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關(guān)鍵詞：土地資源 利用 盤活方法
國有企業(yè)土地基本為科研劃撥土地，因為其土地性質(zhì)的制約，加上企業(yè)自身生產(chǎn)、變更等原因，導致許多企業(yè)都存在了不同程度的閑置土地資產(chǎn)。清理閑置土地、盤活利用土地，已經(jīng)成為企業(yè)的一項重要工作。
一、土地資源管理原則
依據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定：劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押需滿足下列條件：經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準。
（一）劃撥土地抵押
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定： 未經(jīng)批準、未辦理土地出讓不得抵押；
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：房屋抵押，土地隨同房屋共同抵押，抵押權(quán)實現(xiàn)是，從拍賣價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。
（二）劃撥土地出租
《劃撥土地使用權(quán)管理辦法暫行辦法》規(guī)定：未經(jīng)批準、未繳納出讓金、未取得土地證，不得出租劃撥土地使用權(quán)。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：以劃撥形式取得使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租，。應(yīng)將租金中所含土地收益上繳國家。
（三）劃撥土地用途改變
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應(yīng)當先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。
二、出讓用地
出讓是指土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價而原始取得的有期限限制的國有土地使用權(quán)，具有以下幾點特點：
（一）出讓國有土地使用權(quán)直接依法律的規(guī)定原始取得；
（二）出讓國有土地使用權(quán)的取得性質(zhì)為有償和有期限；
（三）出讓國有土地使用權(quán)在存續(xù)期間內(nèi)其權(quán)能近似于所有權(quán)。
三、206所土地資源匯總及現(xiàn)狀
匯總表如下：
四、206所土地資源盤活的探索和思考
（一）轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)
原則上劃撥土地是不允許直接進行轉(zhuǎn)讓，但經(jīng)過批準（土地局、人民政府等），可在土地有形市場公開交易，并由買賣方按市場價補交土地出讓金。
優(yōu)點：程序簡單；政策風險小。
缺點：獲利少，以現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)讓市場需求小。
目前土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》這兩宗土地目前閑置，并且，根據(jù)目前的現(xiàn)狀：前一塊地面積小、靠路邊、東西長幾十米，南北最短的地方3米多，并且南面為深坑，地面上均是村民種的樹；第二塊地在長安區(qū)太乙宮，原為我所試驗用，現(xiàn)在已經(jīng)閑置。單位重新利用這兩宗土地的困難比較大，可考慮此方法，如果有意向買方，我單位先向集團公司提交申請，得到集團批復后，可再向航天管委（土地局、規(guī)劃局）等部門提交申請（這個過程可由買方協(xié)調(diào)），待政府批復后，可按當初約定價格出讓，土地出讓金由簽訂的合同中規(guī)定的一方支付。按這種方法，可將這兩塊閑置土地變?yōu)楝F(xiàn)金收入，但土地資源就會減少。
（二）以土地對外投資或合作開發(fā)
如果企業(yè)擁有土地用途含住宅或辦公（工業(yè)），則此種模式可以考慮。一般考慮合作開發(fā)。一方出資，一方出地的模式。以土地出資的一方通常不參與日常的經(jīng)營、管理、決策，僅以土地出資為限，不承擔其他任何責任，按雙方約定的方式分配利潤。該種合作方式雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，對雙方來說風險相對較小，容易取得預(yù)期的合作效果。
上面涉及的兩塊土地：土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》，可選擇此方法盤活，風險最小，效果最佳。單位可先向集團公司提交申請，得到集團批復后，在網(wǎng)上公開招標聯(lián)合開發(fā)，單位中標后，簽訂的合同中可規(guī)定當?shù)卣鷱陀珊献鞣睫k理，我單位只提供土地資源，所有與經(jīng)營有關(guān)的風險利益與我單位無關(guān)，在規(guī)定時間內(nèi)收取當初約定的收益。土地證號為《長安國用（97）第269號》這宗土地，西安翻譯學院租用，從某種意義上講，也屬于聯(lián)合開發(fā)，我單位提供土地閑置土地資源，西安翻譯學院租用，跟經(jīng)營有關(guān)的一切責任，我單位不用承擔，我單位只用土地資源換取收益。實際上，2013年的時候我們資產(chǎn)部已經(jīng)按照子集團領(lǐng)導批示，將第一塊土地拿出，進行聯(lián)合開發(fā)，我當時在局域網(wǎng)上了聯(lián)合開發(fā)的招標通知，并且有幾個有資質(zhì)的單位來競標，但最終因為集團公司當時的其他考慮，沒有批復，不過我們以后也可用此方法再次嘗試。
參考文獻：
[1]嚴金明.國有閑置資產(chǎn)的成因及盤活問題探討[J].學理論，2009，（19）.
[2]劉俊.盤活閑置資產(chǎn)要有新理念[J].中國糧食經(jīng)濟，2007，（04）.
今年6月7日，國土資源部了《閑置土地處置辦法》，再次明確了閑置土地的定義，并規(guī)定對未動工開發(fā)滿1年的閑置土地，由市、縣國土資源主管部門按照土地出讓或劃撥價款的20%征繳土地閑置費；未動工開發(fā)滿2年的，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。該辦法自2012年7月1日起施行。
一 城市土地閑置現(xiàn)狀
目前，由于我國房地產(chǎn)企業(yè)依靠土地升值已作為一種主要的盈利模式，因此捂地待建現(xiàn)象非常普遍，土地閑置現(xiàn)象非常嚴重。
根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2011）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國32個省、自治區(qū)、直轄市，2010年度待開發(fā)土地面積達31458萬平方米。2010年8月，國土資源部《有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地閑置情況統(tǒng)計》名單向媒體披露。根據(jù)名單顯示，列入閑置土地面積約為9772萬平方米。據(jù)媒體報道，位于北京通州京杭大運河畔的“運河岸上的院子”別墅項目，由泰禾地產(chǎn)公司在10年前就已拿到該項目的土地，而10年后項目才開始天價銷售。由此可見，捂地待建、土地閑置現(xiàn)象的普遍性和嚴重性（見表1）。
造成土地閑置或待開發(fā)的原因很多：一是政府原因。由于城市規(guī)劃調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等造成土地閑置或待開發(fā)；二是開發(fā)商自身原因。等土地升值以獲得更高的收益、資金緊張無法開工等導致土地閑置或待開發(fā)。大面積的土地閑置影響了宏觀調(diào)控的效果，又使土地資源未充分利用，因此，依法治理土地閑置勢在必行。
二 治理土地閑置的意義
在當前房地產(chǎn)市場調(diào)控的關(guān)鍵時期，治理土地閑置不僅是落實我國土地利用的基本國策和實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的有效措施，而且是政府依法行政的具體體現(xiàn)，能有效地調(diào)整房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)，平抑房地產(chǎn)市場價格，因此治理土地閑置具有十分重要的意義。
