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第1篇

作者簡(jiǎn)介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋乩门c城鄉(xiāng)規(guī)劃。

E-mail：576821716@qqcom

摘要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地需求量的增加。不合理建設(shè)用地結(jié)構(gòu)會(huì)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并拉大區(qū)域差異，造成社會(huì)不穩(wěn)定。在贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的合理用地需求入手，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大相結(jié)合，科學(xué)合理地預(yù)測(cè)建設(shè)用地規(guī)模，提出贊皇縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施，以有效促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和集約利用，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；贊皇縣

中圖分類號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2013）12-0135-05

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，既是節(jié)約和集約用地的重要途徑[1]，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合理利用及保護(hù)有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規(guī)劃必需認(rèn)真研究的重要問(wèn)題。對(duì)贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于促進(jìn)土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)手段[2]。

1贊皇縣概況

贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會(huì)石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現(xiàn)轄9鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1個(gè)街道辦事處212個(gè)行政村，人口25萬(wàn)。贊皇是山區(qū)縣、老區(qū)縣、國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是世界教科文組織中國(guó)地名專家組命名的“千年古縣”。

2贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)分析

2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

在《全國(guó)土地分類》中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、農(nóng)村居民點(diǎn)（203）和獨(dú)立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級(jí)建制，沒有城市用地，因此本研究區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地只有城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和獨(dú)立工礦用地三類。

2.1.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀2010年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉(xiāng)用地總面積的81.68%；建制鎮(zhèn)用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨(dú)立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。

2.1.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要問(wèn)題

①城鎮(zhèn)中心職能未充分發(fā)揮，存在土地浪費(fèi)現(xiàn)象：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，制約著建制鎮(zhèn)中心職能的發(fā)揮，難以帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，土地容積率低，城鎮(zhèn)居民住房多數(shù)為平房獨(dú)院，商品房發(fā)展緩慢，土地利用率低。企事業(yè)單位用地存在著用少占多、圈大院現(xiàn)象，造成土地浪費(fèi)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地單位面積產(chǎn)值低。

②村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，村民生活環(huán)境“臟、亂、差”：沒有進(jìn)行村莊規(guī)劃或者實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，沒有政策、法律措施的保障，國(guó)土部門執(zhí)法力度低，規(guī)劃不能嚴(yán)格執(zhí)行。由于村莊建設(shè)無(wú)章可循，村民居住散亂，村內(nèi)土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，不利于生活水平和質(zhì)量的提高。

③鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，土地利用率低：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資紛紛出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，低價(jià)出讓土地，使得工礦業(yè)用地地價(jià)嚴(yán)重背離其價(jià)值；企業(yè)以土地替代其他生產(chǎn)要素，超量占地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而其生產(chǎn)占用率極低，造成土地閑置。

2.2贊皇縣城鄉(xiāng)用地變化趨勢(shì)分析

近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，贊皇縣建設(shè)用地規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。從表1中可以看到，建制鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)較為緩慢，但總體上仍處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，14年間增長(zhǎng)了39.01 hm 2 。農(nóng)村居民點(diǎn)用地變化以2001年為分界點(diǎn)分為兩個(gè)階段，第一階段低速增長(zhǎng)，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長(zhǎng)緩慢并有減少的趨勢(shì)。獨(dú)立工礦用地在1997～2001年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，2002～2010年增長(zhǎng)速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。

3城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

贊皇縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于工業(yè)化、城市化起步階段，構(gòu)建特色鮮明、初具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴(kuò)張輕化工、生物制藥、建材、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，整合機(jī)械、煉鐵、鐵礦開采加工業(yè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，做大做強(qiáng)服務(wù)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極謀劃實(shí)施一批立縣富縣重點(diǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)生產(chǎn)基地和園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成新的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)、人口快速向城鎮(zhèn)集聚。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導(dǎo)致對(duì)城鎮(zhèn)和工礦用地等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的大量需求。

3.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測(cè)算

根據(jù)近十幾年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模變化情況，采用趨勢(shì)外推法對(duì)目標(biāo)年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)。設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為因變量Y，自變量X為時(shí)間序列（年份），建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積與時(shí)間的回歸模型。

① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合直線趨勢(shì)方程為：

Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271

用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。

②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合二次曲線趨勢(shì)方程為：

Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726

用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。

③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合指數(shù)趨勢(shì)方程為：

Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286

用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。

根據(jù)以上各種方程的擬合情況，采用三者預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的平均值作為目標(biāo)年的預(yù)測(cè)值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。

3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類預(yù)測(cè)

3.2.1城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)贊皇縣現(xiàn)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)需進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)一步放寬人均城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和優(yōu)化城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。參考《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）中城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，對(duì)目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模提出三個(gè)調(diào)整方案（表3）。

對(duì)比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，方案二較為合理，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。

3.2.2農(nóng)村居民點(diǎn)用地測(cè)算在城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的過(guò)程中，必將合并一些農(nóng)村居民點(diǎn)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也將呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)[3]。參考國(guó)家的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）中農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合贊皇縣農(nóng)村實(shí)際情況和城市化進(jìn)程，對(duì)目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模提出三個(gè)調(diào)整方案（表4）。

對(duì)比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集約型土地利用模式的發(fā)展趨勢(shì)，方案三較為合理，即農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。

3.2.3獨(dú)立工礦用地測(cè)算對(duì)贊皇縣獨(dú)立工礦用地面積擬采用平均增長(zhǎng)率法，剔除年增長(zhǎng)率最大值12.98%和最小值-7.04%，對(duì)其它若干年數(shù)值取平均得到增長(zhǎng)率為3.77%。同時(shí)考慮到贊皇縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)2010～2015年獨(dú)立工礦用地將保持較快增長(zhǎng)，因此將采用5.0%的年增長(zhǎng)率；中遠(yuǎn)期獨(dú)立工礦增長(zhǎng)速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長(zhǎng)率（表5）。

因此，贊皇縣獨(dú)立工礦用地規(guī)模2015年將達(dá)到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達(dá)到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。

3.2.4城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類預(yù)測(cè)匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。

3.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模確定

比較以上城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測(cè)算和分類測(cè)算的預(yù)測(cè)結(jié)果，可以看出兩種預(yù)測(cè)結(jié)果相差較大。考慮到總量預(yù)測(cè)可以從大體上把握城鄉(xiāng)建設(shè)用地總發(fā)展趨勢(shì)，分類預(yù)測(cè)考慮了人口、GDP、城鎮(zhèn)化水平等多種因素且與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相一致，所以取兩種預(yù)測(cè)方法的平均值。如表7，預(yù)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)263.96 hm 2 。

3.4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口減少和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化水平的提高，農(nóng)村居民點(diǎn)用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地將從2010年占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的18.32%、81.68%，調(diào)整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮(zhèn)工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農(nóng)村建設(shè)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)將得到優(yōu)化。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、加大新農(nóng)村建設(shè)力度的現(xiàn)實(shí)條件下，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的掛鉤[5]。經(jīng)測(cè)算并考慮各種因素，確定贊皇縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地為：2010～2020年間，城鎮(zhèn)工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮(zhèn)工礦用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。

4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議與措施

4.1科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃

規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要科學(xué)合理的土地規(guī)劃作為指導(dǎo)[6]。土地利用規(guī)劃要力求科學(xué)性。首先根據(jù)對(duì)贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況的分析和預(yù)測(cè)，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施用地的總量控制指標(biāo)和相應(yīng)的分類用地控制指標(biāo)，并注意留有一定的彈性，為城鎮(zhèn)的發(fā)展留有一定余地。其次，建立城鄉(xiāng)用地集約利用評(píng)估體系，對(duì)新增加的城鄉(xiāng)建設(shè)用地及工礦、基礎(chǔ)設(shè)施等非農(nóng)建設(shè)用地制定相應(yīng)政策，引導(dǎo)采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，根據(jù)各自不同的特點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展。

4.2改革土地管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)

嚴(yán)格土地管理，完善土地制度，是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前城市化穩(wěn)步推進(jìn)的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，近年來(lái)有的城鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)村土地自發(fā)（或隱性）變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場(chǎng)流通的現(xiàn)象，使耕地保護(hù)受到威脅，土地市場(chǎng)受到?jīng)_擊，對(duì)城鎮(zhèn)化的健康有序推進(jìn)極為不利。必須把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入規(guī)范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場(chǎng)和價(jià)格雙軌，順應(yīng)城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。農(nóng)村住宅用地制度必須與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)；必須打通城鄉(xiāng)住宅用地市場(chǎng)，解決農(nóng)民多余宅基地和多余房屋的合理流轉(zhuǎn)問(wèn)題，提高宅基地和農(nóng)村房屋的利用率。

4.3推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策

贊皇縣農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、布局分散、環(huán)境差、土地利用率低。實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整理，有利于推動(dòng)村莊搬遷改造，改善村民生活環(huán)境。贊皇縣逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，人地矛盾突出。實(shí)施“掛鉤”政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理[8]，通過(guò)將利用不合理和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，既適度減少農(nóng)村建設(shè)用地，使其轉(zhuǎn)化為耕地，又可以爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo)。

