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第1篇

論文關(guān)鍵詞：關(guān)于,盡快,建立,政府,重大

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府財(cái)力的加強(qiáng)，政府決策涉及的范圍和金額不斷增大。政府決策的目的是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，但決策實(shí)施的結(jié)果往往有不確定性，未必產(chǎn)生預(yù)期的積極效果，有的甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響。

目前，政府行政決策的主要問(wèn)題有：

1．行政決策系統(tǒng)運(yùn)作模式不健全

作為行政決策主體的政府及其工作部門(mén)通常既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，而各級(jí)人大在實(shí)際決策中所發(fā)揮的作用相對(duì)較小。“身兼兩職”、缺乏行政決策的公共權(quán)力和非公共權(quán)力監(jiān)控體系等現(xiàn)實(shí)情況都不利于形成行政決策執(zhí)行和監(jiān)督的相互制的機(jī)制。

2．追求政績(jī)導(dǎo)致盲目決策和草率決策

在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標(biāo)，往往只看到?jīng)Q策的積極結(jié)果，而忽略乃至漠視決策可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。如廣東亞運(yùn)會(huì)期間免費(fèi)公交政策，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但產(chǎn)生的負(fù)面效果卻是當(dāng)時(shí)決策者未預(yù)料到的。一些地方政府為了追求政績(jī)，對(duì)一些重大決策項(xiàng)目更是不經(jīng)充分論證就匆匆拍板，導(dǎo)致有的工程投資了幾個(gè)億，卻在實(shí)施過(guò)程中半途而廢。

3．行政決策失誤的法律責(zé)任追究制度缺失

行政決策失誤的責(zé)任主體不明確，權(quán)力和責(zé)任相分離是普遍存在的問(wèn)題。提倡集體決策是民主的體現(xiàn)，但也可能造成集體負(fù)責(zé)而實(shí)質(zhì)上卻無(wú)法負(fù)責(zé)的狀況。決策的成敗未與決策者個(gè)人榮辱得失、升遷降免直接聯(lián)系，決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)格，這往往都導(dǎo)致決策者以經(jīng)驗(yàn)缺乏為理由，不經(jīng)慎重論證作出決策。

要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學(xué)和民主，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，發(fā)展轉(zhuǎn)型”，必須避免政府行政決策的盲目性，提高行政決策的效率。

為此，我們建議：建立完善行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，避免政府重大行政決策產(chǎn)生失誤。

1．明確界定行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍

規(guī)定凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措、發(fā)展規(guī)劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關(guān)的重大行政決策及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等政務(wù)事項(xiàng)，都應(yīng)列入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍，具體如：政府重大投資項(xiàng)目、重大公共設(shè)施建設(shè)、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整、教育醫(yī)療和社會(huì)保障制度的改革等。

2．詳細(xì)規(guī)定行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施

建議通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、專家訪談、公眾聽(tīng)證會(huì)等方式，從公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)主要領(lǐng)域詳細(xì)分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據(jù)。其中，公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要考量政府財(cái)政的承受力；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聚焦相關(guān)利益群體的生存保障構(gòu)成因素；環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估旨在檢測(cè)決策是否對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。

行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要評(píng)估的是決策的不可行性，根據(jù)內(nèi)容的不同可分別由相關(guān)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合專家、專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施。對(duì)于存在一定風(fēng)險(xiǎn)但仍屬于可實(shí)施范圍內(nèi)的行政決策，應(yīng)把握好出臺(tái)時(shí)機(jī)，提前制定預(yù)防應(yīng)急措施和應(yīng)急處置預(yù)案，將風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任和措施落實(shí)在決策之前，盡可能減少負(fù)面影響，避免造成重大損失甚至引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

第2篇

【摘 要】 文章闡述了建構(gòu)政府重大決策事項(xiàng)科學(xué)論證循環(huán)跟蹤機(jī)制的必要性，探討按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則落實(shí)重大決策評(píng)估與信息反饋制度的原則與程序：首先，決策方案要廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)；其次，意見(jiàn)綜合、方案擬訂和評(píng)估；再次，集體決策方案的擬訂、評(píng)估論證與決策；第四，決策實(shí)施中及時(shí)跟蹤反饋信息；第五，根據(jù)反饋信息修正決策方案并提出改進(jìn)措施；第六，往復(fù)循環(huán)監(jiān)督程序，直至決策事項(xiàng)完成。其中最主要的是通過(guò)這種對(duì)政府重大決策的信息跟蹤反饋機(jī)制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

【關(guān)鍵詞】 行政程序法；政府重大決策；跟蹤反饋

凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。政府重大決策跟蹤反饋運(yùn)行機(jī)制是建構(gòu)、健全決策問(wèn)責(zé)與糾錯(cuò)制度的體現(xiàn)。在重大決策執(zhí)行過(guò)程中，決策機(jī)關(guān)要適時(shí)監(jiān)督?jīng)Q策措施的落實(shí)情況，通過(guò)多種途徑了解利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對(duì)決策方案落實(shí)與執(zhí)行的意見(jiàn)和建議，根據(jù)反饋信息科學(xué)評(píng)估決策內(nèi)容執(zhí)行實(shí)際效果，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否對(duì)決策予以科學(xué)調(diào)整或者停止執(zhí)行。對(duì)違反決策內(nèi)容、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，根據(jù)責(zé)任倒查機(jī)制按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行責(zé)任追究。一個(gè)客觀的信息化平臺(tái)信息跟蹤反饋系統(tǒng)能在理論和實(shí)踐兩方面保證決策信息的客觀真實(shí)性以及決策方向的正確性。

一、政府重大決策機(jī)制分析

政府重大決策的制定是完整的決策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)。包括決策問(wèn)題的提出、決策內(nèi)容的擬訂、決策內(nèi)容的評(píng)估論證和決策內(nèi)容的決斷等程序。通過(guò)重大決策社情民意反映、公示制度、公開(kāi)征求意見(jiàn)、專家咨詢等機(jī)制，進(jìn)而政府逐步完善重大事項(xiàng)調(diào)查研究和集體決策制度，并通過(guò)決策內(nèi)容落實(shí)情況反饋機(jī)制，進(jìn)一步健全民主科學(xué)決策程序。特別是涉及人民群眾切身利益重要事項(xiàng)的決策，要善于考察民意并以適當(dāng)方式聽(tīng)取人民群眾、派、專家學(xué)者和社會(huì)各界的意見(jiàn)。這種決策機(jī)制中體現(xiàn)了集體討論、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家咨詢、公眾參與、合法性審查等理念，作為決策的必經(jīng)程序，這種機(jī)制充分保證了決策內(nèi)容的正確性、準(zhǔn)確性、適時(shí)性與科學(xué)性。

二、政府重大決策跟蹤反饋機(jī)制建設(shè)的必要性

政府重大行政決策決定做出后，該行政決策程序遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束，重大行政決策選擇和決定是一種理性的活動(dòng)，它是否正確需要實(shí)踐落實(shí)過(guò)程中的反復(fù)檢驗(yàn)。通常，實(shí)施決策執(zhí)行跟蹤反饋機(jī)制，重點(diǎn)跟蹤反饋執(zhí)行中出現(xiàn)新情況新問(wèn)題以及是否需要對(duì)決策進(jìn)行調(diào)整修正等。建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度，建立決策實(shí)施過(guò)程的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，基于適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策的目的而定期對(duì)決策落實(shí)進(jìn)行跟蹤與反饋，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

首先是重大行政決策跟蹤反饋。在行政管理過(guò)程中，行政決策不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開(kāi)的，而是決策反饋再?zèng)Q策再反饋不斷循環(huán)不斷修正的過(guò)程。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)跟蹤調(diào)查、考核、意見(jiàn)反饋、社情民意、以及包括行政相對(duì)人的利益相關(guān)方的反應(yīng)與意見(jiàn)反饋等措施對(duì)重大行政決策的執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。對(duì)于利益相關(guān)方合情、合理、合法的訴求，決策機(jī)關(guān)或行政執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)該高度重視，如果政府重大決策需要進(jìn)一步根據(jù)實(shí)際情況修正，則決策機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況，在不違法情況下提出解決問(wèn)題合理方案。這也正是體現(xiàn)了十報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的：堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。

其次是重大行政決策評(píng)估。十報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要及時(shí)建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)重大行政決策執(zhí)行情況組織評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。

第三是重大行政決策監(jiān)督檢查。執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)關(guān)及公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當(dāng)?shù)模梢韵驔Q策機(jī)關(guān)提出。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，并根據(jù)實(shí)際情況做出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂決策方案的決定。這也體現(xiàn)了十報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的：推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)等制度，加強(qiáng)監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

其中第一部分的政府重大修正決策跟蹤反饋是主要的。政府重大決策的客觀性，不僅在于決策的內(nèi)容是客觀的、符合實(shí)際的，而且在于決策內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)也是客觀的，政府重大行政決策的正確與否只有到客觀實(shí)踐中才能檢驗(yàn)。政府重大行政決策需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，在實(shí)踐中循環(huán)修正，通過(guò)決策執(zhí)行人的信息反饋是否與客觀實(shí)在相符合，才能使該決策具有客觀確定性，經(jīng)得起反復(fù)檢驗(yàn)，才能正確執(zhí)行該行政決策。因此，建構(gòu)合適的決策跟蹤反饋機(jī)制是至關(guān)重要的，這需要結(jié)合政府重大決策的過(guò)程和機(jī)制分析。

三、政府重大決策跟蹤反饋運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

政府重大行政決策實(shí)施后，政府可以組織相關(guān)專家通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)、評(píng)估、跟蹤調(diào)查、抽樣檢查等方式，隨時(shí)跟蹤監(jiān)督?jīng)Q策內(nèi)容的落實(shí)情況。在決策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)決策內(nèi)容存在缺陷、偏差，應(yīng)及時(shí)反饋信息。對(duì)其他單位或人員反映的決策執(zhí)行問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)匯總、反映，并提出改進(jìn)的有關(guān)可行措施。對(duì)決策方案的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤而出現(xiàn)的偏差，及時(shí)召開(kāi)決策會(huì)議進(jìn)行研究，采取科學(xué)的相應(yīng)糾錯(cuò)措施進(jìn)行調(diào)整、修正。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則進(jìn)行積極探索和落實(shí)重大決策評(píng)估與信息反饋制度，在執(zhí)行過(guò)程中，要定期通過(guò)多種途徑了解決策內(nèi)容實(shí)施情況，全面評(píng)估決策內(nèi)容落實(shí)效果。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，及時(shí)采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯(cuò)誤決策，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)違反科學(xué)民主決策內(nèi)容，出現(xiàn)重大決策失誤、給國(guó)家和人民造成重大損失的，按照誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)進(jìn)行追究責(zé)任。

基于以上分析，在行政“免疫系統(tǒng)”理論指導(dǎo)下，構(gòu)建政府重大決策跟蹤反饋的運(yùn)行機(jī)制，政府進(jìn)行重大決策跟蹤反饋的核心是重大決策全過(guò)程跟蹤反饋的機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題，跟蹤反饋機(jī)制的著眼點(diǎn)是預(yù)防和監(jiān)督重大決策的落實(shí)、執(zhí)行與反饋信息等情況，使重大決策實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)社會(huì)的目標(biāo)。這就需要形成恰當(dāng)?shù)母櫡答仚C(jī)制。主要步驟如下：

首先，是決策方案要廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)：1.地方黨委、人大、政協(xié)、政府及其內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)與人員提出各種意見(jiàn)、建議、議案和請(qǐng)示等。2.人大代表、政協(xié)委員、群眾個(gè)人等個(gè)體，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等團(tuán)體，作為間接決策主體所表達(dá)的問(wèn)題。3.中央政府對(duì)帶有普遍性的問(wèn)題，向各地方政府，省政府向下級(jí)市政府、市政府向縣政府下達(dá)指令，要求各自的下級(jí)政府提出解決意見(jiàn)。這都是政府決策問(wèn)題的來(lái)源。調(diào)查研究是科學(xué)決策的前提。無(wú)調(diào)查就無(wú)決策權(quán)。政府部門(mén)要積極深入基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，收集要解決的重大社會(huì)問(wèn)題的信息。

其次，是意見(jiàn)綜合、方案擬訂和評(píng)估，直接參與政府決策或間接影響政府決策的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，以各種途徑和方式收集的問(wèn)題并表達(dá)出來(lái)的意見(jiàn)，數(shù)量眾多且各不相同甚至互相沖突，需要特定機(jī)構(gòu)把相同的意見(jiàn)集中起來(lái)，或者把不同的意見(jiàn)協(xié)調(diào)起來(lái)，形成提供給政府決策機(jī)構(gòu)的若干可以納入政府議程的決策方案。針對(duì)社會(huì)發(fā)展中的專業(yè)性強(qiáng)、知識(shí)面廣的重大問(wèn)題的決策，需采取咨詢專家并參與決策、評(píng)估。

再次，是集體決策方案的擬訂、評(píng)估論證與決策。通過(guò)黨委常委會(huì)、全委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議、政府全體會(huì)議、行政首長(zhǎng)辦公會(huì)等形式的集體決策性會(huì)議。對(duì)于重大決策執(zhí)行中發(fā)生的一些具體問(wèn)題，政府采用領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)面聽(tīng)取下屬就重大決策執(zhí)行中的具體問(wèn)題的請(qǐng)示或匯報(bào)，然后即時(shí)做出決策。

第四，是決策實(shí)施中及時(shí)跟蹤反饋信息。執(zhí)行人員進(jìn)行抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、評(píng)估等方式，及時(shí)掌控決策內(nèi)容的落實(shí)狀況。執(zhí)行中為了收集反饋信息的目的而及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策存在缺陷、偏差。應(yīng)及時(shí)匯總、反映其他單位或人員反映的決策內(nèi)容執(zhí)行中存在的問(wèn)題。對(duì)群眾反映的問(wèn)題及時(shí)上報(bào)。

第五，根據(jù)反饋信息修正決策方案并提出改進(jìn)措施。及時(shí)對(duì)決策方案進(jìn)行研究與評(píng)估執(zhí)行中存在的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤出現(xiàn)的偏差，為了調(diào)整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學(xué)措施，適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯(cuò)誤決策。

