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第1篇

（一）城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度缺乏完整性和統(tǒng)一性社會(huì)救助制度在實(shí)際操作過程中應(yīng)有完備、系統(tǒng)的救助體系，城市流浪乞討人員救助工作才能有序開展。目前我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度并沒有完整的體系結(jié)構(gòu)和法律框架，社會(huì)救助的法律法規(guī)主要以政府部門的權(quán)能為基礎(chǔ)，其他職能部門協(xié)調(diào)配合，各部門間職能交叉，權(quán)力重復(fù)設(shè)置，這些法律法規(guī)效力單一，內(nèi)容沖突。[5]另外，雖然我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系已初步建立，但是由于還處在初級(jí)階段,尚不能有效地保障困難群眾的基本生活需求，廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展仍然嚴(yán)重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，尤其是城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療教育住房救助、法律援助等制度發(fā)展緩慢，針對(duì)城市流浪乞討人員社會(huì)救助形式單一，救助體系還不完善，無法真正保障全國(guó)如此數(shù)量龐大的城市乞討群體。

（二）政府救助機(jī)構(gòu)責(zé)任缺失從憲法學(xué)角度分析，社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體是全體公民，責(zé)任和義務(wù)主體是政府和社會(huì)。流浪乞討人員作為弱勢(shì)群體中的特殊一員，政府對(duì)其實(shí)施救助責(zé)無旁貸。然而，我國(guó)社會(huì)救助國(guó)家責(zé)任的法治化有待進(jìn)一步完善，權(quán)利義務(wù)資源的公平配置有待進(jìn)一步提高，實(shí)踐中，政府的表現(xiàn)也不容樂觀。具體體現(xiàn)在以下兩方面：1.救助機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確。國(guó)家實(shí)行公共救助保障制度，目的是保護(hù)社會(huì)的貧困階層，政府在社會(huì)救助中應(yīng)占主導(dǎo)地位。然而，一方面，國(guó)家救助責(zé)任不明確已經(jīng)成為救助工作中的通病。根據(jù)《救助管理辦法》第2條的規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，負(fù)責(zé)管理城市流浪乞討人員救助工作。但是，并未對(duì)救助的標(biāo)準(zhǔn)和方式作出明確規(guī)定，這給有些地方救助站管理混亂留下了隱患；另一方面，我國(guó)救助機(jī)構(gòu)部門間協(xié)調(diào)不夠暢通。根據(jù)《救助管理辦法》第4條規(guī)定，公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)的救助工作。然而這種原則性的責(zé)任劃分結(jié)果導(dǎo)致在實(shí)際操作中，各部門責(zé)任模糊，協(xié)調(diào)溝通不足，相互推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，急需救助的流浪貧困人員得不到及時(shí)有效的救助。事實(shí)上，救助管理工作是一項(xiàng)多部門協(xié)同完成的系統(tǒng)工作，僅靠民政一家可謂“勢(shì)單力薄”。2.國(guó)家救助機(jī)構(gòu)行使社會(huì)救助權(quán)的理念滯后。政府的救助理念與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定一個(gè)國(guó)家社會(huì)的文明程度。盡管已有許多城市對(duì)城市流浪乞討人員進(jìn)行治理或統(tǒng)一規(guī)劃，但效果卻不盡如人意。根據(jù)《救助管理辦法》有關(guān)規(guī)定，國(guó)家提供救助以流浪乞討人員的申請(qǐng)為前提，救助機(jī)構(gòu)僅對(duì)自愿前來申請(qǐng)救助的符合條件的人提供救助,不強(qiáng)制流浪乞討人員接受救助。實(shí)踐中，救助機(jī)構(gòu)主動(dòng)上街對(duì)流浪人員進(jìn)行主動(dòng)救助的情況相對(duì)不多。

（三）城市流浪乞討人員權(quán)利救濟(jì)途徑缺失事實(shí)上，在傳統(tǒng)收容遣送管理體制和運(yùn)行機(jī)制的影響下，一些地方的救助機(jī)構(gòu)工作性質(zhì)出現(xiàn)了偏差，突出表現(xiàn)在違法國(guó)家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，錯(cuò)收、濫收現(xiàn)象嚴(yán)重，收容遣送工作方式簡(jiǎn)單粗暴，拘禁、變相、打罵或者虐待拘禁受助人員的事件時(shí)有發(fā)生，被救助人員的人格尊嚴(yán)得不到應(yīng)有的尊重，侵害了被救助者的合法權(quán)益。“有權(quán)利必有救濟(jì)”是權(quán)利的核心要素，權(quán)利體現(xiàn)了人的某種要求，而救濟(jì)則是這種要求得以實(shí)現(xiàn)的手段。[6]憲法對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的一個(gè)基本特征在于具有“可訴性”,應(yīng)該通過具體訴訟來保障其權(quán)利實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《救助管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報(bào)；民政部門經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令救助站及時(shí)提供救助，并對(duì)直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分。由此可見,當(dāng)求助人不能獲救助時(shí),其主要的救濟(jì)途徑是向主管部門舉報(bào)，而《辦法》并未規(guī)定主管部門的調(diào)查決定程序及期限，其后通過的《實(shí)施細(xì)則》對(duì)此也只字未提。這些法律法規(guī)只是規(guī)定了一系列強(qiáng)制規(guī)定，而對(duì)于在違反了法律規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，如何對(duì)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究卻沒有明確規(guī)定。可以說，目前我國(guó)城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的法律救濟(jì)途徑和監(jiān)督機(jī)制缺乏，不僅大大降低了社會(huì)救助的效果，而且導(dǎo)致了侵犯流浪乞討者權(quán)益的事件頻頻發(fā)生。