4.4加快土地信息系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地管理科學(xué)化

土地利用是一個(gè)隨時(shí)空變化而變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程[9]。為適應(yīng)土地管理的要求，要逐步實(shí)現(xiàn)土地管理的科學(xué)化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統(tǒng)，對(duì)土地利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)了解土地信息的變化情況并進(jìn)行調(diào)控和管理，確保土地管理的實(shí)時(shí)、高效，為土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供技術(shù)支持。

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第2篇

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；規(guī)劃選址

中圖分類號(hào)： F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

引言

隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家針對(duì)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾問(wèn)題出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤宏觀政策具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，不僅能夠大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，也能提高我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的節(jié)奏，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)“保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”這一目標(biāo)和加快我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤概念

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的時(shí)候用地的增加和農(nóng)村居民用地的減少他們之間的一種關(guān)系。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)制定了相關(guān)城市建設(shè)用地的規(guī)定，即根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào))規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干個(gè)擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成一個(gè)建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），并采取相應(yīng)的措施對(duì)土地進(jìn)行新建和整理復(fù)墾，在確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積達(dá)到平衡的狀態(tài)，最終能夠使得耕地有效面積得到很大的增加，從而使得耕地的質(zhì)量得到提高，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局合理。

2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的指導(dǎo)基礎(chǔ)是科學(xué)的發(fā)展觀，從保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，使得農(nóng)村、農(nóng)民的生產(chǎn)以及生活條件在很大程度上得到提高，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，將用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化以及對(duì)布局進(jìn)行調(diào)整作為重點(diǎn)。那么實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要堅(jiān)持以下原則：

①合理規(guī)劃和統(tǒng)籌相關(guān)工作，合理優(yōu)化城鄉(xiāng)用地，優(yōu)化布局，最大程度上實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約化，同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

②建新拆舊規(guī)模主要的目標(biāo)是以掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排項(xiàng)目區(qū)作為建設(shè)，對(duì)實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控，對(duì)計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行考核。

③項(xiàng)目區(qū)實(shí)施是整個(gè)部分的重點(diǎn)，實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，保證項(xiàng)目能夠進(jìn)入正常實(shí)施后，逐漸的使耕地有效面積得到增加，從而使得耕地質(zhì)量得到很大的提高，但是要保證建設(shè)用地總量沒有突破原有規(guī)模。

④因地制宜，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌的安排。

⑤維護(hù)人民群眾的利益。

⑥促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持以工帶農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展道路。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問(wèn)題

3.1、對(duì)掛鉤政策的認(rèn)識(shí)存在偏差

主要是從兩個(gè)方面存在著偏差，一方面是一些地方將增減掛鉤工作的重視度不夠，只認(rèn)為其是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的一種方式方法，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村的具體統(tǒng)籌上存在著很大的誤區(qū)。或者是對(duì)于周轉(zhuǎn)指標(biāo)的關(guān)注度過(guò)高，期望值過(guò)大，就存在只是片面的進(jìn)行周轉(zhuǎn)指標(biāo)的爭(zhēng)取。而另外一個(gè)方面是工作沒有按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行，造成了各地村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，從而使得增減掛鉤與土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在很多的問(wèn)題，銜接不夠。進(jìn)行試點(diǎn)工作的時(shí)候，對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及建設(shè)新農(nóng)村的工作的相應(yīng)工作都沒有做好，不能更好的推進(jìn)整體的發(fā)展。

3.2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致利益偏向城市

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要內(nèi)容是將城市建新區(qū)與農(nóng)村拆舊區(qū)整合在一起形成一個(gè)總的項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的耕地不發(fā)生變化作為前提，使得城市建設(shè)用地的供給可以大幅度的增加。從我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r看，我國(guó)的政策傾向主要存在著偏向城市。從而使得進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候，地方政府更注重城市利益的保護(hù)，違背了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的初衷，加上對(duì)農(nóng)村利益的侵犯，因此很難實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，并給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素。

4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址方案

4.1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊供給區(qū)域時(shí)序分析

農(nóng)村建設(shè)用地級(jí)差指數(shù)分析土地的肥沃程度對(duì)農(nóng)業(yè)用地的影響較大，但對(duì)于建設(shè)用地的影響較小，因此可以忽略土地肥沃程度對(duì)于建設(shè)用地級(jí)差地租的影響，但是好的區(qū)位條件能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)較大的貢獻(xiàn)，所以應(yīng)該將區(qū)位條件定為影響建設(shè)用地級(jí)差地租的主要因素。一般而言級(jí)差地租高的區(qū)域，其區(qū)位條件較好，如區(qū)位條件好的區(qū)域主要用于能夠獲得較高經(jīng)濟(jì)收益的商業(yè)、區(qū)位條件差的主要用于農(nóng)業(yè)用地。因而，級(jí)差地租在一定程度上能夠客觀表征已經(jīng)利用的農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)條件和區(qū)位條件。因此可以從區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)戶意愿以及社會(huì)環(huán)境等四方面構(gòu)建指標(biāo)體系計(jì)算農(nóng)村建設(shè)用地級(jí)差地租指數(shù)。其中選取到縣城中心的距離、交通通達(dá)度以及鄰近斑塊數(shù)以表征農(nóng)村建設(shè)用地的區(qū)位條件，選取投資強(qiáng)度、財(cái)政收入、城市化率以及人均收入作為表征農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)狀況的指標(biāo)，選取愿意參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤農(nóng)戶比例作為代表農(nóng)戶意愿的指標(biāo)，選取教育水平和刑事案件發(fā)案率作為表征社會(huì)環(huán)境的指標(biāo)。采用層次分析法得到各指標(biāo)的權(quán)重，繼而通過(guò)綜合評(píng)價(jià)模型計(jì)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地級(jí)差地租指數(shù)。

4.2、城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域時(shí)序分析

城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大必須是質(zhì)和量的同時(shí)提高，即在投入中要避免盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，而應(yīng)該將資本、人力、土地等投入資源按恰當(dāng)比例投入以獲得合理的預(yù)期產(chǎn)出，走理性的發(fā)展道路，避免不必要的重復(fù)投資。城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域的時(shí)空排序一定是在研究區(qū)域中土地利用效率較高、資源環(huán)境容量大、發(fā)展需求旺盛的區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，同時(shí)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量保持不變的前提條件下，可以將農(nóng)村建設(shè)用地拆舊形成的指標(biāo)優(yōu)先使用到城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾突出且城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率較高的區(qū)域，以理性擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。

4.3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址方案確定

城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域和農(nóng)村建設(shè)用地拆舊區(qū)域的時(shí)序安排，本著統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施;實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地要本著使成本最小化，讓項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的群眾能夠享有更方便和舒適的生活和生產(chǎn)環(huán)境的基本原則，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在所開展的區(qū)域內(nèi)分為近期、中期和遠(yuǎn)期的階段進(jìn)行規(guī)劃。對(duì)于拆舊供給區(qū)域的近期規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的計(jì)算結(jié)果擬選取具有較大的整理潛力，并且具有方便開展拆舊整理復(fù)墾條件、農(nóng)戶拆舊的意愿較為強(qiáng)烈的地區(qū)，具有特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)、存在較大整理潛力、耗費(fèi)工程量和工程成本較低、投資強(qiáng)度較弱的區(qū)域選定作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃的近期拆舊區(qū)，主要用將空心村和危房進(jìn)行改造的模式開展拆舊整理。選取幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃中期拆舊區(qū)域，因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中以農(nóng)業(yè)用地為主，并且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、能夠釋放較大農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，可采用片區(qū)化的整理模式，把空心村改造、遷村并點(diǎn)作為整理的重點(diǎn)在規(guī)劃中期進(jìn)行。最后選擇幾個(gè)重要的城鎮(zhèn)作為規(guī)劃遠(yuǎn)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要注意的是通過(guò)走訪調(diào)查了解這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶的參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的規(guī)劃的意愿，并且根據(jù)居民點(diǎn)的具體狀況緊張整改，即使不能在規(guī)劃近期和中期將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為拆舊區(qū)域，也應(yīng)該考慮在遠(yuǎn)期將其納入規(guī)劃中。

5、政策措施

5.1、行政措施

1）、統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；2）科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施；3）分類指導(dǎo)，完善政策；4）注重環(huán)保，保護(hù)傳統(tǒng)；

5.2、經(jīng)濟(jì)措施

1）建立多元化融資渠道；2）試行農(nóng)村建設(shè)用地整理股份機(jī)制；3）激勵(lì)農(nóng)村居民的搬遷意愿

5.3、技術(shù)措施

1）監(jiān)督規(guī)劃的貫徹實(shí)施；2）合理估算農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格；3）推行先進(jìn)的方法和技術(shù)手段

結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的推行，有利于滿足我國(guó)建設(shè)用地的需要，同時(shí)，也很好地保護(hù)了現(xiàn)有耕地。

