時間：2023-03-23 15:20:39
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【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一)公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二)公益訴訟的意義
1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。
二、對我國公益訴訟發展的思考
(一)我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。
然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。
因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分
根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社,1999．
【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一)公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二)公益訴訟的意義
1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。
二、對我國公益訴訟發展的思考
(一)我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。
然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。
因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分
根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社,1999．
“沒有救濟就沒有權利。”經濟法將公共利益作為其重點保護之法益，但由于缺乏可訴性，經濟法義務常常未能執行，其權利受到侵害也缺乏保障，經濟法所追求的社會公益也便成為了水中月、鏡中花。究其原因是我國長期缺乏與之相匹配的救濟程序而影響到經濟法實效的發揮。
（一）三大訴訟失靈
1.刑事訴訟是法院代表國家行使審判權追訴犯罪和適用刑罰的活動，它對于公益保護的缺陷是顯而易見的：第一，它的受案范圍狹窄，只有當行為違反了刑事法律，構成犯罪才予以制裁，而對嚴重侵害社會公益但卻尚未構成犯罪的行為卻無能為力。第二，提請主體范圍十分有限，除了法律中明確授權檢察機關對危害國家利益、社會公共利益的犯罪可以向法院提起刑事訴訟以外，公民只能就與自己切身相關的權益提起附帶民事訴訟，如果公共利益被侵害，公民不能作為公益的代表人提訟。
2.傳統民事訴訟純粹為私益訴訟，它以“個人本位”作為基礎，以“意思自治”為理念，旨在解決當事人就私人權益爭議的糾紛，允許當事人在法律規定的范圍內處分自己的實體與程序權利。然而與民事糾紛不同，公益糾紛則以“社會本位”為出發點，公益救濟中的原告除了主張自己的利益之外，還試圖維護其他與之處于同一立場的社會群體的擴散性利益。這種權利救濟模式不是以私人權益為中心，具有濃烈的公益性色彩。在公益訴訟過程中不以意思自治為原則，當事人的處分權受到嚴格限制，因此民事訴訟的理念不能夠完全包容公益救濟。
3.行政訴訟在維護公共利益方面同樣存在局限性。第一，從行政訴訟的性質上看，它所依據的行政法是以國家利益為本位，側重追究違法人的行政責任，難以兼顧對受害主體特定權益的補償，不能達到全面維護公益之目的。第二，行政訴訟的受案范圍狹窄。行政訴訟是行政相對人認為國家機關的具體行政行為侵犯了其合法權益而向法院提起的訴訟，旨在解決行政爭議，審查的對象是具體行政行為的合法性，而現實中由于國家機關的抽象行政行為所造成的公益侵害并不在少數，但卻無法通過此途徑得以救濟。
（二）公益訴訟制度與經濟法理念具有契合性我國現行的糾紛解決機制，在公益救濟方面都不同程度地出現失靈的情形，無法達到全面維護公益的目的，訴訟作為社會成員尋求公正的最后一道防線，在本質上是對社會沖突進行司法控制的基本手段。在任何社會中訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之，當某類社會沖突大量出現，需要相應的解決手段時，一定的訴訟形式便獲得了產生的根據。公共利益作為一種新型的權利有其獨特性，這是傳統救濟機制所無法與之相匹配的。為了更有效地維護社會公益，跳出傳三大訴訟模式，在現有的體制之外構建一個能夠體現經濟法公益維護理念的訴訟機制勢在必行。經濟法的調整對象是具有社會性的經濟關系，即直接涉及或影響社會或公眾重大利益的經濟關系；與國家代表社會對市場經濟的規制和調控，相對應的是市場主體接受規制和調控的義務，這是個體對社會的義務；經濟法責任是行為主體對社會的責任。因此違反經濟法的行為一定是侵犯不特定多數人利益或全社會公共經濟利益的行為，對經濟法權利的救濟便表現出強烈的公益色彩，對違反經濟法行為的司法救濟程序就不應當是私益訴訟，而應當是公益訴訟。經濟法公益訴訟作為新型訴訟模式，為我國解決經濟法中的大量不可訴現象，走出社會經濟利益保護途徑缺失的困境提供了新思路。
二、如何構建新型經濟法公益訴訟制度
（一）原告主體資格放寬當事人適格是獲得訴訟救濟的重要限制。由于經濟公益訴訟中當事人是基于維護公益的目的而參與訴訟，這與傳統訴訟中的私益維護有較大差異，基于公益訴訟的特殊性，其訴訟主體應當適當擴大。隨著市場經濟的發展，國家與社會一體化的局面被逐步打破，與國家相分離的市民社會逐漸成熟，逐漸進入到國家權力向社會轉移的過程。民間社會從國家權力的統治之下掙脫出來成為相對獨立的力量，這要求公共利益的代表不僅包括國家機關，更應將社會團體與個人納入其中，將國家機關的強制性與社會團體的專業性和公民個人的廣泛性相結合，優勢互補，共同起到公益維護之目的。例如，當訴訟涉及的利益群體較為廣泛，公民個人和社會團體相較于被訴方力量懸殊，代表性有限時，或者當國家利益受損而無特定原告維護時，國家機關作為傳統公益代表人以其公權力適時介入來維護社會公益就成為必須。國家特設機關提訟，不僅能夠監督和有效遏制侵害公益的行為，維護公民、法人和國家的經濟利益，還可以保證訴訟過程的統一公正，避免私人可能產生的報復和濫訴弊端，實現訴訟的效率與效益；而在公權力鞭長莫及的權利真空領域或公共利益受到來自公權力的侵害時，賦予社會團體和公民個人訴訟主體資格，則有利于更加全面地維護公益并起到社會監督的作用。同時，為了防止濫用訴權導致司法資源的浪費，在放寬公益訴訟原告范圍的同時還需要設置一定的限制。相較于在訴訟前設定主體資格限制堵塞公益救濟的途徑，筆者認為，在訴訟過程中通過限制原告部分處分權以預防其濫訴行為，防止訴訟主體范圍擴大而帶來的負面效應，這樣更加有利于公益的維護。
(二）既判力范圍擴大按照傳統訴訟法中既判力主觀范圍的理論，判決的效力原則上僅限于訴訟的原告、被告，僅在法律規定的例外情形下，才能對當事人以外的第三人產生效力。經濟公益糾紛中當事人人數眾多，并且具有潛在性和不特定性，若在經濟公益訴訟中堅守傳統既判力理論，就會導致判決結果僅在當事人雙方間具有約束力。那么在公益侵權案件中，其他當事人為了維權仍需單獨提訟，法院將就不同當事人因同一事件提起的訴訟而疲于奔命，這會造成訴訟資源的極大浪費，也違背了公益訴訟制度建立的初衷。此外，從權利腐敗理論出發，在經濟公益訴訟中，如果部分當事人出于“搭便車”的動機而放任公益侵害于不顧，當其他當事人以公益代言人的身份參與訴訟后，法院的判決結果對其不利時，再以既判力主觀范圍進行抗辯，筆者認為，該主張在公益訴訟的制度下不應當成立。
（三）舉證責任分配理論在公益訴訟中，當事人雙方之間在經濟、政治、社會實力與信息占有量上存在巨大的差距，而且侵權行為與損害結果之間的因果關系較為復雜，經濟公益訴訟的原告能力有限或者專業知識相對薄弱，在訴訟中往往處于弱勢地位，若按照傳統的舉證責任理論，公共利益將難以得到切實維護。經濟法作為“抑強扶弱”之法，它致力于協調社會權利沖突，其實質是對社會強弱勢主體利益沖突和矛盾的化解，通過對市場強勢主體和市場弱勢主體進行權利義務的傾斜配置，將失衡的天平重新扶正，恢復利益均衡狀態。為了實現經濟法的宗旨，必須構建符合經濟法理念的舉證責任制度。讓較少有條件獲得信息的當事人提供信息，既不經濟，又不公平，因此，經濟公益訴訟中，在雙方當事人舉證能力嚴重不對等的情形下，可考慮適用舉證責任部分或全部倒置原則。在審查證據時，法庭如果認定當事人雙方在信息資源上嚴重不對稱，可以實行舉證責任倒置，讓占有更多證據資源的當事人承擔對某要件事實的舉證責任。
關鍵詞公益訴訟訴訟法公共利益必要性
公益訴訟起源于羅馬法,當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展,人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態,它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念,在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。
一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要
我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現;行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定,原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織,普通公民無權。
在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關系人,有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟,所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來,由于我國環境公益訴訟制度的缺失,使環境保護問題日益嚴峻,僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產流失,許多國有資產流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權利,無法進入司法的管轄和監督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后,導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展,社會公共利益與人民生活日益密切相關,但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責任心的人,都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權,使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現,在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。