二、加強(qiáng)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)

構(gòu)建和諧社會(huì)需要加強(qiáng)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)以創(chuàng)造和諧的社會(huì)基礎(chǔ)，城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)問題與憲法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞討人員這一群體的特殊性均有關(guān)系。因此，我們應(yīng)該站在國(guó)家建設(shè)的高度,在憲法理念指引下修訂相關(guān)法律制度，切實(shí)保障城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)。

（一）確立城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法地位。一項(xiàng)具體的權(quán)利在法定化過程中，首先應(yīng)當(dāng)在憲法條文中得到明確的肯定，才會(huì)受到憲法的保護(hù)和具有對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的功能，城市流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)應(yīng)該得到憲法的確認(rèn)從而獲得憲法以及基本法強(qiáng)有力的保護(hù)。由于“社會(huì)救助權(quán)”并不是一個(gè)在憲法學(xué)上已經(jīng)很成熟的概念，加之我國(guó)現(xiàn)行憲法并沒有明確規(guī)定“社會(huì)救助權(quán)”，因此，“社會(huì)救助權(quán)”在憲法的地位并未真正確立。目前關(guān)于社會(huì)救助權(quán)概念的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)涉及面比較廣泛。有學(xué)者們認(rèn)為《憲法》第45條第1款的規(guī)定“：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，是我國(guó)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法依據(jù)，也稱為“獲得物質(zhì)幫助權(quán)”。[7]此外，也有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)救助權(quán)其性質(zhì)是社會(huì)權(quán)，是每一個(gè)個(gè)人作為“社會(huì)的人”所必須具有的最低限度的“基本權(quán)利”，是居民生存、發(fā)展的基本保障。[8]筆者贊同這一觀點(diǎn)。社會(huì)權(quán)又稱生存權(quán)或受益權(quán)，它是指公民從社會(huì)獲得基本生活條件的權(quán)利，主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)、受教育權(quán)和環(huán)境權(quán)三類。社會(huì)權(quán)概念有兩層含義，一是公民有依法從社會(huì)獲得其基本生活條件的權(quán)利；二是在這些條件不具備的情況下，公民有依法向國(guó)家要求提供這些生活條件的權(quán)利。最早使社會(huì)權(quán)作為公民基本權(quán)利進(jìn)入憲法且加以詳細(xì)規(guī)定的是德國(guó)的《魏瑪憲法》（1919），該法第二編在規(guī)定德國(guó)人民的基本權(quán)利和義務(wù)時(shí)，以專章規(guī)定了國(guó)民的受教育權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)，并明確規(guī)定了國(guó)家為保障之應(yīng)積極作為的要求。社會(huì)權(quán)的核心部分是經(jīng)濟(jì)權(quán)，在我國(guó)憲法中，經(jīng)濟(jì)權(quán)主要包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)救助權(quán)等權(quán)利。可見，城市流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)是“社會(huì)權(quán)”衍生出來的子權(quán)利，一方面，它歸屬于社會(huì)權(quán)并具備社會(huì)權(quán)的基本屬性；另一方面，作為一項(xiàng)具體的權(quán)利，社會(huì)救助權(quán)仍具有其獨(dú)立性和特殊性，主要體現(xiàn)在該權(quán)利在“經(jīng)濟(jì)權(quán)”體系中處于基礎(chǔ)性的地位。社會(huì)救助權(quán)是全體國(guó)民免于生存危機(jī)的權(quán)利，其功能在于維護(hù)社會(huì)成員的最低生活需要和社會(huì)安全，其擔(dān)負(fù)著解決特別脆弱社會(huì)成員的基本生存權(quán)利的重任，在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎(chǔ)性地位，所以，應(yīng)該在憲法具體條文中明確規(guī)定“社會(huì)救助權(quán)”，以獲得憲法地位的確認(rèn)和保護(hù)。當(dāng)公民在生活困難時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家和政府幫助，如果國(guó)家和政府有關(guān)部門沒有履行或不適當(dāng)履行法定義務(wù)，公民就可以請(qǐng)求法律救濟(jì)，這正是社會(huì)救助權(quán)在憲法中的體現(xiàn)。然而，此項(xiàng)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)受多種因素的制約，需要我們?cè)谥贫壬虾突痉缮霞右悦鞔_和保障。