治理土地閑置能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)。土地是房地產(chǎn)開發(fā)的載體，由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)掌控著大量的土地，因此可以輕松掌控市場定價權(quán)。治理土地閑置可以有效增加土地供應(yīng)量，從而調(diào)整結(jié)構(gòu)，平抑房地產(chǎn)價格；可以有效防止國有土地資產(chǎn)增值中應(yīng)屬于國家所有收益的流失；。同時通過收回房地產(chǎn)企業(yè)大量囤積的土地，可以削弱開發(fā)企業(yè)掌控的定價權(quán)，讓市場調(diào)節(jié)機制充分發(fā)揮其調(diào)控機能，從而促進房地產(chǎn)市場理性回歸，最終達到房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目的。
治理土地閑置在我國早就有法可依。《土地管理法》第37條明確規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地……一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機構(gòu)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)……”1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》和1999年頒布的《閑置土地處置辦法》也同樣對閑置土地的處置作了明確的規(guī)定。但是，土地閑置問題卻一直未得到真正解決。究其原因，一是在于有關(guān)處理土地閑置的法規(guī)政策剛性不夠，尚未形成責任追究制度。比如，閑置土地未收回，有關(guān)部門和責任人應(yīng)如何處罰，并沒有明確規(guī)定。因此，執(zhí)行力度大大下降。二是由于開發(fā)企業(yè)和政府間緊密的利益關(guān)系，無償收回閑置土地難度相當大，而閑置稅費相對于開發(fā)企業(yè)取得土地的增值收益來說，又顯得微不足道。因此，治理土地閑置缺乏的不是法律、法規(guī)和政策，而是一種令行禁止的監(jiān)督和管理。
三 治理土地閑置關(guān)鍵在于執(zhí)行
1.前言
土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學合理的調(diào)整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準則與規(guī)范。土地管理是政府機構(gòu)通過行政手段、法律等方式對單位、社會團體的土地資源進行管理的一個過程。
2.中國土地管理制度的現(xiàn)狀分析
我國的土地管理制度主要有占地補償制度、土地登記制度、保護耕地制度、用途管理制度等。現(xiàn)階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規(guī)范我國土地管理制度的基礎(chǔ)性法律，為國內(nèi)建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村和城市兩個方面。
2.1農(nóng)村土地管理制度方面
2.1.1土地管理制度中的執(zhí)法問題執(zhí)法問題是目前國內(nèi)土地管制度中十分關(guān)鍵性的問題，目前，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，政府為了發(fā)展市場經(jīng)濟，提升在市場上的競爭力，對法律法規(guī)的重視程度不夠，對行政方面的執(zhí)法力度不夠嚴格，沒有按照法律法規(guī)的要求和標準行使相應(yīng)的權(quán)利和履行相應(yīng)的義務(wù)，以至于造成執(zhí)法混亂的局面。
2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內(nèi)的土地管理制度方面，各個地方的政府有權(quán)對土地實行征收管理，進而制定相對應(yīng)的征地補償機制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協(xié)調(diào)者與執(zhí)行者。盡管很多地方政府的土地所有權(quán)歸村小組所有，但在實際的土地工作中，村小組已經(jīng)沒有對土地管理的權(quán)限，最終難以保障土地被征收者的經(jīng)濟利益。
2.2城市土地管理制度方面
2.2.1缺乏相應(yīng)的地價機制隨著經(jīng)濟市場的不斷發(fā)展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內(nèi)的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態(tài)的土地調(diào)整機制，很難準確的調(diào)整基準地價，造成土地制度管理難以適應(yīng)經(jīng)濟市場的價格波動，導致相關(guān)的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。
2.2.2缺乏完善的土地產(chǎn)權(quán)制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權(quán)占有，土地資源的使用權(quán)由國務(wù)院代為行使，地方政府沒有權(quán)利進行干涉。但是，在實際的土地管理過程中，地方政府可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并從中獲取相應(yīng)的利潤，掌握著真正的土地權(quán)使用職能。
2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規(guī)定了，土地歸國家所有，直接由國家實施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應(yīng)的經(jīng)濟補償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權(quán)，在征地時，完全沒有考慮到經(jīng)濟市場的發(fā)展情況，并且地方征收的土地補償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“釘子戶”的情況，導致土地征地制度出現(xiàn)不合理。
3.完善我國土地管理制度的具體措施
3.1完善土地的管理制度
我國要想加強土地管理措施，就必須要進一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強各個部門之間的合作和交流，并制定相應(yīng)的土地管理法。我國的土地轉(zhuǎn)讓是通過土地協(xié)議來開展實施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發(fā)商能夠依靠土地合同直接向政府部門領(lǐng)取相應(yīng)的審批手續(xù)，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而構(gòu)建良好的土地管理制度。
3.2優(yōu)化我國的土地規(guī)劃體系
政府部門在構(gòu)建我國的土地管理制度時，必須先優(yōu)化土地規(guī)劃體系，加大對土地執(zhí)法監(jiān)督的力度，要學會科學、有效的規(guī)劃土地，并加強土地規(guī)劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結(jié)合經(jīng)濟市場的發(fā)展規(guī)律，嚴格的執(zhí)行監(jiān)管機制。同時，要考慮到群眾的經(jīng)濟利益，土地管理制度同時要結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的狀況，規(guī)劃合理、科學的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規(guī)劃體系的執(zhí)法力度，增強執(zhí)法者的監(jiān)督工作，使土地執(zhí)法能夠高效的實施，進一步建健全、完善土地規(guī)劃系統(tǒng)。
3.3完善土地權(quán)利體系
相應(yīng)的部門在進行土地管理過程中，要不斷健全土地權(quán)利體系，進而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確，必須要保障國家的土地財產(chǎn)權(quán)益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并沒有明確的規(guī)定。在一些實際的土地管理過程中，部分地方政府和企業(yè)都一直征占農(nóng)民的土地，導致很多土地濫用、浪費的現(xiàn)象出現(xiàn)，對農(nóng)民的經(jīng)濟有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權(quán)利體系，合理規(guī)劃土地資源。