二、構建公益訴訟制度的理論根據
公共利益并非是空泛的東西,它是具體存在的,公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民,人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力,他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時,人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判,由人民法院依法作出判決,制裁違法行為。
三、構建公益訴訟制度的實踐依據
隨著改革開放步伐的加大,一些不法分子,鉆我國市場經濟法制不健全的空子,大肆掠奪國有資產,損公肥私,進行不正當競爭,擾亂社會經濟秩序,極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面,一些企業為了獲取大規模利潤,不惜犧牲很多長遠利益,導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業,為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格,隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題,全國各地已經進行了積極有益的探索,為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中,僅自1997年5月河南方城人民檢察院,提起一例房屋買賣契約無效之訴,追回流失的國有資產,才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后,公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段
自古以來,實現社會和諧,建設美好社會,是人類孜孜以求的理想;熱愛和平,崇尚和美,追求和諧,更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而,和諧社會絕不會自發生成,也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的踐行。在法治社會,訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑,從而推進法治的完善與和諧社會的建構。
當前,我國社會正處在轉型時期,社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化,各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下,構建社會主義和諧社會的過程,實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性,一旦遭受損害,極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點,它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題,防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動,達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。
五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要
在中國社會轉型的過程中,隨著社會經濟的迅速發展,社會一體化的程度日益加深,對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中,許多違法行為就是以維護公共利益之名,行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實,導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式,它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施,人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式,這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下,能夠有效地制止違法行為的發生,保證相關法律發揮最大的效能。因此,構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。
六、公眾的期望
2006年6月中旬,人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟,你了解多少?”的調查,共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性,網友表示出高度一致,83.9%的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要,因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律,建立公益訴訟制度。由此可見,公益訴訟也日漸被人們所認識并接受,在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中,越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。
關鍵詞：公益訴訟環境公益訴訟環境民事公益訴訟環境行政公益訴訟環境刑事公益訴訟公益化
正文
一、問題的提出——環境糾紛的獨立與公益化趨向
環境問題是隨著社會經濟的發展尤其是工業化的進程而逐漸顯現出來的。在早期階段，環境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發利用環境與資源力度的加大，污染環境渠道的增多，越來越多的環境問題呈現了出來，環境糾紛也成了人們經常遇到的糾紛之一。傳統的部門法是在沒有環境保護的意識和觀念的情況下發展起來的，當環境問題或環境糾紛出現的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現捉襟見肘的現象，呈現出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環境法律、環境問題對策、環境糾紛解決方式等，以此彌補傳統法律對環境利益保護不周的缺陷。至此，環境問題成為一類獨立的社會問題，環境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。
環境糾紛從傳統民法上的相鄰、通風、采光等純私益性質的糾紛發展到今天已相當廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現出社會化的特性。這主要是由環境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環境問題的這些特點使得環境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至會出現沒有影響到具體公民的權益但卻影響了國家或社會公益的現象。如何保護這類環境公益成為我們面臨的一大課題。
二、環境公益訴訟的界定
英諺云：有權利就有救濟。在我國現行的法律制度中對權益的救濟途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當屬司法救濟。因而對環境公益的救濟就有了對環境公益訴訟的需求。
公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在羅馬時期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來說，前者是指私人對危害社會公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。在目前我國理論界對公益訴訟有不同的看法，首先是對公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對公益訴訟的類型有不同見解，一種觀點認為公益訴訟應當包括行政、民事兩種，另外有觀點認為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對公益訴訟中人資格及人范圍有不同觀點。筆者在眾多學者對公益訴訟的不同見解基礎上結合環境問題的獨特性對環境公益訴訟有下列看法：其一，環境公益是指國家環境利益、社會環境利益、及不特定多數人的環境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類，一類是純社會公益性環境利益，另一類是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益。（特定間接利害關系人的訴訟不屬于公益訴訟）它們的共同點是不涉及直接利害關系人。其二，對環境公益作如上界定之后，不難看出，對這種公益的侵害不限于一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生。因而環境公益訴訟理應包括這三種類型，即環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟。最后對環境公益訴訟的人資格及人范圍的界定在下面的制度構想中再作進一步的研究，此不贅述。
三、環境公益訴訟的障礙分析與建立環境公益訴訟的必要性
如上所述，環境公益訴訟應該包括民事、行政、刑事的三種類型，如果這三種類型中的任何一種環境公益受到侵害，都應有相應的制度保障，使這種被侵犯了的環境公益得到救濟。然而在我國目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規定，檢察機關代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對原告資格的規定，兩大訴訟均規定提訟的原告必須是與案件有直接利害關系的當事人，而環境公益訴訟恰恰相反，它沒有直接利害關系人，要么是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益，要么是純環境公益（至少在目前狀況下不涉及利害關系人）。這種狀況必然導致國家環境公益、社會環境公益及不特定多數人的環境利益受到侵害卻得不到救濟。由于環境問題公益化的趨勢越來越明顯，而按照傳統訴訟制度卻不能有力地保護這種公益，其結果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也影響公眾參與環境事務的積極性。因此，要保護環境公益而沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此應該盡快建立環境公益訴訟制度。