(二)憲法要求明確國(guó)家和政府社會(huì)救助的責(zé)任。國(guó)家責(zé)任是保障公民社會(huì)救助權(quán)的要求，是政府存在的合法性基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。對(duì)城市流浪乞討人員的憲法保護(hù)，要求明確國(guó)家和政府社會(huì)救助的責(zé)任。1.國(guó)家賦予社會(huì)救助權(quán)的憲法地位符合國(guó)際人權(quán)觀的先進(jìn)理念。目前，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，越來越多的國(guó)家將弱勢(shì)群體的權(quán)利納入司法保護(hù)軌道，并將其憲法化。國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助給予憲法地位上的確立，目的就在于保障和實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的人權(quán)，當(dāng)弱勢(shì)群體最基本的生命或者生存發(fā)生危機(jī)，最需要的就是通過行使社會(huì)救助權(quán)來擺脫困境、以維護(hù)自己的人權(quán)，社會(huì)救助法律制度在保障個(gè)人或者群體人權(quán)上發(fā)揮著其他制度不可比擬的作用。2.明確社會(huì)救助權(quán)的責(zé)任義務(wù)主體。社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體為流浪乞討人員，義務(wù)主體則為國(guó)家和社會(huì)。如前文所述，城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)在性質(zhì)上是一種社會(huì)權(quán)，社會(huì)權(quán)對(duì)應(yīng)的法律義務(wù)主體為國(guó)家，國(guó)家負(fù)有積極提供救助的義務(wù)。國(guó)家只有采取積極有效的措施才能保證公民社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如果國(guó)家不履行積極作為的義務(wù)，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)將成為無源之水，無本之木。城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家的積極作為，即只有當(dāng)國(guó)家對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行積極救助，流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)才能得到切實(shí)保障。社會(huì)救助的國(guó)家責(zé)任主要表現(xiàn)為制度供給責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任、引導(dǎo)民間救助以及宣傳責(zé)任等。總之，獲得社會(huì)救助是公民的基本權(quán)利，是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，這也是現(xiàn)代社會(huì)救助制度應(yīng)有的理念。3.確立國(guó)家責(zé)任原則有助于構(gòu)建完善的社會(huì)救助體系。社會(huì)救助與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，與民生事業(yè)和社會(huì)財(cái)富分配密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，我國(guó)應(yīng)加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項(xiàng)救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，最終實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的規(guī)范化和體系化。

（三）憲法要求制定、完善相關(guān)法律制度，確保城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為了使作為憲法權(quán)利的社會(huì)救助權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w法律權(quán)利，立法者有必在憲法確認(rèn)流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)和政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，圍繞落實(shí)憲法規(guī)定的這一權(quán)利，在憲法理念指引下制定、完善相應(yīng)的救助法律制度，最終實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的法治化。1.法治化是城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。構(gòu)建和諧的城市流浪乞討人員社會(huì)救助環(huán)境，必須完善救助的相關(guān)法律制度。通過立法，為形成統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的流浪乞討人員社會(huì)救助制度奠定法制基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)從憲法權(quán)利到具體法定權(quán)利的轉(zhuǎn)化，從根本上保證城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的權(quán)威性、公平性和可持續(xù)性，從而建立起救助工作的長(zhǎng)效機(jī)制，最終保障城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。2.修改《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》。《救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)后，城市流浪乞討人員救助制度依然暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》在制定原則和具體制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要進(jìn)一步修改、完善。立法者可以借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，準(zhǔn)確理解我國(guó)社會(huì)救助制度的特點(diǎn)，在適當(dāng)擴(kuò)大救助對(duì)象、完善與救助制度相銜接的其他社會(huì)保障制度、規(guī)定受助人員的法律救濟(jì)途徑、打擊妨害社會(huì)秩序的流浪乞討行為、加強(qiáng)救助站行政救助行為程序性以及完善相關(guān)監(jiān)督制度等方面加以完善。3.通過立法，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、全民共享的社會(huì)救助體系，確保城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。通過制定或者修改社會(huì)救助法律法規(guī)，建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度，完善災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等制度、社會(huì)慈善、社會(huì)捐贈(zèng)、群眾互助等社會(huì)扶助活動(dòng)，使社會(huì)保障覆蓋范圍從城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村，讓越來越多的農(nóng)村群體、工作無著落人員享有基本社會(huì)保障，城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)才有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（四）完善權(quán)利救濟(jì)途徑，確保城市流浪乞討人員憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。和諧社會(huì)中的利益沖突是多樣性的，其糾紛解決機(jī)制及救濟(jì)手段也要多樣化。“沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”，這是一句古老的西方法律，它表明：社會(huì)救助制度“不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時(shí)配置救濟(jì)的各種程序”，獲得權(quán)利救濟(jì)既是尊重和實(shí)現(xiàn)受助對(duì)象的生存權(quán)，也是受助對(duì)象的一項(xiàng)基本權(quán)利。

