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[論文關(guān)鍵詞]大學(xué)生權(quán)利 司法保護(hù)
近幾年來。高校侵犯學(xué)生權(quán)益現(xiàn)象屢見報(bào)端，學(xué)生狀告母校的訴案也頻頻發(fā)生。究其原因，與高校管理理念陳舊，對學(xué)生權(quán)利保護(hù)重視不夠，以及整個教育法治化進(jìn)程落后不無關(guān)系。大學(xué)生是高校的重要主體．其權(quán)利保護(hù)是實(shí)現(xiàn)依法治校，構(gòu)建和諧校園的重要前提。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)用法治的理念和法律思維的理性，依照法律法規(guī)的要求，通過建立和完善必要的制度和程序，切實(shí)保障和維護(hù)大學(xué)生這一特殊群體的各種正當(dāng)權(quán)益。
一、大學(xué)生權(quán)利解析
(一)大學(xué)生權(quán)利的主要內(nèi)容。本文探討的大學(xué)生權(quán)利，是指取得高等學(xué)校學(xué)籍的在校學(xué)生能夠按照自己的意志以作為或不作為的方式，以及要求他人相應(yīng)不作出或作出一定行為的方式實(shí)現(xiàn)一定利益的許可和保障。我國憲法和教育法律對大學(xué)生享有的權(quán)利作出了規(guī)定。憲法第四十六條規(guī)定，我國公民有受教育的權(quán)利，有在品德、智力、體質(zhì)等各方面獲得全面發(fā)展的權(quán)利。我國《教育法》《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》在授予高等學(xué)校管理權(quán)力的同時也規(guī)定了大學(xué)生的權(quán)利。
《教育法》第四十二條規(guī)定：“受教育者享有下列權(quán)利：(一)參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料；(二)按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金：(三)在學(xué)業(yè)成績和品行上獲得公正評價，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書；(四)對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴．對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟；(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”《高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校的學(xué)生享有的其他一些權(quán)利．第五十三條明確規(guī)定：“高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)”。原國家教委的規(guī)章《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》具體規(guī)定了高等學(xué)校的學(xué)生有轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)系、停學(xué)和退學(xué)的權(quán)利，有參加社團(tuán)、創(chuàng)辦校內(nèi)刊物的權(quán)利。有按照法律規(guī)定程序舉行游行、示威活動的權(quán)利等權(quán)利；第三十五條規(guī)定：“具有學(xué)籍的學(xué)生，德、智、體合格，學(xué)完或提前學(xué)完教學(xué)計(jì)劃規(guī)定的全部課程，考核及格或修滿規(guī)定的學(xué)分。準(zhǔn)予畢業(yè)，發(fā)給畢業(yè)證書。本科生按照《中華人民共和國學(xué)位條例》規(guī)定的條件授予學(xué)士學(xué)位”；第五十一條和第六十四條規(guī)定：“學(xué)生對學(xué)校給予的處分允許本人申訴、申辯和保留不同意見的權(quán)利”：“學(xué)生對有切身利益的問題，有通過正常渠道積極向?qū)W校和當(dāng)?shù)卣从车臋?quán)利”等。這些規(guī)定，正是大學(xué)生權(quán)利的法律依據(jù)。
(二)侵害大學(xué)生權(quán)利行為的種類。大學(xué)生權(quán)利受侵害突出表現(xiàn)在高校管理中對學(xué)生的侵權(quán)，主要有以下幾個方面：
一是侵犯學(xué)生的受教育權(quán)。“所謂受教育權(quán)是指受教育主體公平、公正地普遍享有各種類型和各種形式教育的權(quán)利。”我國公民的受教育權(quán)受憲法和法律保護(hù)，《憲法》第四十六規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，《教育法》第九條規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等．依法享有平等的受教育機(jī)會。”但在現(xiàn)實(shí)中，全國統(tǒng)一高考，不統(tǒng)一的錄取分?jǐn)?shù)線，造成不同地區(qū)考生入學(xué)的不平等。
二是侵犯學(xué)生名譽(yù)權(quán)。學(xué)生名譽(yù)權(quán)是學(xué)生依法享有的名譽(yù)不受侵害的權(quán)利．學(xué)生名譽(yù)關(guān)系到其在學(xué)校的地位、人格尊嚴(yán)以及老師和同學(xué)對他的信賴程度。法律保護(hù)學(xué)生的名譽(yù)權(quán)。但是，高校在管理工作中，將學(xué)生考試成績公之于眾．將對學(xué)生的處分決定公開張貼，這些都可能構(gòu)成了對學(xué)生名譽(yù)權(quán)的侵犯，因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理名譽(yù)權(quán)案件若干問題的解答》指出：“對未經(jīng)他人同意，擅自公布他人隱私材料或以書面、口頭形式宣揚(yáng)他人的隱私、致使他人名譽(yù)受到損害的。按照侵害他人名譽(yù)權(quán)處理。”
三是侵犯學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)。與其他公民一樣。學(xué)生依法享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但一些高校以各種借口侵犯學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)。如有些學(xué)校以學(xué)生自己保管財(cái)物不安全為由．在未經(jīng)學(xué)生同意的情況下代其保管：有些學(xué)校甚至為了謀取利益擅自動用學(xué)生財(cái)產(chǎn)如獎學(xué)金、助學(xué)金等：還有些學(xué)校沒有經(jīng)過權(quán)威部門的同意而向?qū)W生“亂收費(fèi)”或提高為學(xué)生提供的生活用品的價格。
四是侵犯學(xué)生公正評價權(quán)。學(xué)生在教育教學(xué)過程中，享有要求教師、學(xué)校對自己的學(xué)業(yè)成績和品行進(jìn)行公正評價并客觀真實(shí)地記錄在成績檔案中，在完成相應(yīng)的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的權(quán)利。
二、保護(hù)大學(xué)生權(quán)利的法理基礎(chǔ)
根據(jù)“有權(quán)利必救濟(jì)”的法律理念，對于受侵害的大學(xué)生權(quán)利理應(yīng)受到司法保護(hù)，司法是實(shí)現(xiàn)社會正義的最后屏障。而實(shí)施司法救濟(jì)的前提是必須首先厘清高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的性質(zhì)。
(一)特別權(quán)力關(guān)系。對我國高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系的性質(zhì)，學(xué)界大都認(rèn)為應(yīng)屬于公法人內(nèi)部的“特別權(quán)力關(guān)系”。秦惠民教授以“特別權(quán)力關(guān)系”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為“高校與學(xué)生之間是一種復(fù)雜結(jié)構(gòu)的法律關(guān)系，其中既包括隸屬型法律關(guān)系，又包括平權(quán)型法律關(guān)系。但隸屬型法律關(guān)系，即法律關(guān)系主體雙方的法律地位不平等是其主要特點(diǎn)。在這種法律關(guān)系中，主體雙方的權(quán)利義務(wù)不完全對等。”我國
(二)外部行政法律關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，高校代表國家為社會提供公共教育，其對學(xué)生的管理是為了國家和社會公共利益，而并非為了高校自身的利益，其所行使的管理權(quán)具有公法性質(zhì)。同時，高校與學(xué)生法律地位具有明顯的不平等性。因此，普通高校與學(xué)生之間的關(guān)系為外部行政法律關(guān)系。而公法性質(zhì)的關(guān)系是要有法律的監(jiān)督，須接受司法審查。我國高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，與學(xué)生之間的行政法律關(guān)系在客觀上有其特殊性。我國的行政法沿襲特別權(quán)力關(guān)系理論，根據(jù)本國實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)了“內(nèi)部行政法律關(guān)系”這一概念，內(nèi)部行政法律關(guān)系實(shí)際上就是將高校與學(xué)生的關(guān)系定位為“權(quán)力與服從”，使得高校成為法律不能觸及的“國中之國”。不利于維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利。外部行政法律關(guān)系的觀點(diǎn)便于司法審查高校的管理行為．但是不利于保護(hù)高校教育必需的自主性管理權(quán)。
(三)民事法律關(guān)系。普通高校和學(xué)生首先分別作為法人和公民而存在，他們作為平等的民事主體享有財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)利。并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這種法律關(guān)系．在法理上雙方法律地位是平等的，屬于私法性質(zhì)。主要屬于民法的調(diào)整范圍。根據(jù)我國民法通則規(guī)定，民事主體的法律地位平等，從民事法律關(guān)系講。雙方必須平等履行各自義務(wù)。但是在我國普通高校特殊的環(huán)境下，民事關(guān)系的雙方，實(shí)際地位并不對等，高校與學(xué)生之間的服務(wù)合同，明顯屬于“格式合同”的性質(zhì)，學(xué)生處于被動接受學(xué)校規(guī)定的狀態(tài)，這使得高校民事法律關(guān)系行政化、權(quán)力化成為一個比較突出的問題。民事法律關(guān)系從表面上強(qiáng)調(diào)了高校與學(xué)生的平等關(guān)系，推崇意思自治、契約自由。但是從實(shí)際情況來看，這實(shí)際上是以一種理論上的平等掩蓋了實(shí)際上的不平等，就是將一種行政管理關(guān)系說成民事關(guān)系。單純地把高校與學(xué)生的法律關(guān)系認(rèn)定是民事法律關(guān)系。還是不利于保護(hù)學(xué)生合法權(quán)利。
(四)教育契約關(guān)系。高校與學(xué)生的法律關(guān)系能否用教育契約的觀念來認(rèn)識，尚存爭議。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)用教育契約的理論重新構(gòu)建公立學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。認(rèn)為高校是從事公共服務(wù)事業(yè)的法人，高校與學(xué)生是建立在平等、自愿基礎(chǔ)上的提供服務(wù)和接受服務(wù)的法律關(guān)系，二者之間是一種對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在教育契約關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)高校與學(xué)生的法律地位平等，把高校和學(xué)生作為兩個平等獨(dú)立的主體，而不是一方服從另一方權(quán)力約束的關(guān)系。
綜上學(xué)術(shù)爭鳴．筆者概括為兩種不同的觀點(diǎn)：一是將高校與學(xué)生的法律關(guān)系視為支配與隸屬的關(guān)系，維護(hù)學(xué)校管理的權(quán)威性，但也有條件地承認(rèn)法律對學(xué)校權(quán)力的制約，即當(dāng)學(xué)校的行為對學(xué)生的前途產(chǎn)生重大影響時，學(xué)生可以就受到侵害了的權(quán)利訴諸法律。二是將高校與學(xué)生的法律關(guān)系視為平等的關(guān)系，重視對學(xué)生人權(quán)的尊重與保護(hù)，將學(xué)校的管理行為納入司法審查的范圍之內(nèi)，充分保障學(xué)校管理行為的合法性。可以說，兩者理論各有利弊，但有一點(diǎn)是共同的，就是都承認(rèn)學(xué)生享有司法救濟(jì)的權(quán)利。
三、大學(xué)生權(quán)利司法救濟(jì)的途徑
對大學(xué)生權(quán)利的司法救濟(jì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)對不同類型的侵害行為采取相應(yīng)的救濟(jì)手段予以救濟(jì)。救濟(jì)手段主要有行政救濟(jì)、民事救濟(jì)和憲法救濟(jì)。行政訴訟救濟(jì)主要針對處于特別權(quán)力關(guān)系中受到侵害的大學(xué)生權(quán)利；民事訴訟適用于平權(quán)性關(guān)系中受到侵害的大學(xué)生權(quán)利；憲法訴訟救濟(jì)作為一種特殊的救濟(jì)形式，是以上兩種救濟(jì)手段的有益補(bǔ)充，主要針對那些通過一般法律和手段無法得到救濟(jì)的遭到侵害的受教育權(quán)利施以特殊的法律援助。以下就具體的救濟(jì)方式予以一一闡述：
(一)大學(xué)生權(quán)利的行政訴訟救濟(jì)。行政訴訟是行政管理相對人．公民、法人或其他組織認(rèn)為作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織所實(shí)施的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益．依法向人民法院對被訴行為的合法性進(jìn)行審查，并依法作出裁決的活動。大學(xué)生權(quán)利能否通過行政訴訟取決于被告主體是否適格。在訴訟主體適格方面阻礙最大的當(dāng)屬公立高校能否成為行政訴訟的被告。受傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論影響．學(xué)校和學(xué)生之間的特別行政關(guān)系不能尋求司法救濟(jì)．最多只能尋求內(nèi)部申訴渠道予以解決。但隨著特別關(guān)系理論的發(fā)展以及實(shí)行特別關(guān)系理論國家司法實(shí)踐中成功嘗試的影響。我國理論界和實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)和做法也逐步趨同．公立高等院校作為公務(wù)法人的一種已經(jīng)被公認(rèn)為行政訴訟的適格被告，特別是2001年3月8日若干問題的解釋>第l條明確將行政訴訟法被告從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到“具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織”。使學(xué)校等具有行政管理職權(quán)的法律法規(guī)授權(quán)組織被確定為法定行政訴訟的適當(dāng)被告。
平等權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利，當(dāng)然應(yīng)有相應(yīng)的立法規(guī)范、行政監(jiān)督以及司法救濟(jì)對其予以保護(hù)。但是，如果法律條文只具有宣言性質(zhì)，沒有落到實(shí)處，行政執(zhí)法抽象而不具體，沒有相應(yīng)的懲罰措施，司法救濟(jì)渠道不暢通，那么人們所主張的“平等”，也只能是一紙空文。隨著教育事業(yè)的蒸蒸日上，因歧視而發(fā)生的侵害教育平等權(quán)的事件將會越來越多。筆者認(rèn)為，義務(wù)教育中教育不平等形成的原因主要有：
（一）教育平等權(quán)的立法缺乏可操作性
我國關(guān)于教育方面的立法，還是比較廣泛的。從1980年我國第一部教育法律《學(xué)位條例》誕生以來，我國先后出臺了《義務(wù)教育法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等一系列法律、法規(guī)及規(guī)章。而且在2006年《義務(wù)教育法》得到了修訂。但是，這些立法對我國教育平等權(quán)的保護(hù)還是過于原則。我國《憲法》第33條規(guī)定“：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第46條規(guī)定“：中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”《教育法》第9條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、等，依法享有平等的受教育機(jī)會。”可以看出，我國現(xiàn)行憲法法律并沒有關(guān)于“教育平等權(quán)”的直接規(guī)定。同時，平等權(quán)與受教育權(quán)這幾項(xiàng)法律規(guī)范過于原則，缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性，只是具有“價值宣言性質(zhì)”的條款，缺乏科學(xué)的、合理的程序設(shè)定，針對性和操作性不強(qiáng)，實(shí)施中難以收到實(shí)效。同時，相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、基本保障制度及措施、法律責(zé)任等重要問題尚缺乏明確的法律規(guī)范，導(dǎo)致立法的初衷和立法的精神在實(shí)施中大打折扣。一旦學(xué)生的教育平等權(quán)受到侵害，受害人也找不到相關(guān)法律依據(jù)支撐。
（二）教育管理部門執(zhí)法不嚴(yán)