3.4改革土地財政稅收
我國應(yīng)該對相應(yīng)的稅收管理單位實施績效考核，監(jiān)督政府部門在保護人們的土地資源的同時，也能夠提高土地資源的利用率，進而保障人們的經(jīng)濟利益，建立全新的土地財政制度，保障土地財政制度的可持續(xù)性發(fā)展，避免出現(xiàn)閑置的土地。
第一條 為了加強土地管理，保護和合理開發(fā)利用阜新蒙古族自治縣（以下簡稱自治縣）的土地資源，切實保護耕地，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國土地管理法》、《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》以及有關(guān)法津、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合自治縣實際，制定本條例。
第二條 凡在自治縣行政區(qū)域內(nèi)開發(fā)、使用土地的公民、法人和其它組織必須遵守本條例。
第三條 土地管理應(yīng)堅持資源管理與資產(chǎn)管理并重、資源保護與開發(fā)利用并重的原則，全面規(guī)劃，合理配置土地資源，嚴格控制占用耕地，提高土地利用率。
第四條 為發(fā)展經(jīng)濟引進資金和技術(shù)，合理開發(fā)、使用土地的，給予鼓勵和優(yōu)惠。
第五條 自治縣人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理王作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。
自治縣土地管理部門設(shè)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地管理所，協(xié)同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負責該行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。
第六條 土地管理部門的主要職責是：
（一）貫徹執(zhí)行有關(guān)土地管理法律、法規(guī)和國家政策；
（二）負責土地的規(guī)劃、調(diào)查、統(tǒng)計、評價和登記發(fā)證工作，建立土地管理檔案；
（三）負責建設(shè)用地的征用、劃拔、出讓、轉(zhuǎn)讓等審批和報批工作；
（四）負責國有土地使用權(quán)的估價、抵押管理工作；
（五）監(jiān)督檢查土地的開發(fā)、利用情況；
（六）查處違法用地案件，會同有關(guān)部門解決土地權(quán)屬爭議，辦理獎懲事宜。
第七條 自治縣人民政府計劃、建設(shè)和農(nóng)業(yè)等有關(guān)行政主管部門，依照有關(guān)法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定，并根據(jù)各自的職責，協(xié)助同級土地管理部門實施土地的管理工作。
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第八條 土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何公民、法人和其他組織不得侵犯。
農(nóng)民承包集體土地的使用權(quán)，依法受到保護。
第九條 下列土地屬于國家所有：
（一）自治縣城區(qū)的土地；
（二）農(nóng)村和城郊依法沒收、征用、征收、收歸國有的土地；
（三）國家未確定為集體所有的林地、牧地、草場、荒山、荒地、河灘；
（四）中央、省市直屬企事業(yè)單位在自治縣行政區(qū)域內(nèi)的林地或其它用地；
（五）其它依照法律規(guī)定屬于國家所有的土地。
第十條 下列土地屬于集體所有：
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的耕地、荒山、荒地、林地、牧草地、溝壑等；
（二）縣城郊區(qū)國家所有以外的土地；
（三）農(nóng)村村民使用的宅基地、承包地等；
（四）其它按照法律規(guī)定屬于集體所有的土地。
第十一條 國有土地和集體所有的土地可以依法確定給公民、法人和其他組織使用。使用者有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)。
第十二條 土地的所有權(quán)和使用權(quán)由自治縣以上人民政府依法確認，土地管理部門負責辦理土地權(quán)屬的登記手續(xù)，核發(fā)《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》。
第十三條 土地的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生變更時，土地的使用者和所有者必須依法到土地管理部門辦理變更登記手續(xù)。
第十四條 建設(shè)項目竣工驗收后，土地的使用者必須在三十日內(nèi)，依法到土地管理部門申請辦理土地登記手續(xù)，領(lǐng)取土地使用征。
第十五條 土地的所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，由自治縣以上人民政府處理。
個人之間、個人與單位之間的土地使用權(quán)爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或自治縣人民政府處理。
當事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起十五日內(nèi)，向上級人民政府申請復議或在三十日內(nèi)，直接向人民法院起訴。
在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的建筑物、附著物。
第三章 土地的利用和保護
第十六條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)本地實際情況，制定本行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，報自治縣人民政府批準后實施。
第十七條 鼓勵公民、法人和其他組織承包國家和集體所有的荒山、荒灘、荒溝、荒坡等荒廢土地，按照土地利用總體規(guī)劃進行開發(fā)、治理，并維護承包者的合法權(quán)益。
第十八條 對公民、法人和其他組織承包的荒山、荒灘、荒溝和荒坡，在不違反承包合同的情形下，經(jīng)有關(guān)部門同意土地管理部門批準，其承包經(jīng)營可依法實行土地流轉(zhuǎn)制度。
第十九條 按照規(guī)劃開發(fā)荒廢土地的公民、法人和其他組織，應(yīng)當向自治縣人民政府上地管理部門提出申請，經(jīng)自治縣以上人民政府批準后，可進行開發(fā)、利用。
第二十條 取得國家和集體所有的荒廢土地承包經(jīng)營權(quán)的公民、法人和其他組織，應(yīng)當依法繳納有關(guān)稅費。
第二十一條 禁止毀林、毀草或破壞人工工程設(shè)施、生態(tài)工程設(shè)施造田；禁止圍墾河流。違者應(yīng)按有關(guān)規(guī)定責令其恢復原狀并給予經(jīng)濟處罰。
第二十二條 建立基本農(nóng)田保護制度，對基本農(nóng)田實行重點保護。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)一般不得占用基本農(nóng)田。確需占用的，必須嚴格控制占用面積，并按規(guī)定權(quán)限報批。
占用基本農(nóng)田從事非農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的，應(yīng)當依法繳納有關(guān)稅費。
第二十三條 禁止在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)建房、建窯、建墳。
任何公民、法人和其他組織未經(jīng)批準不得在責任田、承包田上挖沙、取土、采礦、采石、堆放固體廢棄物。
第二十四條 因進行燒制磚瓦、燃煤發(fā)電、冶煉排碴等生產(chǎn)占用土地，以及建設(shè)沙、石、煤、土場或者進行采礦使用集體土地的，必須報自治縣以上人民政府批準，并繳納土地復墾費用。
第二十五條 嚴禁荒蕪土地。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)單位經(jīng)批準使用的有種植收入的土地，一年以上（含一年）未動工興建的（因自然災(zāi)害或季節(jié)性影響除外）；公民、法人和其他組織承包經(jīng)營的土地，棄耕一年以上或因粗放經(jīng)營使產(chǎn)量低于同類耕地產(chǎn)量一半的，均視為荒蕪耕地，由自治縣人民政府土地管理部門按年收繳荒蕪費（閑置費），專款專用。對于不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不履行土地承包合同而棄耕的土地，要按規(guī)定收回承包權(quán)。