四、環境公益訴訟制度的構建設想
由于我國傳統刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當健全完善，故在此不再細論，這里僅就環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟進行研究。
（一）人資格及人范圍分析
對于環境公益訴訟的人資格及人范圍，學術界有不同觀點，一種觀點認為，針對環境公益提起的訴訟只應由代表國家權力的檢察機關來行使；還有觀點主張，為提高全民維護環境公益的積極性，作為社會主義國家的主人，任何公民、社會團體、或檢察機關都可以提起環境公益訴訟。筆者認為，公益訴訟中，人資格不應受傳統訴訟法的“直接利害關系”的限制，原則上，為了社會環境公益任何公民、社團、檢察機關都可以提起環境公益訴訟。但是基于傳統民法的當事人自治原則及環境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個方面應加以界定：第一，純公益性環境損害與涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益訴訟中人范圍應有所不同，具體來說是對于前者任何公民、社團、檢察機關都有權，而對于后者則主要由間接利害關系人提訟，這種訴訟可以借鑒美國的集團訴訟制度；第二，環境民事公益訴訟及環境行政公益訴訟中人的范圍應有所不同，具體來說是在環境民事公益訴訟中，人可以是任何公民、社會團體或間接利害關系人，而在環境行政公益訴訟中，除了上述人外，我國的法律監督機關——檢察機關也可以依照其法律監督職能提起環境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環境行政公益訴訟。這樣設定的原因有三：其一，“為權利而斗爭是權利人自己的義務”，把民事權益的保護交給當事人本人，冀望其內在的動因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監督機關來得高明。另外，現在各國均將環境權、環境正義和環境民主作為環境法制的指導思想和原則，只有尊重和保護公民個人和集團的環境權，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環境民主的一個重要指標就是公眾的參與，當然包括參與解決環境公害案件訴訟程序。因而我們要把環境民事公益訴權留給公眾，把涉及間接利害關系人的公益訴權留給間接利害關系人，國家沒有必要干預。這樣還可以達到發揮公眾維護社會公益及參與環境事務的積極性和熱情的目的。其二，國家檢察機關本身的性質和職責表明它實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應當充當公共利益的代表，有對無人控告的涉及國家利益社會公益的行政違法行為提起行政訴訟的權力，從而保障國家權益、社會公益不受侵害。其三,權力是一種客觀存在的物質力量,必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強大的力量來制約，它才能夠接受監督,而由國家檢察機關代表國家提起環境行政公益訴訟，正達到了對行政權力制約的目的，彌補公眾監督無力的不足，有利于依法行政目標的實現。
（二）訴因及對應訴訟類型分析
為了研究的系統化，筆者將訴因分為三種類型，并針對不同的訴因提出了不同的對應訴訟類型。
其一，行為人（除行政機關外）的行為沒有違反現行法律規范但卻給環境公益造成了損害。這類問題在環境法的理論研究及司法實踐中經常會遇到，對于這種問題的解決學者們眾說紛紜，筆者認為，行為人的行為不違法不承擔行政責任，但要承擔民事責任（有損害就有補償）。因此可以針對這類損害環境公益的行為提起環境民事公益訴訟。
其二，對于行為人違反現行法律規范并給環境公益造成損害的行為提起何種性質的環境公益訴訟，理論界有不同的見解：一種觀點主張提起環境民事公益訴訟；另一種觀點認為：我國的行政職能機關作為國家法律的執行機關，對違反法律、行政法規、規章，給國家利益、社會公益造成損害的組織和個人有權追究其行政責任，沒有必要提起民事公益訴訟。筆者認為應將這兩種觀點綜合起來構建環境公益訴訟。行為人違法侵害環境公益的行為屬于傳統行政職能機關（尤其是公益維護機關）的職責范疇，行政機關理應依法追究行為人的行政責任，如果這類環境公益的侵害沒有涉及到不特定多數人的間接利害關系（如前所述的純環境公益侵害），那么此時對這件侵害環境公益的行為的處理處于相對完結的狀態；如果侵害到不特定多數人的間接利益，就可以對此行為提起環境民事公益訴訟。以上兩種結果出現的前提是，行政機關依法履行了職責。但當行政機關不依法履行職責或沒有發現這類違法行為時，間接利害關系人或任何人應該首先向有關行政機關提出控告（針對違法行為），如果行政機關仍不履行其法定職責，此時可以針對行政機關的行政不作為提起環境行政公益訴訟，間接利害關系人還可以針對違法行為一并提起環境民事公益訴訟。
其三，行政機關的作為行為或事實行為侵害環境公益的情形。這類行為與上述因行政機關不作為而提起的環境公益訴訟相象，可參照上述設定提起相應訴訟，這里不再贅述。
（三）人在環境公益訴訟中的地位分析
由于在環境公益訴訟中，人不是或者不全是為了自身的權益，而主要是為了國家、社會公益。那么在性質上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對人，他們是以公益的名義的，在環境公益訴訟中即使是公民、社團也是代表國家對侵害環境公益的行為提訟，他們在這種訴訟中就是國家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規定來對待環境公益訴訟中的人，即環境公益訴訟中的人相當于刑事訴訟中的“公訴人”。
（四）環境公益訴訟中其它特殊制度設定
第一，舉證責任的問題。按照一般環境訴訟中舉證責任倒置規定，在環境公益訴訟中理應適用這一環境法上的普遍原則，當然舉證責任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔全部舉證責任，而原告不承擔任何舉證責任。
第二，訴訟費用的問題，按照國際慣例，應該免收原告訴訟費用，但筆者認為為了防止濫訴的出現，應先由原告交納一部分訴訟費用，經審查屬合理合法且有意義的時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用都應如數返還原告，但若經審查屬于報復、無理取鬧等不合理時，訴費可不返還原告以此達到警戒濫訴的目的。
第三，關于給原告獎勵的設定。人不是為了私益而是為了環境公益，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，筆者設想，在是合理合法有意義的情況下應給原告一定的獎勵，這種獎勵應從對被告的經濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設立環境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。
參考文獻
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關鍵詞公益訴訟訴訟法公共利益必要性
公益訴訟起源于羅馬法,當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展,人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態,它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念,在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。
一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要
我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現;行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定,原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織,普通公民無權。
在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關系人,有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟,所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來,由于我國環境公益訴訟制度的缺失,使環境保護問題日益嚴峻,僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產流失,許多國有資產流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權利,無法進入司法的管轄和監督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后,導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展,社會公共利益與人民生活日益密切相關,但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責任心的人,都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權,使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現,在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。
二、構建公益訴訟制度的理論根據
公共利益并非是空泛的東西,它是具體存在的,公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民,人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力,他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時,人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判,由人民法院依法作出判決,制裁違法行為。
三、構建公益訴訟制度的實踐依據