在義務(wù)教育過程中，教育管理部門未履行其保障九年義務(wù)教育順利進(jìn)行的義務(wù)，沒有采取保障平等權(quán)的措施。事情發(fā)生后，對平等權(quán)的損害，教育管理部門沒有嚴(yán)格執(zhí)法，沒有對行政相對人予以相應(yīng)的處罰。“綠領(lǐng)巾事件”發(fā)生后，相關(guān)教育部門只是責(zé)令叫停，并沒有對該學(xué)校給予相關(guān)行政處罰。“紅校服事件”也以相關(guān)教育局勒令收回運(yùn)動服，并要求學(xué)校不得以任何形式區(qū)別對待學(xué)生而告終。同樣，無錫市教育局和市政府督導(dǎo)室也只是聯(lián)合下發(fā)通知，嚴(yán)禁對中小學(xué)生進(jìn)行“智商測試”。這些行政機(jī)關(guān)都沒有做出具體的行政行為，治標(biāo)不治本，都沒有達(dá)到實(shí)際的效果。
（三）司法救濟(jì)渠道不暢通
“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。我國憲法、法律對教育平等權(quán)的規(guī)定過于簡單和抽象。教育平等權(quán)遭到侵害往往依賴于相關(guān)部門的設(shè)定了前提條件、行為模式、法律后果的具體法律規(guī)范。現(xiàn)實(shí)卻是教育平等權(quán)救濟(jì)渠道不通暢，司法救濟(jì)的規(guī)定既不明確又適用范圍狹窄。現(xiàn)代法治精神的出發(fā)點(diǎn)是保障權(quán)利，如果沒有救濟(jì)，不具有可訴性，法律上的權(quán)利就會成為一紙空文。我國沒有憲法訴訟制度。教育平等權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利，應(yīng)該具有可訴性，必須有專門的司法機(jī)關(guān)保障。然而，在實(shí)施過程中，憲法基本權(quán)利是否具有法律上的效力，憲法基本權(quán)利受到侵害時，是否可通過法律途徑尋求司法救濟(jì)，是中國行憲以來未在法律中明確、法院審判實(shí)務(wù)中沒有展開的工作[5]。
（四）師資隊(duì)伍管理機(jī)制不完善
學(xué)生在求學(xué)過程中被歧視，受到不平等待遇，還應(yīng)歸責(zé)于我國師資隊(duì)伍體制管理的不科學(xué)。第一，教師的考核與學(xué)生的成績直接綁定。老師為了鼓勵學(xué)生學(xué)習(xí)，更為了通過自己的考核，采取發(fā)放“綠領(lǐng)巾”、“紅校服”等方式鼓勵學(xué)生，這既傷害了學(xué)生的自尊，也違背了平等權(quán)的要求。第二，教師師資水平、福利待遇存在差距。地區(qū)差異，城鄉(xiāng)差異，資深的、有能力的老師自然進(jìn)入待遇好、教育設(shè)施齊全的學(xué)校任教。教學(xué)水平不高的老師只能留在條件相對較差的學(xué)校教學(xué)。各個地區(qū)、各個學(xué)校之間的老師相對固定，缺乏流動性，不能很好地開闊學(xué)生的眼界，教學(xué)生一些新的學(xué)習(xí)方法。第三，教師資格終身制，使其缺乏提升自我的動力。在我國，教師資格認(rèn)證一直存在門檻過低的現(xiàn)象。門檻不夠高又實(shí)施終身制，這對于教師職業(yè)能力的提高和隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰，都是一種抑制。這也間接地體現(xiàn)了學(xué)生受教育的不平等。
二、部分國家教育平等權(quán)保護(hù)之考察
當(dāng)今世界各國都普遍注重對教育權(quán)平等的保護(hù)。許多國家不僅在立法中確立了完備的教育平等權(quán)保護(hù)體系，而且在相關(guān)的執(zhí)法、司法、師資隊(duì)伍管理機(jī)制中中盡量給予落實(shí)。
（一）美國
美國在立法、執(zhí)法、司法上對義務(wù)教育平等權(quán)擁有較為完善的保護(hù)體系。在立法保護(hù)上，美國教育平等權(quán)的立法內(nèi)容十分豐富，涉及諸多方面，從憲法到一般法律，從程序法到實(shí)體法，從針對普通公民到照顧弱勢群體，形成自身鮮明的特點(diǎn)[6]。例如，在義務(wù)教育立法方面，其主要有初等教育的法律。如《初等和中等教育法》、《教育總則法》以及《2000年教育目標(biāo)法》等。這些法律規(guī)范設(shè)定了嚴(yán)格的前提條件、行為模式和法律后果，具有較強(qiáng)的可操作性。在教育執(zhí)法上，根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府沒有教育管理權(quán)，美國的教育行政管理權(quán)主要在各州。聯(lián)邦政府通過教育經(jīng)費(fèi)的撥發(fā)等方式，對各州的教育進(jìn)行宏觀管理，加強(qiáng)了聯(lián)邦對州教育的控制，教育管理體制逐漸向均權(quán)化方向發(fā)展。美國執(zhí)行教育法的行政部門大致可以分為四級：聯(lián)邦、州、地方、學(xué)校。每一級教育行政管理部門都設(shè)定了相應(yīng)的比較具體的職權(quán)[7]。在法律救濟(jì)上，立法保障和行政執(zhí)法保障共同構(gòu)成了教育平等權(quán)的事前保障。該權(quán)受到侵害后獲得的救濟(jì)，是事后保障，其與事前保障相對應(yīng)，共同構(gòu)成教育平等權(quán)保障的完整體系。目前美國處理教育糾紛最常用的辦法是法院系統(tǒng)對教育糾紛進(jìn)行裁決。值得一提的是在美國50個州中，每個州都有一套少年法庭或家庭法院系統(tǒng)。在這種法庭中對少年運(yùn)用不同的規(guī)則，并施加不同的處罰。①有些教育法的實(shí)施，由少年法庭或家庭法院專門負(fù)責(zé)，如義務(wù)教育法。少年法庭等是保護(hù)少年利益，保證教育法順利執(zhí)行的重要措施和手段，對美國的教育事業(yè)的發(fā)展起了一定程度的促進(jìn)作用。
（二）日本
除了憲法對教育的相關(guān)規(guī)定外，日本還有很多保障教育平等的法律。例如，1947年制定的《教育基本法》、《學(xué)校教育法》、《社會教育法》、《國立學(xué)校設(shè)置法》、《私立學(xué)校法》、《文部省設(shè)置法》、《教育公務(wù)員特例法》、《教員許可法》、《義務(wù)教育費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、《終身學(xué)習(xí)振興法》。這些法律明確了教育方針、教育目的、社會教育、義務(wù)教育、教育機(jī)會均等內(nèi)容，對整個學(xué)校教育做出了全面而又詳細(xì)的規(guī)定，有的涉及教育財(cái)政、學(xué)校基準(zhǔn)、教職員、教育財(cái)政等方方面面。通過法律具體化使憲法規(guī)定的“國民有受教育的權(quán)利”這一抽象的、原則的規(guī)范，具有了可操作性和可執(zhí)行性，在現(xiàn)實(shí)層面能夠具體落實(shí)[8]。此外，日本教育法形式中的判例法，也彌補(bǔ)了教育法體系中的某些不足之處，成為教育法規(guī)體系中的重要組成部分。為了解決都市與鄉(xiāng)村之間、偏僻地區(qū)與非偏僻地區(qū)間的交流，教師構(gòu)成的合理性，同一學(xué)校長期任職者變動等問題，為了實(shí)現(xiàn)教育平等，日本制定了一系列的法律、法規(guī)，確保教師流動。“日本法律規(guī)定:一名教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作不得超過6年。規(guī)定了教師流動的義務(wù)性,使教師基本處于流動的狀態(tài)。”[9]教師流動制度，也可以稱為教師交流制度，是指教師按照相關(guān)的規(guī)定，每隔一段時間從一個地方調(diào)到其他地方任教的制度。“從流動的方向來看,教師流動是多樣化的。日本的教師可在同級同類的學(xué)校間流動,也可以在不同級別的學(xué)校間流動,還可以有不同種類的學(xué)校間的流動。從流動的規(guī)范性來看,日本教師的流動是相當(dāng)規(guī)范的,各道、府、縣在教師的定期流動方面都有政策規(guī)定,主要的政策都是一致的,如對教師流動的年限、教師的相關(guān)津貼標(biāo)準(zhǔn)、教師流動的行政審批等方面都有規(guī)定,這就保證了教師流動制度的規(guī)范性和一致性。從流動的保障來看,日本教師的流動制度有相關(guān)的法律法規(guī)作保障。”[10]日本是實(shí)行義務(wù)教育均衡化發(fā)展程度相當(dāng)高的國家，其中教師流動制度給義務(wù)教育均衡化發(fā)展帶來了非常重要的作用，也為教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。
（三）法國
法國擁有健全完善的義務(wù)教育投資體制。法國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由政府承擔(dān)，即由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。其中以中央財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。具體地講，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)全體小學(xué)和中學(xué)的教師工資支出，地方政府負(fù)責(zé)學(xué)校校舍建設(shè)與行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，其中小學(xué)由市負(fù)擔(dān)，初中由省負(fù)擔(dān)。由于各級政府在義務(wù)教育的投資中實(shí)行分級負(fù)責(zé)的制度，各級政府職責(zé)權(quán)限劃分十分明確，分工清楚到位，這就使得各級政府能夠各負(fù)其責(zé)，各司其職，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，投入到位。法國政府不僅為學(xué)生提供入學(xué)機(jī)會和相同質(zhì)量的教育服務(wù)，還要保證學(xué)生接受教育后必須要達(dá)到一定的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)[11]。法國既保證學(xué)生學(xué)前教育的公平，又關(guān)注學(xué)生義務(wù)教育后的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡化發(fā)展。此外，法國建立了憲法委員會，專門審理侵犯教育平等權(quán)等憲法權(quán)利的違憲案件。這種模式確保了憲法至高無上的地位，從而確保教育中平等權(quán)的憲法權(quán)利地位。
（四）加拿大
加拿大具有完善的教師福利制度。加拿大教師的社會保障有社會保險，社會福利，包括為教師提供的各種休假制度，各種提高教師生活質(zhì)量的辦法等。這些社會保障使得加拿大的教師崗位競爭比較激烈，因此，學(xué)校對教師的審查和聘任也比較規(guī)范。加拿大實(shí)行嚴(yán)格的教師資格審查制度，要成為教師，必須獲得大學(xué)畢業(yè)的學(xué)歷，參加相應(yīng)的考試，獲得教師資格證書[12]。還值得我們關(guān)注的是加拿大的教師專業(yè)成長督導(dǎo)制度[13]。它在促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)和進(jìn)步、教師獲得專業(yè)知識、改善教學(xué)實(shí)踐以及領(lǐng)導(dǎo)教學(xué)和社區(qū)活動四個方面督促教師不斷進(jìn)步，幫助教師反思自己的教學(xué)，促進(jìn)教師專業(yè)的連續(xù)性發(fā)展，以確保所有教師都能提供最優(yōu)質(zhì)的教學(xué)，從而使每一位學(xué)生都能獲得最優(yōu)質(zhì)的教育。在保障了教師良好福利待遇的基礎(chǔ)上，教育歧視現(xiàn)象將能更好地避免。
三、強(qiáng)化我國義務(wù)教育平等權(quán)保護(hù)之對策
學(xué)生在義務(wù)教育過程中所遭受到的歧視，既傷害了學(xué)生的人格和自尊，也嚴(yán)重?fù)p害了其受教育的憲法權(quán)利和基本人權(quán)。如果不想辦法改變這種狀況，侵害學(xué)生平等權(quán)這類歧視事件還會發(fā)生。盡管徹底解決這種教育上的不平等現(xiàn)象不可能在短時間內(nèi)完成，但這絕不是一個可以視而不見的問題，值得我們反思。
（一）完善有關(guān)教育平等的立法
我國憲法雖然確認(rèn)了公民受教育權(quán)和平等權(quán)，但是規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。因此，相關(guān)教育平等的立法亟待完善。第一，明確教育平等權(quán)這一憲法權(quán)利的訴訟依據(jù)或者途徑。例如，可以在憲法第33條中再增設(shè)一款，明確規(guī)制公民基本權(quán)利具有直接的、可以援用的司法效力，從而確保公民權(quán)利在受侵犯后能夠通過憲法訴訟得到救濟(jì)[14]。這使得學(xué)生的權(quán)利遭受侵害時有相應(yīng)的法律依據(jù)支撐。第二，明確教育管理部門的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任。只有明確相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任，才能使其依法辦事。第三，通過法律移植完善我國教育平等的立法。我們應(yīng)借鑒日本，在憲法和教育法所確定的總原則下，在國家和地方行政機(jī)構(gòu)頒布一系列全面、系統(tǒng)而又嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕逃珊头ㄒ?guī)，涉及教育的方方面面。同時，也應(yīng)借鑒美國，從實(shí)際需要出發(fā)制定教育法律，適時地、有針對性地進(jìn)行修改，不過分注重教育法律體系的完整。走美國與日本關(guān)于教育平等權(quán)的折中路線。另外在注重成文法的同時，我們應(yīng)發(fā)揮判例的補(bǔ)充作用，參考有價值的司法判例，建立一個司法判例體系，在成文法規(guī)定不完備的情況下，彌補(bǔ)教育法體系中的不足之處。
（二）加強(qiáng)教育法律的執(zhí)行
教育執(zhí)法監(jiān)督是我國教育法制建設(shè)過程中比較薄弱的環(huán)節(jié)，也是教育法制建設(shè)所面臨的一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。我們應(yīng)轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，將教育的執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)變成政府實(shí)現(xiàn)教育管理職能的重要手段，加大教育機(jī)關(guān)的監(jiān)察和處罰力度。教育法律、法規(guī)日益增多，如不保障其有效地實(shí)施，也將使其變成“一紙空文”。第一，加強(qiáng)對教育機(jī)構(gòu)日常工作的監(jiān)督。教育管理部門可不定期地考察教育機(jī)構(gòu)的日常工作，一旦發(fā)現(xiàn)有侵害學(xué)生教育平等權(quán)的行為，立刻給予其相應(yīng)的行政處罰。第二，健全我國現(xiàn)有的教育申訴制度。教育管理部門在明確了申訴主體的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確申訴范圍、申訴期限、申訴管轄、申訴受理程序，使申訴制度進(jìn)一步規(guī)范化、法制化。此外，我們需要認(rèn)真研究分析外國教育執(zhí)法監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，加強(qiáng)我國教育法律的執(zhí)行。
（三）暢通司法救濟(jì)渠道
對于義務(wù)教育中的平等權(quán)，僅僅有憲法文本的規(guī)定是不夠的，要將這些文本規(guī)定真正運(yùn)用于實(shí)踐，使其具有可訴性。因此，我們可以考慮建立憲法救濟(jì)制度。建立憲法訴訟制度，確保公民教育平等權(quán)利在受侵犯后能夠得到救濟(jì)，主要應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：第一，設(shè)置或在普通法院中設(shè)置憲法法庭，專門處理違憲類案件。第二，憲法訴訟案件的范圍包括憲法規(guī)定的公民教育平等權(quán)利受到侵犯，部門法無能保護(hù)，從而無法獲得救濟(jì)的；國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)組織的直接違憲行為。第三，對違憲行為以經(jīng)濟(jì)制裁和政治制裁為主要手段建立完善的憲法訴訟制度是憲法對公民教育平等權(quán)利進(jìn)行有效保障的有效途徑，也是在張揚(yáng)法治理念下，與國際人權(quán)保障潮流的一次接軌。我國憲法確認(rèn)和保護(hù)公民的基本權(quán)利，教育平等權(quán)作為公民基本權(quán)利的一種,當(dāng)受到侵害的時候，應(yīng)得到救濟(jì)。不能因教育平等權(quán)是一種原則性的、概括性的權(quán)利而得不到具體化的救濟(jì)。建立完善的憲法訴訟制度，是憲法對公民教育平等權(quán)進(jìn)行有效保障的有效途徑。同時，還要將公民的訴訟權(quán)上升為憲法權(quán)利，使公民的訴訟權(quán)從一般的權(quán)利上升為憲法訴訟權(quán)。
（四）完善師資隊(duì)伍管理體制
法律權(quán)利是指社會主體享有的法律確認(rèn)和保障的以某種正當(dāng)利益為追求的行為自由。[1] 而救濟(jì)則是指社會主體有權(quán)通過一定途徑和程序，解決權(quán)利沖突或糾紛，以保證法定義務(wù)的履行，從而使其規(guī)范權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。《牛津法律大詞典》認(rèn)為：“救濟(jì)是糾正、矯正或改正已發(fā)生或業(yè)已造成傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為。……救濟(jì)是一種糾正或減輕性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在可能的范圍內(nèi)矯正由法律關(guān)系中他方當(dāng)事人違反義務(wù)行為造成的后果。”[2] 從本質(zhì)上看，救濟(jì)也是一種權(quán)利，只不過救濟(jì)是當(dāng)實(shí)體權(quán)利受到侵害時，從法律上獲得自行解決或請求司法機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)給予解決的權(quán)利，這種權(quán)利的產(chǎn)生必須以原有的實(shí)體權(quán)利受到侵害為基礎(chǔ)。從結(jié)果上看，救濟(jì)是沖突或糾紛的解決，即通過救濟(jì)的程序使原權(quán)利得以恢復(fù)或?qū)崿F(xiàn)。顯而易見，法律權(quán)利與救濟(jì)之間存在著辨證統(tǒng)一的關(guān)系。沒有法律上的權(quán)利就不存在救濟(jì)，合法權(quán)利是救濟(jì)存在的前提；反之，“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，一種無法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，根本不是法律上的權(quán)利。任何權(quán)利的真實(shí)享有不僅僅要看其實(shí)體、程序方面規(guī)定得如何，還要看其是否有完善的救濟(jì)途徑以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅受制于社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種客觀條件，而且取決于是否有相關(guān)有效的救濟(jì)途徑。因此，法律不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時配置救濟(jì)的各種程序。而對于公民受教育權(quán)的保障而言，一方面需要從立法上予以明確而系統(tǒng)的確認(rèn)，另一方面，應(yīng)完善相關(guān)的救濟(jì)手段，具體而言，受教育權(quán)保護(hù)的基本手段包括教育申訴制度、教育復(fù)議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟(jì)手段。