參考文獻(xiàn)

第3篇

[關(guān)鍵詞]建設(shè)用地；增減掛鉤；對(duì)策措施

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）03-0213-01

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求不斷增加、土地供給不斷減少，土地供給矛盾日益突出，與此同時(shí)，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來(lái)越多的農(nóng)村居民進(jìn)城居住，農(nóng)村“空心村”等不斷增加，通過(guò)遷村并點(diǎn)或整村搬遷的方式騰出土地進(jìn)行復(fù)墾，結(jié)余土地指標(biāo)用于建設(shè)用地供應(yīng)的方法應(yīng)運(yùn)而生，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是其中之一。為確保項(xiàng)目實(shí)施順利推進(jìn)，需要對(duì)其可行性及對(duì)策措施等進(jìn)行探究。

1 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的背景

我國(guó)人多地少特別是東部沿海地區(qū)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求矛盾突出，人口眾多與耕地相對(duì)較少矛盾突出，堅(jiān)守18億畝耕地紅線是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，建設(shè)用地需求較多，通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，既可以提供耕地保護(hù)的動(dòng)力、增加農(nóng)民增收渠道，又可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地資源。從其發(fā)展背景看，既有城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)、建設(shè)用地需求增加的因素，更重要的因素則來(lái)自農(nóng)村：農(nóng)村居住點(diǎn)布局散亂，人均居住占用土地面積較大，特別是農(nóng)村宅基地分配使用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，空余宅基地較多，在外出務(wù)工人員增多的情況下，“空心村”較多，村民居住條件較差。

2 推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的對(duì)策措施

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛的實(shí)施利國(guó)利民，但項(xiàng)目具體實(shí)施中涉及眾多工作，需要采取相應(yīng)的措施予以推進(jìn)。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加快協(xié)調(diào)推進(jìn)。項(xiàng)目實(shí)施必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，國(guó)土及有關(guān)部門聯(lián)合推動(dòng)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)實(shí)施的方式進(jìn)行，要整合部門資源形成工作推進(jìn)機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專門的項(xiàng)目指揮部，在具體實(shí)施村莊形成工作小組，對(duì)資金、規(guī)劃等情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，加強(qiáng)政策制定和宣傳、面積測(cè)量及認(rèn)定、拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的組織領(lǐng)導(dǎo)，形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

二是堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，突出項(xiàng)目實(shí)效。項(xiàng)目實(shí)施成效如何，關(guān)鍵是規(guī)劃制定是否科學(xué)合理、符合實(shí)際。為此，要在正式實(shí)施前，組織有關(guān)基層鎮(zhèn)街對(duì)轄區(qū)土地狀況、新增土地潛力等進(jìn)行摸底，對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民分布狀況進(jìn)行全面把握，在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上編制完善規(guī)劃。安置區(qū)建設(shè)要統(tǒng)籌考慮居民需求和經(jīng)濟(jì)能力，在堅(jiān)持集中居住、節(jié)約用地的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)不同檔次和層次的戶型，特別是在安置區(qū)選址、安置房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償辦法等工作環(huán)節(jié)，要全面征求群眾意愿，并按照民主化流程，在經(jīng)過(guò)村民大會(huì)等討論程序后再予以公布實(shí)施。

三是強(qiáng)化考核監(jiān)管，維護(hù)群眾利益。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中，各項(xiàng)工作都關(guān)系到群眾切身利益，且涉及到眾多資金等問(wèn)題，必須制定出臺(tái)切實(shí)可行的考核激勵(lì)和監(jiān)督管理辦法，堅(jiān)決杜絕項(xiàng)目實(shí)施中的各類“跑冒滴漏”問(wèn)題。考核監(jiān)督和管理辦法要及時(shí)予以公布，讓群眾有全面了解，確保通過(guò)正確引導(dǎo)，使項(xiàng)目實(shí)施全程都依法依規(guī)實(shí)施，保障群眾權(quán)益不受損害。要加強(qiáng)源頭控制，在項(xiàng)目審批中就要對(duì)項(xiàng)目區(qū)基本情況、土地和資金平衡測(cè)算情況、投融資操作方式、實(shí)施步驟以及群眾意愿情況進(jìn)行全面把握，在群眾意愿達(dá)到一定比例后才予以審批。項(xiàng)目審批后，國(guó)土部門要與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位聯(lián)合有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)公司制定完善土地整治實(shí)施方案和規(guī)劃，并逐級(jí)向上級(jí)部門報(bào)備審批。

四是搭建操作平臺(tái)，規(guī)范運(yùn)行流程。要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式進(jìn)行項(xiàng)目操作，由政府部門成立投融資建設(shè)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金和建設(shè)等工作。投融資公司作為特許經(jīng)營(yíng)主體，要通過(guò)貸款抵押等方式融資，并通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)等方式確定安置房建設(shè)主體單位，后期可通過(guò)項(xiàng)目結(jié)余指標(biāo)獲取政府資金用于貸款利息償還或項(xiàng)目建設(shè)。在項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程，都要按照規(guī)范流程操作，村民與村委會(huì)、村委會(huì)與鎮(zhèn)街以及村委會(huì)與投融資公司、鎮(zhèn)街與投融資公司等都要簽訂協(xié)議，規(guī)范各項(xiàng)目實(shí)施主體的責(zé)任和義務(wù)。在安置房建設(shè)中，要堅(jiān)持從施工設(shè)計(jì)單位、施工材料等全部?jī)?nèi)容都要公開招標(biāo)，嚴(yán)格按照與村民協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，確保工程質(zhì)量、按時(shí)交房。

五是上下互動(dòng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌各方實(shí)施。要加強(qiáng)相關(guān)部門以及鎮(zhèn)街、村居與有關(guān)部門之間的溝通聯(lián)系，確保項(xiàng)目全過(guò)程都相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。特別是在實(shí)施中要注意把握好政策實(shí)施與村民利益的最佳結(jié)合點(diǎn)，嚴(yán)格土地復(fù)墾驗(yàn)收、安置房建設(shè)驗(yàn)收等標(biāo)準(zhǔn)，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施效益最大化。

2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題及建議

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目具有諸多社會(huì)效益，但現(xiàn)階段實(shí)施中依然存在一些問(wèn)題：農(nóng)民集中居住后生活方式發(fā)生改變，無(wú)法延續(xù)傳統(tǒng)生活方式，對(duì)居民生活造成一定影響；生活方式改變又會(huì)影響傳統(tǒng)的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脫離了土地，如果不能及時(shí)開拓增收渠道，容易降低村民收入。

針對(duì)上述問(wèn)題，在項(xiàng)目實(shí)施中要堅(jiān)持慎重原則，提出如下建議：一要切實(shí)維護(hù)群眾利益。項(xiàng)目實(shí)施利國(guó)利民，但具體到項(xiàng)目區(qū)居民，就是要尊重居民意愿、維護(hù)群眾利益，在居民全部通過(guò)或達(dá)到一定比例后，才對(duì)項(xiàng)目予以審批、組織實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施前要統(tǒng)籌考慮好居民增收渠道、鄉(xiāng)土民俗文化保留、生態(tài)環(huán)保等問(wèn)題，切忌不顧實(shí)際的盲目開展項(xiàng)目，目實(shí)施后獲取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原則，讓農(nóng)民收益。二要及時(shí)保質(zhì)保量完成項(xiàng)目。項(xiàng)目規(guī)劃審批通過(guò)后，要嚴(yán)格按照實(shí)施方案和規(guī)劃，按有關(guān)實(shí)施辦法予以推進(jìn)，確保按時(shí)保質(zhì)保量完成。對(duì)復(fù)墾土地要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃好道路、灌溉水源等配套設(shè)施，確保建設(shè)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。三要堅(jiān)持因地制宜推進(jìn)項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施中要堅(jiān)持個(gè)性化原則，在安置區(qū)建設(shè)、集中居住后居民增收等都要立足項(xiàng)目區(qū)優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，積極引進(jìn)鄉(xiāng)村旅游企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通企業(yè)和種養(yǎng)大戶等，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾后的集中規(guī)模化高效實(shí)用，堅(jiān)決避免千村一面、土地粗放濫用等問(wèn)題，真正做到讓居民事前同意、事中順心、事后滿意。

3 結(jié)論

綜上所述，隨著當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾日益突出，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀，在適宜地區(qū)實(shí)施增減掛鉤、土地整治復(fù)墾具有相當(dāng)?shù)谋容^效益，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施流程進(jìn)行研究，有利于提升項(xiàng)目實(shí)施水平，進(jìn)一步提升項(xiàng)目實(shí)施效益。

參考文獻(xiàn)