隨著改革開放步伐的加大,一些不法分子,鉆我國市場經濟法制不健全的空子,大肆掠奪國有資產,損公肥私,進行不正當競爭,擾亂社會經濟秩序,極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面,一些企業為了獲取大規模利潤,不惜犧牲很多長遠利益,導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業,為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格,隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題,全國各地已經進行了積極有益的探索,為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中,僅自1997年5月河南方城人民檢察院,提起一例房屋買賣契約無效之訴,追回流失的國有資產,才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后,公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段
自古以來,實現社會和諧,建設美好社會,是人類孜孜以求的理想;熱愛和平,崇尚和美,追求和諧,更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而,和諧社會絕不會自發生成,也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的踐行。在法治社會,訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑,從而推進法治的完善與和諧社會的建構。
當前,我國社會正處在轉型時期,社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化,各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下,構建社會主義和諧社會的過程,實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性,一旦遭受損害,極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點,它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題,防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動,達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。
五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要
在中國社會轉型的過程中,隨著社會經濟的迅速發展,社會一體化的程度日益加深,對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中,許多違法行為就是以維護公共利益之名,行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實,導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式,它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施,人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式,這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下,能夠有效地制止違法行為的發生,保證相關法律發揮最大的效能。因此,構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。
六、公眾的期望
2006年6月中旬,人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟,你了解多少?”的調查,共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性,網友表示出高度一致,83.9%的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要,因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律,建立公益訴訟制度。由此可見,公益訴訟也日漸被人們所認識并接受,在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中,越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。
2006年11月25日至26日,由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時,就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見,在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向,大勢所趨。
綜上所述,在我國構建民事公益訴訟制度是必然的,也是受人歡迎的,正如楊立新教授所言,在我國,現在建立公益訴訟制度是可行的,也是正逢其時的。
參考文獻
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【關鍵詞】環境；公益訴訟；理論基礎；制度創新
一、環境公益訴訟及其理論基礎
公益訴訟出現于20世紀60年代，它通常被理解為以個人、組織或者國家機構為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人利益（公益）的行為為對象，以預防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應法律責任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動。那么當環境作為一種公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危險時，例如污染環境或者破壞生態等，針對這類行為所提起的訴訟就是環境公益訴訟。
環境公益訴訟是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。{1}這種訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領域，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對象是對環境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關或其它公共權力機構，即為適用于行政訴訟程序的環境行政公益訴訟；如被訴對象是公司、企業、其它組織或個人，即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。美國、英同、日本等一些國家已在立法上確認了環境公益訴訟制度。
環境公益訴訟的出現并非偶然，它是社會發展和政治法律思想革新的產物，有其深厚的法理基礎。隨著經濟社會的發展，人們之間的社會關系日益復雜，每個人的利益與整個社會的公共利益聯系更加緊密，隨著權利的社會化，“公益”和“私益”相互滲透，公益訴訟典型的以“私”護“公”的性質便符合這種趨勢。“由于環境侵害的原因行為往往具有社會有用性、價值正當性、合法性和不可避免性，這使得相關的實體法與程序法也難免打傷濃郁的社會性色彩。因此，論及環境侵權救濟的法理學基礎，須從社會法理著眼，而不是傳統的個人主義法理。”{2}“從社會法理的視角看，由于環境法較多涉及社會公益，環境法是一種社會法。環境公益訴訟以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。”{3}
傳統的訴權理論以實體法上的權利為訴訟前提，只有當實體法上的權利受到侵害或威脅時，才能有效行使訴權。隨著訴權理論的新發展，訴權的內涵和外延得到拓展，“訴權發展成為基于訴訟程序法而產生的獨立權利。其基本理論依據是‘訴的利益’，即如果人提訟能夠產生其主張的利益聯系，則認為其享有訴權……據此，我們可以得出，即使被訴行為并未侵犯其權利，但為了維護與己相關的公益則可提訟，環境公益訴訟中的訴權正是基于與己有關的環境公益。”{4}因此，在環境公益訴訟中，只要與原告相關的利益受到損害，原告就可以行使其訴權，以得到相應的司法救濟。
環境權作為一項新興權利的提出，也為環境公益訴訟提供了訴權基礎。環境權是指環境法律關系的主體有享用適宜環境的權利，也有保護環境的義務。環境權是一種對世權、基本人權，它涵蓋了個人、單位、國家及全人類所享有的環境權利。環境權一旦被剝奪和喪失，環境法律關系主體就不能繼續生存和健康發展。環境權既然作為一項權利被公眾所享有，即使按照傳統的訴權理論，環境公益訴訟也可以從環境權的角度找到行使訴權的依據。
二、建立我國環境公益訴訟制度的必要性
我國行政及民事訴訟制度對原告資格有較為嚴格的限制。現行《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”資格必須“與本案有直接利害關系”，也就是說，提起的環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對環境民事侵害的受害人十分不利。因為他們所遭受的環境侵害大多是“間接的”和“無形的”。現行《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關1二作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。”從規定本身來看，其資格要件比起提起民事訴訟的資格相對要寬松些，只要原告認為具體行政行為侵犯了其合法權益，即具備了資格的要件。然而，根據行政法的理論，作為《行政訴訟法》第二章規定的受案范圍的原告，應當是該列舉受案范圍內的行政管理相對人。也就是說，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政管理相對人，即具體行政法律關系中的非行政機關的當事人。在這種情形下，如果在一個環境管理活動中，該具體行政行為并不對環境管理相對人的權益造成危害，卻對其他的公民、法人或者其他組織的合法權益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理論或規定，這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對人，因而就不具備的資格。近幾年來，公民關于環境問題的行政公益訴訟逐漸增多，但均被法院以不具備訴訟主體資格為由而駁回，這方面有很多典型案例。
由此可見，在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對于環境訴訟的資格得規定過于嚴格，公民或團體提起環境公益訴訟的“門檻”被設置得過高。而代表環境公共利益的環保機關并不注重通過訴訟手段保護環境公益，因而環境公益訴訟制度并未真正建立。從我國環境問題的嚴重性、現行制度對環境權保護之不足、公眾參與及預防原則的客觀要求等多維度考察，建立環境公益訴訟制度已經成為保護公民環境權和環境公共利益的現實要求。{5}