三、結(jié)語

第2篇

【關(guān)鍵詞】機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任保險(xiǎn)救助基金

《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》自從2006年7月1日實(shí)施之后，就一直倍受社會(huì)各界的關(guān)注，其基礎(chǔ)費(fèi)率和賠償?shù)呢?zé)任限額也經(jīng)歷了若干調(diào)整，越來越臻于科學(xué)和完善，但與之相配套的交通事故救助基金制度卻一直被冷落。一個(gè)制度的有效運(yùn)作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾連構(gòu)成的制度系統(tǒng)才能真正發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的初衷。制定得再好的法律也不可能“單槍匹馬”地解決復(fù)雜的社會(huì)問題，尤其是像我國(guó)惡劣的道路交通安全狀況這樣的社會(huì)頑疾。《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》只有輔以一系列的相關(guān)規(guī)范和措施，并經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的努力方能完成其歷史使命。[1]我國(guó)很多制度的構(gòu)建或引進(jìn)往往忽視配套制度建設(shè)，從而導(dǎo)致很多精心設(shè)計(jì)的制度形同虛設(shè)。機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。機(jī)動(dòng)車損害賠償責(zé)任、機(jī)動(dòng)車損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)和道路交通事故社會(huì)救助基金制度是現(xiàn)代人類社會(huì)為了對(duì)應(yīng)因機(jī)動(dòng)車的使用造成的社會(huì)損害而建立的三位一體的法律體系。[2]

一、救助基金的性質(zhì)與運(yùn)行模式

救助基金是社會(huì)救濟(jì)的一種，其補(bǔ)償不以保險(xiǎn)合同的存在為依據(jù)。尤其是在未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)及強(qiáng)制保險(xiǎn)人無支付能力等情形下，救助基金的補(bǔ)償與保險(xiǎn)利益之間已無任何聯(lián)系。此外，救助基金雖以從機(jī)動(dòng)車所有人繳納的強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)中提取的一定比例，作為主要來源，但其補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)仍然是未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)或肇事后逃逸的機(jī)動(dòng)車所有人的事故責(zé)任，未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車所有人并未繳納強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)，因此，此種補(bǔ)償已不具有危險(xiǎn)共同分擔(dān)或經(jīng)濟(jì)互助的特點(diǎn)，從而脫離了保險(xiǎn)的基本屬性。救助基金的性質(zhì)只能解釋為，國(guó)家出于保護(hù)受害人的公共政策目的，為彌補(bǔ)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度力所未及的不足，經(jīng)由立法創(chuàng)設(shè)的社會(huì)救濟(jì)制度。

1、救助基金的特性

道路交通事故社會(huì)救助基金是為了及時(shí)搶救在道路交通事故中受害者生命的需要，由國(guó)家向社會(huì)募集、籌措、罰繳和追償資金，用以在特定的條件下，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，向醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)替代當(dāng)事人預(yù)先墊付搶救費(fèi)用的一種金融活動(dòng)。從救助基金的定義可以看出，救助基金有以下幾個(gè)特征：

（1）適用對(duì)象的特定性。救助基金是一種用于特定事項(xiàng)、特定人員的專款資金。特定事項(xiàng)是指救助基金僅適用于道路上發(fā)生交通事故致傷人員危險(xiǎn)期的生命搶救，而非其它病因的搶救或脫離危險(xiǎn)后的繼續(xù)治療。特定人員是指在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員，而不是一般情況下的其他人員。救助基金的使用還有一定的程序和額度限制，并且需要滿足一定的條件。

（2）保障程度的有限性。救助基金承擔(dān)的是一種社會(huì)救助職能，具有顯著的社會(huì)公益性和優(yōu)撫性，而不帶有盈利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對(duì)交通事故受害者提供最低限度的補(bǔ)償，而不可能全包全攬。其救助的內(nèi)容不會(huì)過多地涉及財(cái)物損害，更不會(huì)涉及精神損害，而是偏重于補(bǔ)償身體損害的傾向。[3]

（3）經(jīng)營(yíng)模式的特殊性。救助基金和商業(yè)保險(xiǎn)不同，不能走商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式，它是一種社會(huì)公共基金，要完全按照公共政策的要求來運(yùn)作，不宜過分考慮成本和收益問題，但同時(shí)為了防止公共管理部門“不計(jì)成本”的濫用，還需要由國(guó)家相關(guān)部門對(duì)此加以監(jiān)督管理。