第六，是往復(fù)循環(huán)監(jiān)督程序，直至決策事項(xiàng)完成。上述步驟解讀：建構(gòu)跟蹤與反饋信息化系統(tǒng)平臺(tái)必須按照“讓信息多傳輸、讓人少跑路”的原則，行政決策內(nèi)容由參與決策的行政機(jī)構(gòu)讓具體的執(zhí)法部門(mén)去落實(shí)，執(zhí)行過(guò)程中決策落實(shí)情況由決策部門(mén)定期通過(guò)多種途徑進(jìn)行調(diào)研或檢查，進(jìn)而根據(jù)實(shí)際落實(shí)情況全面評(píng)估決策執(zhí)行效果，跟蹤與反饋信息化系統(tǒng)平臺(tái)要將公眾反應(yīng)、政府決策與外部信息反饋輸入，再通過(guò)該平臺(tái)將匯總、反映所有的該具體重大行政決策事項(xiàng)的不同反應(yīng)反饋給決策部門(mén)或機(jī)構(gòu)，同時(shí)執(zhí)行人員進(jìn)行抽樣檢查、評(píng)估、跟蹤調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方式，隨時(shí)掌控決策內(nèi)容的落實(shí)效果。執(zhí)行中為了收集反饋信息的目的而及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策存在缺陷、偏差，對(duì)決策內(nèi)容落實(shí)情況應(yīng)及時(shí)匯總。而決策方案的改進(jìn)和修正由決策部門(mén)或機(jī)構(gòu)再根據(jù)反饋信息提出。對(duì)決策方案進(jìn)行研究與評(píng)估執(zhí)行中存在的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤出現(xiàn)的偏差，為了調(diào)整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學(xué)措施，適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯(cuò)誤決策。正確的決策就是這樣一個(gè)往復(fù)循環(huán)的過(guò)程中修正，并很好的貫徹正確的決策，最終達(dá)到政府重大決策的目的和目標(biāo)。這其中至關(guān)重要的是發(fā)揮信息化平臺(tái)的作用，建構(gòu)政府重大決策信息化反饋平臺(tái)[1]，發(fā)揮該信息化 平臺(tái)民意“上達(dá)”、“下傳”的渠道作用。通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行疏導(dǎo)群眾對(duì)重大決策所反映的問(wèn)題，該平臺(tái)必須做到受理快、分流快、辦理快、反饋快，這樣才能發(fā)揮信息化平臺(tái)的功能。行政機(jī)構(gòu)工作人員把群眾反映的問(wèn)題通過(guò)平臺(tái)“上達(dá)”到某行政機(jī)關(guān)，該行政機(jī)關(guān)在限定的期限內(nèi)，將該問(wèn)題的處理結(jié)果反饋至該平臺(tái)管理中心，該中心再將該處理結(jié)果反饋給群眾。群眾也可以通過(guò)該平臺(tái)及時(shí)詢問(wèn)受理者。通過(guò)這種對(duì)政府重大決策的信息跟蹤反饋機(jī)制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重和保護(hù)百姓話語(yǔ)權(quán)[2]。具體到運(yùn)作層面，省、市、縣級(jí)具體決策執(zhí)行部門(mén)接到群眾對(duì)該決策的意見(jiàn)或建議，把民眾反映的問(wèn)題輸入平臺(tái)處理系統(tǒng)，讓各相關(guān)問(wèn)題的責(zé)任人掌握信息，使民眾反映的問(wèn)題得到迅速的核實(shí)和處理， 并將群眾的意見(jiàn)或建議反饋到?jīng)Q策部門(mén)，同時(shí)該平臺(tái)的工作人員應(yīng)該督促相應(yīng)行政機(jī)關(guān)限期解決此問(wèn)題，以達(dá)到群眾滿意，達(dá)到?jīng)Q策貫徹與執(zhí)行的目的或目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

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第3篇

摘要：通過(guò)行政決策法治化建設(shè)，能夠讓行政決策更好地代表大部分人的意愿，保障集體利益，并促進(jìn)其規(guī)范化發(fā)展。現(xiàn)階段，在行政決策法治化建設(shè)中，還存在諸多問(wèn)題，如何解決這些問(wèn)題成了社會(huì)各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政決策；法治化；問(wèn)題；對(duì)策

行政決策不僅關(guān)系到政府形象和職能的發(fā)揮，同時(shí)還關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，所以，加強(qiáng)行政決策法治化建設(shè)具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。

1. 行政決策的概念及行政決策法治化的價(jià)值

所謂行政決策指的是，國(guó)家政府按照現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策、方針等，來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題、事務(wù)的一個(gè)過(guò)程。該過(guò)程一般涉及以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：1）信心的全面、準(zhǔn)確收集；2）方案的擬定、改善、確定；3）作出決定，并執(zhí)行。

行政決策法治化的價(jià)值：1）加強(qiáng)行政決策的法治化建設(shè)，是行政權(quán)力得到正確行使、有效監(jiān)督的時(shí)代要求，同時(shí)也是推動(dòng)法治政府建設(shè)的一個(gè)客觀需要；2）加強(qiáng)行政決策的法治化建設(shè)，不僅能夠保障行政的科學(xué)化發(fā)展，同時(shí)還能夠保障行政的民主化發(fā)展[1]。

2. 行政決策法治化建設(shè)中存在的問(wèn)題

2.1行政決策的立法缺陷

對(duì)我國(guó)行政決策權(quán)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其實(shí)際授予以及劃分的關(guān)鍵依據(jù)在于兩點(diǎn)，一個(gè)是《國(guó)務(wù)院組織法》，另一個(gè)是《地方政府組織法》。上述兩部法律奠定了我國(guó)行政決策權(quán)正常行使的基礎(chǔ)，同時(shí)需要指出的是，它們也存在一定的不足，一方面過(guò)于原則性，另一方面過(guò)于概括性，所以，在行政決策權(quán)實(shí)際行使的過(guò)程中，有可能發(fā)生權(quán)限交叉的問(wèn)題，還有可能發(fā)生劃分不清的問(wèn)題，最終行政決策權(quán)沒(méi)有辦法得到高效落實(shí)。由此可見(jiàn)，立法缺陷在很大程度上制約了行政決策的正常開(kāi)展、高效開(kāi)展[2]。

2.2行政決策的法治程序虛化

在我國(guó)，決策權(quán)在手的官員往往基于個(gè)人利益或者經(jīng)驗(yàn)去行使該項(xiàng)權(quán)力，這已經(jīng)發(fā)展成為一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了所謂的行政決策的法治程序虛化問(wèn)題。行政決策的法治程序虛化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）公開(kāi)程序的虛化。在我國(guó)，行政決策的公開(kāi)問(wèn)題存在很大弊端，一個(gè)是由誰(shuí)決定公開(kāi)，另一個(gè)是公開(kāi)哪些內(nèi)容，以上普遍缺乏公眾參與和監(jiān)督，因而造成了一系列怪現(xiàn)象，即看似公開(kāi)而實(shí)際上卻沒(méi)有公開(kāi)，又或者是該公開(kāi)卻沒(méi)有公開(kāi)的問(wèn)題，導(dǎo)致公開(kāi)程序嚴(yán)重形式主義；2）民主程序的虛化。如何實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化是一個(gè)老生常談的話題，然而無(wú)論在民主形式的選擇方面，又或者是在民主結(jié)果的有效落實(shí)方面，公眾既沒(méi)有發(fā)言權(quán)，同時(shí)也沒(méi)有決定權(quán)，換而言之，對(duì)于民主程序而言，其形式主義也相當(dāng)嚴(yán)重；3）科學(xué)程序的虛化。在行政決策的過(guò)程中，決策權(quán)擁有者往往更傾向于表達(dá)個(gè)人的主觀意愿或者憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)完成最終決策，很少向公眾及專家征求意見(jiàn)，又或者是只聽(tīng)，卻根本不采納。

2.3行政決策的法律責(zé)任缺位

政府是否愿意且真正對(duì)其所制定的政策等負(fù)起相應(yīng)的法律責(zé)任，是評(píng)判一個(gè)政府是否民主的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。現(xiàn)階段，在行政決策的法律責(zé)任追究上，我國(guó)暴露出了以下不足：1）行政責(zé)任的主體不夠明確。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是黨政職責(zé)劃分未能做到十分明確，另一個(gè)是決策部門(mén)及其主要領(lǐng)導(dǎo)這二者之間的權(quán)責(zé)未能得到明確劃分；2）行政決策失誤的責(zé)任追究難以落實(shí)，一方面沒(méi)有形成具體的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也缺少與之對(duì)應(yīng)的適用范圍：3）未能針對(duì)行政決策失誤這一可能發(fā)生的情況，制定科學(xué)而系統(tǒng)的評(píng)估制度[3]。

3.對(duì)策

3.1行政決策立法的法治化

行政主體在制定和執(zhí)行行政決策的過(guò)程中，首先要考慮的事情是，立法機(jī)關(guān)是否針對(duì)這一類事項(xiàng)制定并頒布了相關(guān)法律或者規(guī)定，然后基于相關(guān)法律或者規(guī)定來(lái)制定和執(zhí)行行政決策，而不允許采取想當(dāng)然的做法，這也是法律保留原則一個(gè)重要體現(xiàn)以及基本內(nèi)容。具體而言，行政權(quán)在執(zhí)行之前，一定先要提報(bào)給人大，且獲得批準(zhǔn)之后，才允許實(shí)際執(zhí)行，總之，行政權(quán)應(yīng)時(shí)刻接受、配合人大的監(jiān)督工作。所以，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)《國(guó)務(wù)院組織法》以及《地方政府組織法》這二者進(jìn)行必要的調(diào)整和完善：首先，應(yīng)借助法律這一手段來(lái)進(jìn)一步明確黨、人大、政府這三者之間的內(nèi)在關(guān)系，同時(shí)明確三者的權(quán)責(zé)；其次，要將中央政府、地方政府這二者各自具有的決策權(quán)限進(jìn)一步理順。大量實(shí)踐證明，若想保證行政決策的準(zhǔn)確制定和高效執(zhí)行，則需要通過(guò)法律手段來(lái)明確相關(guān)各方的關(guān)系以及權(quán)責(zé)分配[4]。

3.2保證行政決策程序的規(guī)范性

3.2.1完善行政決策議案的提出方式

目前的提出方式普遍是，由政府發(fā)現(xiàn)自身的相關(guān)問(wèn)題，并對(duì)其予以必要的分析和總結(jié)，最終制定和提出與之相應(yīng)的議案。這種做法的一個(gè)弊端就是，根本沒(méi)有將公眾參與問(wèn)題考慮在內(nèi)。為解決這一弊端，應(yīng)設(shè)計(jì)一種公眾自主啟動(dòng)提議程序，并明確規(guī)定哪些行政決策的哪些方面公眾可以參與，然后由政府對(duì)公眾的問(wèn)題以及建議進(jìn)行必要審查，當(dāng)審查獲得通過(guò)后，便可啟動(dòng)行政決策程序。

3.2.2行政決策實(shí)施過(guò)程相關(guān)制度的法定化

首先，應(yīng)針對(duì)行政決策問(wèn)題制定相應(yīng)的評(píng)估制度，并對(duì)其進(jìn)行不斷完善。對(duì)于行政決策而言若想進(jìn)一步提高其科學(xué)性，從而保證其權(quán)威性，則需要為之配備一個(gè)獨(dú)立于體系之外（相對(duì)而言）評(píng)估機(jī)構(gòu)，且要保證該機(jī)構(gòu)能夠完全或者基本上不受行政決策機(jī)構(gòu)所施加的影響，最終得到一個(gè)符合實(shí)際情況的評(píng)估結(jié)論。其次，應(yīng)針對(duì)行政決策反饋問(wèn)題，建立健全有關(guān)制度。行政決策是一個(gè)統(tǒng)一的整體，既包括決策的制定，且包括決策的執(zhí)行，還包括執(zhí)行之后的相關(guān)反饋。所以，政府應(yīng)針對(duì)行政決策反饋問(wèn)題，建立健全有關(guān)制度，從而保證行政決策程序的完整性，同時(shí)保證反饋信息的有效收集，從而為行政決策的調(diào)整和優(yōu)化提供有效參考，最終形成一種科學(xué)的、高效的行政決策的反饋循環(huán)機(jī)制。

3.3落實(shí)行政決策責(zé)任追究

當(dāng)行政決策存在違法或者違規(guī)時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)及個(gè)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，通常包括兩種，一種是行政責(zé)任，另一種是刑事責(zé)任，所以，應(yīng)立足于這兩大方面來(lái)建立健全相應(yīng)的制度：1）在行政決策制定和執(zhí)行的過(guò)程中，應(yīng)建立健全相應(yīng)的行政責(zé)任制度，既要從實(shí)體角度入手，同時(shí)還應(yīng)從程序角度入手。借助行政立法這一手段，來(lái)明確當(dāng)行政主體在制定和執(zhí)行行政決策的過(guò)程中，一旦存在違法違規(guī)行為，需要承擔(dān)何種行政責(zé)任；2）應(yīng)于刑事立法之中對(duì)行政決策違法事件的主體進(jìn)行明確定責(zé)，并對(duì)可能承擔(dān)的刑事責(zé)任進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，從而基于完善行政決策體系的考慮為之完善相應(yīng)的刑事責(zé)任制度。

3.4完善行政決策監(jiān)督體系

對(duì)行政決策進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)屬于一種行政權(quán)力的行使以及運(yùn)用。需要指出的是，不管是哪一種權(quán)力，均需要接受相應(yīng)的監(jiān)督，當(dāng)監(jiān)督存在缺失時(shí)，便會(huì)滋生專制以及腐敗，行政決策權(quán)力尤為如此。所以，政府應(yīng)重視并做好行政決策監(jiān)督體系的構(gòu)建，只有如此，才能保證決策的科學(xué)性，才能體現(xiàn)決策的民主性。在完善行政決策監(jiān)督體系的過(guò)程中，可從以下方面入手：1）強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督；2）行政決策納入司法審查的范圍；3）建立健全行政評(píng)價(jià)法，加強(qiáng)公眾對(duì)行政決策的評(píng)估、監(jiān)督。（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

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第4篇

一、引言：理性行為還是過(guò)度審慎？

東南亞金融風(fēng)波的警示和國(guó)內(nèi)金融資產(chǎn)質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)，增強(qiáng)了我國(guó)金融業(yè)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，各金融機(jī)構(gòu)都把清理金融資產(chǎn)、降低不良貸款作為工作的重中之重。四大國(guó)有商業(yè)銀行普遍上收信貸管理權(quán)限，紛紛實(shí)施集約化經(jīng)營(yíng)，將有限的經(jīng)營(yíng)資源集中調(diào)配使用，重點(diǎn)投向“大城市、大企業(yè)、大項(xiàng)目”和優(yōu)質(zhì)客戶，對(duì)地市級(jí)分行授予少量的收回再貸款審批權(quán)限，對(duì)縣級(jí)支行授予10萬(wàn)元以下的小額抵押貸款審批權(quán)限。顯然，這屬于商業(yè)銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化內(nèi)部管理而采取的理性行為，但是當(dāng)前也存在信貸資源集中的反面評(píng)判，認(rèn)為這是商業(yè)銀行的過(guò)度審慎行為，并因此而造成了借貸、對(duì)企業(yè)支持不足和宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等一系列微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)后果。不防套用前若干年的一個(gè)熱點(diǎn)討論：貨幣政策的一致性（consistent）和相機(jī)調(diào)節(jié)性（discretion），或者說(shuō)是貨幣政策的單一目標(biāo)還是多元目標(biāo)的選擇（Kydland和Prescott；對(duì)的討論，參見(jiàn)謝平2001）；那么，在銀行信貸層面上由此產(chǎn)生的兩個(gè)政策問(wèn)題在于：我們應(yīng)該堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理的唯一目標(biāo)（在此，體現(xiàn)為一致性目標(biāo)和行動(dòng)），還是既堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理，同時(shí)仍然要求“銀行支持企業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展”（在此，體現(xiàn)為相機(jī)抉擇或多目標(biāo)）？如果選擇多元目標(biāo)，是否存在目標(biāo)沖突，政策成本如何分擔(dān)？