1．行政權力保護環境公益之不足與環境問題的日益嚴重。我國長期以來實行的是國家環境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環境保護機關以國家名義和法律形式，全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能，并對全社會環境保護進行預測和決策。在這種體制下，政府環境管理行政部門及其工作人員往往由于出于某種私利、誘惑、偏見、地方保護主義或屈從于某種壓力，不愿或不能實施保護環境權的行政行為。這時公民如果沒有環境訴訟權，侵犯環境權的違法行為就很可能暢通無阻。“現在眾多的政府行為對廣大范圍內的生態環境產生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會造成河流兩岸的大規律的生態破壞，核電站的建設會造成不可預料的環境影響。因為這類環境方面的影響由全社會來承擔而并不直接對任何單個公民的利益，按照傳統的行政訴訟理論，便沒有人有資格對這類影響環境行為提訟。這樣對這些最具危險性的政府來說但根本沒有監督的途徑。”這種單憑行政管理而排斥公民參與的單軌運行機制使我國的環境問題呈愈演愈烈之態勢。
我國目前的環境污染與生態破壞已到了非常嚴峻的地步。由于不合理的開發利用資源或進行大型工程建設，使自然環境和資源遭到破壞，引起一系列生態環境與自然資源的破壞；大量的環境污染使環境質量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農業生產。如此嚴重的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害，而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。
2．公眾參與原則與預防為主原則的客觀要求。環境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會性，單靠政府的力量不足以保護環境，必須借用民主觀念和公眾參與環境行政和環境司法過程來實現。1992年聯合國環境與發展大會上通過的《里約宣言》明確提出：“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理……應當讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國憲法第二條第三款的規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”也確立了公眾參與這一原則。環境公眾參與包括環境立法參與、行政參與、司法參與。環境公益訴訟則是公眾參加環境管理、參與公害解決過程的一種重要制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運用司法手段解決環境公害，必將增強其保護環境的意識和維護自身環境權的信念，這一增強同時也為環境公益訴訟的建立創造了良好的民眾基礎。因此，建立能夠吸收公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。
環境公益訴訟是我國環境法另一重要原則“預防為主原則”的重要保障手段。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提訟由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。
3．國外環境公益訴訟制度之考察。現代國家的環境公益訴訟制度以英美等國家最為發達，尤其是美同。美國對行政訴訟的原告資格規定得十分寬泛。它將原告資格限定為所擁有的權益是法律保護的以及政府行政行為對或將對原告造成“事實上的損害”。而且這種“損害”不僅僅局限于經濟或物質上的損害，還包括“美學、自然保護和娛樂”等價值的喪失或減損；不僅如此，只要存在損害就可以，損害程度無關緊要。美國《清潔空氣法》還首創了著名的“公民訴訟條款”，規定任何人都可以自己的名義依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提訟，這里的公民訴訟兼備民事訴訟和行政訴訟的特點。公民訴訟權在美國被視為一項禁止權（即禁止非法排污權）或強制措施，公民被視為“私人檢察官”，與政府的執法職能相對應而存在，在實施環境法規中發揮著重要作用。英國的環境公益訴訟制度也比較發達。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提訟，他可以依法律賦予的職權或依當事人的申請而提起環境的行政公益訴訟。當事人如果要以自己的名義提起，需要征得其同意。而法國的越權之訴規定只要人本人的精神或物質直接受到具體行政行為的侵害，就可以提起越權之訴。
與環境行政公益訴訟一樣，公民就環境民事侵權提起公益訴訟的原告資格在各國也普通呈現放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象正在世界范圍內出現，這種狀況被學者認為是民事訴訟今后最主要的發展方向。傳統的“本人直接受損害”的訴訟資格限制，已無法滿足涉及擴散利益、集團利益的環境侵害民事訴訟的需要，公民針對環境公益侵害而的原告資格日益得到承認。美國聯邦環境法規和部分法規中的“公民訴訟條款”確認了公民以個人身份對構成公益妨害的污染行為，提起環境公益訴訟的資格。而英國在認識到傳統法律不足以阻止環境侵害之后，也修改了相關的法律規定，認可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官均可提訟。英國的《污染控制法》就有“對于公害，任何人均可，，的規定。
三、建立我國環境公益訴訟的可行性
1．中國環境現狀及其管理。中國目前的環境狀況大家是有目共睹的，人為造成的環境污染和生態破壞已經相當嚴重，愈演愈烈的環境危機對人們的生活、身心健康造成了極大的危害。雖然局部城市的環境污染得到一定控制，但是整體的生態環境還在惡化并向農村蔓延。我國對環境的管理實行的是政府行政管理的單軌運行機制……“行政體制的紊亂和軟弱，行政監督的缺位與低效，及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任，甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。”{6}因此鑒于中國目前環境的狀況以及管理的失效，環境公益訴訟制度的提出可以改變目前公民無門的尷尬狀況，對于中國目前環境狀況的改善以及環境管理方面的改進都具有重大意義。
2．“環境公益訴訟”的法律依據。環境公益訴訟目前雖然還沒有制度化，但是在相關國家法律及規定中已經做出了有關環境公益訴訟的規定，這為環境公益訴訟制度的建立奠定了基礎。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。該條規定中的“一切權利”自然也包括公民保護環境的權利，而其中的“通過各種途徑和形式”也應當包括“訴訟”這一途徑和形式。
2002年頒布的《環境影響評價法》第11條規定，專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。2005年11月23日，國務院常務會議審議通過了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，該決定提出，研究建立環境民事和行政公訴制度，決定還提出，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。
3．有關環境公益訴訟的成功案例。2005年4月25日，律師陳岳琴北京市園林局，要求其根據我國《城市綠化條例》第16條和相關強制性國家標準對華清嘉園綠化工程進行驗收，并出具綠化工程竣工驗收單。該案被告北京園林局出具的綠地率證明顯示華清嘉園小區的實際綠地率僅有16．3％與開發商售樓書上承諾的41％相差甚遠，與政府強制標準要求的底線30％也有差距。原告據此提出訴訟，后原被告雙方在商議后簽署了《和解協議》，被告北京園林局按照協議于2005年7月7日對華清嘉園小區綠地進行核查，并出具了《綠地驗收證明》，該行政訴訟案最終以和解的方式成功結案。該案被認為是中國環境公益訴訟成功第一案，開創了中國環境公益訴訟的先河。
4．公民環境法律意識提高和環保團體的發展。隨著經濟的發展和社會的進步，公民的環境法律意識也在不斷提高，人們不再僅僅滿足于物質生活的富足，也在逐步要求生存環境質量的提高。公民法律意識的提高作為法律發展的外部動力，也在積極推動著法律往更加完善的方向發展。隨著公民環境法律意識的提高，眾多的環保團體建立并發展起來，目前我國約有環保團體1600多了，比較著名的有中國環境科學協會、中國野生動物保護協會、中國可持續發展研究會、中華環保基金會、自然之友等。賦予公民及環保團體訴訟的權利以維護環境公益是必須的，但是現有的制度卻無法實現這一需要，因此，有必要建立環境公益訴訟。
四、我國環境公益訴訟制度設計的構想
1．環境公益訴訟的制度化。建立環境公益訴訟制度，首先要在法律上對環境公益訴訟作出明確的規定。筆者同意以下三種方式一是由最高司法機關指定專門的司法解釋，規定環境公益訴訟的基本程序；二是通過水污染防治法、大氣污染防治法等環保單項法律的修訂，設立專門的環境公益訴訟條款；三是通過民事訴訟法、行政訴訟法的修訂，設定包括環境公益訴訟在內的公益訴訟程序。
2．原告資格的適當放寬。按照傳統訴訟法理論，只有與訴訟有直接利害關系的人才可以提訟。但是由于環境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環境公益的損害不一定與個人有直接的利害關系。根據《中華人民共和國環境保護法》第六條的規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。按照這條規定法律應當賦予國家機關、有關組織、公民個人以環境公益訴權。其中，特定國家機關為檢察機關；相關社會團體為環保類非政府組織；個人則是具有我國國籍、年滿18周歲且有完全行為能力的我國公民。
3．環境公益訴訟的受理范圍。環境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的、損害環境公共利益的民事主體的行為；環境行政公益訴訟的范圍應在現有行政訴訟的受案范圍上，適當予以擴展。“針對被訴訟行政行為，我國目前僅限于具體行政行為，這在因環境公益而提起的訴訟方面是不充分的。抽象行政行為往往同公共利益的聯系更為緊密，對環境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環境公益的維護，因而應將其作為被訴對象，允許提起行政訴訟。”{7}這樣，環境公益訴訟的原告就可以對侵害環境公益的不當行政行為，或者有保護環境公益職責的行政機關的不作為提訟。
4．舉證責任的分配。（1）環境民事公益訴訟舉證責任的分配。民事訴訟中采用的是“誰主張，誰舉證”的舉證原則，但是在環境公益訴訟中被告相對離證據近，易取證，而且環境污染的案件專業性較強，如果由原告取證，會使其處于不利地位。因此，《最高人民法院關于<中華人民共和國民事訴訟法）若干問題的意見》第74條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。所以，環境民事公益訴訟的原告只要提出證明被告有污染行為的初步證據，而污染事實存在與否以及污染行為與損害結果之間是否具有因果關系等則采取舉證責任倒置由被告承擔。