第四章 城鄉(xiāng)建設(shè)用地
第二十六條 公民、法人和其他組織因進行建設(shè)需要使用國有土地和集體所有的土地的，應(yīng)當向自治縣人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)自治縣以上人民政府審查批準后，由土地管理部門統(tǒng)一劃撥或征地。
禁止用地單位和被征地單位私自協(xié)商占地。
建設(shè)用地經(jīng)批準后，任何單位和個人不得阻撓或者妨礙建設(shè)單位依法使用土地。
第二十七條 農(nóng)、林、牧、副、漁場，使用本場土地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，必須按本條例規(guī)定的審批權(quán)限辦理用地手續(xù)。
國有企業(yè)和自收自支的事業(yè)單位，以及城鎮(zhèn)居民建房使用國有土地的，經(jīng)自治縣以上人民政府批準，土地使用權(quán)實行有償劃撥。
第二十八條 因搶險救災(zāi)急需使用土地的，經(jīng)自治縣人民政府同意，可先行使用，但應(yīng)當在不可抗力的危害消除后六十日內(nèi)，按審批權(quán)限履行批準手續(xù)。
第二十九條 國家建設(shè)征用無收益的集體土地不予補償；被征用土地的建筑物、附著物按實際價值補償。開始協(xié)商征地后，突擊耕種的農(nóng)作物，種植的樹木或搶建的建筑物、附著物，不予補償。
第三十條 國家建設(shè)征用土地的安置辦法，依照《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十一條 在城區(qū)和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，出租國有土地使用權(quán)的必須依法報自治縣以上人民政府批準，土地管理部門辦理土地審批手續(xù)，按年交納土地使用權(quán)租金。
第三十二條 農(nóng)村居民建房應(yīng)當結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)和村屯改造，充分利用舊宅基地、村內(nèi)閑地和山坡地。確無舊宅基地可利用，需要申請新宅基地的，應(yīng)按下列規(guī)定辦理：
（一）農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口居民建房，占用耕地的由自治縣人民政府批準，占用荒地的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準；
（二）為發(fā)展保護地生產(chǎn)，需建臨時看護房的，建筑面積不準超過三十平方米。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，經(jīng)自治縣人民政府土地管理部門審核，報自治縣人民政府批準；
（三）農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶建房的，由自治縣人民政府土地管理部門辦理征地手續(xù)；
（四）農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)劃，實行有償用地制度，收取的費用用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第三十三條 有本村合法在籍戶口的，符合下列情形之一的，允許申請宅基地：
（一）除身邊留一子女外，其他已婚子女確需另立門戶的；
（二）原有宅基地面積低于規(guī)定標準，子女達到結(jié)婚年齡，居住擁擠，確實需要分居的；
（三）因自然災(zāi)害等正當理由需要搬遷的；
（四）在當?shù)芈鋺舻募w經(jīng)濟組織的技術(shù)人員、回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職和退伍的干部、職工、軍人、華僑以及港、澳、臺同胞無房居住的。
第三十四條 農(nóng)村村民戶有下列情形之一的，不劃給宅基地：
（一）年齡未滿十八周歲的；
（二）已婚男女一方已另立門戶的；
（三）原有宅基地能夠解決子女另立門戶需要的；
（四）出賣或出租住房的。
第三十五條 農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個體工商戶從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，確需占用集體土地的，必須按法定程序和審批權(quán)限，報自治縣以上人民政府批準。
凡在自治縣行政區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃從事林果業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、蔬菜種植、庭院經(jīng)濟以及農(nóng)副產(chǎn)品加工生產(chǎn)用地的公民、法人和其他組織，給予優(yōu)惠。
第三十六條 因進行建設(shè)需要臨時占地的，應(yīng)當與被占地單位簽定協(xié)議，并報自治縣人民政府批準。
臨時占地的期限一般不得超過二年，期滿后應(yīng)當退還土地。確需延長的，必須按征地的審批權(quán)限報批。
臨時占用集體所有的土地，應(yīng)當依法向被占地單位繳納土地補償費；臨時占用國有土地，應(yīng)當向自治縣人民政府土地管理部門繳納臨時占地費。
第五章 獎勵和處罰
第三十七條 對有下列成績之一的公民、法人和其他組織由自治縣人民政府給予表彰、獎勵：
（一）模范執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，同違法行為作斗爭事跡突出的；
（二）合理開發(fā)、利用土地資源，切實保護耕地，取得顯著的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的；
（三）在保護和開發(fā)土地，合理配置土地資源，發(fā)揮土地資產(chǎn)效益以及在土地科學研究等方面有突出貢獻的；
（四）節(jié)約用地、復墾造地成績顯著的；
（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所，完成上級下達各項任務(wù)業(yè)績突出的。
第三十八條 對違反土地法律、法規(guī)和本條例的公民、法人和其他組織給予下列處罰：
（一）買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收其非法所得，限期拆除或沒收在土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，收回土地使用權(quán)，并對雙方處以非法所得50％以下的罰款；
（二）居民未經(jīng)批準或騙取批準非法占用土地的，責令退還占用的土地，限期拆除或沒收在占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。
（三）全民所有制單位、集體所有制單位，未經(jīng)批準或騙取批準非法占用的土地，責令退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處以每平方米15元以下罰款。對主要行政當事人由其所在單位或上級機關(guān)給予行政處分。
（四）臨時使用土地期滿不歸還的，或土地使用權(quán)被依法確定收回而拒不交出的，除責令交還土地外，并按超期時間每月每平方米處以5元以下罰款；
（五）因使用土地造成沙化、鹽漬化、水土流失的，或者破壞耕地嚴重的，按毀壞土地面積每平方米處以5元以上15元以下罰款；
（六）依法征用、劃拔的土地，不按時交付使用的，責令被征用、劃拔單位交出土地，并處以每平方米5元以下的罰款，對被征地單位向建設(shè)單位非法索要的財物，同時予以沒收；
（七）擅自改變土地使用用途的，限期拆除或沒收土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處以每平方米15元以下罰款。
第三十九條 土地管理部門的工作人員，必須忠于職守、遵紀守法、秉公辦事。對濫用職權(quán)、違法亂紀、玩忽職守的，由主管部門給予行政處分；情節(jié)嚴重，觸犯刑律的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。
第四十條 在土地權(quán)屬爭議過程中，對聚眾閑事，造成人員傷亡、經(jīng)濟損失的，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對責任者給予行政處罰或追究刑事責任。
