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老齡化進程加快引發勞動力結構變化、養老金支出增長、康養需求爆發。黨的二十大報告指出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。改革開放以來，我國逐步建立起以基本養老金、企業年金、個人養老金為三支柱的養老保障體系，其中：基本養老保障由政府主導，保障國民最基本的養老需求；企業年金由國家政策引導，企業與職工共同參與、市場運營管理、政府行政監督；群眾自愿參與個人養老金，是利用金融手段增加養老保障供給的有效形式[1]。目前，我國養老保障體系發展還不夠平衡、不夠充分，基本養老金替代率逐年下降，企業年金、個人養老金參加比例長期低位徘徊。筆者認為，養老保障體系建設應優先注重基本養老保障制度全面覆蓋，并綜合應用政策、市場、金融三重工具豐富公眾的養老保障選擇，以提升企業、個人對三支柱養老保障體系認知和參與積極性。

一、基本養老保障制度

截至2021年底，基本養老保險參保人數102871萬，比上年增加3007萬人，其中按月領取定期待遇29370萬人，占比28.55%，并呈現逐年上漲態勢；當年收入65793億元，支出60197億元，累計結存63970億元，雖然當期略有結余，但領取待遇人員數量持續增加對基金支撐力的考驗日益嚴峻。

（一）基本養老保障待遇水平概況

歷次人口普查數據顯示，1961年前后我國進入長達十余年的出生高峰期，根據國家有關政策，這部分人員自2011年開始步入退休高峰期。為研究不同時間段退休人員的待遇水平，直觀展示基本養老保障發展沿革，參考S省企業養老保障待遇計發辦法變遷，將基本養老保障劃分為1995年及以前、1996至2005年、2006至2010年、2011年以后四個階段，分析工齡在15年及以下、16至20年、21至30年及30年以上人員的養老金情況，抽取428萬名退休人員的待遇領取記錄分析不同退休時間段、不同工齡人員的養老待遇水平。從橫向看，數據基本反映出繳費年限越長，養老金水平越高的總體情況，較好地體現了基本養老保障制度設計及改革的初衷。1995年及以前退休人員按在職時標準工資的一定比例計發養老金（國發〔1978〕104號），使用老計發辦法退休的人員養老金水平受繳費年限影響很小，平均養老金極差為510元，工齡對待遇水平的影響程度不大。1996至2005年期間退休人員，養老金計發與繳費年限掛鉤（國發〔1995〕6號），但繳費年限超過15年的基礎養老金均為上年度在崗職工平均工資的20%，繳費年限對待遇水平有限，平均養老金極差較上一階段稍有擴大，為866元。2006至2010年過渡階段，按照新辦法計發養老金（國發〔2005〕38號），不同退休年齡對應不同的計發月數，基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費年限每滿1年多發給1%。該階段實行過渡期內的“封頂保底”政策，確保養老待遇不降低，平均養老金極差較上一階段稍有擴大，為1102元。2011年之后過渡期結束，退休人員完全按新辦法計發養老金，繳費年限對參保人員的激勵作用愈加明顯，疊加退休后的待遇調整幅度與繳費年限掛鉤等因素影響，待遇水平差距明顯拉大，平均養老金極差達到近2000元。從縱向看：第一，退休越早，養老金越高。主要是受人口老齡化加劇、經濟發展下行壓力沖擊，職工平均繳費水平增速降低，養老保險基金壓力驟增，后期國家采取了適當手段規范各地養老金計發政策和調增幅度，致使退休時間早、享受養老金調整次數多的退休人員待遇相對較高。第二，工齡越短，養老金極差越大。工齡15年及以下、1995年以前退休的要比2011年后退休的人均養老金平均高2359元；而工齡31年以上、1995年以前退休的僅比2011年后退休的人均養老金高550元。究其原因，一方面，早期養老金調整辦法不夠科學、幅度較大；另一方面，養老金計發辦法由職工標準工資的60%至90%，變更至與繳費年限和繳費水平直接關聯，相對以往更加強調效率因素，降低了繳費年限短、繳費水平低人群的養老待遇水平。綜上，我國基本養老保障制度改革由基本保障的公平性逐步向增進養老基金可持續性轉化，強化了“長繳多得、多繳多得”的激勵約束原則。

（二）基本養老保障水平分析

一是待遇水平極差大。以S省2021年退休人員基本養老金為例，最高養老金月標準達1.5萬元，最低養老金月標準剛過千元，與最高水平相差15倍；此外，企業基本養老保障平均養老待遇僅3000元/月。僅能向退休人員提供最基礎的生活保障，為滿足個性化福利需求，多層次的養老保障體系越顯重要。二是新增退休人員人均養老金增長速度放緩。近年來，為緩解新冠病毒疫情對市場主體的不利影響，各級政府在養老保險領域紛紛出臺了一些“減免緩”政策，退休人員養老金調整幅度由以往連續十余年保持10%以上變為4%，基本養老保障替代率從1997年的76%下降到當前的45%左右。雖然調整幅度逐步回歸至合理水準，但保障基本生活的能力相應降低。