那么，具體地，信貸集中對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的究竟如何？應(yīng)當(dāng)怎樣調(diào)整才能使信貸政策更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)？為進(jìn)一步了解這一信貸管理體制改革的經(jīng)濟(jì)后果，及時(shí)確定調(diào)整方向，減少負(fù)作用。筆者以山西省朔州市為典型，對(duì)現(xiàn)有信貸管理體制下國(guó)有商業(yè)銀行信貸資金營(yíng)運(yùn)情況進(jìn)行了專題調(diào)查。

二、宏觀周期與微觀周期：國(guó)有商業(yè)銀行信貸資金營(yíng)運(yùn)情況及特點(diǎn)

我們首先實(shí)證地觀察朔州市國(guó)有商業(yè)銀行的信貸情況。

截至2001年3月末，朔州市四大國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額為707250萬(wàn)元，比去年同期增加23581.9萬(wàn)元，增長(zhǎng)3.4％。據(jù)對(duì)人民銀行山西朔州市中心支行建立的信貸登記咨詢系統(tǒng)中已登錄的貸戶資料分析了解：

朔州市四家國(guó)有商業(yè)銀行3月末貸款余額在各行業(yè)的分布為：采掘業(yè)所占貸款余額為250886萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的35.47％；電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的貸款余額為178427.86萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的25.23％；運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)及郵電通訊業(yè)的貸款余額為45345.19萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行銀行貸款余額的6.41％；制造業(yè)的貸款余額為3044.3萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的4.3％；農(nóng)、林、牧、副業(yè)的貸款余額為19432.64萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的2.75％；房地產(chǎn)、建筑業(yè)的貸款余額為15586.08萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的2.2％；批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)的貸款余額為15093.53萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的2.13％；行政事業(yè)單位的貸款余額為2997萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的0.42％；其它行業(yè)的貸款余額為51005.95萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的7.21％；部分破產(chǎn)及配卡企業(yè)的貸款余額為98032.75萬(wàn)元，占全市國(guó)有商業(yè)銀行貸款余額的13.86％。

從貸款對(duì)象來(lái)看：去年以來(lái)在人民銀行信貸咨詢系統(tǒng)已登錄的、且與四大國(guó)有商業(yè)銀行有萬(wàn)元以上借貸關(guān)系的企業(yè)約為300多戶，累計(jì)貸款發(fā)生額為197340.8萬(wàn)元，占萬(wàn)元以上登錄貸戶發(fā)生額的98.5％。其中：信用度為A級(jí)上、貸款額度在千萬(wàn)元以上的優(yōu)質(zhì)企業(yè)為29家，它們多數(shù)從兩家或兩家以上金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。總計(jì)貸款發(fā)生額為158902.7萬(wàn)元，占萬(wàn)元以上貸款企業(yè)總發(fā)生額的80.52％。這些大額貸款都是由省級(jí)及省以上金融上金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行考察、評(píng)估、批準(zhǔn)發(fā)放，市及市以下企業(yè)只負(fù)責(zé)向省及省以上機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款項(xiàng)目推薦，無(wú)權(quán)批準(zhǔn)發(fā)放。因此，信貸集中于優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

從企業(yè)規(guī)模分布看：朔州轄區(qū)內(nèi)平朔第一煤炭有限公司、神頭第一、二發(fā)電廠三大國(guó)有大型企業(yè)僅占去年全市信貸咨詢系統(tǒng)中與銀行發(fā)生借貸關(guān)系企業(yè)數(shù)量的1％，而這三大企業(yè)從多家國(guó)有商業(yè)銀行獲得貸款卻占去年以來(lái)國(guó)有商業(yè)銀行全部貸款發(fā)生額的53.49％，其中：平朔第一煤炭有限公司去年以來(lái)就向三家國(guó)有商業(yè)銀行累計(jì)貸款83530萬(wàn)元，占已登錄企業(yè)全部貸款發(fā)生額的41.6％，占千萬(wàn)元以上貸款企業(yè)發(fā)生額的52.67％。因此，信貸集中于大型企業(yè)。

從上述信貸資金運(yùn)行情況可以看出：朔州市國(guó)有商業(yè)銀行信貸投資放呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是貸款權(quán)限向總行和省分行高度集中，基層行授權(quán)很小；二是貸款額度向少數(shù)壟斷行業(yè)和優(yōu)質(zhì)客戶集中；三是貸款投向向部分國(guó)有和大型企業(yè)傾斜；四是信貸對(duì)象基本趨同；五是大多數(shù)中小型企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)很難得到貸款。

從表上可以看，宏觀經(jīng)濟(jì)周期對(duì)信貸運(yùn)行周期的塑造是不言而喻的。同時(shí)，一地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然決定該地區(qū)資金流向和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)類型。或者說(shuō)，需求決定供給。從朔州市近六年來(lái)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及主要產(chǎn)品產(chǎn)量變動(dòng)情況來(lái)看：

在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，煤電作為能源城市的支柱產(chǎn)業(yè)由于受周邊煤炭市場(chǎng)及企業(yè)開(kāi)工不足和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、山西省限產(chǎn)壓庫(kù)政策的影響，地方原煤產(chǎn)量與銷售率逐年下降，虧損日趨嚴(yán)重；電力行業(yè)呈現(xiàn)出前三年一路攀升，1998年因用電地區(qū)工業(yè)不景氣發(fā)電量頓挫，后因經(jīng)濟(jì)回暖拉動(dòng)發(fā)電量再次回升。而乳制品業(yè)、通訊業(yè)產(chǎn)品則隨著人們生活水平的提高逐年走俏，商品批零貿(mào)易業(yè)隨著城市市場(chǎng)的繁榮呈現(xiàn)出購(gòu)銷兩旺的勢(shì)頭，經(jīng)營(yíng)效益穩(wěn)步提高。作為向企業(yè)提供主要融資渠道的銀行業(yè)按照投入與產(chǎn)出、收益最大化原則逐步把效益較差的地方煤炭行業(yè)列入信貸投向的退出行業(yè)，把回升有望的電力行業(yè)、出口創(chuàng)匯、效益較好的國(guó)有大型企業(yè)�；�；露天煤礦作為信貸資金支持的重點(diǎn)項(xiàng)目，把市場(chǎng)前景看好、經(jīng)營(yíng)效益高、有還貸能力的通訊、石油、商品貿(mào)易、乳制品加工等優(yōu)質(zhì)客戶作為金融業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。并且針對(duì)基層行信貸工作中存在的地方行政干預(yù)嚴(yán)重，盲目放貸屢見(jiàn)不鮮，信貸資產(chǎn)質(zhì)量逐年下降的實(shí)際，為規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)效益，從1998年開(kāi)始，將貸款管理權(quán)限上收到省一分行級(jí)，全面實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)。這是銀行業(yè)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)格局下以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則進(jìn)行的理性選擇。朔州市四大國(guó)有商業(yè)銀行近3年來(lái)的經(jīng)營(yíng)虧損逐年減少的事實(shí)（1998－2000年四家國(guó)有商業(yè)銀行當(dāng)年結(jié)益分別為一43839萬(wàn)元、－26994萬(wàn)元、－23153萬(wàn)元）也恰恰印證了信貸資金雙向集中這一操作方式在短期內(nèi)的可行性。

從上述論證可以看出，宏觀經(jīng)濟(jì)周期（包括國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整周期）使銀行信貸相應(yīng)呈現(xiàn)周期性特征。但是，這是一種微觀產(chǎn)品周期，任何一本微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)關(guān)于局部和一般均衡的動(dòng)態(tài)描述都可以給我們勾勒出這樣一幅場(chǎng)景：企業(yè)在追逐超額利潤(rùn)而進(jìn)入某一產(chǎn)品市場(chǎng)，其進(jìn)入隨之導(dǎo)致超額利潤(rùn)的平均化，最后實(shí)現(xiàn)均衡。問(wèn)題是，中國(guó)的信貸市場(chǎng)是否符合上述經(jīng)典周期性特征呢？答案一方面是肯定的，銀行在追逐大企業(yè)、好項(xiàng)目的過(guò)程中，的確已經(jīng)出現(xiàn)了信貸成本上升、進(jìn)而凈利潤(rùn)下降的情況（比如，信貸員為爭(zhēng)取好客戶不得不向客戶提供某些超越信貸交易的便利，這些便利是必須計(jì)入銀行成本的），成本持續(xù)上升會(huì)使信貸集中無(wú)法無(wú)限制擴(kuò)張，最終實(shí)現(xiàn)某種均衡；但是，答案在另一方面是否定的，因?yàn)椋袊?guó)的信貸市場(chǎng)不是完全競(jìng)爭(zhēng)的，四大國(guó)有銀行的寡頭特征已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)（陳磊2001）。問(wèn)題在于，如果中國(guó)信貸市場(chǎng)的寡頭特征持續(xù)延續(xù)，那么我們的信貸集中就可能不是一個(gè)短周期，而演變?yōu)橐粋€(gè)長(zhǎng)周期（因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)不能迅速抹平超額利潤(rùn)）。事實(shí)證明，我國(guó)的信貸萎縮和信貸集中從1998年開(kāi)始就成為一個(gè)至今無(wú)法解決的問(wèn)題，其長(zhǎng)周期性是不言而喻的。

三、一致性和相機(jī)抉擇：信貸資金“雙向集中”的經(jīng)濟(jì)政策含義

當(dāng)前信貸管理體制下信貸決策基本上來(lái)自國(guó)有商業(yè)銀行總行和一級(jí)分行，市及市以下分支行缺乏真正意義上的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也不可能成為名符其實(shí)的“自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束”經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，另一方面，我們必須承認(rèn)，信貸權(quán)利向上集中、信貸資金向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中在微觀上層面是一種進(jìn)步：它至少體現(xiàn)了商業(yè)銀行的審慎風(fēng)險(xiǎn)管理行為，而“過(guò)度追逐風(fēng)險(xiǎn)”（over risk－taking）一直是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家銀行業(yè)無(wú)法解決的瘤疾（參見(jiàn)世界銀行對(duì)韓國(guó)、捷克的個(gè)案分析；Word Bank 2001）。因此，對(duì)于信貸集中不能簡(jiǎn)單否定。問(wèn)題在于，的商業(yè)銀行（特別是國(guó)有商業(yè)銀行）信貸行為依然帶有宏觀經(jīng)濟(jì)意義，信貸萎縮和信貸集中引起了各方面的注意（關(guān)于信貸集中對(duì)貨幣政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖擊，參見(jiàn)人民銀行南京分行課題組2000）。因此，我們?cè)趯?duì)信貸集中進(jìn)行規(guī)范性分析（信貸集中好還是不好）時(shí)，有必要首先分析其政策含義。我們發(fā)現(xiàn)，信貸集中是商業(yè)銀行自身風(fēng)險(xiǎn)管理單一目標(biāo)的產(chǎn)物，帶有動(dòng)態(tài)一致性；如果因?yàn)槠浜暧^經(jīng)濟(jì)后果而簡(jiǎn)單否定，必然造成信貸政策的相機(jī)抉擇性（多目標(biāo)，既要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又要商業(yè)銀行執(zhí)行國(guó)家宏觀政策），必然造成多元目標(biāo)的沖突。我們?nèi)匀灰运分輦€(gè)案證明以上命題。

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理：信貸資金“雙向集中”的直接體制性動(dòng)因

貸款管理權(quán)限上收，資金供給向“大銀行”高度集中，資金投向向“大項(xiàng)目、大企業(yè)”傾斜，對(duì)降低信貸風(fēng)險(xiǎn)、控制盲目貸款、集中資金保重點(diǎn)、提高宏觀調(diào)控能力發(fā)揮了重要的作用。從筆者了解到的現(xiàn)實(shí)情況看，信貸集中的直接動(dòng)因還是商業(yè)銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、培育優(yōu)質(zhì)客戶群的需要。

1.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，符合銀行資金集約化經(jīng)營(yíng)的要求。既避免了過(guò)去資金撒胡椒面的不足，也在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家抓大放小的經(jīng)濟(jì)政策，更有利于集中資金保重點(diǎn)。在擴(kuò)大資金投放總量的基礎(chǔ)上，四家國(guó)有商業(yè)銀行把有限的資金用在了重點(diǎn)行業(yè)和骨干企業(yè)，著力培育了一大批優(yōu)質(zhì)客戶群，提高了資金使用效益，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從朔州市四家國(guó)有商業(yè)銀行去年以來(lái)的信貸資金投向來(lái)看：一是堅(jiān)持向交通、郵電、電網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)行業(yè)傾斜，如市工行去年累計(jì)向這些企業(yè)發(fā)放貸款5億多元，使全市交通通訊條件得到了較大的改善，體現(xiàn)了“保重點(diǎn)顧一般”的原則；二是積極支持國(guó)有大型企業(yè)合理的資金需求，市中行近3年累計(jì)向國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)平朔安太堡露天煤礦發(fā)放流動(dòng)資金貸款3.3億元，占該行流動(dòng)資金貸款總額的74.6％，充分體現(xiàn)了“三優(yōu)先”的原則。這對(duì)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品政策和貨幣政策起到了促進(jìn)作用，對(duì)扶優(yōu)限劣，集中資金保重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和效益好的產(chǎn)品有很大好處。