第4篇

關(guān)鍵詞：豐縣；城鄉(xiāng)建設(shè)；增減掛鉤

中圖分類號(hào)：D922.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

在城鄉(xiāng)建設(shè)中，用地增減掛鉤是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的有效手段，同時(shí)也是促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要舉措。豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)中各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求相關(guān)部門要明確工程完成的任務(wù)節(jié)點(diǎn)，探索創(chuàng)新機(jī)制，加大督查力度，確保完成各項(xiàng)增減掛鉤工程穩(wěn)步快速推進(jìn)。但在取得一定成績(jī)的同時(shí)，同時(shí)也存在著群眾利益保障需進(jìn)一步加強(qiáng)、增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃層次不高，運(yùn)作機(jī)制不完善等一系列問(wèn)題。

1 豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策運(yùn)行情況

豐縣自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作以來(lái)，各鎮(zhèn)、各單位工作熱情很高，進(jìn)展很快。豐縣增減掛鉤工作概況：已通過(guò)省、市驗(yàn)收了2007、2008、2009、2010年度增減掛鉤項(xiàng)目53個(gè)，總規(guī)模3617.7畝，實(shí)現(xiàn)新增耕地3537.73畝，包括村莊搬遷項(xiàng)目34個(gè)，面積2596.3畝，工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目19個(gè)，面積1021.4畝。其中：2007年度增減掛鉤項(xiàng)目7個(gè)，總規(guī)模324.64畝，新增耕地面積294.56畝；2008年度增減掛鉤項(xiàng)目7個(gè)，總規(guī)模575.95畝，新增耕地面積545.78畝；2009年度增減掛鉤項(xiàng)目10個(gè)，總規(guī)模316.11畝，新增耕地面積309.39畝；2010年度增減掛鉤項(xiàng)目29個(gè)，總規(guī)模2401畝，新增耕地面積2388畝。2012年度增減掛鉤項(xiàng)目入庫(kù)17個(gè)，總規(guī)模43.7132畝，規(guī)劃新增耕地43.7132畝，待省市驗(yàn)收。

豐縣通過(guò)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，總體取得了顯著效果：通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，拆舊建新，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，改造空心村，建設(shè)節(jié)地型住宅；加快了地方的新農(nóng)村建設(shè)，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，促進(jìn)了土地的集約化利用。然而，豐縣在執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中也暴露了不少問(wèn)題。

2 豐縣用地增減掛鉤政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障，土地糾紛不斷

雖然豐縣在執(zhí)行用地增減掛鉤政策中，農(nóng)民得到了部分好處，但從總體來(lái)看，農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到保護(hù)，土地糾紛不斷。這主要體現(xiàn)在：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民期望值差距較大。在宅基地補(bǔ)償中只按照部分符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的補(bǔ)償，超出部分不予補(bǔ)償，這樣就導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償新宅面積的不理解和不認(rèn)可。二是農(nóng)民很少有參與權(quán)。在補(bǔ)償重建過(guò)程中，絕大部分農(nóng)民屬于被動(dòng)置換宅基地。三是部分較為發(fā)達(dá)鎮(zhèn)村，農(nóng)民并居舉措導(dǎo)致了農(nóng)民生活不便，生活成本增加，違背農(nóng)民意愿等問(wèn)題。

2.2 存在法律和政策上的缺失

在豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中體現(xiàn)的法律和政策的缺失，主要表現(xiàn)在宅基地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上。由于沒有一個(gè)完善的、單一的宅基地管理法規(guī)，尤其有關(guān)宅基地的流轉(zhuǎn)制度和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題等深層次方面的相關(guān)政策很少，導(dǎo)致了在宅基地管理上形成了政策上的真空層。在涉及舊城鎮(zhèn)改造方面，雖然出臺(tái)了一些關(guān)于城鎮(zhèn)改造的相關(guān)文件，但由于舊鎮(zhèn)改造中收費(fèi)項(xiàng)目繁多，審批復(fù)雜，目前的政策無(wú)法覆蓋[1]。

2.3 復(fù)墾的耕地質(zhì)量差，難以保證耕地占補(bǔ)平衡

在開展用地增減掛鉤工作中，會(huì)出現(xiàn)夸大土地整理指標(biāo)，造成耕地占補(bǔ)難以平衡問(wèn)題。為了爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，不切實(shí)際地夸大用地整理指標(biāo)。如對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行重復(fù)性的整理開發(fā)，甚至將不能復(fù)墾為耕地的土地作為掛鉤指標(biāo)上報(bào)，浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，加重了地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)[2]。

3 完善增減掛鉤政策的建議

3.1保障農(nóng)民合法權(quán)益，明晰土地產(chǎn)權(quán)

為了在工作中，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，首先要給以農(nóng)民實(shí)惠，注重改善農(nóng)民的生活、生產(chǎn)條件，保證農(nóng)民的生存質(zhì)量部會(huì)降低；其次不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，充分尊重土地所有者的權(quán)益；第三，加大宣傳力度，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地整理工作的意義，保證整理項(xiàng)目的透明和公開，接收農(nóng)民的監(jiān)督[3]。

3.2 引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，采取多種因地制宜的整理模式

農(nóng)村建設(shè)用地整理的模式大致可以分為兩部分：一是資金籌措模式，這種模式主要有：村集體自主型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型等。二是村民居住的安置模式，這種模式主要有：不離土不離鄉(xiāng)方式、離土不離鄉(xiāng)方式、理想力圖方式等。農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，一方面，對(duì)于條件適合的區(qū)域，要對(duì)整理模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；另一方面，要學(xué)習(xí)一些典型模式的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要因地制宜，探索并創(chuàng)新一些新模式。

3.3 指標(biāo)置換要“雙掛鉤”

在農(nóng)村建設(shè)用地整理時(shí)需注重復(fù)墾耕地的質(zhì)量，同時(shí)要建立好耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，從而完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)，合理運(yùn)作，做到建設(shè)用地指標(biāo)和復(fù)墾耕地的矢量、數(shù)量“雙掛鉤”。要在規(guī)定的期限內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還，可以采取先安排部分掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，并允許在復(fù)墾耕地前進(jìn)行使用[4]。對(duì)于超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用。

4 結(jié)語(yǔ)

自豐縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)有地增減掛鉤工作以來(lái)，各單位高度重視，制定方案、創(chuàng)新機(jī)制，增減掛鉤工作取得了階段性成效；有效地解決了土地供需矛盾，拓展了用地空間；改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化；土地復(fù)墾步伐明顯加快，萬(wàn)頃良田建設(shè)工程穩(wěn)步推進(jìn)。豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，涉及到多個(gè)部門，牽扯到各方面的利益，各相關(guān)單位要強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，要科學(xué)編制增減掛鉤年度實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)一步規(guī)劃操作模式，全面實(shí)行“先拆后建”模式，在增減掛鉤復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施前落實(shí)安置補(bǔ)償措施，保障安置用地，創(chuàng)新市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，要切實(shí)維護(hù)好群眾的合法權(quán)益，拆舊建新規(guī)劃方案、新居分配和舊房評(píng)估要充分聽取群眾意見，尊重群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，辦事情辦好，讓人民真正受益，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中得到實(shí)惠。

參考文獻(xiàn)

[1] 李旺君，王雷. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國(guó)土資源情報(bào)，2009，(10):67.

[2] 王朋英. 關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思考[J]. 國(guó)土資源科技管理，2007，(6)：154.

第5篇

一、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)主要問(wèn)題辨析

1.1 研究對(duì)象

本次研究廣義的對(duì)象為土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（本文統(tǒng)稱為“兩規(guī)”）。

本次研究具體的對(duì)象為《峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》和《峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》，研究的重點(diǎn)為峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”之間的銜接與協(xié)調(diào)。

1.2 “兩規(guī)”異同點(diǎn)

1.2.1 “兩規(guī)”的差異

“兩規(guī)”分屬土地行政管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)組織其編制和實(shí)施管理。這兩個(gè)行政部門基于其行使職能的需求，形成了各自獨(dú)立的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、編制技術(shù)和實(shí)施途徑。“兩規(guī)”主要在功能界定、具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)體系和行政權(quán)力這四方面存在差異。

1.2.2 “兩規(guī)”的共同特征

“兩規(guī)”出了在以上四點(diǎn)存在明顯差異外，在“兩規(guī)”的剛性與彈性、基礎(chǔ)性與地域性、階段性與長(zhǎng)期性等三方面存在明顯的共同特征。

1.3 “兩規(guī)”矛盾與負(fù)面效應(yīng)

由于“兩規(guī)”各自存在的差異較大，使得“兩規(guī)”在實(shí)際操作實(shí)施中彼此存在矛盾，也造成了土地資源的粗放與浪費(fèi)、耕地質(zhì)量和數(shù)量得不到保障、城鎮(zhèn)建設(shè)空間發(fā)展無(wú)序、政策嚴(yán)肅性得不到保障以及生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞等一系列負(fù)面的影響。

1.4 “兩規(guī)”的求同趨勢(shì)

近年來(lái)，“兩規(guī)”在編制部門合作、用地分類標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和技術(shù)體系銜接方面存在一些求同的趨勢(shì)。也為日后“兩規(guī)”充分的銜接奠定了基礎(chǔ)。

二、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施評(píng)價(jià)和協(xié)調(diào)機(jī)制