2、其他國(guó)家的交通事故救助基金制度

為了確保受害人在加害人不明的交通事故中也能夠得到及時(shí)的救濟(jì)，許多國(guó)家設(shè)立了由政府運(yùn)營(yíng)的機(jī)動(dòng)車損害賠償保障基金。美國(guó)一些州建立了未獲清償判決救助基金，在加害人未投保責(zé)任險(xiǎn)、逃逸、失去清償能力以致無法賠償時(shí)，對(duì)受害人提供救濟(jì)。[4]日本實(shí)行“不予補(bǔ)償?shù)膿p害基金”制度，對(duì)機(jī)動(dòng)車未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)或肇事后逃逸所造成的人身損害，由政府設(shè)立的機(jī)動(dòng)車損害賠償保障部門予以補(bǔ)償。德國(guó)則成立損害基金，由政府成立公法團(tuán)體辦理補(bǔ)償業(yè)務(wù)。英國(guó)國(guó)會(huì)于1937年提出了有名的“卡塞爾報(bào)告”，建議成立“中央基金”，對(duì)汽車責(zé)任保險(xiǎn)人失去償付能力或第三人因種種原因未能獲得有效賠償?shù)模捎稍擁?xiàng)基金支付。1945年，英國(guó)汽車保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)與交通部共同成立“汽車保險(xiǎn)人局”，對(duì)未投保汽車責(zé)任保險(xiǎn)或雖有保險(xiǎn)但保險(xiǎn)單失效而無法得到賠償?shù)氖芎φ呓o予賠償。新西蘭依據(jù)《意外事故補(bǔ)償法》設(shè)立了意外事故補(bǔ)償基金，對(duì)發(fā)生了意外事故的受害者進(jìn)行賠償，汽車燃油稅和機(jī)動(dòng)車執(zhí)照收費(fèi)都用于車禍?zhǔn)鹿实馁r償，意外事故補(bǔ)償基金由專門的部門管理，對(duì)交通事故提供全面的事故賠償和康復(fù)服務(wù)。德國(guó)《強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法》對(duì)汽車交通事故損害賠償救助基金的適用范圍也有詳盡而具體的規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)“汽車交通事故特別補(bǔ)償基金”，以確保受害人未能依該法規(guī)定請(qǐng)求給付保險(xiǎn)金時(shí)，能夠得到一定的補(bǔ)償。[5]這種社會(huì)救助基金由國(guó)家直接運(yùn)營(yíng)，不允許用來營(yíng)利。

救助基金的管理一般由官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，韓國(guó)設(shè)立了機(jī)動(dòng)車輛損失賠償保障事業(yè)，屬于政府的交通事故保障事業(yè)；日本設(shè)立了政府機(jī)動(dòng)車損害賠償保障事業(yè)，由交通部作為政府代表予以管理。[6]德國(guó)由聯(lián)邦法務(wù)部長(zhǎng)為主管監(jiān)督長(zhǎng)官，由救助基金內(nèi)設(shè)的董事會(huì)和行政委員會(huì)負(fù)責(zé)管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后來轉(zhuǎn)由金融服務(wù)委員會(huì)管理；我國(guó)臺(tái)灣省由財(cái)政部管理；美國(guó)紐約州則專門成立了“機(jī)動(dòng)車輛事故補(bǔ)償公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，縮寫MVAIC）負(fù)責(zé)救助基金管理，該公司經(jīng)法律授權(quán)而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。[7]救助基金管理機(jī)構(gòu)一般都具有官方或半官方身份，其對(duì)救助基金的管理主要出于社會(huì)公益而不是獲取利潤(rùn)，因此以盈利為目標(biāo)的保險(xiǎn)公司不宜作為救助基金的管理機(jī)構(gòu)。

3、我國(guó)交通事故救助基金的制度設(shè)計(jì)

我國(guó)道路交通安全法第17條和《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第24至26條規(guī)定了設(shè)立“道路交通事故社會(huì)救助基金”的相關(guān)內(nèi)容。法律條文沒有明確規(guī)定基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管由哪個(gè)部門進(jìn)行，但從立法者的意圖看應(yīng)該由政府直接運(yùn)營(yíng)道路交通事故社會(huì)救助基金。雖然我國(guó)道路交通安全法稱為“道路交通事故社會(huì)救助基金”，但從性質(zhì)上來看，道路交通事故社會(huì)救助基金與其他國(guó)家的政府保障事業(yè)屬于同樣性質(zhì)的制度，不宜進(jìn)行商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。救助基金是機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制三責(zé)險(xiǎn)制度的重要配套措施，由政府設(shè)立救助基金也是國(guó)際慣例，但與國(guó)外相比，我國(guó)“道路交通事故社會(huì)救助基金”的不足之處在于：未明確每次事故、每人墊付金額限制；增加了“搶救費(fèi)用超過責(zé)任限額的”墊付內(nèi)容。[8]法律、法規(guī)沒有對(duì)“搶救”、“搶救費(fèi)用”、“搶救的手段”、內(nèi)容、時(shí)間、用藥標(biāo)準(zhǔn)與普通的醫(yī)療行為做出明確區(qū)分和界定，因此在實(shí)際操作中，可能產(chǎn)生巨額“搶救費(fèi)用”由基金會(huì)買單。我國(guó)大量機(jī)動(dòng)車并未在車管部門登記注冊(cè)，這部分車輛一般不會(huì)投保強(qiáng)制險(xiǎn)，而其所造成的事故后果要由基金承擔(dān)，基金可能會(huì)面臨巨大的墊付資金壓力。另外，救助基金的資金來源渠道過窄，基金一旦發(fā)生虧損，基金將面臨嚴(yán)重償付危機(jī)。由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴(yán)重虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