2.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于減少貸款投向失誤，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。前些年信貸審批權(quán)在縣（市）支行一級(jí)，由于基層信貸部門(mén)政策水平有限，對(duì)上級(jí)行信貸原則的理解有時(shí)出現(xiàn)偏差，再加上地方政府的行政干預(yù)，銀行企業(yè)經(jīng)營(yíng)的軟約束，企業(yè)不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，一哄而上搞重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致基層銀行盲目放款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種信貸資源的粗放擴(kuò)張使銀行體系積累了大量風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)：1997年末朔州市國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款余額為202861萬(wàn)元，占國(guó)有商業(yè)銀行總貸款的28.68％。而近年來(lái)四家國(guó)有商業(yè)銀行上收貸款審批權(quán)限，集中貸款審批額度后，貸款投放真正體現(xiàn)盈利性、安全性、流動(dòng)性原則，銀行集約化經(jīng)營(yíng)程度明顯提高，經(jīng)營(yíng)效益逐步改觀，有利于上級(jí)行在更大范圍內(nèi)調(diào)整信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化信貸資源配置，從而提高金融資產(chǎn)質(zhì)量，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于在短期內(nèi)改善商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)效益。當(dāng)前商業(yè)銀行放款標(biāo)準(zhǔn)主要強(qiáng)調(diào)的是短期的現(xiàn)金流量和效益改善，由此帶來(lái)的利息收入能短期內(nèi)增加商業(yè)銀行的利潤(rùn)，并起到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作用。從2001年3月末朔州市四大國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)效益來(lái)看：一至三月份朔州市四家國(guó)有商業(yè)銀行累計(jì)盈利686萬(wàn)元，比去年同期多盈利3097萬(wàn)元。其中：朔州市中行系統(tǒng)、建行系統(tǒng)扭虧為盈，分別盈利1750萬(wàn)元和832萬(wàn)元，分別比去年同期增加1927萬(wàn)元和887萬(wàn)元；市工行系統(tǒng)、農(nóng)行系統(tǒng)雖分別虧損1442萬(wàn)元和454萬(wàn)元，但比去年同期各減虧102萬(wàn)元和432萬(wàn)元，分別下降了13.13％和48.7％。

4.信貸資金供給渠道與貸款投向的集中，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，克服行政干預(yù)；有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念，加強(qiáng)成本核算，提高盈利水平。資金作為一種生產(chǎn)要素，與其他投入一樣具有稀缺性。貸款權(quán)限上收無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)企業(yè)資金約束，促使企業(yè)加強(qiáng)資金成本核算，努力提高資金利潤(rùn)率。企業(yè)只有轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念，狠抓產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，挖掘市場(chǎng)潛力，提高經(jīng)營(yíng)效益，才能取得銀行的信任和支持，最終形成投入出效益、效益保投入的良性循環(huán)。過(guò)去曾出現(xiàn)過(guò)“行政定盤(pán)子，企業(yè)鋪攤子，銀行拿票子”的現(xiàn)象，政府辦銀行色彩較濃。企業(yè)每年年初找經(jīng)委、財(cái)委，要求相關(guān)部門(mén)出面向銀行發(fā)請(qǐng)函，召開(kāi)銀企座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)，動(dòng)員銀行為企業(yè)生產(chǎn)注入啟動(dòng)資金，年終企業(yè)又跑政府向銀行要安定團(tuán)結(jié)貸款、工資貸款、還欠貸款。現(xiàn)在銀行貸款權(quán)限上收后，決策權(quán)在上級(jí)行，企業(yè)知道找政府、經(jīng)委也難在當(dāng)?shù)劂y行協(xié)調(diào)到資金，只有踏踏實(shí)實(shí)、開(kāi)拓創(chuàng)新，努力把生產(chǎn)搞上去，把產(chǎn)品市場(chǎng)拓寬、把經(jīng)營(yíng)效益搞好、把企業(yè)信譽(yù)提高，才能取得銀行的信任，才能在市場(chǎng)站穩(wěn)腳跟。因此，企業(yè)普遍認(rèn)為：轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念，挖掘內(nèi)部潛力、努力提高自身的經(jīng)營(yíng)效益才是生存的唯一出路。同時(shí)，貸款權(quán)限上收后，基層行也有了回旋余地，避免了國(guó)行政干預(yù)而造成的不良貸款，有效地規(guī)避了信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（二）增長(zhǎng)、激勵(lì)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)：信貸資金“雙向集中”的負(fù)面后果

信貸集中在顧及商業(yè)銀行自身風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，也對(duì)中央銀行信貸政策（窗口指導(dǎo)）傳導(dǎo)、銀行自身操作人員激勵(lì)機(jī)制和長(zhǎng)期系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避造成了一定的負(fù)面。

1.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”不利于中央銀行貨幣信貸政策傳導(dǎo)。為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加市場(chǎng)多層次多樣化的商品供應(yīng)和提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，中央銀行采取適當(dāng)?shù)呢泿耪撸B續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中小企業(yè)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于封閉貸款的管理辦法》，并采取調(diào)高縣以下金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)貸款利率浮動(dòng)幅度，引導(dǎo)貸款向中小企業(yè)傾斜等措施。對(duì)人民銀行這些指導(dǎo)性政策措施，國(guó)有商業(yè)銀行并沒(méi)有引起足夠的重視和照此指導(dǎo)意見(jiàn)辦理，對(duì)產(chǎn)品有市場(chǎng)、有前景的虧損企業(yè)的封閉貸款，各家銀行持消極被動(dòng)的態(tài)度，有的行根本不貸，各商業(yè)銀行上級(jí)行對(duì)基層行發(fā)放貸款控的過(guò)死，基層行只有10萬(wàn)元以下的小額抵押貸款權(quán)限，幾乎所有的其它貸款發(fā)放都要報(bào)經(jīng)上級(jí)行逐筆審批，特別是近年推行的汽車、住房、、高檔商品等擴(kuò)大的內(nèi)需、刺激需求方面的消費(fèi)貸款政策，在基層支行貫徹落實(shí)受到了嚴(yán)重影響，形成貨幣政策目標(biāo)與實(shí)施手段不夠協(xié)調(diào)，商業(yè)銀行基層行只考慮每筆貸款能否得到上級(jí)行批復(fù)，無(wú)法考慮信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，或通過(guò)信貸手段引導(dǎo)國(guó)民調(diào)整，影響了貨幣政策的實(shí)施效果。據(jù)對(duì)朔州市消費(fèi)貸款、小企業(yè)貸款調(diào)查了解：截至3月末，全市共發(fā)放各類消費(fèi)貸款6039萬(wàn)元，占四大國(guó)有商業(yè)銀行全部貸款余額的0.85％；小企業(yè)貸款占346732萬(wàn)元，為全市金融機(jī)構(gòu)貸款總額的39.1％。其中：個(gè)體及私營(yíng)企業(yè)貸款僅為1550萬(wàn)元，占全市金融機(jī)構(gòu)貸款總額的0.17％，由此可見(jiàn)，國(guó)家有關(guān)支持中小企業(yè)發(fā)展、開(kāi)展消費(fèi)信貸的貨幣政策并沒(méi)有完全落到實(shí)處，而是形成了傳導(dǎo)不暢或與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)。

2.資金供給渠道的高度集中，造成企業(yè)審貸手續(xù)復(fù)雜，審批時(shí)間長(zhǎng)，貽誤商機(jī)。據(jù)對(duì)朔州市國(guó)有商業(yè)銀行貸款權(quán)限及審批程序調(diào)查了解，中長(zhǎng)期貸款全由四家商業(yè)銀行省分行考察、評(píng)估、批準(zhǔn)發(fā)放，500萬(wàn)元以下的短期流動(dòng)資金貸款雖說(shuō)實(shí)行規(guī)模管理，但據(jù)調(diào)查了解：截至各省分行都未按年或按季為二級(jí)分行核定本年度的貸款指標(biāo)，只有各地市行將轄區(qū)內(nèi)申請(qǐng)貸款的企業(yè)資料上報(bào)了省分行，在批準(zhǔn)放貸的同時(shí)，才將放款的規(guī)模一并下達(dá)到地市分行，至于500萬(wàn)元以上的流動(dòng)資金貸款授權(quán)都在省級(jí)分行，地市分行收回貸款后，其指標(biāo)省分行全部上收，企業(yè)申請(qǐng)?jiān)儋J款程度和新貸款基本一樣。對(duì)新開(kāi)戶企業(yè)貸款更是特別困難，尤其是近年來(lái)國(guó)家和地方都提出要尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，過(guò)去沒(méi)有貸款的企業(yè)或新組建的企業(yè)需要信貸支持，而上級(jí)行對(duì)基層行所管的企業(yè)一般只有上年的企業(yè)資料，沒(méi)有新申貸企業(yè)資料，理所當(dāng)然也就無(wú)法得到信貸支持，基層縣（區(qū)）支行只有10萬(wàn)元以下的小額抵押貸款權(quán)限，其它貸款均需逐級(jí)上報(bào)審批，企業(yè)申請(qǐng)一筆50多萬(wàn)元的貸款，先由信貸員對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行實(shí)地考察、收集相關(guān)資料，寫(xiě)出書(shū)面報(bào)告，交支行審貸委員別或?qū)徺J小組）集體審批。支行一般每周只開(kāi)一次審貸會(huì)，若人數(shù)不齊，得事后補(bǔ)簽，或延期到下周辦。上報(bào)后，又是一輪信貸員、科長(zhǎng)、審貸委員審批，最后報(bào)省分行上審貸委員會(huì)審批，如農(nóng)業(yè)銀行省分行審貸委員會(huì)還得派出專人到地市進(jìn)行實(shí)地考察、評(píng)估、然后再上會(huì)決定。這樣折騰，一筆貸款從企業(yè)申請(qǐng)、縣支行收集相關(guān)資料，再逐級(jí)上報(bào)上級(jí)行，到貸款發(fā)放最短也需6－7個(gè)月，企業(yè)等拿到貸款，市場(chǎng)信息與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際已發(fā)生變化，商機(jī)大失。如朔州市煤炭運(yùn)銷公司，原一直在某行開(kāi)戶，經(jīng)營(yíng)效益較好，對(duì)貸款能按期還本付息，但在2000年5月歸還了該行1300萬(wàn)元貸款后，上級(jí)行當(dāng)月收回了此指標(biāo)，企業(yè)再申請(qǐng)貸款時(shí)又重新按程序逐級(jí)上報(bào)，報(bào)到省行后，省行認(rèn)為煤炭為信貸投向退出行業(yè)，申請(qǐng)貸款不予批復(fù)，造成煤炭運(yùn)銷公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)缺乏周轉(zhuǎn)資金，也使該行失去了一家守信客戶，反過(guò)來(lái)也貽誤了該行的信貸貸商機(jī)。

3.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，有報(bào)基層信貸員的積極性。貸款指標(biāo)由上級(jí)行管理，大量的貸款向“大企業(yè)、大項(xiàng)目”傾斜，審批權(quán)在一、二級(jí)分行，而整天與眾多企業(yè)打交道的基層行只有申報(bào)推薦權(quán)，沒(méi)有決策權(quán)，即使有授權(quán)也只是10萬(wàn)元以下的質(zhì)押貸款。其它貸款均需逐級(jí)上報(bào)審批。可是，貸款一旦發(fā)放，基層行的信貸員就成了貸款第一責(zé)任人，如果出了風(fēng)險(xiǎn)，信貸員就得下崗限期收回貸款，誰(shuí)還愿意去當(dāng)信貸員�；�；第一責(zé)任人？如在農(nóng)業(yè)銀行朔州市牛舍區(qū)支行開(kāi)戶的平魯區(qū)凡水溝聯(lián)營(yíng)煤礦1995年該行貸款3筆，金額18萬(wàn)元，貸款方式為質(zhì)押，1996年因礦井大面積起火，礦井報(bào)廢，企業(yè)破產(chǎn)，貸款沉淀，其貸款責(zé)任人受到牽連，被扣除6個(gè)月責(zé)任目標(biāo)津貼。其它相關(guān)人員工資收入也都受到了不同程度影響，因而多數(shù)信貸人員深感信貸工作責(zé)任重大，普遍存在“慎貸、恐貸”的心理，對(duì)發(fā)放貸款積極性不高。

4.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”導(dǎo)致信貸對(duì)象過(guò)于狹窄且嚴(yán)重趨同，潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加。據(jù)人民銀行朔州中支信貸咨詢登記系統(tǒng)資料顯示：2000年3月以來(lái)，全市獲得貸款的企事業(yè)單位共311戶，僅占已登錄實(shí)發(fā)卡和配卡企業(yè)數(shù)的14.33％，其余85％以上運(yùn)行基本正常且可能有貸款愿望的企業(yè)未能得到貸款，這就造成企業(yè)間資金狀況苦樂(lè)不均，相當(dāng)部分的企業(yè)，特別是小企業(yè)資金非常緊張，而少數(shù)企業(yè)獲得的貸款超過(guò)了其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要，將信貸資金投向了非生產(chǎn)領(lǐng)域。據(jù)對(duì)朔州轄區(qū)內(nèi)的平朔露天礦、神頭一、二電廠三大國(guó)有企業(yè)獲得貸款情況了解，這王大企業(yè)向境內(nèi)多家國(guó)有商業(yè)銀行總計(jì)貸款達(dá)378375萬(wàn)元，占全市商業(yè)銀行貸款總額的53.49％，且這些企業(yè)都有把資金投向自辦第三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。金融機(jī)構(gòu)這種競(jìng)相把貸款投向“大企業(yè)、大項(xiàng)目”，而且客戶群體嚴(yán)重重疊趨同的現(xiàn)象，從單個(gè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)看，這些客戶不會(huì)發(fā)生流動(dòng)性，有利于金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但從金融機(jī)構(gòu)總體看，金融部門(mén)信貸投向和客戶群體高度集中，潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加。如朔州市金融機(jī)構(gòu)過(guò)去紛紛都將信貸資金投向轄區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)�；�；煤炭行業(yè)，近幾年，山西煤炭由于受周邊煤炭市場(chǎng)的沖擊，銷售不暢，積壓嚴(yán)重，再加上1999年省政府為提高煤價(jià)，減少煤炭積極壓自燃造成的資源浪費(fèi)，對(duì)生產(chǎn)規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分縣辦煤礦關(guān)停并轉(zhuǎn)，使全市國(guó)有商業(yè)銀行7億元多元貸款出現(xiàn)周轉(zhuǎn)困難，有很大一部分已經(jīng)形成風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)轄區(qū)整個(gè)金融體系造成了巨大的沖擊，帶來(lái)了大量無(wú)法挽回的經(jīng)濟(jì)損失。從這個(gè)意義上看，商業(yè)銀行的信貸行為符合“短視理性預(yù)期”（myopic rational ex－pectation，參見(jiàn)Sargent 1987），即過(guò)度考慮當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，沒(méi)有充分前瞻地認(rèn)識(shí)今后的風(fēng)險(xiǎn)集中問(wèn)題。