2.1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的要素

2.1.1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的邊界

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的重點(diǎn)在于確定好規(guī)劃的邊界范圍。村鎮(zhèn)居住空間與城市地區(qū)的差異之處在于：以生態(tài)空間為基底，建成區(qū)作為斑塊分散分布其中，鎮(zhèn)建設(shè)用地與外部生態(tài)環(huán)境互為依托。鎮(zhèn)總體規(guī)劃指導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間與生態(tài)空間的有機(jī)協(xié)調(diào)。

2.1.2 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)貫穿于“兩規(guī)”編制和實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。首先，進(jìn)行“兩規(guī)”發(fā)展規(guī)模、用地布局和建設(shè)時(shí)序等核心內(nèi)容的專題研究報(bào)告；其次，依據(jù)研究報(bào)告成果指導(dǎo)編制“兩規(guī)”；最后，通過(guò)研究報(bào)告建議的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)指導(dǎo)具體城鎮(zhèn)建設(shè)中涉及“兩規(guī)”交叉的實(shí)施操作。

2.1.3 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)空關(guān)系

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的核心內(nèi)容隨著時(shí)間、空間的變化而改變。鎮(zhèn)總體規(guī)劃的約束效力主要集中在鎮(zhèn)區(qū)建成區(qū)并向逐漸減弱，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的約束效力則主要集中在農(nóng)村地區(qū)并向鎮(zhèn)區(qū)方向逐漸減弱。隨著時(shí)空的推移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)大，鎮(zhèn)總體規(guī)劃的約束效力范圍逐漸擴(kuò)大，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃約束效力范圍則逐漸減小。

2.2“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的層面

2.2.1 行政層面協(xié)調(diào)

由于“兩規(guī)”有共同的規(guī)劃對(duì)象，所以在具體城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)中土地行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門有交叉和共同作用的職權(quán)，應(yīng)從“兩規(guī)”的規(guī)劃編制開始做好銜接工作，以便在規(guī)劃實(shí)施中能更好的配合。

2.2.2 法律法規(guī)層面協(xié)調(diào)

“兩規(guī)”雖然分屬兩個(gè)不同部門，但兩者各自的法律法規(guī)均屬于國(guó)家主干法法律體系。在各自規(guī)劃編制中應(yīng)共同遵守《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對(duì)其他各自的法規(guī)規(guī)章也應(yīng)該積極銜接。

2.2.3 技術(shù)層面協(xié)調(diào)

“兩規(guī)”技術(shù)層面協(xié)調(diào)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)劃技術(shù)平臺(tái)的對(duì)接。如今，“兩規(guī)”技術(shù)軟件之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，主要是ArcGIS和AutoCAD間的文件轉(zhuǎn)換。通過(guò)“轉(zhuǎn)出”功能，或者“通用轉(zhuǎn)換器”工具，將用地邊界圖、空間管制邊界、規(guī)劃建設(shè)用地分類圖等土地利用規(guī)劃圖的GIS文件轉(zhuǎn)換為CAD文件，也可以通過(guò)“導(dǎo)入”功能，將城鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖導(dǎo)入到GIS，進(jìn)行比對(duì)分析。

三、峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃方案

3.1 城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測(cè)

相對(duì)于峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更完善、方法更妥當(dāng)，人口規(guī)模預(yù)測(cè)較為準(zhǔn)確，且有省級(jí)中心城鎮(zhèn)人口適宜規(guī)模這項(xiàng)硬性指標(biāo)的校核，所以本研究將沿用峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模，即近期鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域人口規(guī)模分別為3萬(wàn)、5萬(wàn)，遠(yuǎn)期鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域人口規(guī)模分別為6萬(wàn)、7萬(wàn)人。

3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向和用地選擇

上一輪城鎮(zhèn)總體規(guī)劃根據(jù)自然條件、人工環(huán)境、規(guī)劃及政策性因素等多個(gè)方面進(jìn)行考慮，對(duì)用地條件、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等進(jìn)行綜合分析，明確了峽口鎮(zhèn)今后的發(fā)展方向。確定為峽口鎮(zhèn)區(qū)近期宜向南、西發(fā)展，遠(yuǎn)期宜跨江向北發(fā)展。

本研究堅(jiān)持了原總體規(guī)劃大致的發(fā)展方向并作出微調(diào)，確定峽口鎮(zhèn)今后發(fā)展方向?yàn)榻⑦h(yuǎn)期宜向西、向南發(fā)展，遠(yuǎn)景可以考慮跨江向北發(fā)展。

3.3 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃思路

堅(jiān)持和優(yōu)化城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大基礎(chǔ)設(shè)施安排，并以此為指導(dǎo)，堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，并以此為載體，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田任務(wù)的落實(shí)。

在此基礎(chǔ)上，分兩個(gè)層面展開規(guī)劃編制和實(shí)施操作工作，通過(guò)“結(jié)構(gòu)化”處理，形成導(dǎo)向化方案，指導(dǎo)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)；通過(guò)“精細(xì)化”處理，形成操作化方案，指導(dǎo)近期操作部署工作。同時(shí)，對(duì)原有峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”提出優(yōu)化提升建議，并依托土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和評(píng)估機(jī)制，優(yōu)化規(guī)劃體系框架，建立“兩規(guī)”階段性協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的階段性動(dòng)態(tài)平衡。

3.4 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃方案

3.4.1 導(dǎo)向化方案

（一）土地利用空間的“結(jié)構(gòu)”控制

如前文所述，“兩規(guī)”在工作內(nèi)容上各有側(cè)重，本研究將“兩規(guī)”分別側(cè)重的要素進(jìn)行提煉，對(duì)土地利用進(jìn)行“結(jié)構(gòu)化”處理，形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地、園地、林地、水域等用地，在圖紙上以面狀結(jié)構(gòu)表達(dá)，確保城鄉(xiāng)土地利用空間規(guī)模適宜、結(jié)構(gòu)合理，并且對(duì)“兩規(guī)”的后續(xù)修編有指導(dǎo)作用。

（二）土地利用空間的分類管制

本研究在導(dǎo)向化方案階段引入空間管制概念，以加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)用地的分類管制，實(shí)現(xiàn)空間與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)，在原來(lái)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和禁止建設(shè)用地邊界的基礎(chǔ)上，增加劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地彈性邊界，對(duì)應(yīng)“一類有條件建設(shè)區(qū)”和“二類有條件建設(shè)區(qū)”。將用地空間劃分為 “允許建設(shè)區(qū)”、“一類有條件建設(shè)區(qū)”、“二類有條件建設(shè)區(qū)”、“限制建設(shè)區(qū)”和“禁止建設(shè)區(qū)”五類。

3.4.2 操作化方案

（一）“三線一點(diǎn)”的操作化方案

“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的指導(dǎo)操作性方案體現(xiàn)為“三線一點(diǎn)”的控制和落實(shí)，是提高“兩規(guī)”協(xié)調(diào)操作性、保證各自實(shí)施有效性的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

“三線”的控制包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和基本農(nóng)田保護(hù)控制線。其中，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和基本農(nóng)田保護(hù)線是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃分別重點(diǎn)關(guān)注而需要進(jìn)行確定的控制線。

（二）“三點(diǎn)一線”的控制要求

“三線”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根據(jù)各控制線實(shí)際運(yùn)行要求，分別實(shí)行剛性管制，遠(yuǎn)期由于發(fā)展條件可能發(fā)生變化，只提出彈性控制的要求。“一點(diǎn)”的落實(shí)是指近期重點(diǎn)項(xiàng)目選址的建議。

3.5 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施保障和工作方法

為了使“兩規(guī)”在修編階段到具體實(shí)施階段能充分協(xié)調(diào)，減少兩者矛盾帶來(lái)的負(fù)面影響，應(yīng)在工作方法上進(jìn)一步明確“兩規(guī)”空間職權(quán)范圍，建立“兩規(guī)”動(dòng)態(tài)修改機(jī)制，完善“兩規(guī)”利益補(bǔ)償機(jī)制，以便“兩規(guī)”在全階段的實(shí)現(xiàn)充分對(duì)接，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)有序發(fā)展。

四、相關(guān)用地指標(biāo)研究

城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為約束性指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)包括城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的控制。其規(guī)模在江山市土地利用總體規(guī)劃和峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中進(jìn)行了明確的控制。我們?cè)跐M足城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的前提下，對(duì)能夠調(diào)整用地指標(biāo)和新增用地指標(biāo)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理研究。

（1）對(duì)返回地指標(biāo)的產(chǎn)生與使用，衢州市的政策與江山市的相關(guān)政策。返回地指標(biāo)作為國(guó)家征用農(nóng)村集體土地而返還農(nóng)村用于二三產(chǎn)建設(shè)的用地指標(biāo)，該指標(biāo)由征地項(xiàng)目產(chǎn)生，指標(biāo)落實(shí)到村里，指標(biāo)的具體定量可以有江山市政府制定方案，具有較高的機(jī)動(dòng)性。