救助基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開展補(bǔ)償及代位追償業(yè)務(wù)，必須有訴訟當(dāng)事人的地位，故須由立法賦予其獨(dú)立的法人資格。但其性質(zhì)究竟為公法法人還是私法法人？若以救助基金的社會(huì)救濟(jì)性質(zhì)而論，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)救助基金的運(yùn)行，相應(yīng)地也應(yīng)賦予其公法法人性質(zhì)。

二、救助基金的來源

《條例》第二十五條規(guī)定救助基金的來源包括：(一)按照強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；(二)對(duì)未按照規(guī)定投保強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；(四)救助基金孳息；(五)其他資金。

可以看出，我國(guó)救助基金的資金來源主要是從各保險(xiǎn)公司辦理強(qiáng)制保險(xiǎn)的保費(fèi)中按比例提取，再就是對(duì)未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款，這樣的規(guī)定有舍本逐末之嫌。《條例》已經(jīng)實(shí)施一年之久，基金的建立、運(yùn)營(yíng)還是空中樓閣。《條例》第二十六條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院公安部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定試行。”但具體的管理辦法卻遲遲不出臺(tái)。《條例》規(guī)定將按照一定比例從強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)中提取一部分作為救助基金，但直到今天也未見一家保險(xiǎn)公司從保費(fèi)當(dāng)中扣除一分錢，每一張保單上都有一欄為提取救助基金，但后面的空格卻沒有任何內(nèi)容。第二十五條第二項(xiàng)罰款主要是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)《條例》第三十九條至四十一條進(jìn)行的罰款，少則幾十元，多則應(yīng)繳保費(fèi)的2倍，數(shù)額十分有限；而保監(jiān)會(huì)依據(jù)《條例》第三十六條至三十八條對(duì)保險(xiǎn)公司的罰款，少則幾萬，多則幾十萬，數(shù)額巨大，如果用這筆資金投入救助基金，會(huì)大大增強(qiáng)救助受害人的力度，但《條例》對(duì)這類罰款的用途，未作明確規(guī)定。[9]部門利益的驅(qū)使形成了當(dāng)前救助基金的難產(chǎn)，基金來源渠道過窄，數(shù)量有限，運(yùn)營(yíng)中又要受到嚴(yán)格的監(jiān)管。基金不允許贏利，而又無時(shí)不在風(fēng)險(xiǎn)之中，基金一旦發(fā)生虧損，基金管理人將面臨嚴(yán)重償付危機(jī)。而且由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴(yán)重虧損的風(fēng)險(xiǎn)。[10]沒有多大油水，無利可圖，又是眾目聚視的焦點(diǎn)，因此這塊燙手的山芋至今沒人愿意接手。

救助基金制度的建立首先應(yīng)從基金的籌集開始，先有基金才有基金的運(yùn)營(yíng)。救助基金是不以營(yíng)利為目的的財(cái)團(tuán)法人，基金的來源就成為一個(gè)巨大而現(xiàn)實(shí)的問題。[11]基金的籌集應(yīng)當(dāng)積極開拓基金來源渠道，避免過多地從強(qiáng)制險(xiǎn)保費(fèi)中提取，以防止提高費(fèi)率和過高的收費(fèi)抑制投保的數(shù)量。最為主要的是政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起社會(huì)救助責(zé)任，通過中央和地方政府財(cái)政撥款對(duì)救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作為貨幣資金，可以通過下面幾種途徑取得：

1、從交強(qiáng)險(xiǎn)的保費(fèi)中提取

救助基金的主要來源應(yīng)該從交強(qiáng)險(xiǎn)的保費(fèi)中按比例提取，世界上其他國(guó)家的立法例都采取了這種方式。法國(guó)以機(jī)動(dòng)車年保費(fèi)中提取1.9%上繳基金會(huì)。日本由保險(xiǎn)公司收取交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)時(shí)，一并征收保費(fèi)數(shù)額的0.55%作為“純賦課金”，即使無須參加強(qiáng)制保險(xiǎn)的特種車輛也須繳納此項(xiàng)“純賦課金”，政府車輛及軍隊(duì)車輛由政府編列預(yù)算撥付。新西蘭交通事故基金即為機(jī)動(dòng)車輛強(qiáng)制保險(xiǎn)保費(fèi)，另外，政府對(duì)車輛征收2%的汽油稅，并把它作為無過失保險(xiǎn)機(jī)制的基金。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法”也規(guī)定了從強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)中提取2%作為特別補(bǔ)償基金。[13]我國(guó)《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》雖然規(guī)定了要從保費(fèi)中提取一定比例作為救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也沒有定下來。希望在不久的將來能看到救助基金建立起來，并能夠在法律的框架內(nèi)良性運(yùn)作。