綜合以上信貸資金雙向集中對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，我們不難發(fā)現(xiàn)，四大國(guó)有商業(yè)銀行近年來(lái)將資金供給向“大銀行”集中，資金投向“大城市、大企業(yè)、大項(xiàng)目”傾斜的信貸管理操作方式在短期內(nèi)對(duì)規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高銀行經(jīng)營(yíng)效益具有十分重要的意義，也是銀行實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收益最大化的一種理性選擇。但任何一種選擇都是相對(duì)的，并不是絕對(duì)的永遠(yuǎn)正確。因?yàn)槊恳粋€(gè)行業(yè)、每一個(gè)企業(yè)都有自己的發(fā)展周期，銀行目前信貸投放中評(píng)選出的優(yōu)質(zhì)客戶只能講其在近期內(nèi)經(jīng)營(yíng)效益良好，有較強(qiáng)的還貸能力，但隨著企業(yè)發(fā)展周期中高峰的過(guò)逝，隨著周邊環(huán)境的變遷和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的逐步調(diào)整以及加入WTO后世界經(jīng)濟(jì)的沖擊，現(xiàn)在的優(yōu)勢(shì)也許將來(lái)會(huì)為劣勢(shì)，目前的優(yōu)質(zhì)客戶將來(lái)可能成為劣質(zhì)客戶。前期朔州市煤炭行業(yè)由于受政策因素的影響和周邊煤炭市場(chǎng)的沖擊，縣以下小煤礦紛紛關(guān)停并轉(zhuǎn)，給銀行造成大量無(wú)法挽回經(jīng)濟(jì)損失的事實(shí)恰恰應(yīng)證了這一論述。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)來(lái)講，資金供應(yīng)渠道與貸款投向“雙向集中”超過(guò)了合理的界限，必然會(huì)造成資金投向“點(diǎn)面脫節(jié)”，資金流向與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求錯(cuò)位，導(dǎo)致國(guó)有商業(yè)銀行客戶群嚴(yán)重重疊趨同，潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增大，因而以發(fā)展的眼光看：嚴(yán)格按資產(chǎn)負(fù)債管理的要求，微調(diào)現(xiàn)有信貸管理方式，下功夫著力培植一大批具有自身特色的優(yōu)質(zhì)客戶群，分散信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效益，才是國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)久性最佳選擇。

四、政策建議：市場(chǎng)化原則下的“長(zhǎng)期一致性”選擇

以上個(gè)案分析顯示，信貸集中是商業(yè)銀行的理性行為，必須得到?jīng)Q策當(dāng)局的尊重。但是，信貸集中從長(zhǎng)期看，不利于商業(yè)銀行自身的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，造就了潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也不利于國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。從上看，我們不能簡(jiǎn)單采取壓迫商業(yè)銀行執(zhí)行國(guó)家宏觀政策，否則將造成行政干預(yù)、商業(yè)銀行再度陷入不良資產(chǎn)增量的泥潭和高的道德風(fēng)險(xiǎn)，這顯然不符合國(guó)有銀行商業(yè)化的基本改革方向。因此，相機(jī)抉擇式政策是不可取的。唯一的辦法是，充分利用中央銀行的窗口指導(dǎo)政策，設(shè)定利益導(dǎo)向，使商業(yè)銀行自愿地分散信貸資源配置潤(rùn)時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)改革，促使其改變信貸決策上的短期理性行為，以降低長(zhǎng)期系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；另外，決策當(dāng)局必須打破信貸市場(chǎng)上國(guó)有商業(yè)銀行的寡頭局面，促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，縮短微觀信貸周期。以上手段可以歸結(jié)為市場(chǎng)化的“長(zhǎng)期一致性”政策選擇，換句話說(shuō)，鑒于商業(yè)銀行是金融機(jī)構(gòu)中最脆弱的環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)管理是商業(yè)銀行唯一的主題，其他政策目標(biāo)必須且只能依靠誘致性（非強(qiáng)制性）制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體建議如下：

1.中央銀行要發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，引導(dǎo)各國(guó)有商業(yè)銀行積極開(kāi)展消費(fèi)信貸，加大對(duì)中小企業(yè)的信貸投入，對(duì)商業(yè)銀行信貸過(guò)度集中行為及時(shí)進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。一是中央銀行應(yīng)根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人消費(fèi)貸款指導(dǎo)意見(jiàn)》加快制定全國(guó)統(tǒng)一的消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，牽頭建立一個(gè)全國(guó)性的個(gè)人客戶信用信息系統(tǒng)，把個(gè)人信用記錄、職業(yè)生涯并與儲(chǔ)蓄實(shí)名制、個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記等結(jié)合起來(lái)，制定個(gè)人信用等級(jí)評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)全資源共享。與此同時(shí)，還要引導(dǎo)商業(yè)銀行建立健全信貸管理體制，在規(guī)范管理、開(kāi)拓創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)上做文章，在繼續(xù)辦好個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究當(dāng)前國(guó)內(nèi)外消費(fèi)潮流，分析大眾消費(fèi)心理，積極探索新的消費(fèi)信貸品種。盡快建立中間擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為一般居民提供住房、汽車等大宗消費(fèi)貸款擔(dān)保，促進(jìn)消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。二是中央銀行要引導(dǎo)商業(yè)銀行充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的信息中介作用，及時(shí)有效地為中小企業(yè)提品、市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)管理、新技術(shù)的推廣與方面的信息咨詢服務(wù)，把支持中小企業(yè)的發(fā)展作為支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要組成部分，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有貸款結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，對(duì)有市場(chǎng)，預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益可觀的中小企業(yè)合理信貸資金需求予以適當(dāng)?shù)膬A斜，努力規(guī)范信貸管理，加大對(duì)中小企業(yè)的信貸投入力度。三是及時(shí)對(duì)商業(yè)銀行信貸過(guò)度集中行為進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。首先要嚴(yán)格要求各家商業(yè)銀行按照資產(chǎn)負(fù)債管理要求，控制信貸集中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的信貸過(guò)分集中行為提出道義勸告；其次要充分發(fā)揮人民銀行已經(jīng)建立的銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)的作用，定期對(duì)銀行貸款投向進(jìn)行分析，對(duì)系統(tǒng)性或區(qū)域性的信貸集中進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)，并采取有效措施和對(duì)信貸集中進(jìn)行控制。

2.建立一個(gè)多層次多元化的金融機(jī)構(gòu)組織體系，使其能夠提供覆蓋全社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體需要的、有效的金融服務(wù)。一是對(duì)現(xiàn)有中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范整頓，改革重組，以發(fā)揮其支持中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主力軍作用。目前全國(guó)有近百家的城市商業(yè)銀行，更多家已劃歸到信用聯(lián)社的城市信用社，要通過(guò)改革重組、規(guī)范整頓促進(jìn)其結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)營(yíng)水平的提高，并通過(guò)一定的政策扶持，如不良資產(chǎn)的政策性化解、利率浮動(dòng)權(quán)限等，幫助其消化歷史包袱，壯大資金實(shí)力，最終達(dá)到充分利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。與此同時(shí)，也要松動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許組建適量不帶官方色彩的地方性股份制商業(yè)銀行和民營(yíng)銀行，以加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)；這里我們還要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是要盡快建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，以增強(qiáng)中小銀行的信用度，并對(duì)國(guó)有大銀行的壟斷性進(jìn)行糾偏。二是建立中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為銀行對(duì)中小企業(yè)融資降低風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為，在目前中小企業(yè)取得貸款比較困難的情況下，各種類型的擔(dān)保公司（或基金）的建立仍然是十分必要的，但對(duì)其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該進(jìn)行改革和完善。首先是政府資金要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)行，避免政府部門(mén)的行政干預(yù)，同時(shí)要通過(guò)嚴(yán)格違約成本和違約代價(jià)，防范中小企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)；其次，要多鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)相互擔(dān)保的做法和民營(yíng)擔(dān)保制度，并促進(jìn)其進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)作；再次，借鑒西發(fā)達(dá)國(guó)家，逐步建立擔(dān)保的再擔(dān)保制度，如日本的中小企業(yè)貸款貸款保險(xiǎn)公司。

第5篇

國(guó)務(wù)院自頒布并實(shí)施《住房公積金管理?xiàng)l例》以來(lái)，已經(jīng)歷了十多個(gè)年頭，縱觀執(zhí)行的現(xiàn)狀不難看出，由于該條例并沒(méi)有對(duì)住房公積金管理的行政執(zhí)法行為細(xì)化，加之各地對(duì)建立城鎮(zhèn)職工住房公積金制度的重視力度不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)“五險(xiǎn)”的關(guān)注，因此導(dǎo)致了住房公積金管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法難度的進(jìn)一步加大，城鎮(zhèn)職工合法權(quán)益無(wú)法得到根本的保障。要擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面，關(guān)鍵是依法加強(qiáng)行政執(zhí)法力度。

1.正視行政執(zhí)法難的現(xiàn)狀及面臨的困難

在公積金制度頒布并實(shí)施的階段中，各地住房公積金管理中心通過(guò)不斷的實(shí)踐及探索，經(jīng)驗(yàn)借鑒及交流對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行了系統(tǒng)的完善與改革，并取得了階段性的成果。可以說(shuō)各項(xiàng)業(yè)務(wù)在內(nèi)部管理與歸集規(guī)模等方面都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

然而，我們?cè)跀?shù)十年的調(diào)查中，也逐步發(fā)現(xiàn)了其中不容忽視的問(wèn)題，即行政執(zhí)法難。簡(jiǎn)言之就是雖然《住房公積金管理?xiàng)l例》中對(duì)繳納公積金單位的范疇做了明確界定，并賦予了其相應(yīng)的權(quán)利及所承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任，然而，在現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法中，卻只有國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、合資企業(yè)及部分國(guó)有企業(yè)能按時(shí)、按規(guī)定交付公積金，而其它單位的繳存情況卻差強(qiáng)人意。盡管各地公積金管理中心加強(qiáng)了催收力度并制定了相應(yīng)的策略，卻收效甚微。究其原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)在住房公積金規(guī)定初期沒(méi)有深刻的認(rèn)識(shí)到其長(zhǎng)期的促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定及繁榮的重要性、沒(méi)有以職工的利益為出發(fā)點(diǎn)及歸宿點(diǎn)，因而產(chǎn)生了抗繳的不利情緒，這與我國(guó)住房公積金制度建設(shè)的不完善、宣傳力度的不強(qiáng)烈、拓展渠道的有限有直接關(guān)系。企業(yè)管理者們只注重公司眼前的利益卻缺乏對(duì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的深刻認(rèn)識(shí)。再者，《條例》中，對(duì)執(zhí)法條款細(xì)化的不明確，應(yīng)建而未建情況的嚴(yán)重，沒(méi)有賦予公積金管理中心強(qiáng)制執(zhí)法的權(quán)利也使得中心的管理者們無(wú)計(jì)可施、無(wú)奈至極。與社會(huì)保障基金相比，住房公積金的重要性認(rèn)識(shí)普及與宣傳力度的強(qiáng)化十分欠缺，未將臨聘人員、個(gè)別縣級(jí)公務(wù)人員、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位編制人員及衛(wèi)生醫(yī)療部門(mén)人員納入住房公積金的繳存范疇；私營(yíng)企業(yè)普遍沒(méi)有建立對(duì)職工住房的基本保障制度等現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，一些單位由于出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)因而減少成本投入，未經(jīng)公積金管理中心批準(zhǔn)就擅自停交公積金等現(xiàn)象也凸顯出公積金管理中心管理制度的不完善，他們只能被動(dòng)的追蹤非正常繳存信息，卻不能主動(dòng)的采取措施予以規(guī)范管理。

2.導(dǎo)致行政執(zhí)法難以開(kāi)展的成因分析

導(dǎo)致住房公積金中心行政執(zhí)法難的原因很多，總結(jié)起來(lái)主要包括以下幾個(gè)方面。首先，如前文所述，中心本身沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法行使權(quán)，使得部分法律規(guī)定與執(zhí)行現(xiàn)狀完全脫節(jié)。同時(shí)，行政執(zhí)法與企業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展環(huán)境之間也存在較大的矛盾，單就對(duì)職工繳存的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)就已經(jīng)是一筆不小的開(kāi)支，再加上職工住房公積金更是令一些中小企業(yè)不堪重負(fù)，而強(qiáng)制進(jìn)行處罰又會(huì)對(duì)其造成更大的影響，導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的惡性循環(huán)，形成與建設(shè)初衷相違背的不良管理現(xiàn)象。另外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏技術(shù)專業(yè)扎實(shí)、素質(zhì)良好的專業(yè)人員、行政執(zhí)法外部環(huán)境的發(fā)展不利，賦予管理中心權(quán)利的有限也是導(dǎo)致行政執(zhí)法難以有效開(kāi)展的原因。

3.加強(qiáng)行政執(zhí)法、促進(jìn)公積金事業(yè)的又好又快發(fā)展

3.1明確工作定位、強(qiáng)化歸集，不斷擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面

明確工作定位是做好行政執(zhí)法工作的有力前提，因此我們必須加大執(zhí)法力度、擴(kuò)大覆蓋面，使城鎮(zhèn)職工特別是中低收入職工享受公積金優(yōu)惠政策，發(fā)揮住房公積金社會(huì)保障的作用，使住房公積金工作逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道正軌。首先我們應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)化、信息化時(shí)代的特色優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)政策宣傳，采取多種宣傳渠道并存的方式使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者深化認(rèn)識(shí)，重視住房公積金制度及“低存低貸”等政策的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化他們把職工住房公積金繳存作為一種根本的權(quán)利及義務(wù)，從而促進(jìn)住房公積金在改善民生中的重要作用發(fā)揮。當(dāng)然，在廣泛宣傳中我們還要講究方法，突出對(duì)辦理公積金繳存、職工住房貸款等業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策宣傳，使之真正的深入人心、家喻戶曉。當(dāng)然，在社會(huì)大環(huán)境下形成堅(jiān)固的合力也是強(qiáng)化行政執(zhí)法的又一有力因素。住房公積金管理中心應(yīng)主動(dòng)的加強(qiáng)與工商、稅務(wù)、法院、勞動(dòng)保障、社團(tuán)管理等部門(mén)的聯(lián)系，及時(shí)的獲取各單位的建立、登記、重組等信息動(dòng)向，從而為及時(shí)的應(yīng)繳、盡繳創(chuàng)造有力的條件，杜絕信息滯后現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2加強(qiáng)執(zhí)法、完善監(jiān)督，切實(shí)提高住房公積金的使用效益權(quán)限