（二）受教育權(quán)行政法救濟(jì)的基本手段
法律上對受教育權(quán)保護(hù)的規(guī)定只是對權(quán)利的認(rèn)可，而受教育權(quán)人是否能夠?qū)嶋H享有受教育權(quán)則取決于救濟(jì)機(jī)制是否健全。如前所述，受教育權(quán)保護(hù)的基本救濟(jì)手段包括教育申訴制度、教育復(fù)議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟(jì)手段。筆者以下分別對此加以論述。
1、教育申訴制度
申訴是公民維護(hù)個人合法權(quán)益的重要手段，申訴權(quán)是我國憲法確認(rèn)的公民的基本權(quán)利。《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定，中華人民共和國公民“對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”法律層面的申訴是指公民對國家機(jī)關(guān)以及國家機(jī)關(guān)工作人員做出的涉及個人利益的處理決定不服，依法向原處理機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)或法定的其他專門機(jī)關(guān)聲明不服，述說理由并申請復(fù)查和重新處理的行為。
教育申訴制度，是指學(xué)生在其合法權(quán)益受到侵害時，依照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）及其他法律的規(guī)定，向主管的行政機(jī)關(guān)申明理由，請求處理的制度。我國《教育法》明確規(guī)定了學(xué)生申訴制度。《教育法》第42條規(guī)定，學(xué)生享有對學(xué)校給予的處理不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利。但是，《教育法》中只是十分簡略地進(jìn)行了規(guī)定，并沒有法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行進(jìn)一步的具體細(xì)化，因而本身存在許多不完善之處。例如，沒有設(shè)定專門負(fù)責(zé)受理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)和人員，沒有申訴時效的相關(guān)規(guī)定，以及對學(xué)生申訴的性質(zhì)認(rèn)識不清等等。而且《教育法》第42條也僅僅是原則性的規(guī)定，在實(shí)踐中并未形成一項(xiàng)專門的法定的救濟(jì)制度。因此，《教育法》第42條的規(guī)定雖然對維護(hù)學(xué)生的權(quán)益起到了一定的保障作用，但由于缺乏明確的制度構(gòu)建方面的法律規(guī)定，在實(shí)施過程中有很大的彈性和隨意性，因而不能有效地保護(hù)受教育權(quán)人的權(quán)益。因此，建立健全的教育申訴制度是當(dāng)務(wù)之急。
要建立專門性的教育申訴救濟(jì)制度，必須解決好以下幾個問題：首先，關(guān)于教育申訴的主體。根據(jù)《教育法》規(guī)定，申訴主體包括正規(guī)學(xué)校和非正規(guī)學(xué)校在校學(xué)習(xí)的學(xué)生，當(dāng)然也包括被教育機(jī)構(gòu)開除而就此提出申訴的學(xué)生，即，只要是認(rèn)為自己的受教育權(quán)受到侵害的學(xué)生都可以依法提出申訴。其次，關(guān)于教育申訴的載體。結(jié)合《教育法》第42條的規(guī)定，應(yīng)該在各級教育行政部門內(nèi)設(shè)立專門的教育申訴機(jī)構(gòu)。學(xué)生對于學(xué)校給予的處理決定以及其他損害其受教育權(quán)的行為不服的，向直接主管該學(xué)校的教育行政機(jī)關(guān)的專門申訴機(jī)構(gòu)提起申訴。而對于教育行政機(jī)關(guān)侵犯學(xué)生的受教育權(quán)不服的，可直接向做出該行政行為的教育行政機(jī)關(guān)的專門申訴機(jī)構(gòu)提起申訴。再其次，關(guān)于教育申訴的范圍。申訴的范圍因其受教育者的地位和《教育法》以及《中華人民共和國高等教育法》等賦予的權(quán)利以及教育實(shí)踐中可能出現(xiàn)的損害學(xué)生利益的行為的不同而不同。受到侵犯的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是在相關(guān)的教育法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定范圍內(nèi)的。但由于我國相關(guān)的教育法制日前尚不完善，在實(shí)體法和程序法上對學(xué)生的受教育權(quán)利的保障還很不充分，甚至一些正當(dāng)?shù)臋?quán)利尚未被立法所涵蓋。因此，在遵循權(quán)利法定的原則下，還應(yīng)從保護(hù)學(xué)生合法權(quán)利的目的出發(fā)，將那些尚未在法定范圍內(nèi)的正當(dāng)權(quán)利法定化。
從《教育法》第42條的規(guī)定來看，教育申訴的范圍包括一切侵害公民受教育權(quán)的行為。不僅包括學(xué)校及其工作人員侵犯公民受教育權(quán)的行為（具體包括學(xué)校給予學(xué)生的處分，如警告，嚴(yán)重警告，記過，留校查看，勒令退學(xué)和開除學(xué)籍等，以及學(xué)生認(rèn)為學(xué)校和教師侵犯了其受教育權(quán)的其他合法權(quán)益，這里的合法權(quán)益，不僅包括受教育權(quán)者在教育過程中享有的受教育權(quán)、升學(xué)權(quán)、公正評價權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)，而且還包括其他人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)），而且包括教育行政機(jī)關(guān)侵犯公民的受教育權(quán)的行為。再次，教育申訴中的時限。在現(xiàn)行教育法制中，受教育權(quán)者認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵犯后在何時申訴并沒有明確的規(guī)定。但是，正義不僅應(yīng)該被實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)該在合理的時間內(nèi)被實(shí)現(xiàn)，遲到的“正義”本身就是一種“非正義”。因此，應(yīng)該在法律中明確規(guī)定申訴的期限，在此可以參照行政復(fù)議的相關(guān)規(guī)定，即，當(dāng)學(xué)生認(rèn)為學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校工作人員和教師侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)在知道處理決定60日內(nèi)向有關(guān)申訴機(jī)構(gòu)提出申訴。有關(guān)的申訴機(jī)構(gòu)按照相關(guān)的期限對申訴予以受理和解決。最后，教育申訴的審理與決定。專門的申訴機(jī)關(guān)對申訴案件按照正當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行審理，在審理中可以適當(dāng)引進(jìn)聽證制度，從而給予受教育權(quán)者充分的辯護(hù)的機(jī)會。
2、教育行政復(fù)議制度
行政復(fù)議，是指行政管理相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向做出該行為的上一級行政機(jī)關(guān)或原行政機(jī)關(guān)提出申訴、請求給予補(bǔ)救，由受理的行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請對發(fā)生爭議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查，判明其是否合法、適當(dāng)和責(zé)任的歸屬，并決定是否給予相對人以救濟(jì)的法律制度。而教育行政復(fù)議是指受教育權(quán)人認(rèn)為具有教育管理職能的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員做出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向做出該行為的上一級行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，并由受理機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查并做出復(fù)議決定的法律制度。
相對來說，行政復(fù)議途徑由于有《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）的規(guī)定，在制度上比教育申訴要完善一些，而且行政復(fù)議的成本低，靈活便捷，是一種行之有效的法律救濟(jì)渠道，對于解決教育糾紛應(yīng)該具有天然的優(yōu)勢。但由于高校因?qū)W術(shù)自治而擁有的自治權(quán)力（包括對學(xué)生進(jìn)行管理的權(quán)力），從而使得在實(shí)際運(yùn)行中存在一定的困難。
就教育行政復(fù)議的實(shí)踐而言，盡管高校自治的權(quán)力并非不受任何的限制（若其不當(dāng)行使，作為主管的行政部門有權(quán)進(jìn)行干預(yù)），但是，一方面，由于法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)，對行政機(jī)關(guān)與高校的權(quán)力分工以及權(quán)力機(jī)關(guān)對高校權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督缺乏具體的規(guī)范，從而使得在實(shí)踐中教育行政復(fù)議的可操作性差，對高校基本上起不到約束作用。另一方面，雖然我國的《行政復(fù)議法》將教育行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍并將保護(hù)公民的受教育權(quán)與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并列規(guī)定為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，教育行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯機(jī)制，是受教育權(quán)救濟(jì)的一項(xiàng)重要的法律手段。但在實(shí)踐中，教育行政復(fù)議又有很大的局限性，尤其是在非義務(wù)教育階段，學(xué)校有更大的辦學(xué)自主權(quán)，從而使得教育行政復(fù)議只適用入學(xué)階段和畢業(yè)階段，而在學(xué)階段則不適用行政復(fù)議。因此，在法律層面上明確教育行政復(fù)議的范圍是解決目前教育行政復(fù)議困境的關(guān)鍵所在。
就當(dāng)前的實(shí)際情況，結(jié)合《行政復(fù)議法》和《教育法》的規(guī)定，完善教育行政復(fù)議制度應(yīng)該做好以下兩方面的工作。首先，明確教育行政復(fù)議的受理范圍。
第一，教育行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)行為侵犯受教育權(quán)人的合法權(quán)益。
第二，認(rèn)為學(xué)校因非學(xué)術(shù)原因不予頒發(fā)學(xué)位證的行為以及實(shí)際剝奪受教育權(quán)人受教育機(jī)會的學(xué)籍管理的行為。在高等教育階段，高校頒發(fā)學(xué)位證的職權(quán)源于《學(xué)位條例》的授權(quán)，對于學(xué)生學(xué)籍的管理則出自《教育法》的相關(guān)授權(quán)。因此，在學(xué)位授予以及學(xué)籍管理上，可以認(rèn)定學(xué)校具有行政主體的資格，屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因此，在實(shí)踐中如果學(xué)生對學(xué)校因?qū)W生英語四級未過、違紀(jì)被處分以及其他非學(xué)術(shù)原因而拒絕頒發(fā)學(xué)位證的，以及開除學(xué)籍等處理決定不服的，可以根據(jù)《行政復(fù)議法》第十五條第三款，“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門申請行政復(fù)議”。
第三，對于學(xué)校做出的處理決定不服，依法向教育行政主管部門提出申訴，應(yīng)該受理的教育行政機(jī)關(guān)不予受理的，可以以此教育行政機(jī)關(guān)作為被申請人提出行政復(fù)議申請。其次，關(guān)于教育行政復(fù)議的自身定位。教育行政復(fù)議應(yīng)設(shè)置成為教育行政訴訟制度的前置程序，但應(yīng)規(guī)定教育行政訴訟不是行政終局裁定。這不僅符合現(xiàn)代法治的“司法最終救濟(jì)原則”，也符合《行政訴訟法》第12條以及《最高人民法院執(zhí)行若干問題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，同時也在一定程度上集中了有限的司法資源。
3、教育行政訴訟制度
對公民受教育權(quán)而言，權(quán)利的平等保護(hù)不僅要求立法機(jī)關(guān)制定法律時為權(quán)利設(shè)計(jì)平等的保護(hù)，同時也要求法院為權(quán)利平等地提供救濟(jì)。司法救濟(jì)是保障公民受教育權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的重要手段和最終途徑。教育行政訴訟不僅是司法介入受教育權(quán)救濟(jì)的具體手段，而且也是解決教育行政糾紛中最重要、最權(quán)威的一個環(huán)節(jié)。在目前的實(shí)踐之中，教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題由于缺乏行政訴訟法律的明確規(guī)定，顯得十分棘手，常常處于尷尬的窘境。爭議的焦點(diǎn)就是行政訴訟受案范圍的問題，因?yàn)榇藛栴}長期懸而未決，“因此，很多受教育權(quán)利受侵害事件，只能以受教育者權(quán)利受到侵害致使財(cái)產(chǎn)受到損失，轉(zhuǎn)化為民事賠償，最終使公民受教育權(quán)侵害案件往往既不符合行政訴訟要求，又與民事訴訟存在著一定的差距，使得公民在維護(hù)自己的受教育權(quán)的訴訟以不在受理范圍為由被駁回，結(jié)果得不到應(yīng)有的司法救濟(jì)。”[3]
從以上可以看出，教育行政訴訟制度的重新構(gòu)建，主要應(yīng)解決以下幾個方面的問題：
（1）受教育權(quán)是否具有可訴性。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關(guān)司法解釋，受教育權(quán)是公民的合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)侵犯公民的受教育權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟受案范圍，但對于學(xué)校侵犯學(xué)生的受教育權(quán)情形，則分歧較大。因此，有必要對教育行政案件中這類案件的受理的可行性進(jìn)行分析。這類案件主要涉及到學(xué)校的被告資格，即學(xué)校是否能夠作為行政訴訟的被告。目前可以肯定的是，對于學(xué)籍管理和非學(xué)術(shù)原因拒絕授予學(xué)位的行為，學(xué)校應(yīng)該是適格的主體。其次，涉及受教育權(quán)案件是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。《行政訴訟法》第11條第1款所列舉的受案范圍雖然不包括公民受教育權(quán)，但《行政訴訟法》也沒有將其作為排除條款列入第12條。
因此，受教育權(quán)是否具有行政法上的可訴性完全取決于其他法律法規(guī)的具體規(guī)定。1995年9月1日起施行的《教育法》第42條規(guī)定“對學(xué)校給子的處分不服向有關(guān)部門提出申訴對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、則產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。對這一規(guī)定所指的可以提起訴訟的“合法權(quán)益”，是否包括受教育權(quán)，特別是不服校紀(jì)處分的爭議，能否納入人民法院受案范圍，存在不同看法。因此，對于這個問題，完全可以通過對《教育法》相關(guān)條文的法律解釋，使之“可以提起行政訴訟”，從而屬于《行政訴訟法》第十一條最后一款規(guī)定的“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的情形。因?yàn)榉山忉尩闹匾允瞧胶饫骊P(guān)系，維護(hù)社會正義。而當(dāng)某一法條含義不夠明確，可以有不同的理解時，立法者和司法機(jī)關(guān)必須向更易受到傷害的弱勢一方傾斜。正如加里克利斯所言：“自然的正義和法律的正義不同。自然的正義是強(qiáng)者比弱者應(yīng)得到更多的利益，而法律的正義是一種約定，是為了維護(hù)弱者的利益。”[4].