第四十一條 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內(nèi)，向做出處罰決定機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請復議；對復議決定不服的，可在接到復議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。當事人對行政處罰決定不服的，也可在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人不申請復議、也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。
第四十二條 受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰的公民、法人和其他組織繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)采取必要措施予以制止。
第四十三條 侮辱、毆打土地管理部門工作人員，拒絕、阻礙土地管理部門工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安部門依法處理；構(gòu)成犯罪的，由司法權(quán)關(guān)依法追究刑事責任。
第四十四條 罰款必須在規(guī)定的期限內(nèi)繳納，逾期不繳納的，每日加收相當于罰款總額3％的滯納金。
第六章 附則
市長 謝玉堂
二OO二年九月三日
為加強對土地市場的管理，依法整治市區(qū)內(nèi)長期圈而不用的閑置土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)對有關(guān)事項通告如下：
一、本通告所稱長期圈而不用的閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過二年期限未動工開發(fā)建設(shè)的土地。
二、閑置土地的使用者應(yīng)當自2002年9月6日至12日持有關(guān)資料到市國土資源管理部門登記有關(guān)情況，并按照市國土資源管理部門提出的土地整改意見限期整改。
三、閑置土地使用者自登記之日起一個月內(nèi)能夠開發(fā)建設(shè)的，經(jīng)市國土資源管理部門審查同意可以繼續(xù)組織建設(shè)。
四、對2002年12月31日前暫不能夠開發(fā)建設(shè)的閑置土地，由拆遷管理部門依法拆除地上建筑物，并由園林綠化管理部門負責組織綠化，所需費用由閑置土地使用者承擔。
關(guān)鍵詞：土地管理;經(jīng)濟發(fā)展;制度創(chuàng)新
一、我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理現(xiàn)狀
(一)開發(fā)區(qū)基本狀況
從較為寬泛的涵義來說，開發(fā)區(qū)是指根據(jù)地方工業(yè)發(fā)展水平，為繁榮相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟，在一定的地理空間范圍內(nèi)，經(jīng)政府科學規(guī)劃、充分論證和嚴格審批的實行特殊體制機制及政策的開放開發(fā)區(qū)域，通過集中配置基礎(chǔ)設(shè)施并制定實施一系列優(yōu)惠政策，吸引工業(yè)企業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)向該地域集聚、整合的一種產(chǎn)業(yè)空間組織方式，它實際上是在一定地域內(nèi)的相對聚合所形成的科技－工業(yè)綜合體。開發(fā)區(qū)作為一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象，是人類從事經(jīng)濟活動的一種區(qū)域載體，是隨著商品經(jīng)濟和國際貿(mào)易、科學技術(shù)與國際分工的發(fā)展，逐漸形成和發(fā)展起來的，在當今世界各國普遍存在。
(二)開發(fā)區(qū)土地利用與管理特點
開發(fā)區(qū)作為現(xiàn)代工業(yè)的聚集地，是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化的有效方式，可以把土地、勞動力、服務(wù)等優(yōu)勢要素集聚在一起，形成一定規(guī)模，產(chǎn)生集聚輻射和帶動效應(yīng)，成為加速本地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的有效途徑，特別是集中體現(xiàn)于土地利用的集約效用，單位面積的資金集聚度和產(chǎn)出率大大高于其他地區(qū)。在土地管理范圍上，開發(fā)區(qū)的范圍應(yīng)該是整個開發(fā)區(qū)的規(guī)劃范圍，含未征用的農(nóng)業(yè)用地。開發(fā)區(qū)所進行的土地開發(fā)利用，主要是指對土地投入一定的資金和勞動力，通過一系列的工程建設(shè)等人為措施改變和增加土地使用價值，以提高土地利用的綜合效益。
(三)我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理
現(xiàn)狀土地利用現(xiàn)狀是現(xiàn)階段人類對土地利用方式和利用程度的綜合反映。當前，我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理的總體水平還不高，土地開發(fā)模式相對滯后，一些開發(fā)區(qū)的土地管理體制尚未完全理順，甚至缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在很多自相矛盾之處，土地供應(yīng)“門檻”過低，政出多門、重復設(shè)置、各自為戰(zhàn)等土地管理混亂現(xiàn)象仍然比較突出。在實際操作中，開發(fā)區(qū)建設(shè)過多考慮招商引資的功能，將土地作為一種低成本、甚至零成本的資源參與市場要素的配置，各地的開發(fā)區(qū)都期望通過土地的低成本優(yōu)勢，實現(xiàn)資金和技術(shù)的引進，以提高經(jīng)濟的增長速度。
二、我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理存在的問題
(一)開發(fā)區(qū)土地管理制度宏觀失調(diào)，規(guī)劃與布局缺乏科學性，政策導向多元，規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)未能充分體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的土地利用過程中。由于缺乏適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策導向，各開發(fā)區(qū)不同程度地存在著功能定位不清、結(jié)構(gòu)趨同、土地利用效率不高、財力物力分散、過于封閉而自成一體等弊端。同時，規(guī)劃編制和實施管理在不同程度上存在欠缺:規(guī)劃的市場適應(yīng)性不夠，缺少對土地效益的研究和調(diào)控缺少科學的人均用地指標和用地結(jié)構(gòu)指導，對土地開發(fā)時序的調(diào)控手段不足，建筑設(shè)計市場管理不完善;開發(fā)區(qū)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)主體之間關(guān)聯(lián)性不強，用地結(jié)構(gòu)不合理，布局缺乏科學性，規(guī)劃開發(fā)面積過大許多地方政府還違法授予開發(fā)區(qū)土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)用地未批先用、非法占用、占而不用、違規(guī)交易等不法現(xiàn)象十分突出。
(二)開發(fā)區(qū)設(shè)立的相關(guān)政策和法規(guī)不健全，管理混亂，造成開發(fā)區(qū)規(guī)模過大，開發(fā)區(qū)總量失控一些開發(fā)區(qū)設(shè)立上過于超前，未將開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系起來，缺乏充分論證，占地面積缺乏有效制約;土地管理體制不夠順暢，制度尚不完善。由于開發(fā)區(qū)種類繁多，且不同的開發(fā)區(qū)分屬不同的部門管理，造成開發(fā)區(qū)管理分散、政出多門的局面，使開發(fā)區(qū)土地管理體制不順，制度難以完善。
(三)低層次、重復性建設(shè)多，資金浪費嚴重，開發(fā)區(qū)整體土地利用效益有待提高。開發(fā)土地用途隨意改變，一方面導致耕地等農(nóng)業(yè)用地的大量被占用，影響了國家的耕地保護政策和農(nóng)民的生產(chǎn)生活;另一方面使工業(yè)用地易受暴利驅(qū)使，往往轉(zhuǎn)變成房地產(chǎn)開發(fā)項目。總的來看，地方政府以土地作為原始資本積累手段直接推動了開發(fā)區(qū)土地無序擴張，致使開發(fā)區(qū)供求矛盾嚴重。一些地方政府為加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，招商引資欲望強烈，建立開發(fā)區(qū)成為一種招商引資手段，使得開發(fā)區(qū)出現(xiàn)供過于求趨勢，投資上總量不足，各開發(fā)區(qū)往往陷入過度競爭、惡性循環(huán);土地征用范疇的模糊導致開發(fā)區(qū)存在擴張用地的原始沖動，土地收益分配機制不順導致開發(fā)區(qū)大肆征用土地，地方政府的片面“政績觀”、“發(fā)展觀”引導其過量供給土地。