2、罰繳所得

基金的罰繳主要來自兩個(gè)方面：保險(xiǎn)罰款和安全責(zé)任罰款。《交通安全法》第九十八條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照國(guó)家規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留車輛至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會(huì)救助基金。”《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第三十九條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留機(jī)動(dòng)車，通知機(jī)動(dòng)車所有人、管理人依照規(guī)定投保，處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的2倍罰款。”鑒于我國(guó)機(jī)動(dòng)車投保義務(wù)人保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力有限，保險(xiǎn)意識(shí)也不高，即使實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，仍將有相當(dāng)大一部分車輛不參加強(qiáng)制保險(xiǎn)，如果執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法通過對(duì)未投保車輛進(jìn)行處罰，也能為救助基金注入大量的資金。[14]《交通安全法》第九十四條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不按照機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)，出具虛假檢驗(yàn)結(jié)果的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門處所收檢驗(yàn)費(fèi)用五倍以上十倍以下罰款，并依法撤銷其檢驗(yàn)資格；”對(duì)違反法律規(guī)定的機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所處的罰款，可以按一定比例納入救助基金，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)關(guān)乎機(jī)動(dòng)車輛運(yùn)行的安全，機(jī)動(dòng)車帶病行駛是交通事故主要隱患之一，將這些罰款的一部分納入基金理所當(dāng)然。同時(shí)，交警部門對(duì)違章行駛的機(jī)動(dòng)車輛的罰款也可以提取一部分納入救助基金。違反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，是將他人的人身健康和財(cái)產(chǎn)利益置于危險(xiǎn)境地的不法行為，從交通違法所處的罰款中按一定比例提取出來作為救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保額不足肇事得不到及時(shí)救濟(jì)的受害者是合情合理的，也在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)的公平與正義。而將處罰所得罰款上交國(guó)庫，則違反了“政府不得與民爭(zhēng)利”這一現(xiàn)代公共管理之原理。[15]另外，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第三十六條至第三十八條規(guī)定了保監(jiān)會(huì)對(duì)非法從事機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和未經(jīng)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)從事機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司可以處十萬至一百萬元的罰款，對(duì)這些罰款也應(yīng)該納入交通事故救助基金的范疇。

3、救助基金孳息

孳息是指物或權(quán)利的收益，在法律上又可分為天然孳息和法定孳息兩種，天然孳息是依自然而產(chǎn)生的出產(chǎn)物，如植物的果實(shí)和動(dòng)物的幼仔。法定孳息是指依法律關(guān)系而產(chǎn)生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金會(huì)雖不以營(yíng)利為目的，但其本身也可以從事某種特定的經(jīng)濟(jì)行為，以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的增值。基金會(huì)資金可以存入金融機(jī)構(gòu)以獲得利息，也可以用于購(gòu)買國(guó)庫券、金融債券等有價(jià)證券，以使財(cái)產(chǎn)增值。[17]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“汽車交通事故特別補(bǔ)償基金管理辦法”規(guī)定，基金除支付業(yè)務(wù)需要外，還可以存放于銀行，也可購(gòu)買公債、國(guó)庫券、中央銀行儲(chǔ)蓄券、金融債券，基金在每年年度終了，其依法收取的收入扣除當(dāng)年經(jīng)營(yíng)所需的支出，結(jié)余部分納入基金。出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風(fēng)險(xiǎn)較大的股票交易、不動(dòng)產(chǎn)投資以及企業(yè)融資中去。[18]

第3篇

社會(huì)醫(yī)療救助制度是在政府的主導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與的一項(xiàng)面向弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助行為。它作為多層次醫(yī)療保障體系中的最后一道保護(hù)屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態(tài)的社會(huì)弱勢(shì)群體網(wǎng)羅在醫(yī)療保障體系之中，通過實(shí)施社會(huì)醫(yī)療救助制度，為他們提供最基本的醫(yī)療支持，以緩解其因病而無經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行醫(yī)治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強(qiáng)自我保障和生存的能力。

社會(huì)醫(yī)療救助制度的產(chǎn)生與發(fā)展是同我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)制度的變革聯(lián)系在一起的。20世紀(jì)90年代末，政府在實(shí)施基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，把醫(yī)療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項(xiàng)工作的發(fā)展很不平衡，只在極少數(shù)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)開始試行，從總體上看基本處于探索階段。

一、社會(huì)醫(yī)療救助制度的性質(zhì)和特點(diǎn)

（一）籌資方式的多樣性

社會(huì)醫(yī)療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財(cái)政支持和社會(huì)捐助兩個(gè)方面。這種籌資方式，不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。出資者的行為不是為了獲得享受社會(huì)醫(yī)療救助的權(quán)利，主要是出于一種愛心、一種社會(huì)責(zé)任感。