（1）關(guān)于教育行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍主要受以下幾個因素制約：立法者的法治意識，法院的能力和地位以及行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)及自我約束狀況。[5]筆者建議，在對《教育法》的修改中，對于諸如降級、警告、記過、留校察看等并沒有改變學(xué)生身份，沒有限制其能夠享有的包括學(xué)習(xí)權(quán)在內(nèi)的權(quán)利的處理決定，應(yīng)該規(guī)定不能提起行政訴訟。但是，對于受教育權(quán)受到限制或剝奪的處理決定，應(yīng)該給予最終的司法救濟(jì)。理由如下：首先，因?yàn)椤督逃ā凡]有明確規(guī)定此類決定是終局裁決。其次，在知識經(jīng)濟(jì)的今天，給予開除學(xué)籍、勒令退學(xué)的校紀(jì)處分，“不僅使受教育者痛失學(xué)歷文憑，痛失優(yōu)越的就業(yè)條件和收入的機(jī)會，而且被剝奪了追求知識、提升人生境界的權(quán)利，這事關(guān)教育資源的開發(fā)分享，事關(guān)社會的穩(wěn)定”[6]，而且會使其人格尊嚴(yán)與身心健康慘遭損害，這都事關(guān)受教育者的基本人權(quán)。使這類糾紛免于司法審查，不僅體現(xiàn)不出平等權(quán)的精神，而且也有悖于社會公正。再次，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不能免受司法審查。大學(xué)自治是從西方興起的，但西方國家同樣對教育進(jìn)行必要管理和法律約束，許多國家均通過一系列的教育立法來建立完整的教育法制體系以保障教育的健康發(fā)展。有的西方學(xué)者指出：“傳統(tǒng)的高等教育自治現(xiàn)在不是，也許從來都不是絕對的。”。由西方興起的大學(xué)自治的初衷是針對政府和教會的干預(yù)而言，并非針對司法。而我國目前的狀況是高校自主權(quán)一方面難以落實(shí)，另一方面高校的自律又不夠，學(xué)術(shù)腐敗，財(cái)務(wù)腐敗等事屢有發(fā)生。因此，大學(xué)自治的實(shí)現(xiàn)不能沒有司法的保障，而這同時也是依法治教的要求。享有權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任歷來都是相對等的，高校不能只要求對辦學(xué)自主權(quán)的司法保護(hù)，從而排斥相應(yīng)的司法審查。但是，正如前面的諸多論證，司法介入的范圍只能是非學(xué)術(shù)的領(lǐng)域，一方面，學(xué)術(shù)的專業(yè)性不是法院的強(qiáng)項(xiàng)，另一方面，司法的介入也是以尊重學(xué)校的基本學(xué)術(shù)自由為前提的。
4、受教育權(quán)救濟(jì)的其它手段
（1）教育調(diào)解制度
調(diào)解是指由第三方居中協(xié)調(diào)，使矛盾的當(dāng)事人之間協(xié)商一致，從而解決爭議的行為方式。調(diào)解主要存在以下三種形式：一是行政調(diào)解，二是司法調(diào)解，三是其他社會組織的調(diào)解。因?yàn)樗痉ㄕ{(diào)解和行政調(diào)解通常情況下不是獨(dú)立的調(diào)解制度，而是司法裁判和行政裁決或行政仲裁的前置程序，而民間調(diào)解是唯一獨(dú)立的調(diào)解制度。所以，教育法律糾紛的調(diào)解，應(yīng)該由中立的第三方征得當(dāng)事人的同意后，對相應(yīng)的教育法律糾紛進(jìn)行協(xié)商以解決矛盾的法律制度。
在教育糾紛的調(diào)解中，要達(dá)到一個當(dāng)事人都能滿意的結(jié)果，調(diào)解機(jī)構(gòu)就必須是獨(dú)立和公正的，其行為也應(yīng)當(dāng)有一定的法律規(guī)范予以約束。因此，在有關(guān)調(diào)解的法律制度中，最重要的就是如何建立一個獨(dú)立而公正的調(diào)解機(jī)構(gòu)以及如何制定合理合法的法律依據(jù)。在教育調(diào)解制度中，筆者建議建立一種專門的機(jī)構(gòu)切實(shí)有效地解決教育糾紛，而《勞動法》中關(guān)于勞動爭議調(diào)解委員會的組成可以供教育調(diào)解制度借鑒。在《勞動法》中，用人單位內(nèi)可以設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會，由職工代表、用人單位代表、工會代表組成，其中調(diào)解委員會主任由工會代表擔(dān)任。由此，教育調(diào)解制度中可以在學(xué)校內(nèi)部設(shè)立一個獨(dú)立的教育法律糾紛的調(diào)解委員會，該調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由教師代表、學(xué)校管理部門代表以及學(xué)生代表組成，由其制訂自身的相關(guān)活動準(zhǔn)則，在法律范圍內(nèi)活動。教育糾紛的調(diào)解應(yīng)在教育行政主管部門主持下，由調(diào)解委員會獨(dú)立做出決定。調(diào)解的范圍應(yīng)為受教育權(quán)者認(rèn)為學(xué)校給予的一切的侵害受教育權(quán)人的受教育權(quán)的行為，但重點(diǎn)應(yīng)放在紀(jì)律處分等處理決定的糾紛解決上。由于此制度下的委員均來自于受教育者熟悉的環(huán)境之中，并可以對一切教育糾紛予以調(diào)解，不僅易于被受教育者接受，而且也具有高效公正的特點(diǎn)，同時也可以使教育管理者和受教育者進(jìn)一步提高自身的法律修養(yǎng)。
（2）教育仲裁制度
仲裁是指雙方當(dāng)事人將糾紛提交中立的第三者進(jìn)行裁判，以求得公正、合理、便捷解決的一種糾紛解決機(jī)制和方式。仲裁是一種便捷、公正、有效的糾紛解決方式，在社會生活中得到了廣泛的應(yīng)用，其專業(yè)性強(qiáng)、針對性強(qiáng)的特點(diǎn)，對化解特定糾紛具有天生的優(yōu)越性。由于仲裁具有自治性，基于當(dāng)事人自治原則，法院對仲裁一般不進(jìn)行深度的干預(yù)（除非仲裁違反國家強(qiáng)行法的規(guī)定）。相對于以上幾種解決教育糾紛的機(jī)制，仲裁不僅簡便，迅捷，可以降低成本，而且仲裁具有準(zhǔn)司法性以及高度的專業(yè)性使其具有很高的公正性。構(gòu)建教育仲裁制度的關(guān)鍵在于仲裁組織的設(shè)立，因?yàn)槭芙逃龣?quán)兼有自由權(quán)和社會權(quán)的特點(diǎn)，現(xiàn)有的仲裁機(jī)構(gòu)顯然無法受理教育糾紛的相關(guān)案件。因此，必須建立獨(dú)立的受理教育糾紛的仲裁組織和適用公正、中立的仲裁規(guī)則。
教育仲裁制度的建立，首先要建立獨(dú)立的教育仲裁委員會。通過對英國的教育行政裁判所和仲裁機(jī)構(gòu)、加拿大的教育上訴法庭以及印度的學(xué)院法庭等專門解決教育糾紛的機(jī)構(gòu)的考察，筆者認(rèn)為，在我國建立教育仲裁機(jī)構(gòu)可以通過對《教育法》的修改，由政府設(shè)立獨(dú)立的教育仲裁委員會。其中，教育仲裁委員會應(yīng)由主任一人，副主任二人至四人和委員若干組成，仲裁委員會主任由政府主管教育工作的負(fù)責(zé)人或教育行政部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。教育仲裁委員會的成員應(yīng)有高校教師和學(xué)生的代表。高校教師仲裁員按學(xué)科分類從各高校和科研機(jī)構(gòu)中選聘具有中高級職稱以上的專家學(xué)者，實(shí)行固定的任期制，學(xué)生代表則由高校學(xué)生會來推薦或自愿報(bào)名。[7] 另外，教育仲裁規(guī)則應(yīng)基本上同民間仲裁規(guī)則相近，以此來保證仲裁的中立性和獨(dú)立性。而仲裁規(guī)則中的受案范圍，可以進(jìn)行廣泛的規(guī)定，但教育仲裁委員會的受案范圍的主要優(yōu)勢應(yīng)該是針對因?qū)W術(shù)權(quán)力而產(chǎn)生的糾紛，如學(xué)位論文、學(xué)業(yè)成績等糾紛。總之，引入發(fā)達(dá)的、規(guī)范化和制度化的仲裁機(jī)制將是解決教育糾紛行之有效的重要舉措，也是受教育權(quán)法律救濟(jì)制度具體化的重要途徑。
注釋：
[1]卓澤淵主編：《法理學(xué)》，法律出版社2002年版，第107頁。
[2] [英]戴維斯·M·克：《牛津法律大詞典》，光明日報(bào)出版社，1998年版，第764頁。
[3]趙利：《當(dāng)代教育科學(xué)論公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)》，載于《理論縱橫》，2005年第20期。
[4] 周輔成：《西方倫理學(xué)名著選集》，商務(wù)印刷館，1987年版，第30頁。
[5] 溫輝：《受教育權(quán)可訴性研究》，載于《行政法學(xué)研究》，2000年第3期。
1.高校教育管理權(quán)利定性模糊,主體地位不明
高等教育法律關(guān)系主體地位及相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是高等學(xué)校教育管理的基本問題,是處理和解決高等教育管理各類問題的前提和基礎(chǔ)。然而,由于我國法制發(fā)展起步較晚,教育體制改革仍在進(jìn)行之中,教育關(guān)系本身的復(fù)雜性決定了當(dāng)前我國教育法律制度的局限性以及法律關(guān)系主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系及法律責(zé)任的不明和混亂。同時,高等學(xué)校作為授權(quán)行政主體明顯與當(dāng)前教育體制改革,國辦教育向社會化教育體制轉(zhuǎn)變,政府簡政放權(quán)擴(kuò)大高校自主辦學(xué)權(quán)利的方針政策相背離。也正是這種混亂和模糊直接導(dǎo)致了教育法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任界限不清,給教育管理帶來困難。
2.我國教育救濟(jì)法律制度的缺失
沒有保障的權(quán)利就是無權(quán)利。我國教育救濟(jì)法律制度的明顯缺失注定了公民對受教育權(quán)利享有的不充分性。首先,《教育法》第42條受教育者享有權(quán)利第四項(xiàng)規(guī)定:“學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴,對學(xué)校教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟。”明確規(guī)定了受教育者對高等學(xué)校處分行為的不可訴性,實(shí)際上是剝奪了受教育者的司法保護(hù)權(quán)利。目前我國的法律還沒有關(guān)于教育管理爭議申訴適用的法律規(guī)定。此外,申訴受理機(jī)關(guān)是政府教育行政主管部門,與高等學(xué)校之間存在密切的利益關(guān)系,由其作為申訴裁決機(jī)關(guān)有悖于裁決的公正性,是嚴(yán)重違背法治公正的。
3.高校管理規(guī)范性文件的法律失范
高等學(xué)校學(xué)生管理守則、學(xué)籍管理實(shí)施細(xì)則的法律失范和其中越權(quán)、違法規(guī)范的存在。《教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《全日制普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理辦法》規(guī)定,學(xué)校可以制定教學(xué)管理和學(xué)生行為管理的實(shí)施細(xì)則,但《教育法》及相關(guān)的法律卻沒有對高等學(xué)校制定相關(guān)的規(guī)范性文件的原則、權(quán)限、程序、備案檢查等事項(xiàng)做出具體規(guī)定。從而為這些規(guī)范性文件中的越權(quán)、違法規(guī)范的存在敞開了大門。學(xué)校與受教育者之間地位上的不平等決定了受教育者不可能對高等學(xué)校教育管理規(guī)范性文件的合法性問題產(chǎn)生質(zhì)疑。同時,時間上的時效延續(xù),又使這些規(guī)范成為教育管理不可辯駁的管理依據(jù)。隨著教育體制的改革,法制化水平的提高,高等學(xué)校制定的規(guī)范性文件與法律的必然沖突就成為教育管理引發(fā)爭議的另一原因。
二、高校教育管理的法律制度建設(shè)
1.教育理念的法制化
對人的尊重首先是對人的權(quán)利的尊重,學(xué)校教育是對人的教育,必須建立在尊重人的基礎(chǔ)。應(yīng)該明確高等學(xué)校教育管理權(quán)利的法律性質(zhì),完善高等教育管理制度。現(xiàn)行的教育法律制度對高等學(xué)校教育管理權(quán)利法律性質(zhì)的規(guī)定存在模糊,教育管理者責(zé)任的確認(rèn)存在因難,這是當(dāng)前困擾教育法治的重要制約因素。在當(dāng)前的情勢下,實(shí)際上就是要在高等學(xué)校教育管理權(quán)利的法律行政授權(quán)、教育民事權(quán)利能力和自成一類特殊法律權(quán)利中做出選擇。并在此基礎(chǔ)上建立起與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的高等教育管理制度,徹底從國辦教育體制下的教育管理制度中解放出來。在依法治國的今天,學(xué)校必須依法保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利,自身行為也必須合法。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系已經(jīng)不再是一種簡單的管理者與被管理者之間的關(guān)系,而是一種對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。尊重并維護(hù)受教育者的合法權(quán)益作為教育者的首要義務(wù)。因此,應(yīng)當(dāng)將教育關(guān)系作為一種法律關(guān)系,真正將受教育者作為一個平等的法律主體來對待。這才是一種符合時展要求、體現(xiàn)現(xiàn)代法治意識的教育理念。
2.教育行為的法制化
首先,在對學(xué)生行為的評價上,應(yīng)堅(jiān)持以法律的評價為主。如果以道德這樣一個易流動的概念來評價學(xué)生的行為,往往失之偏頗。其次,慎重對待學(xué)生的受教育權(quán)。受教育權(quán)是憲法和法律所確認(rèn)并保障的一項(xiàng)公民的基本權(quán)利,它不能被任意限制和剝奪。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,教育是一種政府行為,政府及其授權(quán)的機(jī)關(guān)或組織可以隨意分配、處置教育資源,可以對受教育者進(jìn)行處置。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,教育更多地是一種受法律保護(hù)的契約行為,不是能夠隨意處置的。因此,要健全高等教育管理救濟(jì)法律制度,完善高等教育管理責(zé)任制度。首先要將教育法律關(guān)系主體的利益維護(hù)納入司法保護(hù)的范圍,貫徹司法最終的法治原則。其次要在健全申訴等非訴訟救濟(jì)法律制度的同時,結(jié)合高等學(xué)校教育管理權(quán)利的性質(zhì),確定高等學(xué)校教育管理司法救濟(jì)適用的法律及規(guī)則制度,完善教育救濟(jì)法律制度體系。
3.教育制度的法制化
深入貫徹教育體制改革精神,落實(shí)高等學(xué)校法人地位,堅(jiān)持依法治校,加強(qiáng)教育管理,遵守法律保留、法律優(yōu)先、程序公正、比例合理的法治原則,不斷提高教育管理水平。加強(qiáng)教育法治建設(shè),完善高等教育法律制度體系,重點(diǎn)解決好以下幾項(xiàng)制度的建設(shè):第一,要建立高等學(xué)校規(guī)范性文件的制定審查制度,確保學(xué)校管理依據(jù)本身的合法性。第二,要在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法律制度的基礎(chǔ)上,健全高等學(xué)校教育投資、資金管理法律制度,確保國撥資金的依法、合理使用。第三,要貫徹落實(shí)國家教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度,把督導(dǎo)和評估的結(jié)果作為國家對學(xué)校進(jìn)行撥款投資的重要依據(jù),落實(shí)民辦高等學(xué)校與公辦高等學(xué)校同等法律地位,以適應(yīng)WTO對我國教育發(fā)展的要求。