三、推進土地管理制度創(chuàng)新，加快開發(fā)區(qū)科學發(fā)展
（一） 科學評價開發(fā)區(qū)土地資源，加強土地可持續(xù)利用。要積極開展對開發(fā)區(qū)土地資源的科學評價，通過對開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地、商業(yè)用地與住宅用地的集約利用狀況的調(diào)查研究，建立起開發(fā)區(qū)土地集約利用的量化管理指標，實現(xiàn)對不同類型土地集約利用度的定量認識，挖掘存量土地利用潛力，正確發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，為制定開發(fā)區(qū)土地管理政策提供科學依據(jù)，為我國的開發(fā)區(qū)土地持續(xù)利用管理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升以及解決農(nóng)村土地城市化問題探尋科學路徑。加強土地資源的可持續(xù)利用管理，憑借技術(shù)、法律和行政等各種手段，有效協(xié)調(diào)、規(guī)范開發(fā)區(qū)土地利用類型的結(jié)構(gòu)、比例、空間分布與當?shù)刈匀惶卣骱徒?jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，使土地資源充分發(fā)揮其生產(chǎn)與環(huán)境功能，在積極承載開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的同時，達到社會、經(jīng)濟和生態(tài)的最佳綜合效益，保持土地的生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。
根據(jù)國務(wù)院國發(fā)〔1984〕70號文件通知,全國開展了土地資源調(diào)查,各地做了大量工作,少數(shù)縣已經(jīng)完成,并驗收合格。許多省、自治區(qū)、直轄市對這項工作很重視,每年準時上報進度和下年計劃,有的省(區(qū))還編寫簡報,隨時反映情況。但有些地方由于土地管理機構(gòu)不健全,反映情況不夠及時,甚至長時間不報,或上報情況不準,前后不一,影響了全國情況的匯總和工作計劃的安排。為此,特作如下通知:
一、各級土地管理部門必須設(shè)立地籍管理機構(gòu),并有專人負責土地調(diào)查計劃、經(jīng)費管理、進度統(tǒng)計和檢查驗收等項工作。
二、請各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門于每年十月三十日上報全年預(yù)計完成情況(見附表一),次年一月正式報實際完成情況。
三、一九八六年以前(含一九八六年)已驗收合格縣的名單,請在一九八七年十月底以前報來(見附表二)。
四、每年十月軟十日報送下一年度的調(diào)查計劃(見附表三)。
【關(guān)鍵詞】土地整治；施工現(xiàn)場；管理方法；項目工程
土地整治工程包括多方面的內(nèi)容，諸如施工技術(shù)、資金、機械設(shè)備以及勞動力等等，有關(guān)部門在現(xiàn)場管理的過程中和組織活動務(wù)必建立在施工現(xiàn)場基礎(chǔ)之上。因此，在開展土地整治工程過程中，現(xiàn)場管理主要是指有關(guān)管理部門審批所占用或臨時占用的施工場地。
1廣西馬山縣大石山區(qū)土地整治面臨的問題和困難
（1）受到大石山區(qū)地質(zhì)狀況和地勢條件影響，耕地散落，自然環(huán)境比較惡劣，雖然經(jīng)歷過土地整治工作之后改善了當?shù)氐母鳁l件，但是整合資源非常困難，沒有形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。（2）當?shù)剞r(nóng)民的思想相對滯后，這種傳統(tǒng)的、根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟意識依然存在，在土地連片整理開發(fā)過程中不積極、不情愿，甚至更青睞于一家一戶小塊耕作的模式，這無疑增加了提高耕地使用效率和耕地質(zhì)量的難度系數(shù)。（3）大石山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，貧困縣居多，這樣在財力方面就存在較大的壓力，即便有心開展土地整治工程，往往也缺乏資金的投入。（4）從廣西馬山縣大石山區(qū)土地整治實施情況來看，在土地整治項目設(shè)計方面缺乏一定的科學性和合理性。項目設(shè)計的過程中受到自然條件和技術(shù)因素的限制，造成其與實際情況嚴重脫節(jié)，論證不夠充分。變更設(shè)計方案在現(xiàn)場施工過程中時有發(fā)生，這無疑會在一定程度上增加成本，影響施工進度。此外，個別項目缺乏資金投入，出于這方面的考慮降低了土地整治項目的設(shè)計標準，與當前現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求背道而馳，無法讓農(nóng)民滿意。
2土地整治工程項目施工現(xiàn)場管理法
先進的、科學的管理理念是施工現(xiàn)場管理的基本前提，在土地治理項目工程中，充分運用科學管理手段、管理方法、組織形式來優(yōu)化管理施工現(xiàn)場中的生產(chǎn)要素，實現(xiàn)高效的生產(chǎn)系統(tǒng)狀態(tài)，同時也要兼顧文明施工和安全施工。值得注意的是，現(xiàn)場管理實際上就要做好協(xié)調(diào)環(huán)境與施工的相關(guān)工作。施工現(xiàn)場管理的主要內(nèi)容包括：根據(jù)市場的需求提高生產(chǎn)物的數(shù)量和質(zhì)量。各項任務(wù)要符合項目生產(chǎn)計劃中的相關(guān)規(guī)定和要求，尤其是在利潤、資金、質(zhì)量、產(chǎn)量、安全、成本、產(chǎn)值等施工技術(shù)指標和經(jīng)濟指標；實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化管理和科學組織，確保施工質(zhì)量和施工進度，在現(xiàn)場施工過程中，研發(fā)新技術(shù)和新工藝也非常重要，對其合理利用可以有效解決施工浪費問題，使工程效率和質(zhì)量得到有效保障；優(yōu)化配置人力資源勞動組織，突出班組建設(shè)和民主管理，使工作人員思想素質(zhì)和技術(shù)水平得到提高和改善；建立健全現(xiàn)場管理制度，不斷強化物料限額領(lǐng)取、業(yè)務(wù)考核、施工任務(wù)量清單等制度，盡可能降低能源消耗和物料浪費的出現(xiàn)頻率，合理優(yōu)化生產(chǎn)儲備與資金占用，在保證工程質(zhì)量的前提下盡可能降低生產(chǎn)成本；優(yōu)化專業(yè)管理，完成構(gòu)建專業(yè)管理體系，尤其是在計劃調(diào)度、財務(wù)管理、施工工藝、安全管理、施工設(shè)備、施工技術(shù)等方面，發(fā)揮管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)有效控制施工現(xiàn)場的相關(guān)工作；重視施工現(xiàn)場管理基礎(chǔ)工作，保證人力資源和物資有序流動，確保各部門及時性和準確性信息流通，及時解決施工異常情況；保持現(xiàn)場環(huán)境，兼顧文明施工與安全施工。此外，遵循土地整治流程同樣重要，如圖1。
2.1政府主導，群眾參與
土地整治工程根本目的就是改善民生，作為惠及百姓的民生工程必須堅持黨委政府的領(lǐng)導，實現(xiàn)各部門資源整合和資源配置優(yōu)化，統(tǒng)籌規(guī)劃、資金和項目，確保工作組織協(xié)調(diào)機制的建立健全，實現(xiàn)資金使用的合理性、政策運用的靈活性。同時，如果沒有人民群眾的積極參與，那么土地整治工作將變得毫無意義，推進土地整治工作的順利進行離不開上下聯(lián)動機制的充分運用。
2.2堅持規(guī)劃先行的原則