（2）對(duì)于用地指標(biāo)整理，主要研究批而未供用地，在建設(shè)用地面積不增加，農(nóng)用地面積不減少，耕地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的前提下，將某一經(jīng)合法批準(zhǔn)的地塊的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)調(diào)整區(qū)位到另一地塊使用的行為。這個(gè)方面主要是調(diào)整用地空間分布，異地盤活用地指標(biāo)，使得土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在空間布局上更加協(xié)調(diào)，在建設(shè)時(shí)序上更加統(tǒng)一。

（3）土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)主要是由于農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等相關(guān)政策產(chǎn)生，是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模總量不變的條件下，通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治而產(chǎn)生的新增指標(biāo)。

第6篇

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)；布局

1、引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的向前發(fā)展，越來(lái)越多的建設(shè)用地供需問(wèn)題出現(xiàn)在人們眼前。特別是近十幾年來(lái)，我國(guó)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，人們生活水平的提高，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對(duì)土地的大量需求與鄉(xiāng)村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地，減少土地利用的不合理性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的良性結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地概念和土地結(jié)構(gòu)、布局

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地

城鄉(xiāng)建設(shè)用地是為人們提供生產(chǎn)生活的必要場(chǎng)所，具有相對(duì)集聚的特點(diǎn)，且分布呈現(xiàn)面狀，主要可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、獨(dú)立工礦三類。

（1）城鎮(zhèn)用地

城鎮(zhèn)用地指的是建設(shè)城鄉(xiāng)使用的土地和關(guān)系著城鎮(zhèn)居民衣食住行相關(guān)的用地，如居民的居住、生產(chǎn)、出行、休閑、醫(yī)療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮(zhèn)用地包括當(dāng)前土地分類中的城鎮(zhèn)用地和一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等部分獨(dú)立的工礦用地。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地

農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要是構(gòu)成農(nóng)村人居環(huán)境要素的用地，包括的用地類型有獨(dú)立工礦用地，具有較強(qiáng)的居住相容性，還包括土地分類系統(tǒng)中的農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

（3）獨(dú)立工礦用地

獨(dú)立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民居住的工業(yè)用地，如一些垃圾處理填埋場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所、采掘業(yè)用地、生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地結(jié)構(gòu)和布局

土地規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行未來(lái)發(fā)展的預(yù)先安排和計(jì)劃。在時(shí)空上，基于土地的自然歷史特性、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)而進(jìn)行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

土地利用結(jié)構(gòu)是按照一定的構(gòu)成方式將各種土地進(jìn)行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。土地的合理布局有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)、綜合利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化保護(hù)和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)村用地減少，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張建設(shè)用地，耕地面積急劇減少。在快速發(fā)展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設(shè)開發(fā)中，城鎮(zhèn)規(guī)模變大。大部分的城市在擴(kuò)大發(fā)展中采取的是外延式發(fā)展模式，占用的土地基本是地勢(shì)平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發(fā)激化了我國(guó)的人地矛盾。城市快速增長(zhǎng)的建設(shè)用地大大超過(guò)了人口的增長(zhǎng)速度，使得人與建設(shè)處于不平衡狀態(tài)。

（2）城市土地產(chǎn)出率低，配置不合理。城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業(yè)用地，分布的企業(yè)特點(diǎn)是技術(shù)水平低、規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益差，使得土地存在隱性浪費(fèi)現(xiàn)象。城市中分布的綠地、廣場(chǎng)較少，任闊比例與城市規(guī)模不協(xié)調(diào)，不利于發(fā)揮城市總體功能。農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)影響下變?yōu)榱朔寝r(nóng)用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。

（3）鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)等的建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局散亂，存在嚴(yán)重的粗放利用現(xiàn)象。目前我國(guó)鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的建設(shè)土地總量是城市建設(shè)用地總量的幾倍，但卻不能直接進(jìn)行城市化建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)。

（4）城市用地緊張，城市人均建設(shè)用地不足，城市各項(xiàng)用地功能不能得到有效發(fā)展。我國(guó)人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過(guò)度密集，造成生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現(xiàn)建筑的人為增高，建筑容積率提高等現(xiàn)象。

（5）居住用地趨向郊區(qū)化，郊區(qū)開發(fā)加快，各產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區(qū)建設(shè)用地限制下，和郊區(qū)的快速發(fā)展，道路和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環(huán)境更加優(yōu)美的郊區(qū)進(jìn)發(fā)，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。

4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化對(duì)策

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，就是研究區(qū)域土地資源的自身特性并進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，從而合理安排區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用地?cái)?shù)量和合理布局區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用的空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地利用的最大社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，并使區(qū)域土地資源滿足可持續(xù)發(fā)展要求。

4.1 加強(qiáng)政策的宏觀調(diào)控力度

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，首先必須節(jié)約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。

（1）建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施“雙控”制度，對(duì)建設(shè)用地的預(yù)審要認(rèn)真、嚴(yán)格執(zhí)行，并提高建設(shè)用地的審批管理強(qiáng)度，根據(jù)土地出讓合同條例，對(duì)違約加強(qiáng)責(zé)任追究；建立健全項(xiàng)目用地準(zhǔn)入制度，對(duì)新進(jìn)項(xiàng)目的用地加強(qiáng)管理，并較強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)力度和行政執(zhí)法監(jiān)督管理，嚴(yán)格各項(xiàng)投資建設(shè)情況，防止實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中圈占和批多少用現(xiàn)象，造成土地違法占用或閑置、浪費(fèi)，并有效避免土地的投機(jī)行為。

（2）建立監(jiān)控和激勵(lì)的約束機(jī)制。建設(shè)用地中的各項(xiàng)項(xiàng)目必須按照合同約定的時(shí)間進(jìn)行竣工和驗(yàn)收土地集約化利用的各項(xiàng)指標(biāo)，及時(shí)落實(shí)土地建設(shè)過(guò)程中的各項(xiàng)土地規(guī)模、建設(shè)情況、用地位置等情況，及時(shí)整改各項(xiàng)為通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目。驗(yàn)收合格的項(xiàng)目在項(xiàng)目投產(chǎn)后政府給予一定的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，則沒有優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)約束項(xiàng)目建設(shè)用地。

4.2 科學(xué)規(guī)劃并優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局

根據(jù)不同的地區(qū)的人口規(guī)模、優(yōu)勢(shì)資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定合理的、具有針對(duì)性的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，有效避免隨意發(fā)散的發(fā)展模式。對(duì)那些相對(duì)落后的地區(qū)的規(guī)劃可以是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，集約鎮(zhèn)的發(fā)展，適當(dāng)給予城鎮(zhèn)一定的管理權(quán)限和優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中發(fā)展。對(duì)那些較發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)劃可以是合并小城鎮(zhèn)，提升各城鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟(jì)地位，讓小城鎮(zhèn)具有特殊經(jīng)濟(jì)職能。城鄉(xiāng)科學(xué)合理的布局最重要的是抓住城鄉(xiāng)具體特點(diǎn)進(jìn)行特色規(guī)劃發(fā)展，且賦予規(guī)劃一定的預(yù)期性彈性，為之后的發(fā)展預(yù)留調(diào)整空間，根據(jù)未來(lái)走向及時(shí)引導(dǎo)并優(yōu)化配置小城鎮(zhèn)各行業(yè)用地。

4.3 調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集約化土地資源

鎮(zhèn)企業(yè)存在技術(shù)陳舊、勞動(dòng)力過(guò)剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導(dǎo)和調(diào)整升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集中工業(yè)園區(qū)和商業(yè)區(qū)，擴(kuò)大各園區(qū)規(guī)模，形成協(xié)同效益。城鄉(xiāng)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，必須考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源特色、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境氣候條件等，并結(jié)合國(guó)家大中型項(xiàng)目建設(shè)，保持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具備較好的經(jīng)濟(jì)活力。城鎮(zhèn)充分發(fā)揮極化效應(yīng)，推進(jìn)各要素的集聚，合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn)，優(yōu)化布局各鄉(xiāng)村基地，降低人均用地標(biāo)準(zhǔn)，集約化土地資源。

5、結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，總體目標(biāo)是在各城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，充分挖掘城鎮(zhèn)用地潛力，加強(qiáng)土地利用的整體規(guī)劃布局，加強(qiáng)不合理、不規(guī)范、廢棄閑置土地的利用，從而相應(yīng)增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)用耕地面積，促進(jìn)土地的可持續(xù)發(fā)展，提高土地利用效率。

參考文獻(xiàn)

[1] 晏涵；左美蓉；韋林利.基于第二次土地大調(diào)查下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的背景及意義研究[J].大眾科技.2010年04期.