（2）環境行政公益訴訟舉證責任的分配。《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的這句和所依據的規范性文件。在環境公益訴訟中，被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的有關程序或民事上的事實應根據具體情況由原告和被告分別承擔。
5．訴訟費用的分擔。我國目前實行訴訟費由原告方預付，判決生效后由敗訴方承擔的制度。在環境公益訴訟中，訴訟費用數目相當大，取證時也可能運用到技術性較高的方法，所需費用龐大，并且公益訴訟是原告出于對公共利益的維護而提出的，因此如果由原告負擔訴訟費用，則不可避免的會挫傷其積極性，不利于對公益的維護。
關于環境公益訴訟的訴訟費用，我們可以把民眾的環境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費辦法》第26條原告不預交案件受理費的范圍中。檢察院提起的環境公益訴訟，如果要承擔必要的訴訟費用的，由同庫支付。原告方是社會組織或公民的環境公益訴訟，原告敗訴的，其訴訟費用可通過兩種方式轉嫁：一是訴訟費用保險。二是成立環境公益訴訟基金會。從每件勝訴的環境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源。環境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可批準。
6．建立原告獎勵制度。由于環境公益訴訟是對環境公共利益的維護，訴訟的受益人并不限于原告本人，并且環境公益訴訟的提起耗力耗時，原告可能需要承擔一定的訴訟費用，因此為了調動民眾提起公益訴訟的積極性，我們可以借鑒國外的做法建立原告獎勵制度，例如美國《反欺騙政府法》規定，敗訴的被告將被處以一定數額的罰金，原告有權從被告的罰金中提取15％—30％的金額作為獎勵。
7．發展環保團體。在我同，推動環境公益訴訟的發展需要大力發展環保團體，特別是發展非政府組織的環保團體。環保團體的建立與發展，可以激發民眾保護環境的熱情，環保團體本身作為環境公益訴訟的適格原告也可以充分發揮它的作用為保護環境出力。此外，公益訴訟的專業性、訴訟雙方實力的不對等以及訴訟的持久性更需要律師這一法律職業人的參與。能站在公共立場對社會不斷提出問題的律師被稱為“公益律師”。公益律師的參與使得公益訴訟在制度、政策的制定和運作方面的影響大大增加，公益律師的專業操作和律師在社會生活中的特殊地位和影響，有利于實現通過公益訴訟影響未來的公共決策的目的。正是通過公益律師的參與和努力，公益訴訟不僅實現了私權利的救濟，而且還成為與政府和企業對話的契機和場所，成為號召和維護自己切身利益的旗幟。{8}
8．防止訴訟濫用。由于環境公益訴訟擴大了原告的范圍，在舉證、訴訟費用等方面的規定也方便了原告提訟，這就存在濫訴的可能。為防止濫訴，可以建立行政先置程序，即人在提起環境公益訴訟前，先向相關行政主管部門進行舉報，行政機關在法定期限內未做出決定并及時采取措施，公民或其他有權主體可以自行提起環境公益訴訟。對于原告濫用訴權而導致被告遭受損失的情況，原告應為此承擔相應的侵權責任，賠償被告的精神損失和物質損失。行政先置程序和侵權責任制可以有效的防止環境公益訴訟的濫用，避免司法資源不必要的浪費。
【參考文獻】
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[關鍵詞]檢察機關；提起、參與；公益訴訟；國家和社會公共利益
一、檢察機關提起、參與公益訴訟的司法實踐
我國的公益訴訟肇始于20世紀90年代后期，自1997年河南省方城縣第一起民事公益訴訟成功以后，貴州、黑龍江、江蘇等地的檢察機關相繼進行了公益訴訟，但真正達到規模化的程度則是在進入新世紀以后，至今檢察機關提起和參與的公益訴訟達百起[1]。到目前為止，公益訴訟呈現的類型有平等權與反歧視案件，如就業年齡、就餐身份歧視案、省籍地域歧視案；教育權案件，如民工子女學校案、義務教育收費案；環境保護案件，如300名青島市民狀告規劃局批準在音樂廣場建設住宅區案件；消費者權利案件，如三毛入廁案等。還有國有資產流失案件，壟斷案件，確認婚姻無效等影響公序良俗的案件。
雖然，現在檢察機關提起和參與了大量的公益訴訟案件，積累了相當的經驗，但由于缺乏法律明確的規定，使得檢察機關提起、參與公益訴訟顯得“名不正、言不順”，陷入非常尷尬的困惑境地。現在對于檢察機關提起、參與公益訴訟的討論如火如荼，有支持的，有質疑的，有提出建議的。不管怎樣，檢察機關提起、參與公益訴訟的大膽嘗試，為我國最終建立公益訴訟制度提供了寶貴的司法實踐資料，至少也是起到了拋磚引玉的作用，況且，從法律效果和社會效果來看，檢察機關提起和參與公益訴訟充當的角色還很理想。
二、檢察機關提起、參與公益訴訟的正當性
從我國現行的體制、司法制度來看，只有檢察機關才能充當提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規定檢察機關可以為維護公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應的規定[2]。
公益訴訟發展到今天，經過了一百多年，各國的表現形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體，依據法律規定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過公共利益在由個人接近權利實現的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權威、威嚴這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非常現實、極為實際
從我們國家現行的體制來看，立法機關是我們，立法機關宜采取立法的形式，賦予某一特定機關獨立行使，自身不宜參與。
根據法理學的觀點，民事訴訟都是堅持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨立行使審判權，在民事訴訟中，嚴格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責賦予人民法院，人民法院將充當兩個訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔當這一重任的。
我們國家的行政機關擁有廣泛的職權，其職責范圍深入公益訴訟賦予某一行政機關，不管是新設立一個，還是在現有的行政機關中選擇一個，都會形成是自家監督自家的情形，又會形成內部監督的模式。眾所周知，內部監督模式是最無力的監督方式。所以，為了加大監督的力度，增強公益訴訟的效果，行政機關也無法充當公益訴訟的原告。
（三）檢察機關提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實踐來看，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業，還有就是行政機關，可以想象，能夠給國家和社會公共利益造成損害的絕對不會是勢力較小的組織或機構。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會的弱勢群體，雙方當事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權利，難以排除某些個人產生“搭便車”的想法，使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執行效果并不理想。現在司法實踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風險也如此驚人，在面對諸如壟斷、環境污染等大型案件時，有多少人會主動提訟？所以，在實踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權利，難以實現社會的公平正義，迫切需要明確一個具體的機構負擔此重任。
2、從檢察權的性質看，檢察機關充當公益訴訟的
我們認為準確界定檢察機關的性質應從我國的具履行自身的職責，并因此造成了國家和社會公共利益的損害，有違國家法律的正確、統一實施，而檢察機關是國家的法律監督機關，包括對刑事、民事和行政訴訟的監督，代表國家和社會公共利益，它本身并沒有訴訟實體權利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權，而不是實體處分的權能；它只是司法過程中的權力，而不是決定司法結果的權力；只是一種權力制約另一種權力的權力，而不是對另一種權力給與實際處置的權力；是一種必需通過具體訴訟程序而實現的權力[7]，這些性質決定檢察機關完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權的性質。從另一個側面看，檢察機關積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機關行使法律監督權的表現形式，只有這樣，才真正符合建立法律監督權的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個國家法律制度從另一個國家法律制度或許多法律集團中輸入的一種現象，是特定國家（或地區）的某種法律規則或制度移植到其他國家（或地區）。它所表達的基本意思是在鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術、規范、原則、制度和法律觀念等），濟的客觀規律、對外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。
現在世界上大部分國家已經建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權賦予檢察機關，不管是社會效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學會魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個國家的優勢所在，創造性的適用，形成一套適合中國實際的公益訴訟制度。
三、檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍與方式
為規范、完善檢察機關提起、參與公益訴訟，確保公益訴訟達到預定的目的，應對檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍和方式予以明確的規定。
(一)檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍
檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍應作嚴格的限制，否則在實踐中將無法控制檢察權的濫用和極易產生司法腐敗。