法定化、職責(zé)明晰化、程序合法化、行為規(guī)范化是行政執(zhí)法工作的重中之重，因此為了確保行政執(zhí)法工作的順利實(shí)施，我們應(yīng)將工作的中心放在抓制度、抓規(guī)范運(yùn)作上，著力建立健全執(zhí)法制度體系并成立完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我們可在匯總執(zhí)法文件、借鑒國(guó)外成功開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作的實(shí)際情況編制具體的政策法規(guī)，使住房公積金中心有法可依、有章可循。同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)深入走訪，聽(tīng)取市政府法制辦、兩級(jí)法院及勞動(dòng)執(zhí)法部門(mén)的建議，將行政處罰法、復(fù)議法、訴訟法與《住房公積金管理?xiàng)l例》充分的融合，遵循地方性建設(shè)意見(jiàn)，制定切實(shí)可行的住房公積金行政執(zhí)法規(guī)定。另外，規(guī)范執(zhí)法程序及流程，為執(zhí)法人員提供操作依據(jù)也是十分必要的。在執(zhí)法程序上，我們應(yīng)采用案件調(diào)查與做出處罰決定和執(zhí)行處罰相分離的方式，以避免非法執(zhí)法行為的發(fā)生。為了保證行政執(zhí)法的公正性，我們應(yīng)成立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并努力的實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)網(wǎng)上、征集意見(jiàn)、群眾測(cè)評(píng)等方式使行政執(zhí)法工作透明化、健康化。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立環(huán)節(jié)，首先應(yīng)成立相應(yīng)的執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)執(zhí)法管理，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)住房公積金歸集、提取和使用情況實(shí)行全程跟蹤監(jiān)督，并加強(qiáng)對(duì)中心住房公積金年度預(yù)算、決算的審核。其次，我們應(yīng)實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的共同管理，并將行政執(zhí)法考核作為管理中心的規(guī)范機(jī)制之一，嚴(yán)格杜絕“重歸集輕使用”的錯(cuò)誤思想，合理的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使住房公積金的使用效益最大化。

3.3優(yōu)化服務(wù)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，著力提升住房公積金工作管理水平

提高行政執(zhí)法力度的根本在于公積金管理中心切實(shí)的加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)管理水平，因此我們應(yīng)努力改變以往陳舊的服務(wù)方式，推行支票、銀行卡、電子結(jié)算、網(wǎng)上登記、委托代收等多種登記繳存方式，以為繳存者提供最大化便利為己任，切實(shí)可行的提高工作效率。同時(shí)，我們還應(yīng)不斷的加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人才招聘、技能考核，夯實(shí)行政執(zhí)法工作的人才基礎(chǔ)，全面提高工作人員的基本素質(zhì)，塑造他們主動(dòng)創(chuàng)新意識(shí)、與時(shí)俱進(jìn)拼搏意識(shí)、高質(zhì)量服務(wù)意識(shí)的提升。

第6篇

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；薪酬；公共政策執(zhí)行阻滯；路徑

公共政策執(zhí)行是整個(gè)公共政策系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政策實(shí)施過(guò)程的重要部分，是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。改革開(kāi)放以來(lái)中央政府制定的系列政策經(jīng)過(guò)基層公務(wù)員的認(rèn)真貫徹執(zhí)行取得了舉世矚目的成就。但是也有一些基層公務(wù)員在實(shí)際執(zhí)行中央或上級(jí)政府的政策時(shí)，因不止確使用自由裁量權(quán)，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”，導(dǎo)致了阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了極其負(fù)面的影響。基層公務(wù)員薪酬問(wèn)題不僅和國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)，而且涉及到公民的切身利益，直接影響到社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。如果薪酬水平、結(jié)構(gòu)不合理，將加重公務(wù)員負(fù)擔(dān)，造成公務(wù)員的心理失衡，嚴(yán)重影響其事業(yè)心，給公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性帶來(lái)不利影響。

1當(dāng)前薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

基層公務(wù)員處在國(guó)家改革和建設(shè)的第一線，是政府的執(zhí)行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》出臺(tái)后，我國(guó)基層政府的公務(wù)員管理有了一個(gè)統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)，使得公務(wù)員的薪酬管理有法可依。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，國(guó)民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢(shì)，這就給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員的執(zhí)政能力及管理水平提出新的更高要求。當(dāng)前，基層公務(wù)員在執(zhí)行政策方面，存在執(zhí)行缺損、歪曲執(zhí)行、政策執(zhí)行替代、政策執(zhí)行附加等方面問(wèn)題。

(1)政策執(zhí)行缺損。一項(xiàng)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，必須完整的執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期的政策效果。但一些政策執(zhí)行主體往往將政策為我所用，只執(zhí)行符合自己利益的部分。基層公務(wù)員工作環(huán)境相對(duì)較差，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員薪酬更少，工作內(nèi)容多、更繁雜，有些地方的基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)，會(huì)通過(guò)尋租方式來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬或直接通過(guò)收取錢財(cái)方式來(lái)中飽私囊。只選擇那些對(duì)自身有利的政策內(nèi)容執(zhí)行，對(duì)自己利益受損的政策內(nèi)容則有選擇性的不傳達(dá)、不執(zhí)行。這種選擇性執(zhí)行，使完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發(fā)揮，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

(2)政策執(zhí)行曲解。基層公務(wù)員在傳達(dá)和執(zhí)行上級(jí)或中央政策時(shí)對(duì)政策精神或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語(yǔ)言，借口本地區(qū)或部門(mén)的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結(jié)合實(shí)際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對(duì)政策掌握不夠全面、系統(tǒng)，甚至片面地理解政策。有的基層公務(wù)員還利用自己自由裁量權(quán)，從而嚴(yán)重?fù)p害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(3)政策執(zhí)行替代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，國(guó)民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢(shì)。當(dāng)下，基層公務(wù)員面臨職務(wù)低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問(wèn)題。在面對(duì)升遷無(wú)望、待遇水平不滿意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對(duì)事業(yè)上的進(jìn)取。為了平衡事業(yè)升遷無(wú)望的心理和提高原有物質(zhì)生活水平，有些基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員面對(duì)執(zhí)行的政策對(duì)自己不利時(shí)，就利用其自由裁量權(quán)制定與上級(jí)政策表面一致，而實(shí)際上卻違背上級(jí)政策的實(shí)施方案，替換上級(jí)的政策，從而導(dǎo)致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策執(zhí)行附加。公務(wù)員基本工資實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政支付，至于津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，完全看各地各部門(mén)的財(cái)政收入。從縱向看，中央、國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員所受監(jiān)管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)一般低于其他機(jī)關(guān)。基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為了自身或地方、部門(mén)的利益，在執(zhí)行中央或上級(jí)政策的過(guò)程中加進(jìn)一些原政策所沒(méi)有的內(nèi)容，從而使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求。其附加的政策的主要是基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置土政策，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套，彌補(bǔ)薪酬待遇水平不高，從而導(dǎo)致政策變形。

2薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行阻滯原因分析

由于基層公務(wù)人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門(mén)內(nèi)的公務(wù)員往往有不同的文化背景和經(jīng)歷，也就對(duì)薪酬制度有不同的認(rèn)可度。因此，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)造成偏差，造成政策執(zhí)行阻滯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預(yù)料的因素的影響，使得某些政策在付諸實(shí)施前就有先天性缺陷。表現(xiàn)為有些政策缺乏科學(xué)性、不完整性和不配套性。這樣就無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執(zhí)行帶來(lái)了困難，另一方面也為執(zhí)行者尋找對(duì)策、鉆空子提供了可乘之機(jī)。由于公務(wù)員收入分配不規(guī)范，助長(zhǎng)了一些權(quán)力部門(mén)公權(quán)尋租行為。基層公共部門(mén)濫用其手中的公共權(quán)力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產(chǎn)生提供了可能。所以基層公務(wù)員會(huì)憑借所擁有的自由裁量權(quán)肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時(shí)損害公民利益，這些都影響政策的執(zhí)行。

(2)監(jiān)管機(jī)制缺乏力度。基層政府在進(jìn)行薪酬管理工作時(shí)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行“按勞取酬”的管理，必須注重滿足公務(wù)員的公平感。其濫用權(quán)力而獲得的隱性收入必然會(huì)影響國(guó)家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂。同時(shí)，在我國(guó)公務(wù)員薪酬政策的設(shè)計(jì)制定過(guò)程中，公務(wù)員既是這一政策設(shè)計(jì)的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監(jiān)管的形勢(shì)下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學(xué)性和社會(huì)公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過(guò)合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)不當(dāng)使用自由裁量權(quán)導(dǎo)致政策變形、走樣的情況時(shí)有發(fā)生。

(3)基層公務(wù)員素質(zhì)較低。由于基層公務(wù)員政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不能正確理解政策，導(dǎo)致政策偏離。我國(guó)執(zhí)行政策的基層公務(wù)員學(xué)歷偏低，大專以下學(xué)歷的公務(wù)員還占有相當(dāng)?shù)谋壤疤貏e是在中西部地區(qū)，由于人員不足，同時(shí)受財(cái)政等方面的制約，還聘用一些未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的或?qū)W歷低下的臨時(shí)工或合同工來(lái)協(xié)助執(zhí)行政策”。同時(shí)一些基層行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也缺乏對(duì)政策實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)確理解能力，知識(shí)水平偏低，業(yè)務(wù)執(zhí)行能力不強(qiáng)，不能結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)、以及具體事務(wù)的實(shí)際在把握政策實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上靈活處理，這就不可避免地會(huì)導(dǎo)致其行使行政權(quán)力的不當(dāng)，而使政策目標(biāo)發(fā)生偏離。

3薪酬視域下公共政策基層執(zhí)行阻滯的解決路徑

基層公務(wù)人員在政策執(zhí)行中的失控導(dǎo)致政策失敗，將會(huì)造成整個(gè)社會(huì)政治生活等各個(gè)領(lǐng)域的無(wú)序和混亂。科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬是吸收和穩(wěn)定公共部門(mén)人才，建立高效、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍的重要保證。因此，針對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題，我們有必要在分析政策執(zhí)行阻滯原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋解決問(wèn)題的具體對(duì)策，從而保證公共政策的順利實(shí)施。

(1)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)計(jì)合理的薪酬體系。首先，要建立政策監(jiān)管的嚴(yán)密機(jī)制，在制度上保證執(zhí)行的力度與效度。目前，我國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)軌階段，關(guān)于公共政策的法律法規(guī)還很不健全。這就要求基層公務(wù)員必須在法律和政策允許的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。其次，可以將基層公務(wù)員的薪酬管理與崗位管理、績(jī)效管理相結(jié)合，形成科學(xué)合理的薪酬體系，以激勵(lì)每個(gè)公務(wù)員。固然，當(dāng)公務(wù)員的薪酬太低，生活困難時(shí)，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國(guó)家，何種社會(huì)，公務(wù)員隊(duì)伍中都存在腐敗問(wèn)題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴(yán)重危害社會(huì)。

(2)平衡各方利益關(guān)系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的利益整合。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)公務(wù)員感覺(jué)自己在與同行業(yè)從事相同工作的人的比較中處于優(yōu)勢(shì)地位時(shí)，才會(huì)有極強(qiáng)的“公平感”，進(jìn)而對(duì)自己的薪酬水平很滿意，從而對(duì)組織產(chǎn)生認(rèn)同感，也才能努力工作。其次，在一個(gè)單位內(nèi)，由于大生產(chǎn)產(chǎn)生的分工和協(xié)作，使公務(wù)員很難有一個(gè)判斷個(gè)人成效和對(duì)單位的貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進(jìn)行比較的對(duì)象，其公平與否會(huì)極大地影響公務(wù)員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務(wù)員正規(guī)渠道的薪酬水平。同時(shí)逐步壓縮、歸并那些細(xì)碎、煩瑣的具體標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉開(kāi)薪酬檔次，合理體現(xiàn)薪酬中崗位、年功、業(yè)績(jī)等不同要素。通過(guò)這種整合，從而避免因利益沖突而導(dǎo)致的公共政策規(guī)避。

(3)提高綜合素質(zhì)，改善崗位待遇。作為基層公務(wù)員自身，必須有較高的知識(shí)水平，道德素質(zhì)觀念，銳意進(jìn)取的意識(shí)和駕馭政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的能力，對(duì)政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個(gè)重要方面。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和人力資本理論的創(chuàng)始人舒爾茨認(rèn)為，公務(wù)員薪酬水平與其人力資本含量密切相關(guān)。把黨和國(guó)家的方針政策落到實(shí)處，最終要靠公務(wù)員的自身素質(zhì)的提高，以適應(yīng)基層實(shí)際和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。要向群眾正確宣傳黨和國(guó)家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執(zhí)行中就會(huì)走樣，把群眾引導(dǎo)到錯(cuò)誤的方向上去。因此，基層公務(wù)員要增強(qiáng)學(xué)習(xí)、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實(shí)提高自身的政治思想水平、科學(xué)文化知識(shí)水平、政策理解水平和業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，提高整體素質(zhì)。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創(chuàng)造機(jī)制讓每個(gè)公務(wù)員獲得應(yīng)得報(bào)酬，或讓公務(wù)員相信他能夠獲得應(yīng)得報(bào)酬，從而努力工作。

參考文獻(xiàn)

[1]司久貴，行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探討[J]，行政法學(xué)研究，1998，(2)

[2]甘培強(qiáng)，現(xiàn)代政府運(yùn)作過(guò)程中基層公務(wù)員的定位和功能[J]，行政論壇，2004

[3]王英津，論我國(guó)的行政自由裁量權(quán)及其濫用防范[J]，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001

第7篇

關(guān)鍵詞:消防、職業(yè)道德、行政執(zhí)法、執(zhí)法程序、對(duì)策

Abstract: this paper expounds the fire control institutions of public security organs of the problems existing in the administrative law enforcement; And then makes an analysis of the existing problems and the reasons, and then targeted proposed law enforcement of the law enforcement set up quality, regulate the correct law enforcement procedures and enhance the moral quality, perfect law enforcers law enforcement supervision system solutions.