4.教育管理中法律素質(zhì)的培養(yǎng)
時代的發(fā)展,技術(shù)的進(jìn)步,需要一個良性的學(xué)習(xí)型社會作為平臺。提高國民素質(zhì),也不僅僅是一項(xiàng)政策性的需要,更成為當(dāng)前構(gòu)建和諧型社會的迫切需要。公民法律素質(zhì),是一個內(nèi)涵豐富的綜合性概念,涉及公民的法律信仰、法律意識、法律知識、法律情感、法律行為等各個方面。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,用法律手段調(diào)節(jié)的領(lǐng)域越來越廣泛,要求這些這些專業(yè)的學(xué)生必須了解相關(guān)的法律知識。同時,要提升學(xué)生和學(xué)校的法律素養(yǎng),宜采用法制教育與道德教育緊密結(jié)合的方式。道德教育重在凈化人的內(nèi)心,法制教育重在規(guī)范人的外在行為。只有從思想和行為兩個維度進(jìn)行朔造,當(dāng)代學(xué)生的思想道德素質(zhì)和法律素養(yǎng)才能得到切實(shí)提高。再次,應(yīng)該使學(xué)生具備一定的法律實(shí)際應(yīng)用能力。僅僅了解書本上的法律知識還不夠,需要給成人教育對象進(jìn)行一些實(shí)際應(yīng)用能力方面的培養(yǎng)。分析綜合能力。要逐漸掌握對各種觀點(diǎn)進(jìn)行分析和綜合,才能做出一個適當(dāng)?shù)姆戏删瘛⒎梢?guī)范的判斷。最后,還需要培養(yǎng)邏輯推理能力。人們在思維時必須遵循一定的邏輯思維規(guī)則,否則,其結(jié)論會是錯誤的。法律條文的運(yùn)用須以正確的判斷為前提,特別是當(dāng)案件撲朔迷離,難辨真?zhèn)螘r,一個人的邏輯思維能力就會起到很重要的作用。
（一）特殊教育法律相對籠統(tǒng)，可操作性低。現(xiàn)特殊教育立法規(guī)定的內(nèi)容仍停留在宏觀層面，法律條款流于形式化，號召宣示性比較強(qiáng)，對特殊群體權(quán)利的保障性較弱。很多條款缺乏強(qiáng)制性及具體法律責(zé)任和懲罰措施。如《殘疾人教育條例》提出：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對殘疾人教育業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，逐步增加殘疾人教育經(jīng)費(fèi)，改善辦學(xué)條件。”但是對具體的實(shí)施沒有做出詳細(xì)規(guī)定，這樣的法律條款必然給實(shí)際的實(shí)施和監(jiān)督帶來極大困難。
（二）立法科學(xué)性低，立法人員思想觀念和專業(yè)素質(zhì)弱。未接受過系統(tǒng)的特殊教育培養(yǎng)，對特殊教育的發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)狀況的認(rèn)識不一定到位。他們往往是從“外行人”的角度看待特殊教育和特殊人群，對特殊教育事業(yè)的意義認(rèn)識不夠，使得制定法律、法規(guī)與實(shí)踐脫節(jié)，更多的具有理論意義而缺乏實(shí)際價值，難以滿足特殊人群的真正需要②。
二、針對問題提出的建議
（一）完善特殊教育立法體系，注意立法質(zhì)量，提升特殊教育法的層次。目前，我國特殊教育立法的主要問題是缺少處于核心地位的《特殊教育法》，因此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《特殊教育法》，規(guī)范特殊教育活動和指導(dǎo)特殊教育立法實(shí)踐，進(jìn)而形成一個以《教育法》為母法，以特殊教育法為主體的法律體系。在這一法律體系中，既有從《教育法》、《特殊教育法》、《殘疾人教育條例》到地方法規(guī)縱向的層次結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)不同地區(qū)不同發(fā)展水平的客觀要求，又有與《義務(wù)教育法》、《教師法》等相聯(lián)系的橫向結(jié)構(gòu)，同時每部法律法規(guī)都有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這樣便成為既自成系統(tǒng)又不脫離其他教育法的特殊教育法律體系。
（二）倡議建立相關(guān)立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，保障法律的實(shí)施效力。從目前我國的行政制度看，我國并沒有實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督立法的專門機(jī)關(guān)，僅僅是作為公民可以向人大及其常委會提出立法建議，并沒有專門的機(jī)構(gòu)研究應(yīng)該建立什么樣的法律適應(yīng)社會的發(fā)展。建議建立專門的機(jī)關(guān)監(jiān)管法律的建設(shè)，例如在證券行業(yè)有證監(jiān)會等，可以在法律行業(yè)建立法監(jiān)會，保證法律的公正公平，這樣受益的不僅是特殊教育法還有其他各類法律，也有益于我國社會主義法治社會的建立。除此之外，特殊人群的權(quán)利要得到真正實(shí)現(xiàn)，除了建立完善的法律體系之外，還要有完備的救濟(jì)制度作為支持，否則這種權(quán)利只能是空想，注定是一種無法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。首先要建立家長或監(jiān)護(hù)人對侵犯特殊群體權(quán)利行為的申訴和訴訟制度，殘疾人的家長或監(jiān)護(hù)人都強(qiáng)烈希望自己的孩子的合法權(quán)利受到保護(hù)，當(dāng)特殊群體的權(quán)利受到侵犯或難以實(shí)現(xiàn)時，家長或監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)及時行使申訴和訴訟權(quán)利，向有關(guān)部門申訴，必要時向法院提訟，這對特殊群體權(quán)利保護(hù)有重大意義；其次，各級立法、行政主管部門及各級殘聯(lián)應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，依法對侵犯特殊群體權(quán)利的各種違法行為進(jìn)行行政干預(yù)，必要時進(jìn)行行政處罰；再次，各級人大應(yīng)加大對特殊教育立法實(shí)施情況的監(jiān)督力度，對有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的單位或個人進(jìn)行有效監(jiān)督。
（三）增強(qiáng)立法的可操作性。在特殊教育立法中應(yīng)當(dāng)盡量克服過大過空的立法弊端，少一些形式化帶有“號召”、“鼓勵”的規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)對特殊教育的具體實(shí)施部門、監(jiān)督部門、財(cái)政投入主體和比例、教師資格的培訓(xùn)等實(shí)際問題做出明確規(guī)定，對不能履行職責(zé)的部門或個人進(jìn)行相應(yīng)的處罰，對具體的處罰方式、救濟(jì)手段等進(jìn)行明確規(guī)定。這樣才能大大增強(qiáng)特殊教育立法的實(shí)際操作性，使法律法規(guī)得到真正落實(shí)，對殘疾人合法權(quán)利的保障起到根本作用。
【關(guān)鍵詞】高校管理權(quán) 大學(xué)生權(quán)利 權(quán)利沖突 權(quán)利救濟(jì)
近些年，學(xué)生高校的案件頻繁發(fā)生，這些案件背后蘊(yùn)藏著高校管理中，如何在高效運(yùn)行同時保障大學(xué)生合法權(quán)利的問題。高校如何依法治校已顯得至關(guān)重要。
一、高校管理中與學(xué)生權(quán)利沖突的現(xiàn)象
自從1998年田永訴北京科技大學(xué)開了學(xué)生高校先河以來，學(xué)生訴高校的案件猶如雨后春筍。高校擴(kuò)招后學(xué)校管理機(jī)制中引入市場機(jī)制，學(xué)生的觀念也發(fā)生了變化，更注重自身與高校之間平等主體的關(guān)系，因此他們更加注重自身權(quán)利的維護(hù)，要求學(xué)校維護(hù)自身作為學(xué)生所享有的權(quán)利，同時也要求學(xué)校維護(hù)自身作為公民所享有的權(quán)利。學(xué)生以教育權(quán)、知情權(quán)、姓名權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)等受到侵犯為由，將學(xué)校推上被告席，這些訴訟幾乎涵蓋了學(xué)生管理的各個方面。高校性質(zhì)向來爭論不休，理論界與實(shí)務(wù)界比較認(rèn)同的是高校事業(yè)單位法人性質(zhì)，但是高校的一些具體行為也是具有行政被告資格的，高校面臨著民事訴訟與行政訴訟，高校的紛爭將增多，這就要求高校在管理中切實(shí)做到依法治校。
二、高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利沖突的原因分析
（一）高校管理法律體系的不完善及細(xì)化程度不夠
高校管理法律法規(guī)是高校行使自主管理權(quán)的前提和依據(jù)，也是對高校行使自主管理權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。我國已經(jīng)頒布了一系列規(guī)范高校管理的法律法規(guī)如：《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國學(xué)位條例》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。但隨著教育體制改革的不斷深化，學(xué)生管理法律法規(guī)的疏漏不斷顯現(xiàn)出來。如法律法規(guī)各層次之間存在矛盾，尤其是下位規(guī)范與上位規(guī)范相抵觸的現(xiàn)象比較普遍。另外，在法律法規(guī)中沒有對高校與學(xué)生沖突解決途徑做一些明確規(guī)定，對高校的性質(zhì)也沒有明確定位，對一些具體事項(xiàng)細(xì)化程度不夠。
（二）學(xué)生權(quán)利意識提高而高校法治不足
在我國大力推行依法治校、依法治教的背景下，民主與法制觀念已經(jīng)深入人心，學(xué)生法律意識明顯增強(qiáng)。《高等教育法》第三十條規(guī)定：高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。這樣就以法律的形式規(guī)定了高等學(xué)校的民事主體地位。2008年西安電子科技大學(xué)被學(xué)生戲稱的“卡門事件”正是體現(xiàn)了高校在自身行為方面法治理念的缺乏。
（三）高校管理缺乏正當(dāng)程序
高校依法行使自主管理權(quán)時，尤其是對違紀(jì)學(xué)生做出處理決定時，缺乏符合法治精神的正當(dāng)程序。學(xué)生高校案件中，很多案件都是高校沒有履行法定程序。如：沒有采取合法手段對其事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，告知其行為觸犯了學(xué)校管理或規(guī)定，另外，也沒給學(xué)生申辯機(jī)會對其行為做出解釋。學(xué)校在處理程序上過于簡單，校方自身操作完就結(jié)束，省略學(xué)生知情權(quán)這個環(huán)節(jié)。除此之外，處理結(jié)果出來之后，也沒有走合法程序，如田永訴北京科技大學(xué)一案，學(xué)校沒有將通知直接以書面形式送達(dá)，也沒有告知學(xué)生在知道處理結(jié)果后，多少期限內(nèi)有哪些救濟(jì)途徑。
（四）高校缺乏完善的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制
在學(xué)生與高校的管理糾紛中，需要有健全的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制來維護(hù)和保障學(xué)生合法權(quán)益。雖然現(xiàn)行申訴機(jī)制對于學(xué)生權(quán)利起到一定保護(hù)作用，但也存在諸多問題。法律和規(guī)章均沒有規(guī)定申訴的性質(zhì)，導(dǎo)致申訴在一定程度上無法行使。另外，缺乏申訴程序性規(guī)定，沒有對行政申訴受理部門、受理?xiàng)l件、申訴處理方式做出具體的規(guī)定，因此申訴結(jié)果也沒有保障。在實(shí)踐中，雖然一些學(xué)校付諸實(shí)行校內(nèi)調(diào)解制度，但由于缺乏必要的監(jiān)督和制約機(jī)制，其并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的不健全導(dǎo)致許多學(xué)生的被侵權(quán)利得不到有效救濟(jì)，從而使學(xué)生與高校的沖突升級。
三、如何平衡高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利
（一）完善高校學(xué)生管理的法律法規(guī)
近年來，高校管理中與學(xué)生沖突最根本的原因是由于缺乏法律條文作依據(jù)，雙方從自身利益出發(fā)各執(zhí)一詞，法院審理時也必須參照《民法》及《行政訴訟法》等。因此擴(kuò)大現(xiàn)有《中華人民共和國高等教育法》法律中的規(guī)范事項(xiàng)及對其法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化則越顯關(guān)鍵。另外，最高人民法院應(yīng)該對已有法律中的某些比較模糊或者容易產(chǎn)生歧義的事項(xiàng)做出司法解釋，這樣一來，法院在接受案件之后就不會顯得沒法可依。我國法律存在滯后性，但是高等學(xué)校與高校學(xué)生都是特殊的主體，因此必須要在完善擴(kuò)充現(xiàn)有《高等教育法》的基礎(chǔ)上，對一些高校與學(xué)生的沖突產(chǎn)生一些前瞻性和預(yù)測性的規(guī)定。國運(yùn)興衰，系于教育！因此完善教育方面的法律日趨緊迫。
（二）樹立“依法治校”理念，規(guī)范學(xué)校管理行為
高校管理已趨向法治化，但是在實(shí)際中，高校領(lǐng)導(dǎo)及各部門，并沒有完全做到依法行事，法治理念還需深入貫徹實(shí)施。《高等教育法》第十一條規(guī)定：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。《教育法》第二十八條規(guī)定：學(xué)校按照章程自主管理。這賦予高校自主管理權(quán)限，但是，高校必須做到在管理中不與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突。比如：高校規(guī)章制度必須與國家的高等教育法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，而不能與現(xiàn)有的法律法規(guī)相抵觸，因此學(xué)校要注意更新自身的學(xué)生管理規(guī)定，及時梳理校紀(jì)校規(guī)，去除與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)定，制定符合法律法規(guī)而又具有現(xiàn)實(shí)管理意義的規(guī)章制度，也就是高校管理制度法治化。在制定章程過程中，可以聘請法學(xué)專家對其進(jìn)行審查，確認(rèn)沒有問題才投入實(shí)際操作，以免等沖突產(chǎn)生后學(xué)校處于被動地位。
（三）建立高校合理的管理程序
高校在管理中要做到程序合法，規(guī)范行使管理權(quán)。正當(dāng)程序是法治的核心，是法治從法律形態(tài)到現(xiàn)實(shí)形態(tài)必不可少的環(huán)節(jié)，是實(shí)體性權(quán)利的保障。因此，高校在管理過程中要做到以下程序：1.對學(xué)生的違紀(jì)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查取證，對事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)；2.學(xué)校提出的當(dāng)事學(xué)生違紀(jì)的事實(shí)證據(jù)和處分意見，告知當(dāng)事學(xué)生可以進(jìn)行申辯和質(zhì)證，各高校應(yīng)根據(jù)規(guī)定，制定本校的《學(xué)生申訴委員會工作條例》并依此作為學(xué)生申訴處理委員會開展工作的依據(jù)，學(xué)校對學(xué)生申訴應(yīng)當(dāng)出具申訴決定書，送達(dá)本人或其人，申訴決定書應(yīng)包括處分的事實(shí)和理由，真正做到程序正當(dāng)；3.對處理決定以書面形式告知學(xué)生并進(jìn)行校內(nèi)備案。