前面已經談到公益訴訟的界定，包括國有資產流失案、環境污染案、破壞社會主義經濟秩序案等各種案件，但并不是所有的這些案件都要檢察機關提起和參與，其中當事人可以自行訴訟的檢察機關應盡量減少參與，以免檢察權干涉私權。本文認為以下幾種公益訴訟案件應當由檢察提起、參與：1、無法確認受害方或受害方無法履行的公益訴訟案件。比如國家作為受害方，國家不能擔任原告參與公益訴訟。2、受害方不愿、不敢提起公益訴訟的案件。在公益訴訟司法實踐中，有相當一部分案件的當事人由于種種原因不愿、不敢提起、參與進來，使得訴訟無法正常開展。比如壟斷案件，壟斷案件的被告方多是實力雄厚、財大氣粗的大型企業，那些小型的公司、企業根本就無法與之抗衡，要他們提訟，無非是以卵擊石，所以他們選擇了不訴訟。3、受害方已經提起或參與進公益訴訟，但由于實際情況的制約，比如取證困難，受被告方制約等情況，使得訴訟無法繼續進行的案件。除了上面幾種情形之外，檢察機關應秉著極其謹慎的態度提起、參與公益訴訟。
（二）)檢察機關提起、參與公益訴訟的方式
針對上文所討論的檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機關提起、參與公益訴訟應秉著有利于保護國家、社會公共利益、維護司法公正的初衷選擇各種不同方式。因為在當前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會公共利益的行為，當事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機關應根據不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認為檢察機關提起、參與公益訴訟應當包括單獨、督促和支持等三種方式，針對不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會效果和法律效果。對于受害人缺位或者無法履行原告權利的情形，檢察機關應采取單獨的方式提訟；對于當事人有條件履行原告職責卻怠于履行，檢察機關應采取發送檢察建議的形式督促，確保訴訟的順利進行；對當事人處于弱勢一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機關應采取支持的方式參與到訴訟當中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進行。
四、檢察機關提起、參與公益訴訟的完善
當前檢察機關提起、參與公益訴訟存在于法無據的尷尬局面，為有效開展公益訴訟，在進行相關法律修改時，應著重從以下兩方面著手：
（一）準確定位檢察機關提起、參與公益訴訟的地位和性質
檢察機關提起、參與公益訴訟過程中對其所處的地位有以下六種認識：1、處于當事人地位；2、處于法律監督機關代表人地位；3、處于程序意義上原告人地位，同時負有法律監督的任務；4、處于社會公共利益代表人的地位；5、處于公訴人地位；6、處于國家監訴人地位[9]。
本文的觀點認為檢察機關提起、參與公益訴訟應當是正當行使法律監督職責，處于程序意義上的原告地位，與第三種觀點有點類似。根據目前訴訟法通說，訴訟利益才是訴訟的根本，但在公益訴訟中，檢察機關無任何實體意義上的訴訟利益，因此檢察機關肯定不存在處于當事人地位。檢察機關之所以能提起、參與公益訴訟，主要的原因是充當法律監督者的身份。當受害方怠于行使權利、無能力行使權利等情形發生時，檢察機關以監督者的身份出現，監督、幫助或代替受害方提起、參與訴訟，正是其履行監督者的職權。但這只是引訟的正常開始或繼續進行，并無具體的訴訟利益，因此，檢察機關只是處于程序意義上的原告。
關鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構建
行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。
一、行政公益訴訟的內涵與特征
（一）行政公益訴訟的內涵
1、公益
公益即公共利益，它是一個用以架構公法規范體系及公權力或國家權力結構的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。
2、公益訴訟
公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護公共利益的訴訟，既包括國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提訟，追究相對人法律責任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區別在于原告提訟是否以維護公共利益為目的。
3、行政公益訴訟
有學者認為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監督機關的檢察院），認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。【2】筆者同意這個觀點。有學者認為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等。【3】在傳統“無利益即無訴權”的觀念支配下，傳統行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認為原告只能就與自己有直接利害關系的行政行為提訟。也就是說傳統行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區別一是在于人可以是與案件無直接利害關系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。
（二）行政公益訴訟特征
行政公益訴訟以維護不特定多數人的利益為重要特征，表現在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責及其他維護公共利益的職責，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：
1、行政公益訴訟的目的是維護公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護產生影響時，也會對社會公共利益的維護產生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護產生影響時，也會對某個人或某些人的利益產生影響，但其公益訴訟的性質不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。
2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關系。主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關、組織和個人，因為公權受到損害，則受到公權關懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關系人來監督行政行為是很不夠的，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的人提起行政訴訟的權利。
3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是損害尚未發生，但可能發生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結果往往是國家、公用事業的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。
4、利害關系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。
二、行政公益訴訟制度探源
行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。【4】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯系，當公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權利也受到了侵害，按照“有權利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應運而生。但事實上，公益訴訟一詞始于20世紀60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現成的名稱，但一些救濟方式也是為保護國家利益和公共利益而設置的，本質上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟相關制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。
1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團體的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟”。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用，具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：根據《公職選舉法》進行的與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、《地方自治法》所規定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟等。
2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護，設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。
3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯邦第二上訴法院在審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中發展出來的理淪.該案的原告是煤炭消費者，被告是工業部長和煤炭局長。由于原告不服被告規定的煤炭價格過高，而根據1937年煙煤法的規定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查。國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。
4、法國的“越權之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在法國越權之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。5、英國的“以公法名義保護私權之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。在英國，經過長期的、反復的爭論終于將司法審查的資格放寬到了同行政裁決無直接利害關系的普通公民和組織。