Keywords: fire, professional morality and law enforcement, law enforcement procedures, countermeasures

中圖分類號(hào)：TU998.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

消防行政執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依照法定程序，將消防法律、法規(guī)適用于特定對(duì)象的具體行政行為，是推進(jìn)消防工作法制化，創(chuàng)新和推進(jìn)消防社會(huì)管理，減少、消除火災(zāi)隱患、預(yù)防和減少火災(zāi)發(fā)生，保障社會(huì)單位和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的有效途徑。隨著《消防法》、《行政許可法》、公安部第106、107、108號(hào)令等相關(guān)法律、規(guī)定的制定和實(shí)施，消防行政執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法行政的意識(shí)已有明顯增強(qiáng)，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平得到了進(jìn)一步提高，消防行政執(zhí)法工作取得了較大成效，大批火災(zāi)隱患得以整改。但其中也存在著一些不容忽視的問(wèn)題，一些消防執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)不高，執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法犯法，以言代法、以情代法的現(xiàn)象不同程度存在，還有一些由于受地方保護(hù)主義和政府追求經(jīng)濟(jì)效益的干擾，執(zhí)法不公，執(zhí)法不嚴(yán)。下面談一下本人的一點(diǎn)看法：

存在的問(wèn)題

一、消防行政執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法不規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、放任自流等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

主要表現(xiàn)在：一是有些消防執(zhí)法人員對(duì)消防違法行為以某種借口，該罰不罰、不該罰卻重罰、以罰代停、以罰代改等現(xiàn)象特別突出，他們執(zhí)法的目的就是為了罰款，一味追求罰款數(shù)額，完成罰款任務(wù)。他們這么做也就出現(xiàn)了平時(shí)執(zhí)法很輕松，幾乎不去社會(huì)單位檢查，而到了逢年過(guò)節(jié)忙得不亦樂(lè)乎，這為火災(zāi)的發(fā)生創(chuàng)造了條件;二是，超越職權(quán)嚴(yán)重，執(zhí)法動(dòng)機(jī)不良。某些執(zhí)法人員為了與單位或個(gè)人的一些矛盾，便利用手中的權(quán)力在執(zhí)法工作中做手腳或越權(quán)使用權(quán)力。如某單位存在四項(xiàng)違法行為，而消防執(zhí)法人員在第一次檢查時(shí)只提出兩項(xiàng)，責(zé)令其整改，發(fā)現(xiàn)未按要求整改的，便對(duì)其實(shí)施處罰，第二次檢查時(shí)又提出兩項(xiàng)問(wèn)題，責(zé)令其整改，如果發(fā)現(xiàn)其未改又對(duì)其實(shí)施處罰，這樣一來(lái)單位就不能及時(shí)的徹底整改問(wèn)題，從而造成了單位長(zhǎng)期存在火災(zāi)隱患。

二、執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法依據(jù)不準(zhǔn)確，違規(guī)執(zhí)法。

現(xiàn)行消防行政處罰程序是：依法對(duì)單位進(jìn)行檢查，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為經(jīng)調(diào)查取證后立案，進(jìn)入處罰程序，并告知處罰的種類和享有的權(quán)利，經(jīng)審批后做出處罰決定，送達(dá)當(dāng)事人并告知復(fù)議的途徑和時(shí)限，被處罰人履行完處罰決定后結(jié)案。但是在實(shí)際工作中需要兩套案件程序，一種是網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，一種是紙質(zhì)案卷，而兩種處罰程序的內(nèi)容和格式還不一樣，這樣一來(lái)一件消防行政處罰案件耗費(fèi)了大量的警力和時(shí)間。雖然消防行政處罰在不斷的改進(jìn)，但是也表現(xiàn)出消防行政處罰程序、法律文書(shū)的不規(guī)范性、隨意性。這些規(guī)定在實(shí)踐中束縛了執(zhí)法人員的手腳，使一些違法行為得不到及時(shí)、嚴(yán)肅的處理。為提高行政處罰效率，可參照香港的做法，簡(jiǎn)化消防行政處罰程序。香港的消防部門(mén)沒(méi)有處罰權(quán)，只有檢控權(quán)，防火員在防火檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，需要處罰的，可將控罪和證據(jù)直接上告法院，法院開(kāi)庭審判確認(rèn)后即可作出判罪。被處罰人懾于法院的權(quán)威，一般都會(huì)老老實(shí)實(shí)接受，及時(shí)加以整改。這種操作方式充分體現(xiàn)了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且消防部門(mén)省去了組織聽(tīng)證和復(fù)議的環(huán)節(jié)，大大提高了消防執(zhí)法效率。 三、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職能相互交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，執(zhí)法中推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重

在行政執(zhí)法過(guò)程中，由于體制、立法等各方面的原因，造成一些執(zhí)法部門(mén)職能相互交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，導(dǎo)致執(zhí)法中“撞車”或扯皮。如房屋室內(nèi)裝飾問(wèn)題，安監(jiān)、質(zhì)檢部門(mén)依照有關(guān)法規(guī)有監(jiān)督管理權(quán)，規(guī)劃建設(shè)部門(mén)依據(jù)有關(guān)規(guī)定也有監(jiān)督管理權(quán)，而當(dāng)發(fā)生問(wèn)題時(shí)，部門(mén)之間往往又互相推諉。又如食品和藥品的監(jiān)督管理，屬于食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)，但這方面的廣告又歸工商部門(mén)管理，一旦出現(xiàn)食品藥品的虛假?gòu)V告，消費(fèi)者受了欺騙而找主管部門(mén)時(shí)，也容易發(fā)生“兩不管”的情況。

四、執(zhí)法者的素質(zhì)較低

一些消防行政執(zhí)法人員的執(zhí)法意識(shí)不高，對(duì)消防行政執(zhí)法的重要性缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有牢固樹(shù)立依法行政的觀念和充分運(yùn)用現(xiàn)有法律、法規(guī)依法查處消防違法行為，致使一些違法行為得不到及時(shí)有力的查處，火災(zāi)事故隱患得不到及時(shí)有效的整改。特別是《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》等一系列法律的相繼頒布，對(duì)消防執(zhí)法工作的要求和標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，一些消防執(zhí)法人員為了減少麻煩，避免當(dāng)行政訴訟被告，在消防行政執(zhí)法中，可罰可不罰的不罰了，該重罰的從輕了，從而削弱了執(zhí)法力度。與此同時(shí)，消防行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平有待進(jìn)一步提高。在消防執(zhí)法過(guò)程中，有些消防行政執(zhí)法人員對(duì)有關(guān)的法律、法規(guī)沒(méi)有理解透、掌握好，自身法制意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法觀念淡薄，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)。在執(zhí)法工作中，不是依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)以及按照法定的程序辦事，以致于出現(xiàn)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，手續(xù)不完善，使用法律文書(shū)不規(guī)范等問(wèn)題。

消防執(zhí)法部門(mén)在行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的原因

一、“法治”意識(shí)差，消防行政執(zhí)法人員沒(méi)有科學(xué)的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握法治的基本內(nèi)涵。在法治作為一種價(jià)值觀念和治國(guó)方略的今天，人治的傳統(tǒng)觀念仍沒(méi)有完全摒棄，權(quán)力行政、人情行政、身份行政較為盛行，“以權(quán)壓法、以言代法、越權(quán)執(zhí)法、以罰代法、行政執(zhí)法權(quán)力商品化”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、對(duì)消防行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制約力度不足，甚至形同虛設(shè)。在消防行政執(zhí)法的過(guò)程中，執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)不夠，特別是對(duì)執(zhí)法的過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，有的公安消防機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督不力，考核、評(píng)比與德、勤、績(jī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善;執(zhí)法人員違法違紀(jì)行為，在處理時(shí)失之于軟，失之于寬，沒(méi)有起到規(guī)范、懲戒和教育的作用。

三、執(zhí)法為民的思想樹(shù)立不牢，對(duì)人民缺乏感情，不能做到全心全意為人民服務(wù)。公安消防部隊(duì)是公安機(jī)關(guān)的一個(gè)重要警種，擔(dān)負(fù)著消防監(jiān)督執(zhí)法的重任。因此要牢固樹(shù)立“人民消防為人民的思想”。但是當(dāng)前我們有些消防執(zhí)法人員對(duì)“為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)執(zhí)法、為誰(shuí)服務(wù)”這個(gè)根本性的問(wèn)題模糊不清，沒(méi)有得到真正解決。法治意識(shí)不強(qiáng)，在思想上沒(méi)有擺正人民與執(zhí)法人員的關(guān)系，即是“主人”與“公仆”的關(guān)系。所以在消防監(jiān)督執(zhí)法中有對(duì)待群眾冷、硬、橫、推等現(xiàn)象。

解決目前執(zhí)法中存在問(wèn)題的措施

一、提高執(zhí)法者的職業(yè)道德素質(zhì)

牢固樹(shù)立執(zhí)法者的執(zhí)法觀念，長(zhǎng)期開(kāi)展宗旨與意識(shí)教育，轉(zhuǎn)變觀念或者定期不定期的培養(yǎng)消防執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)，把立警為公、執(zhí)政為民的思想落實(shí)到每一個(gè)干部，切實(shí)打牢執(zhí)法為民的思想和人民感情基礎(chǔ)，讓每一個(gè)執(zhí)法者帶著對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神去執(zhí)法，帶著對(duì)人民深厚感情去執(zhí)法，平時(shí)我們社會(huì)也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)法制宣傳和教育的力度，增強(qiáng)人民的法制觀念，在人民的生命財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)用法律武器維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

二、規(guī)范執(zhí)法程序，正確行使自由裁量權(quán)

公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體情況，建立完善的消防檔案，對(duì)每一起案卷，每一次活動(dòng)都應(yīng)進(jìn)行整理裝訂，建立一個(gè)完善的檔案樣本，讓每一個(gè)消防監(jiān)督員都應(yīng)熟知檔案的建立和裝訂程度，對(duì)具體對(duì)象做出一個(gè)正確合理的選擇和判斷，從而更加準(zhǔn)確貫徹消防法律的意圖。

三、提高執(zhí)法者的素質(zhì)

加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，提高依法行政的水平。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要有計(jì)劃地組織行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)行政訴訟法及有關(guān)的法律法規(guī)，學(xué)習(xí)實(shí)施具體行政行為的操作規(guī)程，熟悉有關(guān)的法律條文和行政執(zhí)法中的有關(guān)程序，提高他們的業(yè)務(wù)能力，提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

四、建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為，也是消防執(zhí)法部門(mén)依法行政的有效措施

一是針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法中存在的問(wèn)題及薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)明執(zhí)法紀(jì)律，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，使執(zhí)法權(quán)限確定化，執(zhí)法責(zé)任明確化，執(zhí)法程序公開(kāi)化。二是各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)要切實(shí)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)議考核制度，充分發(fā)揮法制、督察部門(mén)的監(jiān)督作用，適時(shí)開(kāi)展消防執(zhí)法內(nèi)部檢查、考核，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理消防監(jiān)督執(zhí)法中存在的問(wèn)題，把問(wèn)題消滅在萌芽階段，不能等到發(fā)生了重大火災(zāi)事故，再去被動(dòng)的追查處理。三是要接受社會(huì)單位和人民群眾對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，實(shí)行公開(kāi)辦案，杜絕問(wèn)題的發(fā)生，使消防執(zhí)法工作沿著健康發(fā)展的法制軌道前進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

1.《中華人民共和國(guó)消防法》

2. 《北京市消防條例》

第8篇

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制；問(wèn)題；解決策略

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2015）003-000-01

前言

隨著我國(guó)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位在社會(huì)中的地位顯得越加重要，但是實(shí)際生活中行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面出現(xiàn)了很多問(wèn)題，一方面影響了事業(yè)單位處理事務(wù)的效率與質(zhì)量，另一方面對(duì)于社會(huì)各個(gè)方面發(fā)展起到了阻礙的作用，基于這種現(xiàn)狀筆者將為讀者詳細(xì)介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題，同時(shí)提出相應(yīng)的解決措施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題

在對(duì)于行政事業(yè)單位提出解決措施之前，研究人員首先必須對(duì)于內(nèi)部控制問(wèn)題熟悉，只有這樣才可以提出合理而有效的策略。

1.高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于內(nèi)部控制意識(shí)比較淡薄

在行政事業(yè)單位內(nèi)部，高層領(lǐng)導(dǎo)的控制意識(shí)對(duì)于整個(gè)單位進(jìn)行高效運(yùn)轉(zhuǎn)有至關(guān)重要的作用，高層領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識(shí)主要包括幾個(gè)方面的內(nèi)容，例如說(shuō)對(duì)于內(nèi)部控制的重視度明顯不高，心理上對(duì)其采取一種無(wú)關(guān)緊要的態(tài)度，同時(shí)對(duì)于行政事業(yè)單位重要部門(mén)財(cái)務(wù)部會(huì)計(jì)工作沒(méi)有一種高度監(jiān)察和監(jiān)督的態(tài)度，會(huì)計(jì)工作在很多情況下充當(dāng)著出錢紙片的角色，沒(méi)有對(duì)具體工作進(jìn)行認(rèn)真核查，在財(cái)務(wù)部出入的各個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)直接交由部門(mén)總管處理，沒(méi)有對(duì)其來(lái)龍去脈進(jìn)行詳細(xì)了解等，這一切都會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。

2.財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱以及制度建設(shè)不健全

對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部，財(cái)務(wù)部門(mén)是非常重要的部門(mén)，但是從現(xiàn)實(shí)實(shí)際中看，研究人員發(fā)現(xiàn)在財(cái)務(wù)部門(mén)存在很多問(wèn)題。例如說(shuō)財(cái)務(wù)部門(mén)人員對(duì)于崗位責(zé)權(quán)意識(shí)沒(méi)有明確概念，在工作時(shí)幾乎只是執(zhí)行任務(wù)，并沒(méi)有對(duì)于財(cái)務(wù)支出和收入情況進(jìn)行認(rèn)真了解。同時(shí)在財(cái)務(wù)部門(mén)里有很多小分支，由此產(chǎn)生很多相關(guān)財(cái)務(wù)制度，在這些制度中也存在很多問(wèn)題。例如在有些小地區(qū)的財(cái)務(wù)制度僅只有幾句話，或者制度文字不明確，或者這些制度沒(méi)有隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的改變及時(shí)更新。

3.會(huì)計(jì)核算工作不科學(xué)

在財(cái)務(wù)部門(mén)中會(huì)計(jì)是一個(gè)非常重要的角色，錢財(cái)?shù)氖罩Ф际浅鲇跁?huì)計(jì)之手，但現(xiàn)實(shí)生活中會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)之所以會(huì)出現(xiàn)失誤，有很大一部分原因是會(huì)計(jì)的核算工作存在問(wèn)題，例如說(shuō)財(cái)務(wù)核算過(guò)程不科學(xué)，對(duì)于固定資產(chǎn)管理混亂以及手續(xù)辦理缺乏憑證，會(huì)計(jì)工作記錄不明確和記錄數(shù)字不精確，這一切問(wèn)題都將導(dǎo)致財(cái)務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題。

4.已存內(nèi)部控制方法體系不完善以及業(yè)務(wù)流程不合理

在行政事業(yè)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，各項(xiàng)工作流程管理和高層控制方法是其進(jìn)行高效運(yùn)用的關(guān)鍵，但是現(xiàn)實(shí)實(shí)際中在這兩項(xiàng)都存在很多問(wèn)題，例如說(shuō)授權(quán)審批這一個(gè)重要權(quán)利在實(shí)際中不僅是高層的事 ，經(jīng)常會(huì)因?yàn)榕R時(shí)事件下級(jí)替上級(jí)進(jìn)行審批，同時(shí)在其中崗位問(wèn)題出現(xiàn)過(guò)于多余，兼崗現(xiàn)象頻繁等，在流程方面本應(yīng)該有的程序在現(xiàn)實(shí)中因各種時(shí)間地區(qū)問(wèn)題給大大減少，導(dǎo)致整個(gè)流程出現(xiàn)不合理和不科學(xué)的現(xiàn)狀。