（三）基本養老保障面臨風險

基本養老保障面臨的主要風險是人口老齡化及其衍生的諸多問題。S省是全國老年人口大省，全省60歲及以上人口達到2151萬，占總人口的21.15%，高出全國水平2.22個百分點；其中65歲及以上人口達到1619萬，占總人口的15.92%，高出全國水平1.72個百分點，人口老齡化可謂“速度快、規模大、高齡化”。受人口老齡化影響，退休待遇領取人員凈增長幅度一直高于在職參保人員凈增長，導致制度內撫養比不斷降低、負擔系數持續上升，基金長期收不抵支。據預測，2030年S省65歲及以上人口將突破2000萬、60歲及以上人口將突破3000萬，60歲及以上人口占總人數30.23%，實施延遲法定退休年齡、提高領取基本養老金最低繳費年限應盡快納入政府下一步改革日程。

二、企業年金保障制度

（一）企業年金發展歷程

我國企業年金可分為三個發展階段：第一階段是制度初建階段（1991至2000年），中央政府提出構建補充養老保險的設想，分地區分行業先后試點，推動企業年金從無到有，2000年基金累計達259億元；第二階段是探索發展階段（2000至2003年），《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》中提出試點省份享受4%稅優惠，為企業年金制度注入新的發展生機，2004年基金積累達493億元；第三階段是規范發展階段（2004至今），頒布實施了《企業年金辦法》和《企業年金基金管理辦法》，明確完全積累的DC型信托制模式，規定企業和個人的繳費比例上限，建立起完全市場化運行的基本框架。2022年三季度積累基金達2.79萬億。

（二）企業年金制度保障分析

我國企業年金的制度框架已初步形成、市場已初步培育，但相較于發達國家的多支柱養老保障體系，企業年金還未承擔起第二支柱作用。

1.企業年金覆蓋率。

可從企業參與率和就業人口覆蓋率兩個維度考量，2021年底全國企業總數已達4842萬戶，其中11.75萬戶建立了企業年金制度，參與率僅為0.24%；74652萬名全國就業人員中，參加企業年金制度的僅有2875萬，覆蓋率為4%，如僅考慮城鎮就業人員，覆蓋率也僅為6%，大量中小微企業游離于年金制度體系外。

2.企業年金資產比重。

2021年底企業年金投資運營規模2.61萬億元，占當年GDP總量的0.28%；當年投資收益額1242億元，投資收益率為4.7%。相比作為第一支柱的基本養老保險基金累計結余占GDP總量的5.58%，企業年金基金總量明顯不占優勢，對退休養老保障的支撐能力后勁不足。

3.企業年金替代率[2]。

目前，我國退休人員收入主要依賴按月領取基本養老退休待遇，企業年金替代率不足5%且僅覆蓋少部分群體，對國民養老質量產生的影響幾乎可忽略不計。此外，國內外形勢變化、通貨膨脹等因素將導致年金折現率變化，投資收益率難以覆蓋上述負面影響，削弱了企業年金的保障力度。

（三）企業年金制度存在的問題

1.企業年金稅收優惠力度和廣度不足。

據調查，稅收優惠與企業年金參與主體積極性呈正相關關系，稅收優惠力度越大，市場主體才趨向選擇參與年金制度。目前，我國企業年金雖然在繳費階段、投資階段免稅，但領取階段仍需繳稅，稅收減免不明顯，不利于提升企業年金的覆蓋率和保障水平，阻礙了三支柱養老保障體系的均衡發展。

2.企業年金投資收益回報有待提升[3]。

筆者認為，必須正視通貨膨脹對企業年金保障力度的削弱幅度，通過適當調整企業年金基金投資組合的比例，優化基金投資方向，實現投資收益率的絕對優勢，吸引更多市場主體加入企業年金制度的“生態圈”。

三、個人養老金制度

個人養老金是國家通過財稅激勵支持、引導個人自愿參加的積累型養老金制度，具備以下三個特征：一是抵稅節稅效應顯著，以遞延納稅引導公眾對養老保障進行長期規劃；二是個人主導自愿參加，在繳費額度、管理主體和金融產品選擇等方面享有自主選擇權；三是破除壁壘全民普惠，居民基本養老保障參保人員同樣納入個人養老金制度體系，彌補該類人群無法繳納企業年金的制度缺陷，平等享受國家給予的養老財稅支持政策[4]。