（四）完善學(xué)生救濟(jì)機(jī)制
《教育法》第42條第4款規(guī)定：對學(xué)校給予的處分不服可向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提訟。因此，高校要建立健全校內(nèi)申訴制度，學(xué)校應(yīng)該在申訴人員組成上經(jīng)過民主選舉方式產(chǎn)生，被選舉人中要包括：學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表等，真正建立起校內(nèi)申訴制度，把申訴制度落到實(shí)處，保障學(xué)生權(quán)利。另外，對于學(xué)校一些具有行政主體地位而做出的管理決定，應(yīng)該允許學(xué)生進(jìn)行行政復(fù)議，比如在畢業(yè)證和學(xué)位證的頒發(fā)上，學(xué)校是被以法律法規(guī)形式直接授權(quán)或者間接授權(quán)其行政主體地位，因此在此事項(xiàng)上產(chǎn)生的沖突要告知學(xué)生其行政復(fù)議的時間期限。司法救濟(jì)是大學(xué)生權(quán)利受到侵害進(jìn)行救濟(jì)的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”。法院受理案件的范圍大小直接影響學(xué)生權(quán)利保護(hù)范圍大小，因此我國應(yīng)以法律法規(guī)擴(kuò)大法院的受理高校案件的范圍。對于沒有明確規(guī)定的案件可以援引其他法律，比如齊玉苓案則是直接援引了《憲法》和《民法》。
結(jié)語
高校有其自身的特殊屬性，加之學(xué)生是特殊的權(quán)利主體，正確處理好高校發(fā)展與學(xué)生權(quán)利保障之間的關(guān)系，影響到我國和諧校園的構(gòu)建。因此，我們必須平衡兩者關(guān)系，規(guī)范高校管理，也要讓學(xué)生遵守校規(guī)校紀(jì)，不能不維權(quán)也不能盲目維權(quán)。
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[關(guān)鍵詞]高校管理；權(quán)利救濟(jì)；中學(xué)生
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.35.221
1 高校管理中學(xué)生權(quán)利救濟(jì)現(xiàn)狀
公民權(quán)利救濟(jì)，是公民權(quán)利保障的重要環(huán)節(jié)。其具體是指在權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利遭受侵害的時候，由有關(guān)機(jī)關(guān)或個人在法律所允許的范圍內(nèi)采取一定的補(bǔ)救措施消除侵害，使得權(quán)利人獲得一定的補(bǔ)償或者賠償，以保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。學(xué)生是公民的一種，享有法定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)等實(shí)體性權(quán)利以及聽證、申訴、告知等程序性權(quán)利，毫無疑問，學(xué)生權(quán)利遭受侵犯，應(yīng)該得到法律的保護(hù)和救濟(jì)。
高校與學(xué)生之間存在管理與被管理的行政法律關(guān)系，高校作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，決定學(xué)業(yè)證書和畢業(yè)證書的發(fā)放，可以在法律、法規(guī)明文授權(quán)范圍內(nèi)對學(xué)生行使教育管理權(quán)。在管理工作中，高校可以決定一個學(xué)生是否可以拿到畢業(yè)證、學(xué)位證，對于學(xué)生違反校紀(jì)、校規(guī)的行為進(jìn)行處理，通過行政文件通知公告的形式對于學(xué)生在校行為提出要求。在高校的管理行為中，高校的職權(quán)作為公權(quán)力作用于被管理者學(xué)生身上。學(xué)生是公民，是受教育者也是被管理者，那么學(xué)生享有憲法和法律賦予公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、受教育權(quán)以及申訴平等對待等程序性權(quán)利。基于此，學(xué)校的管理權(quán)和學(xué)生權(quán)利之間必然存在沖突的現(xiàn)象。當(dāng)然高校與學(xué)生之間也存在民事法律關(guān)系，高校以平等主體的身份從事民事法律行為，高校與學(xué)生地位平等，一般包括學(xué)生在學(xué)校住宿、就餐、購物時與高校之間發(fā)生的法律關(guān)系。高校管理中，學(xué)校與學(xué)生之間是管理與被管理的關(guān)系，高校管理中學(xué)生權(quán)利救濟(jì)針對的是高校與學(xué)生在行政法律關(guān)系中高校作為行政主體與行政相對人學(xué)生發(fā)生沖突情況下對學(xué)生權(quán)利的保障，二者之間平權(quán)性民事法律關(guān)系不贅述。
隨著依法治國的進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國的法律體系不斷完善，教育法律體系也逐步健全，但涉及教育的法律法規(guī)內(nèi)容散見于《教育法》和相關(guān)教育法規(guī)中，各規(guī)定法律效力層級不同，會存在法律盲區(qū)和法律沖突。同時高校作為法律授權(quán)的行政組織，長期以來受傳統(tǒng)思想影響，奉行“國有國法，家有家規(guī)”，片面理解學(xué)生作為被教育者、被管理者的角色，在制定規(guī)章制度的時候忽視學(xué)生的主體地位和受教育權(quán)利，導(dǎo)致管理權(quán)被無限放大，而間接侵犯了學(xué)生權(quán)利。甚至國內(nèi)極少數(shù)高校機(jī)械奉行從嚴(yán)治校的理念，做出違反上位法的規(guī)章，例如某大學(xué)學(xué)生管理規(guī)定中提出“凡考試作弊者一律開除”，這顯然違背了《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的內(nèi)容應(yīng)該為無效條款。實(shí)踐中，學(xué)生的程序性權(quán)利一定情況下同樣得不到重視，部分高校做出對于學(xué)生的處分決定，忽視學(xué)生的聽證權(quán)、申訴權(quán)，而導(dǎo)致學(xué)生訴學(xué)校，學(xué)校敗訴的案例。
當(dāng)學(xué)校與學(xué)生之間產(chǎn)生法律沖突的時候，學(xué)生往往處于弱勢地位。學(xué)生一般可以選擇向?qū)W校相關(guān)學(xué)生權(quán)利保障部門或者學(xué)生自治團(tuán)體尋求救濟(jì)。這在實(shí)踐中解決學(xué)生校園傷害、學(xué)生與學(xué)生糾紛、學(xué)生與社會其他成員糾紛中發(fā)揮了重要作用，但是在解決高校管理中和學(xué)生作為主體的糾紛時往往不盡如人意。目前高校學(xué)生權(quán)利保障部門不夠健全，高校共青團(tuán)、學(xué)生會、學(xué)生社團(tuán)中設(shè)置的學(xué)生權(quán)益保障部門往往會對于學(xué)校作為主體的糾紛畏首畏尾，效果甚微。
2 高校管理中學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的困境
2.1 權(quán)利救濟(jì)法律依據(jù)不足
目前，涉及高校學(xué)生權(quán)利保護(hù)的立法有《教育法》《高等教育法》《高等職業(yè)教育法》《教師法》《學(xué)位條例》《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》《普通高等教育學(xué)歷證書管理暫行規(guī)定》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。高校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，這些法律法規(guī)是其權(quán)力的來源。這些法律本身形成了一定的法律體系，為我國高等教育事業(yè)的發(fā)展提供了有力支撐。但作為國家意志體現(xiàn)的法律本身應(yīng)該是具有嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性、可操作性的，上述法律文件的精神源于20世紀(jì)90年代，不少法律條款仍體現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，概括確定了學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，滲透了學(xué)生作為權(quán)利主體的立法理念，其內(nèi)容本身過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，對于學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容少之又少。
高校為實(shí)現(xiàn)其職權(quán)，會根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)制定較為詳細(xì)的具體規(guī)范。制定規(guī)范的權(quán)力來自于法律、法規(guī)的授權(quán)，但因上位法的規(guī)定比較籠統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中會出現(xiàn)學(xué)校學(xué)生管理規(guī)范僭越上位法而引發(fā)學(xué)生與高校之間的糾紛。同時學(xué)校長期奉行“一日為師，終身為父”等傳統(tǒng)思想，忽視了法治社會的規(guī)則意識，常常發(fā)生因“嚴(yán)愛”而生“大恨”的違反教育初衷的事件。南京林業(yè)大學(xué)為了維護(hù)良好的校園秩序，設(shè)置校園紅袖章干涉情侶校園親昵行為，無疑這還是對學(xué)生隱私權(quán)等相關(guān)權(quán)利的侵犯。國內(nèi)高校學(xué)生管理規(guī)范還有一個“重實(shí)體，輕程序”的特征，如果說管理者不按照規(guī)定程序行事，那必然是與依法治校相違背的。而在外部法律不夠健全、內(nèi)部校規(guī)不夠優(yōu)良的情況下，就得依靠執(zhí)行管理職能的管理者的法治理念了，本身人的觀念就參差不齊，同時沒有標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一規(guī)范，每個人對規(guī)定理解不同，必然會導(dǎo)致在管理中學(xué)生與高校之間的矛盾。
救濟(jì)以權(quán)利受到侵犯為前提，救濟(jì)本身也是一種權(quán)利，救濟(jì)是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。因此從立法層面加強(qiáng)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)非常必要，正所謂正本清源，切實(shí)可行的法律、法規(guī)是學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的重要依據(jù)，一方面強(qiáng)化控權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)高校權(quán)力內(nèi)涵和外延的界定，避免因權(quán)力被無限放大侵犯學(xué)生的合法權(quán)益，另一方面完善學(xué)生救濟(jì)制度，從權(quán)利內(nèi)容、救濟(jì)途徑、救濟(jì)程序等多方面給予明確的法律依據(jù)。
2.2 實(shí)踐中學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制亟待完善
《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中提出，學(xué)校對學(xué)生的處分要做到程序公正、證據(jù)充足、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分恰當(dāng)；學(xué)校對學(xué)生做出開除學(xué)籍處分決定，須由校長會議研究決定等，而學(xué)生對于學(xué)校的處分有陳述權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)等。高校學(xué)生管理中引入正當(dāng)程序不僅是學(xué)校的管理行為公開、公正、公平的基本保證[ZW（]周蘭君.美國大眾體育管理方式管窺[J].體育學(xué)刊，2010，17（09）：45-49.[ZW）]，同時這也是學(xué)生權(quán)利與學(xué)校權(quán)力有效制衡的重要武器，對于學(xué)校而言有效發(fā)揮職權(quán)，同時保證學(xué)生權(quán)利不受侵犯，就必須建立學(xué)生處分事前程序、事中程序、事后程序?yàn)閮?nèi)容的一整套權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。
學(xué)校應(yīng)該設(shè)立學(xué)生權(quán)利保障機(jī)構(gòu)，學(xué)生權(quán)利保障機(jī)構(gòu)應(yīng)該有兩部分，第一部分學(xué)校設(shè)置學(xué)生權(quán)益保護(hù)職能部門，設(shè)置專職工作人員，負(fù)責(zé)學(xué)生權(quán)益投訴的處理。第二部分即為發(fā)揮學(xué)生自我教育職能而建立的學(xué)生組織的學(xué)生權(quán)益保障部門。目前國內(nèi)很多高校的學(xué)生權(quán)利保障往往由相關(guān)學(xué)生工作部門、輔導(dǎo)員等進(jìn)行出面解決。近年來，社會法治進(jìn)步，學(xué)生維權(quán)意識增強(qiáng)，高校與學(xué)生之間的侵權(quán)糾紛案件發(fā)生率逐年提升，現(xiàn)實(shí)中的機(jī)構(gòu)保障確實(shí)無法滿足權(quán)利救濟(jì)的需要。同時高校管理中因思想重視程度不到位，長期按照固有模式解決問題，措施不到位而導(dǎo)致侵害學(xué)生權(quán)利的事件屢見不鮮，沒有有效的校內(nèi)救濟(jì)機(jī)構(gòu)和救濟(jì)路徑，學(xué)生往往通過訴訟由司法機(jī)關(guān)來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，增加了訴訟成本，占用了大量司法資源，建立完善的校內(nèi)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制非常必要。
2.3 學(xué)生權(quán)利救濟(jì)意識有待加強(qiáng)
大學(xué)校園是學(xué)生從學(xué)校走向社會的最后一階段，學(xué)生的自主意識、獨(dú)立意識開始慢慢形成，作為國家大力培養(yǎng)的人才，與同齡的其他階層相比，他們一方面有知識儲備優(yōu)勢，但是社會閱歷尚淺。一般而言，權(quán)利救濟(jì)可以分為公力救濟(jì)或者自力救濟(jì)，通過向教育部門、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，尋求公力救濟(jì)，或者針對學(xué)生的處分結(jié)果和處分行為與學(xué)校相關(guān)部門據(jù)理力爭，維護(hù)自身合法權(quán)益。公力救濟(jì)借助的是公權(quán)力，相對而言成本高、周期長，并且在管理工作中，學(xué)校與學(xué)生地位相差懸殊，學(xué)生維權(quán)力量相對薄弱，加之被告是自己的學(xué)校，學(xué)生存在一定的畏難情緒。而在自力救濟(jì)中，學(xué)生往往比較容易沖動，不善于理性思考問題，動輒出現(xiàn)“以死相逼”，父母家人越過院系、學(xué)校職能部門直接找校領(lǐng)導(dǎo)，甚至發(fā)生圍堵、靜坐等不和諧校園安全事件。而學(xué)生自治的學(xué)生組織權(quán)益保護(hù)部門，朋輩維權(quán)的能力較弱，國內(nèi)依靠學(xué)生組織成功維權(quán)的案例非常少，也很容易向群體性校園安全穩(wěn)定事件轉(zhuǎn)化。同時在教育活動中，對于學(xué)生法律知識的普及，對學(xué)生權(quán)利救濟(jì)能力提升的教育內(nèi)容較少，相對于國外大學(xué)，我們的學(xué)生權(quán)利意識相對薄弱，解決問題的能力不足。