基于上述行政事業(yè)單位內(nèi)部存在的問(wèn)題，筆者在下文中將為讀者提出相應(yīng)解決策略。

二、行政事業(yè)內(nèi)部控制問(wèn)題解決策略研究

1.增強(qiáng)管理者內(nèi)控意識(shí)

上文已經(jīng)提及到目前行政事業(yè)單位內(nèi)部高層進(jìn)行內(nèi)控意識(shí)不足，因而要想完善內(nèi)部控制體系，管理者必須要有這種控制意識(shí)。具體說(shuō)來(lái)例如增強(qiáng)管理者的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化自己做事自己負(fù)責(zé)的工作意識(shí)，同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該和其他部門(mén)一起進(jìn)行溝通交流，定期開(kāi)設(shè)研討班，創(chuàng)建內(nèi)部控制環(huán)境，從而培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者以及具體職員的責(zé)任意識(shí)，從而增加行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。

2.加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作以及發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)的作用

在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部，會(huì)計(jì)很大程度上對(duì)于財(cái)務(wù)收支具體來(lái)源沒(méi)有很清楚的了解和記錄，同時(shí)應(yīng)該有的流程也會(huì)因?yàn)榕R時(shí)情況進(jìn)行篩減，這一系列失誤性工作給事業(yè)單位進(jìn)行最終核算造成了很大的麻煩，因而要想改變這種現(xiàn)狀必須增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作，對(duì)于會(huì)計(jì)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，在這個(gè)過(guò)程中加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作的熟悉和責(zé)任感的加強(qiáng)，同時(shí)增加對(duì)員工的獎(jiǎng)罰工作，作為激勵(lì)其嚴(yán)守崗位的保證。

3.規(guī)范內(nèi)部行為以及完善預(yù)算制度

在進(jìn)行行政事業(yè)單位內(nèi)控管理中應(yīng)該有一整套規(guī)范內(nèi)部人員的規(guī)章制度，其中包括對(duì)相關(guān)部門(mén)預(yù)算、財(cái)務(wù)收支、采購(gòu)物品等制定規(guī)范，這樣就可以使得每位工作人員清楚自己的職權(quán)，制定例如《非盈利性組織內(nèi)部控制指引》政策，同時(shí)建立健全事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算制度，對(duì)預(yù)算進(jìn)行準(zhǔn)確估算對(duì)于財(cái)務(wù)的支出有非常清晰的緣由和記錄，這兩個(gè)方面的增強(qiáng)都在一定程度上對(duì)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控起了作用。

4.增強(qiáng)程序的嚴(yán)格性和合理性

在行政事業(yè)單位中處理事務(wù)在現(xiàn)實(shí)中很多都忽略了嚴(yán)格的程序，這樣就會(huì)影響整個(gè)事件的正確度，因此在單位中應(yīng)該遵循初審、復(fù)審以及匯審的嚴(yán)格程序，對(duì)于比較重大事件來(lái)說(shuō)，還應(yīng)該經(jīng)過(guò)上級(jí)政府批準(zhǔn)通過(guò)，減少程序的隨意性，增大事件的精確性，對(duì)于程序問(wèn)題還應(yīng)該建設(shè)獎(jiǎng)罰制度進(jìn)行核查和監(jiān)督，只有這樣才可以進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從而提高處理事件的效率。

5.充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)作用，從而完善內(nèi)部控制體系

在行政事業(yè)單位中，審計(jì)部門(mén)是一個(gè)具有監(jiān)察和保障的部門(mén)，它的功能就如同單位中的財(cái)務(wù)部門(mén)一樣，是行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的關(guān)鍵，任何合理科學(xué)的制度都需要一定部門(mén)和制度進(jìn)行定期監(jiān)察，將財(cái)務(wù)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，從而為內(nèi)部控制體系的建立完善提供強(qiáng)大動(dòng)力。

在上文中筆者主要根據(jù)行政事業(yè)單位存在的一系列問(wèn)題為中心，提出了有關(guān)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作的加強(qiáng)，增強(qiáng)處理事件程序的嚴(yán)格度與合理性等解決策略，對(duì)現(xiàn)實(shí)中問(wèn)題有一定的效果。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)了很多問(wèn)題，其中主要集中在財(cái)務(wù)部門(mén)中，基于這種現(xiàn)狀，筆者為讀者詳細(xì)介紹了五種具有系統(tǒng)性的解決策略，希望可以在一定程度上起到作用。

參考文獻(xiàn)：

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[2]阮月梅.新行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范解讀與操作指南[J].會(huì)計(jì)師，2013（10）：112-114.

第9篇

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；問(wèn)題；解決對(duì)策

作者：楊雪，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，北京100144

工商局是政府主管市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的工作部門(mén)，其多項(xiàng)職責(zé)都涉及到行政執(zhí)法方面的工作。作為市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的主力軍，也是市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的重要職能部門(mén)，工商局承擔(dān)著規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要職責(zé)。概括起來(lái)說(shuō)，工商局在把好市場(chǎng)主體的入門(mén)關(guān)和做好市場(chǎng)秩序的堅(jiān)強(qiáng)衛(wèi)士方面發(fā)揮著重要的作用。但是，目前在行政執(zhí)法過(guò)程中，由于執(zhí)法環(huán)境的日益變化和法律法規(guī)的滯后等問(wèn)題，工商局的行政執(zhí)法的工作遇到了許多的困難和挑戰(zhàn)。

一、行政執(zhí)法遇到的問(wèn)題

(一)執(zhí)法范圍模糊不清

盡管有關(guān)的規(guī)章制度或者法規(guī)法條中對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)中的各部門(mén)的職責(zé)予以了明確的界定，但是不得不承認(rèn)的是對(duì)于一些領(lǐng)域問(wèn)題難免會(huì)涉及兩個(gè)部門(mén)之間甚至于多個(gè)部門(mén)之間的交叉甚至于空白。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，總是會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題和任務(wù)，而這個(gè)新問(wèn)題看似之前就有了規(guī)定，但到底屬于哪個(gè)部門(mén)管又或者不屬于哪個(gè)部門(mén)，這時(shí)候卻又模棱兩可了。這就會(huì)導(dǎo)致更多的問(wèn)題出現(xiàn)：(1)造成部門(mén)之間工作任務(wù)的推諉，導(dǎo)致行政管理相對(duì)人無(wú)處可尋求救濟(jì)途徑；(2)造成部門(mén)之間的管轄的爭(zhēng)議；(3)即便協(xié)商好了由哪個(gè)部門(mén)具體來(lái)管轄，卻因?yàn)榉秶牟幻鞔_導(dǎo)致行政相對(duì)管理人懷疑和質(zhì)詢，又或者導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)人員工作的畏首畏尾。

(二)行政執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力弱

由于中國(guó)行政體制的根深蒂固，工商行政管理機(jī)關(guān)的工作有時(shí)仍是逃不開(kāi)地方政府的干預(yù)。人們貌似形成了一種"有事找政府，有事找法院"的觀念，卻很少會(huì)找工商局來(lái)解決糾紛問(wèn)題。但是不得不說(shuō)，即便有的人找工商局來(lái)尋求救濟(jì)途徑，工商局行政執(zhí)法部門(mén)卻也會(huì)感到"力不從心"，執(zhí)法手段匱乏，執(zhí)法手段的單一導(dǎo)致一些強(qiáng)制性行政措施難于實(shí)施，這就使工商執(zhí)法的力度大大減弱。行政執(zhí)法的過(guò)程中因?yàn)楦鞣N問(wèn)題導(dǎo)致行政執(zhí)法人員"不敢""不能"，有時(shí)采取了強(qiáng)制性的措施也會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)管理人的"無(wú)理取鬧"，這樣的境況自然會(huì)導(dǎo)致工商局作用的減弱。

(三)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力水平的不齊

近幾年工商局新人的數(shù)量越來(lái)越少，堅(jiān)持在崗位的多是富有經(jīng)驗(yàn)的"老員工"，而"老員工"接受新事物的能力比較慢，因此在行政執(zhí)法的過(guò)程中他們?nèi)匀徊捎迷瓉?lái)經(jīng)驗(yàn)和方法去工作。殊不知隨著人民法律意識(shí)的提高，老方法越來(lái)越容易被質(zhì)疑甚至于不被接受。另一方面也有許多被調(diào)入的人員，但他們從來(lái)沒(méi)有接觸到過(guò)這種工作，不熟悉法律法規(guī)，不知道怎么與人"打交道"，因此，這一部分人在辦案過(guò)程中往往問(wèn)題不斷。這就會(huì)導(dǎo)致許多人開(kāi)始不信任工商局的能力，對(duì)其執(zhí)法的權(quán)威自然也就會(huì)置之不理或者發(fā)起挑戰(zhàn)，導(dǎo)致工商局和行政管理相對(duì)人的矛盾不斷升級(jí)。

二、造成以上問(wèn)題的主要原因

(一)立法的滯后

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速的發(fā)展，目前我國(guó)的一些法律、法規(guī)、規(guī)章已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要了。許多工商局的執(zhí)法工作人員在面對(duì)具體的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的時(shí)候，受到滯后的法律法規(guī)的束縛根本不敢突破。即便是要求執(zhí)法部門(mén)要解放思想，執(zhí)法人員仍是會(huì)擔(dān)心是否要承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題或者考慮他們的做法是否會(huì)侵犯行政管理相對(duì)的具體權(quán)益而不敢大展拳腳。因此，領(lǐng)導(dǎo)的講話和政府的文件這時(shí)候卻比法律法規(guī)的效力還要高，執(zhí)法工作人員往往會(huì)把領(lǐng)導(dǎo)的講話和指示當(dāng)成"圣旨"去執(zhí)行和實(shí)踐，這種做法無(wú)疑又會(huì)對(duì)法律的權(quán)威造成了相當(dāng)?shù)钠茐摹?/p>

(二)公眾的法律意識(shí)的落后

盡管經(jīng)過(guò)社會(huì)普法力度的加大和一些法制頻道的推出，人民群眾的法律意識(shí)有了很大的進(jìn)步和提高，但是這也僅限于對(duì)部分國(guó)家機(jī)關(guān)能力的認(rèn)識(shí)。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律意識(shí)以漸入人心，但是由于社會(huì)公眾對(duì)工商行政管理法律法規(guī)了解甚少，以致于對(duì)工商行政執(zhí)法不理解、不支持，必然造成工商執(zhí)法難度大。同時(shí)在加上地方政府本位主義的干預(yù)，有些地方政府大局觀念淡薄，只顧局部，不顧全局；只顧眼前利益不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在錯(cuò)誤觀念的指導(dǎo)下，面對(duì)社會(huì)公眾的請(qǐng)求卻會(huì)越權(quán)幫忙解決問(wèn)題，規(guī)避法律，這也就導(dǎo)致了人們有問(wèn)題還是只會(huì)找政府的風(fēng)氣一直盛行，這無(wú)疑對(duì)工商局行政執(zhí)法工作的開(kāi)展造成了嚴(yán)重的阻礙。

(三)傳統(tǒng)執(zhí)法方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

在公民法律意識(shí)逐步提高以及整個(gè)市場(chǎng)的飛速變化的今天，工商局的行政執(zhí)法方式并沒(méi)有跟進(jìn)時(shí)代的步伐和潮流做出及時(shí)的變化和發(fā)展，業(yè)務(wù)能力的停止和執(zhí)法方式的落后使得行政執(zhí)法的權(quán)威日益受到挑戰(zhàn)。執(zhí)法人員素質(zhì)不高，加大了推進(jìn)依法行政的難度。面對(duì)千變?nèi)f化的市場(chǎng)，工作人員應(yīng)對(duì)能力有限，對(duì)法律法規(guī)的不熟悉，不善于運(yùn)用法律手段解決現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，只好采用習(xí)慣的傳統(tǒng)方法執(zhí)法。這在一定程度上抑制了工商行政管理的執(zhí)法效能和行政執(zhí)法水平的提高。

三、針對(duì)所出現(xiàn)問(wèn)題的解決對(duì)策

(一)強(qiáng)化普法宣傳，加深社會(huì)公眾對(duì)工商局職能的了解，明確社會(huì)公眾向工商局尋求法律救濟(jì)的途徑，提高全社會(huì)法律意識(shí)。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展，公民法律意識(shí)的提高已經(jīng)成了不可阻擋的趨勢(shì)，但是即便法律意識(shí)提高了，也僅僅止于皮毛。因此必須要加強(qiáng)宣傳工作，明確工商局的職能，明確其能行政執(zhí)法，保護(hù)公民合法權(quán)益的地位和權(quán)力，讓社會(huì)公眾對(duì)其產(chǎn)生信任感，在發(fā)生問(wèn)題的時(shí)候能夠想到工商行政管理機(jī)關(guān)，敢于找工商局來(lái)幫助解決爭(zhēng)議，這無(wú)疑會(huì)增加工商局行政執(zhí)法的機(jī)會(huì)，也會(huì)更有力有效的解決更多的爭(zhēng)議，為法院，為政府減輕工作負(fù)擔(dān)，真正的發(fā)揮起工商局的職責(zé)。

(二)積極加強(qiáng)與地方政府的溝通，減少并杜絕地方政府主義的干涉，謀求政府理解和支持。如上所述，行政管理相對(duì)人往往是因?yàn)楣ど叹?quot;不能解決實(shí)際問(wèn)題"而轉(zhuǎn)身尋求政府的幫忙。工商行政執(zhí)法工作與地方政府的支持密不可分，但是這種干涉無(wú)疑是只注重了眼前利益，考慮到要為人民服務(wù)而盡量滿足他們的要求的做法，但是這種做法會(huì)混淆了工商局和地方政府之間的職責(zé)，也會(huì)使人們淡忘了生活中還有工商行政管理局這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)。因此要減少地方政府的干涉，明確有的事情就是要找工商局，而工商局的有些執(zhí)法工作有時(shí)也要積極尋求政府的支持，只有這樣才會(huì)更好的幫助社會(huì)公眾解決困難，既要明確職責(zé)，又要互相配合。

(三)進(jìn)一步完善法律法規(guī)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，建立起符合社會(huì)發(fā)展需要、科學(xué)完備的法律體系是必不可少的一件事情。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的滯后和空白，會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法人員無(wú)法可依，甚至于即便有法律條文明擺著，也不敢大展拳腳，反而要反復(fù)的尋求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示，而這又會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)指示比法律的效力還要高的現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此要杜絕這種現(xiàn)象，必須要緊跟時(shí)代的腳步，科學(xué)立法，民主立法，及時(shí)立法。