制定詳實的土地整治規(guī)劃需要在土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，盡量做到未雨綢繆。專項土地整治規(guī)劃在編制的過程中，堅持統(tǒng)籌兼顧，按照“統(tǒng)一發(fā)展、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一規(guī)劃”的要求來進行，基本農(nóng)田保護、生態(tài)環(huán)境保護、村鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的需求要進行綜合考慮，統(tǒng)籌把握生態(tài)用地、建設(shè)用地、生活用地和生產(chǎn)用地，使新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展得以全面推進。
2.3必須維護群眾正當權(quán)益，尊重民意
土地整治工作并不是一個人的事情，涉及到千家萬戶，因此在開展土地整治工作之前，必須獲得群眾的支持和認可，即使是在土地整治前期規(guī)劃設(shè)計和后期現(xiàn)場施工管理中，尊重群眾的建議和意見，并根據(jù)實際情況有選擇性的采納，脫離實際情況盲目推進會嚴重影響土地整治工程的質(zhì)量和進度，照顧群眾的愿望和要求，做到辦好事、辦實事。盡管廣西馬山縣大石山區(qū)開展土地整治的時間不長，但是依然取得了一定的成績：①耕地占補平衡充分落實到位。通過土地開墾整理，不斷增加耕地面積，耕地總量實現(xiàn)了動態(tài)平衡；②當?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)經(jīng)濟增收，土地整治使耕地面積有所增加，耕地質(zhì)量有所提高，生態(tài)環(huán)境有所改善，農(nóng)民收入提高也是情理之中的事情；③建設(shè)用地指標“占補平衡”、“占優(yōu)補優(yōu)”、“占水田補水田”問題得到了有效的解決，保障了非農(nóng)建設(shè)項目的用地需求。
2.4資金必須落實到位
土地整治工作對資金的要求比較高，因此，資金的投入并且落實到位是確保土地整治工作順利開展的前提條件，否則土地整治工作只能是無稽之談，特別是在廣西馬山縣大石山區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況影響比較大的時候，要通過創(chuàng)新工作思路，即建立土地整治投入機制要充分結(jié)合社會投入和財政投入來解決財力不足問題：①上級專項資金務(wù)必要爭取；②土地整治工作的主要財政資金來源應(yīng)該是城鎮(zhèn)國有土地出讓收入；③當?shù)卣谕恋卣芜^程中，可以新增土地開墾費用和建設(shè)用地有償使用費用，與此同時，激勵機制的建立和完善也至關(guān)重要，以政府政策為導向，制定解決辦法和對策，在土地整治過程中鼓勵個人投資和單位投資。就廣西馬山縣大石山區(qū)為例，在資金落實方面主要做到以下幾點：①向上級申請土地整治專項撥款；②土地開墾整理機構(gòu)在解決耕地開墾項目資金的過程中，采用自籌的方式，建設(shè)用地指標可以用驗收通過的開墾新增耕地來抵頂，在循環(huán)使用耕地開墾過程中堅持“占一補一”的原則；③荒地開墾的資金由農(nóng)民自籌解決。
3結(jié)語
土地整治工作并不是一朝一夕就可以完成的，這是一項復雜的、周期較長的民生工程，需要政府、社會、個人多方面的努力，本文以廣西馬山縣大石山區(qū)為例分析土地整治存在的問題，并提出解決辦法，旨在拋磚引玉，希望能夠給與之相似的地區(qū)開展土地整治工作提供借鑒和參考。
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關(guān)鍵詞：中低產(chǎn)田；土壤；生態(tài)利用；水土流失；精耕細作
Abstract: My area of low-yielding soil area first to rational development and utilization of non-farming - brown soil resources, to prevent the deterioration of the ecological environment of farmland soil. Followed by the low-yielding soil of Reclamation in cultivated - brown soil, red soil, brown loess, along the river sand, coastal areas, salinization of soil, gradually improved. Focus on the improvement and utilization of the mountain from the serious mountain soil erosion, and erosion control. The main way to increase ground cover and change the sloping ground, enhanced soil erosion force.Keywords: in low-yielding fields; soils; ecological utilization; soil erosion; intensive
中圖分類號：F205文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
中低產(chǎn)土壤主要是由于本身具有各種各樣的障礙因素，限制了農(nóng)作物的正常發(fā)育，產(chǎn)量一直處于低而不穩(wěn)定的狀態(tài)。合理利用和改良土壤，就是要按照自然規(guī)律和土壤本身的屬性，因地制宜采取有效措施，挖掘土壤本身的潛力，以實現(xiàn)糧食的增產(chǎn)。
一、中低產(chǎn)土壤類型及分布情況
1、以地區(qū)分布看：以虹螺山周圍的丘陵鄉(xiāng)和西北山區(qū)鄉(xiāng)為多，沙河營、張相公、鋼屯、寺兒堡、塔山（老官堡）等五個鄉(xiāng)，中低產(chǎn)田達27萬畝，占全區(qū)中低產(chǎn)田總面積的48.1%。占這五個鄉(xiāng)耕作型土壤面積的67%。還有楊郊、新臺門、白馬石、山神廟、孤竹營等西北山區(qū)鄉(xiāng)低產(chǎn)田面積也很大，總計15萬畝，占比26.7%。
2、從地形和土種比例看：以分布在山坡中上部和丘陵崗頂?shù)纳降赝寥罏槎啵畟€低產(chǎn)土種有各種巖性的山礫土、山砂土、紅土、黃土、砂礫棕黃土等九個土種，面積達40.6萬畝，占低產(chǎn)土壤總面積的75.8%。
3、按各種限制因素劃分：因遭受中度以上侵蝕造成耕作層淺薄的各種巖性山礫土、山砂土、紅土、黃土、沙礫棕黃土等計48.0312萬畝，占低產(chǎn)田總面積的85.5%。質(zhì)地不良有過砂或夾砂層、砂礫底等障礙層次的低產(chǎn)田面積有7.8089萬畝，占13.8%。土體中含有害鹽類的有重硫鹽化淤土、中硫鹽化淤土、中氯硫鹽化淤土，計0.3644萬畝，占0.7%。
4、按營養(yǎng)狀況分析：加權(quán)平均值有機質(zhì)含量低于1%，養(yǎng)分貧瘠土種有：酸性巖山礫土、酸性巖山砂土、石灰?guī)r山砂土、紅土、黃土、石灰性棕黃土，中氯硫鹽化淤土等八個土種，面積達31.0412萬畝，占比55.2%。速磷加權(quán)平均值含量低于3ppm，嚴重貧磷的有酸性巖山礫土、山礫土山砂土、基性巖山礫土、石灰?guī)r山砂土、紅土、鹽化淤土等十個土種，面積達35.0795萬畝，占比62.4%。
從上述分析明顯看出，我區(qū)中低產(chǎn)土壤多是在殘積物上發(fā)育起來的，土層淺薄，質(zhì)地過砂，養(yǎng)分貧瘠的重砂質(zhì)土壤。
二、中低產(chǎn)土壤特點及形成原因
（一）我區(qū)中低產(chǎn)土壤有以下四個特點
1、初度熟化，土層淺薄。由于山地土壤多是在各種巖石風化物的殘積物上發(fā)育的幼年土壤，墾植年限又不太長，所以土層淺薄，顏色較淡，初度熟化。
2、養(yǎng)分貧瘠，比例失調(diào)。有機質(zhì)含量很低，速磷極度缺乏，只施氮肥造成氮磷比嚴重失調(diào)。
3、質(zhì)地不均，礫石含量高。中低產(chǎn)土壤非礫即粘，山地土壤物理砂粒較多，粘粒較少，礫石含量大于10%，由于孔隙大，有限的降水大多滲漏，保蓄很少。而紅土、黃土又因質(zhì)地過粘，水分入滲少，由地表溜走。
4、都有不同程度的障礙層次和限制因素，有的夾砂，有的夾砂礫，有的砂礫底，有的過粘，有的含鹽，有的砂化，都影響土壤潛在肥力的發(fā)揮，限制產(chǎn)量的提高。
（二）我區(qū)中低產(chǎn)土壤具體情況分析
1、土壤侵蝕面積大，危害嚴重：據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)遭受不同侵蝕的土壤面積達262.0219萬畝，占全區(qū)土壤總面積305.7208萬畝的35.7%。其中強度侵蝕面積為117.2359萬畝，占侵蝕面積的38.3%，中度侵蝕面積66.7175萬畝，占21.8%，輕度侵蝕面積78.0685萬畝，只占25.5%。中度侵蝕以上的面積達60%。從耕作型土壤侵蝕狀況分析：全區(qū)耕作性土壤面積139.3222萬畝，受侵蝕面積就有104.7197萬畝，占75.2%。其中強度侵蝕21.6615萬畝，占15.5%，中度侵蝕45.0921萬畝，占32.4%，輕度侵蝕37.9661萬畝，占27.2%，中度以上土壤侵蝕面積接近耕作型土壤的一半。