3 高校管理中權(quán)利救濟(jì)完善建議
3.1 宏觀層面加強(qiáng)立法，同時完善校內(nèi)規(guī)章制度
我們呼吁從國家層面加強(qiáng)完善教育法律、法規(guī)體系的建設(shè)，按照憲法權(quán)威高于一切的原則，按照以學(xué)生為本的理念制定新的法律規(guī)范，廢除不合理的舊法律條款。從立法層面，明確學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系，明確法律、法規(guī)與高校內(nèi)部規(guī)章制度的關(guān)系，加強(qiáng)高校內(nèi)部規(guī)章制度的合法性、科學(xué)性、合理性、可操作性，樹立校內(nèi)規(guī)章制度的權(quán)威。高校要與時俱進(jìn)，修改完善相關(guān)規(guī)章制度，廢除違反上位法、違反法律禁止性規(guī)定、違法依法治校理念的規(guī)章制度，從學(xué)校實(shí)際出發(fā)，以學(xué)生為本制定相關(guān)規(guī)范。按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的要求，各高校建立相對完備的申訴、聽證、申辯制度。建議在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中明確規(guī)定管理中學(xué)生權(quán)利救濟(jì)專門條款，明確界定學(xué)生實(shí)體性、程序性權(quán)利，告知學(xué)生在校期間享受的權(quán)利，以及當(dāng)權(quán)利受到侵害的時候的救濟(jì)程序。
3.2 完善學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，暢通救濟(jì)路徑
在依法治國和依法治教的背景下，作為高校應(yīng)當(dāng)從多視角審視學(xué)生權(quán)利，重新認(rèn)識和定位學(xué)生權(quán)利及其法律保障。因此學(xué)校應(yīng)設(shè)立專門學(xué)生權(quán)利保障部門，學(xué)生權(quán)利保障部門應(yīng)獨(dú)立于學(xué)生管理部門，獨(dú)立設(shè)置，能夠公平、公正地處理高校管理中學(xué)校與學(xué)生之間的糾紛。充分發(fā)揮學(xué)生自治組織在學(xué)生權(quán)利救濟(jì)中的作用。實(shí)現(xiàn)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)，有法可依，有路可走，有組織保障。
《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》要求學(xué)校成立學(xué)生申訴處理委員會，學(xué)校申訴委員會是保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的有效平臺。學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)該由管理部門、教師代表、學(xué)生代表三方面構(gòu)成，代表應(yīng)該具有廣泛性的特點(diǎn)。尤其是委員會負(fù)責(zé)人應(yīng)由學(xué)生紀(jì)律監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。委員會要建立暢通的工作機(jī)制，對于學(xué)生申訴案例有問責(zé)機(jī)制、調(diào)查行為、處置決定、結(jié)果等內(nèi)容，而且可以根據(jù)工作實(shí)際，進(jìn)行案例匯編，為學(xué)校依法治校提供決策依據(jù)，為學(xué)生維權(quán)提供參考范式。
3.3 提高學(xué)生維權(quán)意識，營造良好氛圍
學(xué)生應(yīng)加強(qiáng)對法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，了解自身享有的權(quán)利和義務(wù)，樹立權(quán)利和義務(wù)對立統(tǒng)一的正確觀念。要加強(qiáng)對實(shí)踐的學(xué)習(xí)，關(guān)注維權(quán)案例，要增強(qiáng)法治觀念，提高法律意識，學(xué)法、知法、懂法、用法、守法。要提升維權(quán)意識，當(dāng)權(quán)利受到侵害的同時能夠運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。要增強(qiáng)處理問題、理性思考的能力，避免極端化、克服與學(xué)校作為當(dāng)事人糾紛的畏難情緒。
作為學(xué)校而言要加強(qiáng)對學(xué)生普法的教育，通過開設(shè)選修課、人文素質(zhì)教育講座、普法宣傳等形式開展專門提升大學(xué)生權(quán)益保護(hù)意識的活動。同時高校教師和管理者要轉(zhuǎn)變自身思想觀念，改變以往管理工作中存在片面地將學(xué)生作為受教育者的錯誤思想，加強(qiáng)以學(xué)生為本的理念，同時與時俱進(jìn)地加強(qiáng)自身對于法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，管理行為做到合法、合理。學(xué)生提起維權(quán)請求的時候，作為高校做到程序公正、證據(jù)充足、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分恰當(dāng)，同時要把過程和結(jié)果全程向?qū)W生公開，接受學(xué)生監(jiān)督，既宣傳了學(xué)校對問題處理的科學(xué)合理性，又對學(xué)生進(jìn)行了維權(quán)教育，實(shí)現(xiàn)學(xué)生敢于提出訴求、學(xué)校能夠積極應(yīng)對的良好互動，從而營造良好的氛圍。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞高校 學(xué)生管理 法制化 法治化
中圖分類號:G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
1 高校學(xué)生管理法制化與法治化的涵義與關(guān)系
法制化,即指國家和社會的基本關(guān)系和主要活動經(jīng)由法律制度規(guī)范、調(diào)整和保護(hù),在法律的規(guī)范和保護(hù)下發(fā)展的過程。高校學(xué)生管理法制化,是指國家通過教育立法對高等教育事業(yè)的發(fā)展實(shí)行干預(yù)和調(diào)控,教育行政部門行使管理職以法律為主要依據(jù),教育管理者解決教育問題訴諸于法律。
法治化是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態(tài)。高校學(xué)生管理法制化就是要按照國家、教育部門等相關(guān)法律規(guī)定對學(xué)生進(jìn)行有效的管理。簡言之,高校學(xué)生管理法制化是制定完整教育法規(guī)范體系,健全的法律運(yùn)作機(jī)制以及相關(guān)的保障制度。高校學(xué)生管理法治化就是要在運(yùn)用這些法律來治理事務(wù),法制化是法治化的基礎(chǔ)、前提條件,法治化是法制化的具體實(shí)踐。
2 高校學(xué)生管理法制化與法治化的原因
高校學(xué)生管理法制化與法治化是一個長期的歷史過程,并且有其深刻的歷史和社會原因,是社會民主、法制發(fā)展的必然。
第一,教育法律思想由來已久。教育法律思想早在古希臘時就有,柏拉圖最早在其名著《理想國》中闡述教育法律思想。19世紀(jì)中期到20世紀(jì)50年代,世界各國進(jìn)入教育立法的時期;1957年德國學(xué)者黑克爾撰寫的《學(xué)校法學(xué)》一書是世界上第一部系統(tǒng)的教育法學(xué)著作。我國教育向來強(qiáng)調(diào)人治不重視法治,但教育法治思想和法治實(shí)踐卻一直存在。如韓非就曾提出“以法治教”的主張,并從中央到地方設(shè)吏師,保證國民的法治教育在全國范圍內(nèi)實(shí)施。悠久的教育法律思想給教育的法制化與治治化提供了沃土。
第二,教育法制與法治意識日益增強(qiáng)。20世紀(jì)70年代末期,我國進(jìn)入改革開放時期,隨著政治、經(jīng)濟(jì)改革的推行,教育亦不能像以往一樣僅靠行政命令或人治來發(fā)展。這樣,教育的法制化和法治化就成為政府和全社會關(guān)心的重要課題。從20世紀(jì)70年代末開始至今,我國教育法制化和法治化經(jīng)歷了起始、發(fā)展、深化等階段,法律理論研究日益豐富,法制化建設(shè)取得初步成效;法律實(shí)踐也逐步得以實(shí)施,人民的法治意識日益增強(qiáng)。
第三,學(xué)生管理實(shí)踐中案例頻發(fā)。在全社會快速推進(jìn)法治化進(jìn)程的大趨勢下,人們法制意識不斷增強(qiáng),大學(xué)生也不例外,而且更注重維護(hù)自身的合法權(quán)利。故此近些年大學(xué)生為維護(hù)自己的權(quán)利狀告高校的案例時有發(fā)生。如:1998年田永訴北京科技大學(xué)管理不當(dāng),濫用職權(quán),侵犯其受教育權(quán)案;1999年劉燕文訴北京大學(xué)濫用行政管理權(quán),不頒發(fā)畢業(yè)證書,拒絕授予博士學(xué)位案;2000年余丹丹訴襄樊學(xué)院勒令其退學(xué)處分無充分理由和法律根據(jù)要求案;2000年張某訴華西醫(yī)科大學(xué)不授予其博士學(xué)位案;2001年王某訴武漢理工大學(xué)不授予其學(xué)士學(xué)位案;2003年董斐訴鄭州大學(xué)請同學(xué)替考“勒令退學(xué)”案等。這些案例為高校的學(xué)生管理工作敲響警鐘,同時也給高校學(xué)生管理法制化與法治化提出了許多新的問題。
第四,較為完善的教育法體系。隨著教育法律研究的不斷推進(jìn),我國建立了較為完善的教育法體系。它由教育法律體系、教育法規(guī)體系和教育規(guī)章體系構(gòu)成。教育法律是指《憲法》中關(guān)于教育的條款,我國教育的基本法《中華人民共和國教育法》,單行法《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國教師法》等;教育法規(guī)則由行政法規(guī)如《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》及地方性法規(guī)如廣東省實(shí)施《中華人民共和國教師法》辦法等構(gòu)成;教育規(guī)章包含行政規(guī)章與地方性規(guī)章。較為完善的教育法體系為實(shí)施高校學(xué)生管理法制化與法治化提供了理論依據(jù)。
3 高校學(xué)生管理法制化與法治化存在的問題
第一,法規(guī)、規(guī)章與法律存在沖突。地方性法規(guī)、規(guī)章與國家法律抵觸的這種法律規(guī)范相互打架的現(xiàn)象,就是學(xué)術(shù)界通常所說的法律沖突。法律沖突是“維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一,建設(shè)社會主義法治國家”進(jìn)程中面臨的又一個重大現(xiàn)實(shí)問題。在高校學(xué)生管理法制化與法治化過程中,也存在這樣的問題,如新的《婚姻登記條例》規(guī)定:允許在校大學(xué)生結(jié)婚,但由于在校生結(jié)婚給學(xué)生管理帶來一系列問題,有些高校校規(guī)限制大學(xué)生結(jié)婚;又如《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施辦法與《高等教育法》沖突等。
第二,管理人員的法律意識不強(qiáng)。1999年6月,第三次全國教育工作會議確定了高等教育大發(fā)展的新思路,我國高等教育事業(yè)得到空前發(fā)展,過去高度強(qiáng)調(diào)意志統(tǒng)一、集中統(tǒng)一管理和學(xué)生的服從的管理模式已不再適應(yīng)大眾化階段的高校學(xué)生管理形勢。但這種傳統(tǒng)習(xí)慣根深蒂固,導(dǎo)致管理者法律意識淡漠,較少用法律的原則和精神管理學(xué)生。具體表現(xiàn)在:片面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格管理,片面強(qiáng)調(diào)學(xué)校的權(quán)力,從而忽視了學(xué)生權(quán)利的保護(hù);將法制與嚴(yán)格管理對立起來,認(rèn)為遵循法治原則,就是放松管理,就會放任學(xué)生的某些不良行為,這些認(rèn)識與現(xiàn)代法治觀念相悖。
第三,未理清高校與學(xué)生間的關(guān)系。隨著高等教育改革的不斷深入,高校和學(xué)生的關(guān)系由原來單一的行政管理關(guān)系逐步向復(fù)雜化方向轉(zhuǎn)變,而管理者卻較少從法律角度認(rèn)真思考學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系。在這樣的大背景下,一些學(xué)者提出要重新審視高校和學(xué)生之間存在的法律關(guān)系,基于二者關(guān)系的復(fù)雜性,目前尚未形成能夠全面準(zhǔn)確描述二者關(guān)系的理論研究成果。主要觀點(diǎn)有特別權(quán)利關(guān)系理論、教育契約關(guān)系論、行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系并存等,但這些觀點(diǎn)有一個共同點(diǎn),就是維護(hù)學(xué)生自主權(quán),強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)益,主張司法程序介入高校學(xué)生管理,倡導(dǎo)高校學(xué)生管理法制化與法治化。
第四,管理程序不夠規(guī)范。現(xiàn)實(shí)高校學(xué)生管理中,有很多程序不清,不夠規(guī)范的地方。比如,學(xué)校在對學(xué)生做出行政處分時,學(xué)生的知情權(quán)、申訴權(quán)、如何調(diào)查取證等都沒有比較詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定,這樣都可能造成對學(xué)生權(quán)利的侵犯。學(xué)生尋求救濟(jì)的途徑還很不順暢,各種救濟(jì)手段未得到有效的運(yùn)用,學(xué)生遇到問題時訴之無處、無門,造成大學(xué)生的權(quán)利無法得到及時的維護(hù)。
4 改進(jìn)高校學(xué)生管理法制化與法治化的措施
第一,加強(qiáng)立法工作。目前,我國雖然建立了較為完善的教育法體系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法規(guī)、規(guī)章與法律存在沖突。學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度與法律法規(guī)沖突是目前侵犯學(xué)生權(quán)利,引起法律糾紛最主要的原因。從法律的位階上看,學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的位階是最低的,其效力也是最低,只要與法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突,均屬無效。實(shí)踐中學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度與法律、法規(guī)、規(guī)章沖突的案件均有,但最多的還是與教育方面的法律法規(guī)沖突最多,這有待于加強(qiáng)立法工作。對學(xué)生的管理中, 必須依法制定全方位的規(guī)章制度,并對現(xiàn)有的規(guī)章和條例進(jìn)行清理和修訂,過去行之有效的方法和改革成果應(yīng)繼承,同時要充分考慮整個社會法治的進(jìn)步。
第二,提高法律意識。近年來,教育法律糾紛頻頻見于報(bào)端。糾紛的實(shí)質(zhì)是教育者法律意識的淡漠和學(xué)生日益崛起的主體權(quán)利義務(wù)之間的沖突,是關(guān)于學(xué)生權(quán)利的法律規(guī)定與學(xué)生管理制度中不當(dāng)因素的沖突,沖突的焦點(diǎn)是學(xué)生或?qū)W生的權(quán)利是否得到尊重或侵害。減少、避免、解決教育法律沖突的必由之路是:教育者和學(xué)生都要學(xué)習(xí)、理解、掌握有關(guān)教育法律、法規(guī)和規(guī)章的條文和實(shí)質(zhì),按教育法科學(xué)地管理和教育學(xué)生;依教育法科學(xué)的學(xué)習(xí)。做到教者、學(xué)者均知法、守法、護(hù)法。