三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性
在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，同時也是社會實踐發展的迫切需求，以及國際訴訟制度發展的必然趨勢。
1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據。
我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據。“無救濟即無權利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權利，都應預設、提供充分和合理的救濟，而不論這種權利是屬于個人性質、集體性質、還是國家性質的利益。同時，我們應當正視一個現實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當作為公共利益的代表人如行政機關侵害公共利益時，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護公共利益。
我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據。我國現行的多種法律法規中有關于公共利益的規定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條。《行政處罰法》的立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由此可見，建立行政公益訴訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據、體現憲法精神，是對憲法抽象條文的具體化和落實。
2、我國行政訴訟的司法實踐為增設行政公益訴訟制度奠定了基礎。
《行政訴訟法》實施之初，限于經驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權利義務受到具體行政行為影響的相關人提起的行政訴訟，強化對行政權力的監督。目前我國法官的素質已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓。日益提高的法官整體素質，法官隊伍的職業化、專業化發展，也為設立行政公益訴訟創造了條件。近幾年，司法實踐中陸續出現的法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會的“行政不作為”案、中國政法大學碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發展。
3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經驗的借鑒。
雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發展的相當成熟，其理論基礎和實踐經驗已相當豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經驗。雖然各國的法律傳統和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉化，為構建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進，使行政公益訴訟名正言順。
總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，社會實踐的發展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關法律制度經驗，回應社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。
四、構建中國特色的行政公益訴訟制度的設想
在我國構建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應。同時，需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。筆者認為應從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：
（一）從立法上明確規定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認為，為使公益保護獲得可訴性，不應苛求人須與本案有直接利害關系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提訟的權利。可根據我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害而代表公眾的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權就其他機關的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環保部門對其他機關污染環境的行為提起行政訴訟的權利，這種賦予專門機構以責任的形式來保護公益在我國是必要的。
（二）行政公益訴訟制度的保護范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關不主動履行法定職責，損害公共利益；其二，行政機關與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關作為侵害公共利益，受害人為不特定多數人的具體行政行為；其四，行政機關的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經驗，先在國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關系的組織和公民都有權提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。
（三）完善行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應規定前置審查程序為妥。即在原告向法院之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時，在行政公益訴訟案件審理過程中，應向被訴的行政機關提出書面建議，要求行政機關糾正損害國家利益和社會公共利益的行政行為，并要求行政機關在法律規定或限定的合理期限內予以答復或處理。當行政機關在規定或限定期限內不予答復或整改，或原告認為處理不當時，繼續審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。
（四）舉證責任的分配。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺認為，對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為合法性及相關法律法規依據的舉證，則應由被訴行政機關承擔，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。
（五）訴訟費用的承擔。按照立法規定，訴訟費用一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟的承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。筆者認為，對于行政公益訴訟案件，可以采取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關心，也加強行政機關依法行政的高度責任感。
（六）對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關懲惡揚善。立法應對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權利及保護也應相應作出規定，讓其充分行使保護公益權利之時，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民利、民主意識和責任感的高度體現，應該給予獎勵，才能形成良好的社會風尚。獎勵是對“護法”行為的積極、肯定的評價，通過物質、精神獎勵，將利益與“護法”相聯系，給予勝訴原告適當的獎勵，一方面有利于形成守法的社會環境，另一方面可以激勵更多的公民或組織監督行政行為，維護社會公益，使行政公益訴訟這種監督機制無處不在。
侵權就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。隨著社會的進步、法制的發展，傳統的“無利益即無訴權”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實踐中已不能滿足監督行政行為、保護公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應社會發展需要的訴訟制度必將應運而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統的訴訟觀念，進行理論創新，另一方面也需要在實踐中進行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地擴大訴訟的權利保護面，體現法律對公民權利，對國家、社會公共利益的切實保護。我們應該從實際國情出發，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經驗，在立法上構建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中有效發揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用，必將會極大地促進國家的繁榮和社會的和諧發展。
注釋：
【1】、孔祥俊：《行政行為可訴性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。
【2】、楊海坤、黃學賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。
【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學》2001年第5期，第21頁。
【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》
【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。
【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》
【7】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》