中低產(chǎn)土壤侵蝕狀況更為嚴重。我區(qū)中低產(chǎn)土壤分布在山坡地上共有13個土種，侵蝕面積50.6040萬畝，占中低產(chǎn)土壤總面積的90%。以各種巖性礫土侵蝕較重，表土幾乎全部侵蝕，部分心土露出地表，屬強度侵蝕，面積21.6615萬畝，占中低產(chǎn)田的38.6%。各種巖性山砂土、砂礫棕黃土、紅土、黃土屬中度侵蝕，面積25.7280萬畝，占46%。中度侵蝕以上面積達85.6%。。
2、營養(yǎng)狀況惡化，肥力降低。我區(qū)20個低產(chǎn)土種營養(yǎng)條件很差，具體表現(xiàn)在有機質(zhì)加權(quán)平均值小于1%，含量最低的酸性巖山礫土加權(quán)平均值只有0.71%，比全市平均值低0.45%。按我區(qū)有機質(zhì)分級標準有43.8萬畝屬于五、六級，占31.4%。全氮含量與有機質(zhì)有明顯相關(guān)性，平均含量五、六級的面積79.78萬畝，占57%。更為嚴重的是磷素含量低，這20個土種加權(quán)平均值含量小于3ppm，比全市加權(quán)平均值含量3.4ppm還低。按我區(qū)磷素分級標準，五、六級面積達107萬畝，占77%，小于3ppm的六級就有76萬畝，占54.5%。這些低產(chǎn)土壤每畝地為作物提供的磷素最高值也不過1斤。石灰性土壤含磷更低，屬極端貧磷，限制產(chǎn)量提高。
土壤養(yǎng)分狀況惡化的原因，除水土流失嚴重，施肥少，分解迅速，與土壤本身性質(zhì)也密切相關(guān)，這些低產(chǎn)土壤最突出的特點是礫石含量多，砂礫比重大，物理粘粒與膠體含量少，土壤吸附能力弱，因而淋洗多，保蓄少。據(jù)測定這些土種陽離子代換量均在10―15m.e/100g土，最低的只有6.88 m.e/100g土，因而供肥能力很低。在這些土種中施用氮素化肥，常因干旱難溶，雨后淋溶，肥效高峰期短，利用率低。
3、物理性狀不良，光熱水協(xié)調(diào)差。這些中低產(chǎn)土壤首先一個突出的特點就是多數(shù)土種土層薄，耕層淺。比如在殘積物上發(fā)育的各種巖性山礫土、山砂土所處地形部位高，坡度大，質(zhì)地粗糙松散，土壤熟化程度低，沖刷較重。土體厚度多在30-60厘米之間，有的不足20厘米。有夾砂礫、砂礫底的土壤，土層也多在一米之內(nèi)，只有黃土、紅土、鹽化淤土土層較厚，但耕作層卻很淺，一般山地土壤15厘米左右，果園土壤10厘米左右，平地土壤也多在15―18厘米。由于土層薄，耕作層淺，作物生長受到限制，根系密集層比平地土壤淺5―10厘米，因而抗旱能力相對降低。
其次是礫石含量多，質(zhì)地不均，過砂過粘性狀不佳。二十個低產(chǎn)土種有山礫土、山砂土、粗細砂土等十二個屬重礫質(zhì)土壤，粒徑一般大于1mm，礫石含量均在10%以上，最高達43.7%。各種山礫土、山砂土，物理砂粒含量60―85%，砂礫棕黃土、砂礫潮黃土砂粒含量74.85%，均屬砂壤土。而黃土、紅土等過粘的土壤，物理性粘粒含量均大于50%，屬重壤土。還有石灰性棕黃土、重硫鹽化淤土也屬粘粒含量稍高的中壤土。砂性大的土壤，粘結(jié)性、可塑性很小，水分滲漏快、保養(yǎng)少、有效水含量不高，非毛管孔隙多；粘粒多的土壤，非毛管孔隙少，通透性較差，入滲慢，蒸發(fā)多，徑流量大，光熱水不協(xié)調(diào)。
再次多數(shù)低產(chǎn)土壤水分條件很差，一些山地丘陵土壤，地下水位很深，靠地表水維持作物生長。由于降水分布不均，雨后保蓄力很弱，田間持水量又不高，有效水含量較少。山礫土、山砂土多數(shù)田間持水量在17―21%，有效含水量在15―18%。而紅土、粘土等粘重土壤，雖然田間持水量較高，但由于凋萎系數(shù)大，有效含水量也只有20%左右。這些低產(chǎn)土壤水分特點是：入滲快，保蓄少，滲漏多、徑流量大、蒸發(fā)量大，土壤中適宜作物生長的含水量時間較短。在整個作物生長過程中，多次出現(xiàn)水分虧缺，有時下降到蔫系數(shù)以下，作物停止生長，因而遭受旱災(zāi)的頻率高，危害程度也較重。
4、有各種障礙層次和限制因素。山地土壤層以下即是母巖層，影響根系下扎。棕黃土、潮黃土有夾砂礫、砂礫底等障礙層次，河淤土有夾砂、砂底和有害鹽類等障礙層次。據(jù)統(tǒng)計全區(qū)有夾砂、砂礫底的土壤面積達6.5644萬畝，占10%左右，土壤含有害鹽類較高的各種鹽化草甸土面積達1.5383萬畝，占3%左右。上述有害層次的土壤，漏水漏肥，減產(chǎn)嚴重。
除上述客觀原因外，在生產(chǎn)活動中采取掠奪式的經(jīng)營，如長期種植耗地力很強的禾本科作物實行連作，施肥少，不整修土壤任其沖刷等，加之廣種薄收，粗放管理，促成了低產(chǎn)田更加低產(chǎn)。
三、中低產(chǎn)土壤改良利用途徑。
1、改善土壤的生態(tài)環(huán)境、合理利用土壤資源
1）我區(qū)分布在荒山溝谷的棕壤性土壤面積176.183萬畝，除現(xiàn)有林地外尚有120萬畝砂、石，植被稀疏，覆蓋度在15―30%之間。對這部分土壤主要措施是增加覆蓋度，控制水土流失。積極營造水土保持林，因山制宜，因土制宜，選擇樹種，西北干旱區(qū)可營造旱生沙棘、山杏、山棗等灌木，適當營造一些薪炭林。
2）實行封山育林育草，提高植被覆蓋度。對已栽植幼林的荒山要全面封山，嚴加管護，對未造林的荒山實行輪封。把草多、草高、密度大，目前水土流失還不太嚴重的荒山，應(yīng)劃定牧業(yè)用地，作為草場資源，嚴加保護，合理放牧。對水土流失嚴重的荒山一律封起來，封山與管護結(jié)合。
3）對坡度較小，土層較厚的荒坡，可以發(fā)展果樹生產(chǎn)，但在栽植前必須修筑水土保持工程，或植樹造林種草，護坡護溝。
通過上述措施保護和利用山地土壤資源，增加覆蓋，減少流失，以恢復和保持良好的生態(tài)環(huán)境，防止對耕地土壤的沖刷和蠶食。
2、采取綜合措施治理坡耕地，進一步控制水土流失
1）在土層較厚的坡耕地和果園修筑高標準的水平梯田，實踐證明水平梯田改變了坡面形態(tài)，可增加土壤蓄水，減少水土流失。
2）坡度大、土層薄的果園土壤，目前不能修梯田，要恢復過去的水土保持工程，采取環(huán)山等高撩壩，中間找壩疊埂的方法減緩徑流速度，增加蓄水能力。壕梗上最好種植多年生的綠肥和豆科作物以保土防蝕，就地翻壓，增加肥源。
3）加強溝頭防護。修筑石壩、谷坊攔水淤地，在溝邊種紫穗槐穩(wěn)定溝谷，防止擴大加深。
4）實行合理耕作，蓄水防蝕。在坡耕地上環(huán)山打壟，等高耕作，順耕改橫耕，小壟改大壟，抬高壟體，修好壟頭，以利蓄水保土。
5）實行橫坡帶狀橫坡間種，合理輪作。實行疏生與密生，高桿與短桿，禾本科與豆科寬檔間種，合理輪作。特別要擴大地瓜、花生、豆類等密生作物面積，減少地面，保護表土少受雨滴沖擊造成流失。
3、改變貧瘠的營養(yǎng)狀況，提高土壤供肥能力
1）大量增施優(yōu)質(zhì)農(nóng)肥，提高有機質(zhì)含量。土壤有機質(zhì)加權(quán)平均值含量由0.382%增加到2.661%，糧食及大豆平均畝產(chǎn)量由361斤增加到642斤，即有機質(zhì)增加2.229%，產(chǎn)量增加281斤，有機質(zhì)每畝增加0.1%，畝產(chǎn)凈增12.6%。有機質(zhì)含量在1.8%以上或0.8%以下，增產(chǎn)幅度較小，而含量在0.8%―1.8%之間有機質(zhì)每增加0.8%，畝產(chǎn)量增加25斤。
增加有機質(zhì)提高產(chǎn)量的主要原因，一是土壤中氮、磷含量相應(yīng)增加，營養(yǎng)狀況得到改善。另一方面能保持土壤中正常N/P比例，維持土壤營養(yǎng)動態(tài)平衡，使肥力穩(wěn)定上升。
2）合理施用化肥，注意增施磷肥，調(diào)正氮磷比例。我區(qū)土壤近年來由于農(nóng)肥施用不多，氮素化肥大量增加，氮磷比例失調(diào)。據(jù)化驗，土壤中堿解氮含量多在50―60ppm，而速磷只有3―5ppm，有很多小于3ppm。由于嚴重貧磷，限制了產(chǎn)量提高。施用磷肥具有明顯的增產(chǎn)效果，土壤含磷量越高產(chǎn)量越高。雜交高糧畝施50斤磷肥增產(chǎn)11.5%，每斤磷肥增產(chǎn)糧食1.76斤。畝施150斤磷肥增產(chǎn)22.2―35.3%，每斤磷肥增產(chǎn)1.4斤。雜交玉米畝施100斤磷肥增產(chǎn)17―34.4%，平均每斤磷肥增產(chǎn)1.34斤。
4、改善物理性狀，消除障礙因素
1）針對低產(chǎn)土壤過砂過粘質(zhì)地不均的特點，提倡客土墊地、摻砂子、上黃土或連年上砂土糞、粘土糞調(diào)正砂粘比例，對石屑較多的山地土壤要清除碎石，減少礫石含量。
2）針對土層薄，耕層淺，沉積層部位高，犁底層堅硬的特點，要逐年實行深耕，加深耕作層，打破犁底層，熟化沉積層，促進根系發(fā)展。
3）針對夾砂、砂礫底土壤漏肥、漏水等特點，要多墊黃土和上黃土糞，提高保蓄能力，選種抗旱能力強的作物，如谷子、花生、地瓜等，還要再多施農(nóng)肥，分期追肥，防止后期脫肥。