第三,樹立服務(wù)意識。教育者應(yīng)該充分認(rèn)識到與學(xué)生法律關(guān)系的變化,找準(zhǔn)與學(xué)生的法律關(guān)系,適時調(diào)整角色地位,保護(hù)學(xué)生權(quán)利,樹立服務(wù)意識,做好服務(wù)工作,熱忱為學(xué)生服務(wù)。大學(xué)生智商高,知識面廣,觀念更新周期短,法律意識不斷增強(qiáng)。教育者要從民主、自由、平等、公正的觀點(diǎn)出發(fā),既要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和規(guī)章制度來規(guī)范、管理、教育大學(xué)生,又要充分尊重學(xué)生的法律地位,保護(hù)他們的合法權(quán)益。
第四,規(guī)范高校管理行為。2005年頒布實(shí)施了新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。新《規(guī)定》依據(jù)《教育法》、《高等教育法》以及其他相關(guān)法律法規(guī),遵循“育人為本,依法建章,規(guī)范管理,加強(qiáng)監(jiān)督”的原則,對原《規(guī)定》進(jìn)行了全面的修訂。新的《規(guī)定》把學(xué)校管理的自由裁量權(quán)限定在一定的范圍之內(nèi),對于保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益具有重要意義。進(jìn)一步明確了高校工作職責(zé)、范圍,管理者的權(quán)限、義務(wù),完善法律監(jiān)督機(jī)制體系,規(guī)范了高校的管理行為,依法行事。
第五,完善學(xué)生救濟(jì)機(jī)制。一是要按照法律的規(guī)定,禁止侵犯學(xué)生權(quán)利行為的發(fā)生;二是建立學(xué)生申訴制度,使學(xué)生權(quán)利得到救濟(jì),三是進(jìn)一步明確司法審查介入高校的教育管理活動的權(quán)限、程序,在維護(hù)高校的自主辦學(xué)權(quán)和保障學(xué)生的基本權(quán)利之間找到一個平衡點(diǎn),從而更好地維護(hù)學(xué)生的各項(xiàng)合法權(quán)益。司法審查對大學(xué)管理的介入不僅是完全必要的,更為重要的是可以規(guī)范管理權(quán)利,更新管理觀念,促進(jìn)高校管理的法制化和法治化。
學(xué)生是學(xué)校的主體,學(xué)生管理工作的成效,關(guān)系到學(xué)校的穩(wěn)定與發(fā)展。但隨著高等教育改革的推進(jìn),高校與學(xué)生的關(guān)系由原來單一的行政管理關(guān)系逐步向復(fù)雜化方向轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)這種變化,高校必須更新管理理念、改進(jìn)管理方式和完善管理制度,加強(qiáng)高校學(xué)生管理法制化與法治化,才能促進(jìn)高校的長期穩(wěn)定與健康的發(fā)展。
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關(guān)鍵詞：高職院校；學(xué)生工作；法律問題；應(yīng)對策略
中圖分類號：G717 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）16-0025-02
目前，全國高職院校共有一千多所，超過了全國高校的二分之一，這是一個不容忽視的龐大的大學(xué)生群體。學(xué)生管理工作是與學(xué)生利益密切相關(guān)的教育工作，隨著高職院校改革的深入，高職院校的學(xué)生工作面臨新的挑戰(zhàn)，學(xué)生工作中出現(xiàn)的法律問題也日漸引起關(guān)注，并需要有效解決。
一、高職院校學(xué)生工作中的法律問題
高職院校學(xué)生管理工作在改革的進(jìn)程中面臨著新的挑戰(zhàn)，明確高職院校學(xué)生工作中可能存在或者實(shí)際存在的法律困境，既是順應(yīng)依法治國、依法治校、依法治班的要求，也是為了更好地指導(dǎo)學(xué)生管理工作的要求。
1.理論層面：高職院校學(xué)生管理規(guī)定的缺陷。①缺乏系統(tǒng)性，高職院校是一個特殊的大學(xué)生群體，高職院校的教育偏重于培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用型人才。對學(xué)生工作方面的管理規(guī)定，高職院校相對而言，缺乏統(tǒng)一、完整、有序的理論體系。當(dāng)前，除了《教育法》和《高等教育法》對大學(xué)生管理有普遍性要求的基本法律外，缺乏一套健全的高等教育法律法規(guī)體系，導(dǎo)致高職院校的學(xué)生管理規(guī)定往往只是以零散的文件下發(fā)給各個系，有些甚至是學(xué)校出現(xiàn)相關(guān)問題后，以一種事后救濟(jì)的方式對學(xué)生管理工作中出現(xiàn)的問題作出規(guī)定，這樣很難形成一個系統(tǒng)的、完整的學(xué)生管理規(guī)定。②欠缺可操作性，很多高職院校的學(xué)生管理規(guī)定屬于粗線條的規(guī)定，過于原則和粗陋，實(shí)體性和程序性的規(guī)范不夠具體，對學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定得不明確，導(dǎo)致學(xué)生遇到侵權(quán)時，往往不能通過有效的法律途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，抑或?qū)W校碰到學(xué)生將其告上法庭時，往往顯得束手無策或者難以接受。同時導(dǎo)致學(xué)校的自由裁量權(quán)空間很大，如高職院校對學(xué)生做出開除學(xué)籍或者勒令退學(xué)的處罰，學(xué)生管理規(guī)定對此往往缺乏聽證程序的規(guī)定，有的學(xué)校即使有聽證的規(guī)定，也只是一帶而過，在具體應(yīng)用時，可操作性很弱，很容易侵犯學(xué)生的正當(dāng)權(quán)利。
2.實(shí)踐層面：高職院校學(xué)生工作中可能出現(xiàn)的侵權(quán)。①學(xué)生人身安全保障所涉及的法律問題，這類問題歸納起來主要表現(xiàn)為：一是因?qū)W校的管理行為所引發(fā)的學(xué)生傷害事故，這類事故通常發(fā)生在教學(xué)過程中或者學(xué)生宿舍中；二是學(xué)校場所內(nèi)的其他非學(xué)校主體對學(xué)生所造成的傷害，例如學(xué)校內(nèi)小賣部的食品經(jīng)營者出售不合格的食品所引發(fā)的學(xué)生傷害事故；三是學(xué)生與學(xué)生之間所引發(fā)的傷害事故，例如學(xué)生之間的打架、斗毆等行為所造成的傷害事故；四是意外、偶發(fā)性事件，例如不可抗力對學(xué)生造成的傷害以及學(xué)生自殘、自傷、自殺等行為造成的傷害等。這類問題涉及的學(xué)生的生命權(quán)和身體健康權(quán)，目前處理這類事件的主要法律依據(jù)是教育部2002年8月21日頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》。②學(xué)生人格權(quán)所涉及的法律問題，學(xué)生人格權(quán)中的隱私權(quán)是近些年來學(xué)生特別關(guān)注的權(quán)利，學(xué)生管理工作如果不能較好地處理學(xué)生工作需要與學(xué)生權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系，學(xué)校很有可能要吃官司。有的學(xué)校為了監(jiān)督和管理的需要，侵犯學(xué)生隱私權(quán)的事件也不少見。2003年8月，上海一名大學(xué)生因高中母校公開播放他與女友在教室接吻的錄像，因此將母校告上法庭，成為全國首例因侵犯學(xué)生隱私母校的案子。學(xué)生管理工作過程中要尊重學(xué)生的人格權(quán)，例如學(xué)校對經(jīng)濟(jì)特困學(xué)生的資助工作，既要嚴(yán)格審核這些學(xué)生是否符合資助的標(biāo)準(zhǔn)，又要兼顧保護(hù)這些經(jīng)濟(jì)特困學(xué)生的信息。
3.教育管理行為所涉及的法律問題。不當(dāng)?shù)慕逃芾硇袨椋苋菀自斐蓪W(xué)生正當(dāng)權(quán)利的侵犯。一是學(xué)生管理制度。如《獎學(xué)金評比辦法》、《宿舍管理?xiàng)l例》，一般都是由學(xué)校主管部門醞釀擬定，制定前很少傾聽學(xué)生的真實(shí)想法和征求學(xué)生的意見。在具體操作過程中，由于公平、公開、公正程度未得到完全保證，個別學(xué)生的權(quán)利很可能會受到侵害。二是自由裁量權(quán)的行使。由于學(xué)校管理規(guī)定的原則性和模糊性，學(xué)校的各種決定有很大的彈性。如學(xué)校對違紀(jì)學(xué)生的處分，尤其是開除學(xué)籍或者勒令退學(xué)的處分，沒有聽證程序的規(guī)定，學(xué)生往往沒有申訴、辯解的機(jī)會，這很可能侵犯學(xué)生的受教育權(quán)。
二、應(yīng)對高職院校學(xué)生工作中出現(xiàn)的法律問題的策略
高職院校學(xué)生工作中出現(xiàn)的法律問題導(dǎo)致的法律糾紛頻頻出現(xiàn)，關(guān)于高職院校的訴案也逐漸引起了教育界的關(guān)注和重視，因此需要在熟悉當(dāng)前高職院校學(xué)生工作中出現(xiàn)的法律問題的同時，提出應(yīng)對策略。
1.完善高職院校學(xué)生管理規(guī)定。①健全高職院校學(xué)生管理規(guī)定，高職院校應(yīng)根據(jù)《教育法》和《高等教育法》制定統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的學(xué)校規(guī)章制度和各種實(shí)施條例，要樹立依法治校、依法治班的觀念，切實(shí)依法管理學(xué)生，杜絕單純以行政手段支配學(xué)生、命令學(xué)生。要健全與學(xué)生利益密切相關(guān)的《學(xué)生行為規(guī)范》、《獎學(xué)金評比辦法》、《宿舍管理?xiàng)l例》等，在制定這些規(guī)章制度的過程中，要貫徹民主精神，傾聽學(xué)生的真實(shí)想法，讓學(xué)生的訴求得以表達(dá)，吸納一些可以采取和推行的意見，從而使制定出來的學(xué)生管理規(guī)定既體現(xiàn)學(xué)校的人文關(guān)懷精神，又體現(xiàn)學(xué)校依法管理的工作作風(fēng)。②細(xì)化高職院校學(xué)生管理規(guī)定，原則性和模糊性的學(xué)生管理規(guī)定為學(xué)校濫用學(xué)生管理職權(quán)提供了空間，孟德斯鳩曾說過：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。為規(guī)范高職院校依法行使學(xué)生管理職權(quán)，高職院校應(yīng)細(xì)化學(xué)生管理規(guī)定。明確高職院校對學(xué)生的管理權(quán)限，哪些該管、哪些不該管以及怎樣管；明確學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，從而減少學(xué)校行使學(xué)生管理權(quán)力時的隨意性。例如學(xué)校對學(xué)生的獎勵規(guī)定，要細(xì)化認(rèn)定獎勵資格和具體辦法的操作步驟，減少實(shí)施過程中學(xué)生的不滿甚至抱怨；學(xué)校對學(xué)生的處分規(guī)定，要在《違紀(jì)學(xué)生處罰規(guī)定》中細(xì)化各種處分，尤其是開除學(xué)籍或者勒令退學(xué)的處分，要有聽證的規(guī)定，并要細(xì)化聽證程序，給予學(xué)生申訴、辯解的機(jī)會。
2.設(shè)置專門的學(xué)生糾紛解決機(jī)構(gòu)。①成立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，隨著高職院校學(xué)生的法律意識和權(quán)利意識的增強(qiáng)，學(xué)生拿起法律武器維權(quán)的案例不再稀奇，高職院校成為被告也不再是鮮見的事情。但是，從訴訟效果來看，這類糾紛通過訴訟的途徑，往往并沒有取得期望的效果，而且整個訴訟過程的時間拖得太長，這種司法救濟(jì)在實(shí)踐中或許并不是最佳選擇。高職院校面對這樣的挑戰(zhàn)，可以設(shè)置專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，巧用調(diào)解的方式解決學(xué)校與學(xué)生之間的糾紛，既可以減輕學(xué)校和學(xué)生的訴訟負(fù)擔(dān)，又可以更高效地解決問題。從國家最新出臺的《人民調(diào)解法》來看，我國也非常重視這種非訴訟糾紛解決機(jī)制。學(xué)校專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)完善校內(nèi)申訴的程序，讓學(xué)生知道到哪個主管部門申訴以及怎樣申訴，這也是充分發(fā)揮調(diào)解作用的前提和有效途徑。②建立專業(yè)的調(diào)解隊(duì)伍，高職院校成立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)解決學(xué)校與學(xué)生之間的糾紛，這需要考慮調(diào)解機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)問題。調(diào)解機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)問題關(guān)乎工作成效，學(xué)生管理工作中的糾紛尤其涉及法律問題的糾紛，讓有一定法學(xué)理論功底和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人來調(diào)解會更合適些。因此高職院校在招聘此類工作人員時，應(yīng)該傾向于招一些有一定法學(xué)專業(yè)背景的人承擔(dān)此機(jī)構(gòu)的工作，這樣既可以更好地用法律的眼光依法處理和審視事件，又可以更好地樹立調(diào)解的威信和認(rèn)同感。專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)分工合作，具有法學(xué)專業(yè)背景的工作人員要認(rèn)真研究學(xué)校的學(xué)生管理工作現(xiàn)狀，完善校內(nèi)救濟(jì)制度即陳述權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)，讓學(xué)生知道如何使自己的權(quán)利得到救濟(jì)。③完善配套的權(quán)利救濟(jì)，學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行紀(jì)律處分時，學(xué)生有權(quán)知悉對其進(jìn)行紀(jì)律處分的事實(shí)、證據(jù)以及處分依據(jù)，有權(quán)就紀(jì)律處分所依據(jù)的事實(shí)和理由進(jìn)行申辯。學(xué)生申訴制度，是指在合法權(quán)益受到可能的侵害或者實(shí)際的侵害時，依據(jù)《教育法》和《高等教育法》以及其他法律的規(guī)定，向有關(guān)的主管部門提出申訴理由，請求處理或者重新處理的制度。學(xué)生申訴制度是權(quán)利救濟(jì)制度之一，一套完整的權(quán)利救濟(jì)制度能為維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利提供切實(shí)可行的保障，也是最大限度發(fā)揮調(diào)解作用的前提和有效途徑。因此，要完善配套的權(quán)利救濟(jì)，明確賦予學(xué)生某些程序性權(quán)利，如陳述權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)等，從而更加有效地發(fā)揮調(diào)解的作用，解決學(xué)校與學(xué)生之間可能涉及的法律問題。
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