第7篇

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；過(guò)程異化

中圖分類號(hào)：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—0751（2013）01—0039—04

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指農(nóng)村集體建設(shè)用地減少跟城市建設(shè)用地增加掛鉤，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地（或農(nóng)用地）的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國(guó)土資源部出臺(tái)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)一步盤活了利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實(shí)施過(guò)程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，必須引起高度重視。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施及成效

近年來(lái)，為加強(qiáng)耕地保護(hù)，國(guó)家出臺(tái)耕地占補(bǔ)平衡辦法，要求各地要嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目占地的數(shù)量，進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，補(bǔ)充的耕地要在數(shù)量和質(zhì)量上與原有耕地相當(dāng)，并要求縣級(jí)以上國(guó)土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地補(bǔ)充耕地方案的落實(shí)情況進(jìn)行檢查核實(shí)。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，支持農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，最終達(dá)到既盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，緩解城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)農(nóng)用地的壓力，又實(shí)現(xiàn)增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量的目的，其本質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”的創(chuàng)新。2006年國(guó)土部開始在全國(guó)五省市開展試點(diǎn)，2008年又增列19省市為試點(diǎn)。試點(diǎn)政策的出臺(tái)在全社會(huì)產(chǎn)生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創(chuàng)新下，拓寬了建設(shè)用地空間，保護(hù)了耕地，提高了耕地質(zhì)量。

各地在試點(diǎn)過(guò)程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實(shí)施主體來(lái)看，主要有政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)和農(nóng)村集體自主運(yùn)作等類型。所謂政府主導(dǎo)，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)選址、規(guī)劃編制、方案設(shè)計(jì)、資金籌措、工程督辦和項(xiàng)目區(qū)驗(yàn)收等。項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負(fù)責(zé)拆舊區(qū)農(nóng)民安置和新建區(qū)工程。所謂市場(chǎng)主導(dǎo)，是指政府通過(guò)提供優(yōu)惠政策，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)企業(yè)參與項(xiàng)目實(shí)施，企業(yè)通過(guò)投資、拆舊和安置，獲得項(xiàng)目用地， 政府在這個(gè)過(guò)程中只是監(jiān)督、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。農(nóng)村集體自主型運(yùn)作，指新區(qū)建設(shè)和舊地復(fù)墾都由農(nóng)村集體組織依據(jù)政策自行控制的模式。政府主導(dǎo)型是目前全國(guó)各地比較普遍的模式，市場(chǎng)主導(dǎo)型也有一定比例，農(nóng)村集體自主型運(yùn)作的情況相對(duì)比例較少，一般對(duì)農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求較高，同時(shí)村民要充分了解政策，對(duì)改善居住環(huán)境具有較強(qiáng)的意愿。從具體的實(shí)施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮(zhèn)化。主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)增減掛鉤政策將農(nóng)村居民點(diǎn)整理后，周轉(zhuǎn)出的指標(biāo)全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)，而原拆舊區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，農(nóng)村居民相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛５诙瑘?chǎng)鎮(zhèn)擴(kuò)展。實(shí)施范圍在小場(chǎng)鎮(zhèn)及周圍的農(nóng)村，主要做法就是引導(dǎo)場(chǎng)鎮(zhèn)附近農(nóng)民向場(chǎng)鎮(zhèn)集中，通過(guò)整理農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)，壯大地方小城鎮(zhèn)規(guī)模，并引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從事二三產(chǎn)業(yè)。第三，拆村并村。將幾個(gè)居民點(diǎn)分散、居住條件不好的村落整合，通過(guò)規(guī)劃選址，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將幾個(gè)村落的居民合并到相對(duì)集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，通過(guò)增減掛鉤將所有農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)耕，選擇地理?xiàng)l件較好的新區(qū)重新規(guī)劃建設(shè)，節(jié)約的用地指標(biāo)用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。

1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當(dāng)前國(guó)家對(duì)各地城市發(fā)展中年度用地指標(biāo)有嚴(yán)格的規(guī)定，導(dǎo)致各地在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)下，將掛鉤的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用地年度指標(biāo)，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的壓力，為推動(dòng)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

2.推動(dòng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長(zhǎng)期來(lái)，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣于自然院落形式分散居住，村莊建設(shè)大部分是以農(nóng)民自主建設(shè)為主，由于未經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過(guò)增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，有效解決了耕地保護(hù)和節(jié)約用地“缺動(dòng)力”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問(wèn)題，有效地推動(dòng)了農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.促進(jìn)了集約節(jié)約用地。通過(guò)增減掛鉤，有效整合農(nóng)村居民點(diǎn)用地，對(duì)原有散亂、廢棄和閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整治，農(nóng)村居民點(diǎn)“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。共用設(shè)施建設(shè)，降低了人均用地標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約了大量土地，同時(shí)通過(guò)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的田間地塊，整體改善土地質(zhì)量，促進(jìn)土地利用的有序化、合理化、科學(xué)化，提高了土地利用效率。根據(jù)全國(guó)已試驗(yàn)的增減掛鉤試點(diǎn)調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過(guò)高分遙感影像調(diào)查，認(rèn)為全國(guó)64萬(wàn)個(gè)行政村330萬(wàn)個(gè)自然村通過(guò)綜合整治，近期增地潛力可達(dá)757.89萬(wàn)公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口全面小康住房用地需求，并實(shí)現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、用地相對(duì)集中，我國(guó)農(nóng)村綜合整治遠(yuǎn)期增地可達(dá)992.16萬(wàn)公頃，約合1.49億畝。

4.撬動(dòng)了農(nóng)村土地管理制度改革。眾做周知，我國(guó)實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的土地管理制度。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟(jì)組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問(wèn)題、運(yùn)行管理問(wèn)題、權(quán)益保障問(wèn)題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能充分實(shí)現(xiàn)合理的市場(chǎng)化價(jià)值，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過(guò)合法途徑對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)耕地保護(hù)提出措施，對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保障，對(duì)低效使用土地進(jìn)行整治，成為推動(dòng)土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要抓手，成為撬動(dòng)農(nóng)村土地管理制度改革的一個(gè)“導(dǎo)火索”，對(duì)促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果具有重要的意義；對(duì)下一步探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、完善耕地占補(bǔ)平衡政策、推進(jìn)征地制度改革、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等有重大促進(jìn)和導(dǎo)向作用。

二、綜合評(píng)估滯后使“掛鉤”實(shí)施面臨異化風(fēng)險(xiǎn)

作為一項(xiàng)解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策從開始試點(diǎn)就受到各地的普遍歡迎，同時(shí)由于對(duì)增減掛鉤的具體評(píng)估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致部分地方在“掛鉤”過(guò)程中前期調(diào)查評(píng)估不夠，中期監(jiān)管不力，后期驗(yàn)收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.重前期申報(bào)不重中后期評(píng)估驗(yàn)收，耕地占補(bǔ)平衡運(yùn)行面臨異化風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)）文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目要嚴(yán)格按照前期調(diào)查評(píng)估、中期監(jiān)督管理、后期驗(yàn)收評(píng)估等環(huán)節(jié)實(shí)施，要重視征求農(nóng)民集體和農(nóng)戶意見，對(duì)涉及權(quán)屬調(diào)整的集體土地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行摸底調(diào)查，編制《土地權(quán)屬調(diào)整初步方案》，并委托有資質(zhì)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)用地整理項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審查，出具技術(shù)審查報(bào)告。要求加強(qiáng)監(jiān)管，整治項(xiàng)目自立項(xiàng)批復(fù)之日起時(shí)必須完成復(fù)墾整理工作。項(xiàng)目實(shí)施后要進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量、質(zhì)量評(píng)估驗(yàn)收。而目前部分地方增減掛鉤的實(shí)際運(yùn)行中，耕地占補(bǔ)平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實(shí)占虛補(bǔ)”風(fēng)險(xiǎn)。有些地方只注重“占”，不注重“補(bǔ)”。新區(qū)建設(shè)工作熱心，拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，難以按規(guī)定時(shí)間歸還臺(tái)賬，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補(bǔ)充或新增耕地卻遲遲得不到落實(shí)。二是“實(shí)優(yōu)虛劣”風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，城市周邊土地相對(duì)平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時(shí)又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復(fù)墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對(duì)較難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)。由于土地整理成本相對(duì)較高，而純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢(shì)，不少地方土地整理以后，不是用來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進(jìn)行一些“非農(nóng)化”的經(jīng)營(yíng)牟取更大的經(jīng)濟(jì)效益。四是耕地“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，而不是單純的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差的糧食。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一和新村建設(shè)規(guī)劃缺少評(píng)估使農(nóng)民增收、農(nóng)村建設(shè)面臨風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問(wèn)題，同時(shí)也是推進(jìn)和落實(shí)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)將城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，使城市資金通過(guò)一定的方式支持農(nóng)村建設(shè)。但在實(shí)施過(guò)程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民。國(guó)家有關(guān)部門在房屋拆遷和建設(shè)用地復(fù)墾為耕地上并沒有出臺(tái)具體的收益分配標(biāo)準(zhǔn)，有些地方工作做得好的，農(nóng)民不需花費(fèi)太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照傳統(tǒng)征地補(bǔ)償，據(jù)國(guó)家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征土地征用費(fèi)的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級(jí)組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%，造成農(nóng)民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設(shè)規(guī)劃評(píng)估不足，導(dǎo)致新建集中區(qū)在具體使用時(shí)，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農(nóng)民集中居住，但卻未考慮農(nóng)民飼養(yǎng)牲畜的習(xí)慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導(dǎo)致新區(qū)建成后農(nóng)民入住率低。也有的地方不考慮文化風(fēng)俗習(xí)慣，導(dǎo)致新區(qū)建成后，原有村落長(zhǎng)久形成的歷史非物質(zhì)文化丟失或遭到破壞。