（一）個人養老金制度的功能定位

1.統籌解決養老保障領域發展不充分不平衡問題。

目前，面對基本養老保障“獨領風騷”、企業年金“瓶頸初顯”、個人養老金“步履維艱”的嚴重失衡局面，為進一步推動多層次養老保障體系公平和可持續發展，提升政府、社會、國民抵御人口老齡化沖擊的物質和思想儲備，迅即實施和推廣個人養老金制度，將逐步發揮其合理分擔養老責任、破解養老保障領域改革發展難題的作用。

2.逐步推動樹立投資養老理念，培育養老規劃意識。

通過宣傳和發揮好個人養老金制度的抵稅節稅作用，有效推動國民的養老理念轉變，主動開展優化資產配置的前瞻性思考，借助現代化、市場化手段達成提升養老保障水平的最終目的。此外，個人養老金作為退休時才可取回的長期資產，為資本市場注入有生力量，有助于企業年金和個人養老金自身的保值增值，形成國民長期養老規劃的良性循環，與第二支柱共同發揮對第一支柱的補充作用。

（二）個人養老金制度的發展建議

1.注重政府機構的協同作用，保障制度平穩有效運行

個人養老金制度涉及眾多政府部門、金融監管機構和各類金融機構，但由個人自主選擇是否參與，如何通過制度頂層設計和運營維護等方面的改造，吸引更多個人加入，是擺在相關單位面前亟待解決的問題。筆者認為，應重點關注行政、行業和社會三方的個人養老金運行監管協同責任落實情況，逐步增強對養老專業金融衍生品、承辦主體資質、服務規程的審查評估，筑牢風險防控堤壩、提升制度運行效率，打造穩健規范、收益可觀的個人養老金。

2.宣導養老金融理念，提升國民養老金融素養

個人養老金的發展趨勢和規模，一定程度上與國民養老投資理念普及情況相關。為此，各級政府需更好應用官方宣傳媒介，引導公眾正確認識老齡化社會面臨的風險挑戰，激勵公眾把握養老投資權利，繪就長期養老規劃藍圖；金融機構需發揮專業特點，充分利用平臺規模和網點數量優勢，持續普及養老金融教育，增強公眾資產配置、風險管理等能力，在全社會形成健康生活、理性投資的共識。

3.夯實公平有效財稅政策，提高第三支柱吸引力

現行的個人養老金制度對達不到個稅起征點的低收入群體毫無吸引力，直接影響公眾參與熱情[5]。個人養老金制度要充分考慮當期實際收入和未來養老資金間的關系，適度、公平地提供財稅政策優惠，鎖住個人當期的繳費上限，以防過度拉大收入差距。同時，有關部門要研究制度的普惠性，可否通過財政補貼向中低收入群體傾斜，在個人養老金中適度讓渡，讓其能夠正常享受財稅政策福利，有針對性地加快城鄉居民養老保險結構性改革的速度。

4.激發參與主體活力，提供優質的養老金融產品和服務

個人養老金制度以養老為目的，應將安全、透明、公平擺在首位，做好公開、連續、詳盡的信息披露及專業的產品評估報告。金融機構要站在講政治的高度，遴選優質資產和專業服務，向公眾供給長期持有、投資風險可控、收益平穩向上的優質金融產品，推動制度更好落實落細、長期良性運行后，適時滿足差異化的需求，實現參與平臺和投資產品的多元化。

四、結語

妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，對于保持養老保障積極穩健至關重要[6]。然而，體系建設不完備、企業年金有較高的進入門檻、個人養老金尚處于啟航階段、養老金替代率逐年下滑等現狀，在一定程度上制約了人民對美好生活的期望。黨中央明確要求，要立足我國基本國情，借鑒國際經驗，發展多層次、多支柱養老保障體系。同時，我們也要認識到，養老保障體系構建和發展完善是一個漫長的過程，每項舉措、每個階段均應有清晰的功能定位，參與主體均應有明確的職責分工，多方協同、勠力同心，方可建設一個符合中國特色的養老保障體系。

參考文獻

[1]胡曉義主編.新中國社會保障發展史[M].北京:中國人力資源和社會保障出版集團,2019:442-447.

[2]鄭秉文.第三支柱商業養老保險頂層設計稅收的作用及其深遠意義[J].中國人民大學學報,2016(1):2-11.

[3]董克用.從個人賬戶到個人養老金_城鄉居民基本養老保障結構性改革再思考[J].社會保障研究,2019(1):3-12.

[4]鄭秉文.中國企業年金發展滯后的政策因素分析[J].中國人口科學,2010(2):2-23.

[5]楊妮.深度老齡化背景下我國企業年金可持續發展研究[J].金融理論與實踐,2022(8):101-110.

[6]鄭功成.多層次社會保障體系建設現狀評估與政策思路[J].社會保障評論,2019(3):3-29.

作者:于勝楠 單位:中國建設銀行股份有限公司山東省分行