3.掛鉤項(xiàng)目與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接評(píng)估使農(nóng)村用地面臨結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)，是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)無(wú)序的癥結(jié)之一。開展農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是要變無(wú)序?yàn)橛行颍岣咿r(nóng)村用地的質(zhì)量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報(bào)工作必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，嚴(yán)格按照土地使用規(guī)劃，通過(guò)典型示范，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治工作有序進(jìn)行。而在具體操作過(guò)程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的壓力，在增減掛鉤項(xiàng)目選址上只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，隨意劃地，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大一級(jí)類用地的結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)和控制，使三類用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯(cuò)位、失衡的危險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，各種爭(zhēng)地矛盾很難得到有效解決。

4.置換土地質(zhì)量缺少評(píng)估使國(guó)家糧食安全面臨風(fēng)險(xiǎn)。保障國(guó)家糧食安全是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的根本要求，是國(guó)家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對(duì)新補(bǔ)充耕地的質(zhì)量評(píng)估還需要更加嚴(yán)格，形成更為完備的標(biāo)準(zhǔn)。盡管表面上通過(guò)增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實(shí)際上新復(fù)墾的耕地要形成較好的生產(chǎn)力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過(guò)程中存在劣地?fù)Q良田現(xiàn)象，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量與被占用耕地的質(zhì)量之間存在較大的差距，實(shí)際上是耕地在減少，與耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實(shí)際上糧食產(chǎn)量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。

三、科學(xué)實(shí)施增減掛鉤政策的對(duì)策建議

1.堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項(xiàng)目規(guī)劃管理體制機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績(jī)效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個(gè)整體放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中進(jìn)行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護(hù)等的綜合規(guī)劃評(píng)估體系。強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當(dāng)分離，以便規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。

2.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化配置。明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系和權(quán)能，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。全面開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，這是開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)。要在技術(shù)方面對(duì)確權(quán)工作進(jìn)行規(guī)范，堅(jiān)持實(shí)測(cè)確權(quán)，在管理上加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護(hù)和糾紛調(diào)處機(jī)制。完善農(nóng)村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設(shè)強(qiáng)度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機(jī)制和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、處置機(jī)制。

3.建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任評(píng)估體系。在嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農(nóng)民在土地非農(nóng)化和增減掛鉤過(guò)程產(chǎn)生的增值收益中的分配比例。明晰建設(shè)用地作為一種商品的價(jià)值構(gòu)成要素，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產(chǎn)力、開發(fā)成本、機(jī)會(huì)成本、復(fù)墾成本、預(yù)期收益、社會(huì)保障價(jià)值因素等。建立專業(yè)、權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)，科學(xué)估算土地價(jià)值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土地交易市場(chǎng)正常運(yùn)行的依據(jù)。明確土地使用權(quán)交易各方的責(zé)任與義務(wù)，作為土地轉(zhuǎn)換之后續(xù)工作的考評(píng)與監(jiān)督依據(jù)。

4.建立項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)和規(guī)范化管理機(jī)制。在項(xiàng)目區(qū)掛鉤實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格依據(jù)條件實(shí)行項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)管理。如在增減掛鉤試點(diǎn)中對(duì)土地復(fù)墾整理可以采取項(xiàng)目法人制、公告制、合同制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、財(cái)務(wù)請(qǐng)撥款制和報(bào)賬提款制等。嚴(yán)格控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，避免借農(nóng)村土地整理過(guò)快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評(píng)估檢查。

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙向互動(dòng)和協(xié)調(diào)運(yùn)行，對(duì)緩解當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與耕地保護(hù)之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。而如果不重視“掛鉤”過(guò)程中的綜合評(píng)估和管理，則一項(xiàng)好的政策也會(huì)異化為侵害農(nóng)民權(quán)益、造成國(guó)家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)進(jìn)一步科學(xué)實(shí)施增減掛鉤政策、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

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第8篇

關(guān)鍵詞非農(nóng)化；生態(tài)價(jià)值；估算方法；土地利用轉(zhuǎn)移矩陣；江漢平原

中圖分類號(hào)F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2013）10-0146-05

土地非農(nóng)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的必然現(xiàn)象，在我國(guó)現(xiàn)階段尤指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為居住、交通、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過(guò)程。這一過(guò)程一般會(huì)破壞農(nóng)用地的土壤質(zhì)地、水分運(yùn)移、生物群落與表層結(jié)構(gòu)，是一個(gè)生態(tài)服務(wù)功能不斷消減的過(guò)程。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土壤層不容易復(fù)原，土地非農(nóng)化多不可逆，因而相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)功能減少或消亡具有永久性[1]。土地非農(nóng)化雖然在一定程度上提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但生態(tài)效益損失巨大，可能會(huì)導(dǎo)致總效益凈減[2]。如果能夠辨明這一過(guò)程的發(fā)生機(jī)制，將生態(tài)價(jià)值納入土地價(jià)值體系并計(jì)入征地成本，則有利于從經(jīng)濟(jì)機(jī)制上防止農(nóng)用地向建設(shè)用地的過(guò)度流轉(zhuǎn)。當(dāng)前鮮有學(xué)者深入論及這一重要問(wèn)題，本文擬對(duì)土地非農(nóng)化生態(tài)價(jià)值損失過(guò)程機(jī)制進(jìn)行理論分析，建立相應(yīng)的價(jià)值損失估算方法，并以湖北江漢平原為例進(jìn)行案例研究，為我國(guó)農(nóng)地保護(hù)政策和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定提供參考依據(jù)。

1農(nóng)用地非農(nóng)化生態(tài)價(jià)值損失機(jī)制

第9篇

第二條市城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的各類建設(shè)用地變更使用性質(zhì)，適用本規(guī)定。

第三條本規(guī)定所稱建設(shè)用地使用性質(zhì)，按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（）的大類進(jìn)行分類。

第四條市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)本市城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地使用性質(zhì)變更的管理工作。市國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、監(jiān)察等部門按照各自職責(zé)協(xié)同做好建設(shè)用地使用性質(zhì)變更管理工作。

第五條市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的建設(shè)用地使用性質(zhì)和要求進(jìn)行管理，不得擅自變更。

第六條建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門確定的建設(shè)用地使用性質(zhì)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變。

第七條滿足環(huán)境容量要求，符合建設(shè)、消防、衛(wèi)生、文物保護(hù)等相關(guān)規(guī)定，且符合下列條件之一的，可以申請(qǐng)變更規(guī)劃建設(shè)用地使用性質(zhì)：

（一）國(guó)家、省、市的有關(guān)政策發(fā)生變化的；

（二）城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃變更或者修編，造成地塊開發(fā)建設(shè)條件發(fā)生變化的；

（三）因城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性公共設(shè)施、重大項(xiàng)目建設(shè)等原因，導(dǎo)致地塊的建設(shè)條件發(fā)生較大變化的；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第八條申請(qǐng)變更建設(shè)用地使用性質(zhì)按以下程序辦理：

（一）申請(qǐng)。建設(shè)單位向市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提交變更申請(qǐng)報(bào)告和變更方案。變更申請(qǐng)報(bào)告包括建設(shè)用地基本情況、規(guī)劃許可情況、變更建設(shè)用地使用性質(zhì)的理由、變更幅度等內(nèi)容。變更方案包括變更前、變更后的修建性詳細(xì)規(guī)劃方案。

（二）受理。符合本規(guī)定第七條所列情形之一的，市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)予受理。

（三）論證。由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門組織召開專家論證會(huì)，對(duì)變更的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行論證，提出論證意見。

（四）公示。經(jīng)論證可以變更建設(shè)用地使用性質(zhì)的，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對(duì)變更方案進(jìn)行公示。必要時(shí)，組織召開聽證會(huì)。

（五）報(bào)批。市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法提出變更建議，并附變更申請(qǐng)報(bào)告、專家論證意見、公示及聽證情況、規(guī)劃變更方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)。

（六）許可。市政府批準(zhǔn)后，市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)將變更后的建設(shè)用地使用性質(zhì)的情況抄告市國(guó)土資源部門，市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)市國(guó)土資源部門的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》或其他有關(guān)文件，辦理規(guī)劃許可變更手續(xù)。

第九條市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，加大執(zhí)法力度，對(duì)在建設(shè)過(guò)程中擅自改變規(guī)劃建設(shè)用地使用性質(zhì)的，必須堅(jiān)決制止，并依法進(jìn)行處罰。

第十條市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等相關(guān)資料核發(fā)《建筑工程施工許可證》，并督促施工單位按照審定的施工圖施工。