（二）救質(zhì)的公益性

社會(huì)醫(yī)療救助制度既非純粹的政府行為，也有別于一般的營(yíng)利行為，它是一種主要由政府資助、社會(huì)捐助和道德力量支持的社會(huì)公益性活動(dòng)。在我國(guó)社會(huì)上經(jīng)常出現(xiàn)的一些通過募捐等方式，籌集一定數(shù)量資金，指向性地捐助給特定的重病者。這說明醫(yī)療救助作為一項(xiàng)公益性社會(huì)活動(dòng)在群眾中具有廣泛的思想和心理基礎(chǔ)，因而獲得社會(huì)力量支持的力度和可能性較大。

（三）救助對(duì)象的廣泛性

從根本上講，只要是符合條件的弱勢(shì)群體，都應(yīng)是社會(huì)醫(yī)療救助的對(duì)象。它了般不對(duì)服務(wù)對(duì)象預(yù)先進(jìn)行基于履行義務(wù)的資格審查和限制，服務(wù)對(duì)象也是隨著其經(jīng)濟(jì)狀況的變化而隨時(shí)變化的。在救助水平上，社會(huì)醫(yī)療救助只能是“雪中送炭”，救助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，是以維持其基本生存能力為目的救治行為，防止其因病致貧、返貧。

（四）具有相對(duì)的獨(dú)立性

社會(huì)醫(yī)療救助制度所救助的對(duì)象是其他幾項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度難以涵蓋的，在多層次醫(yī)療保障體系中發(fā)揮著最后“兜底”的防線作用，是恢復(fù)家境、逐步脫貧以至徹底根除貧困的治本之策。對(duì)于因病致貧的貧困戶，對(duì)于主要?jiǎng)趧?dòng)力或收入來源的勞動(dòng)者來說，救治一個(gè)病人無異于救助一個(gè)家庭，提供一個(gè)擺脫貧困的前提和機(jī)會(huì)。

二、建立社會(huì)醫(yī)療救助制度的必要性

（一）有利于推動(dòng)多層次醫(yī)療保障體系的建立

我國(guó)醫(yī)療保障制度改革的基本原則和方向是建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、妥善處理好公平和效率關(guān)系、各方面責(zé)任邊界明晰的新型基本醫(yī)療保障制度，為廣大職工提供基本醫(yī)療需求。發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)，不僅是解決社會(huì)弱勢(shì)群體醫(yī)療問題的重要措施，而且也是推動(dòng)多層次醫(yī)療保障體系建立、實(shí)現(xiàn)新舊制度平穩(wěn)過渡的重要條件。

（二）有利于維護(hù)社會(huì)的公正和穩(wěn)定

由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)保險(xiǎn)制度的滯后，使競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位的弱勢(shì)群體在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依然存在。他們是社會(huì)最需要給予關(guān)注的弱勢(shì)群體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了避免收入分配差距造成的貧困現(xiàn)象給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來的影響，維護(hù)社會(huì)的公正和穩(wěn)定，在幫助這部分人恢復(fù)自我保障能力的同時(shí)，客觀上要求建立具有廣泛覆蓋性和包容性的社會(huì)救助系統(tǒng)，其中包括社會(huì)醫(yī)療救助系統(tǒng)。

（三）有利于保證基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行

目前，我國(guó)建立的多層次醫(yī)療保障體系大體上包括三個(gè)基本層次：第一個(gè)層次是基本醫(yī)療保險(xiǎn)，主要作用是通過互助共濟(jì)保障城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療權(quán)益；第二個(gè)層次是補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)及大病醫(yī)療互助、特殊人群醫(yī)療補(bǔ)助，主要作用是適應(yīng)部分不同人群，以滿足其不同的或更高層次的醫(yī)療需求；第三個(gè)層次是社會(huì)醫(yī)療救助，主要作用是對(duì)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體特別是對(duì)低收入者和貧困者給予必要的幫助。從某種意義上說，沒有醫(yī)療保障體系的第三個(gè)層次，第一、二個(gè)層次也就會(huì)扭曲、變形，醫(yī)療保險(xiǎn)制度也就難免回到“包”的老路上去。

（四）有利于更好地保障公民的基本權(quán)利

在政府主導(dǎo)下盡快建立和完善社會(huì)醫(yī)療救助制度，對(duì)弱勢(shì)貧困病人實(shí)施醫(yī)療救助是保障公民基本權(quán)利的，重要內(nèi)容，是政府部門的一項(xiàng)義不容辭的重要職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)保障公民基本權(quán)利的重要體現(xiàn)。

三、建立社會(huì)醫(yī)療救助制度的有利條件和現(xiàn)狀

（一）我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革方案的設(shè)計(jì)上為建立社會(huì)醫(yī)療救助制度留出了空間

為了滿足有不同支付能力的社會(huì)群體客觀存在的不同層次的醫(yī)療消費(fèi)需求，政府在制訂醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的方案上，鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充、商業(yè)等多層次醫(yī)療保障體系，同時(shí)也為發(fā)展其他保險(xiǎn)留出市場(chǎng)空間。發(fā)展包括醫(yī)療救助在內(nèi)的多層次醫(yī)療保障體系，不僅是國(guó)外發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和一貫做法，也適合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情和適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。

（二）我國(guó)社會(huì)上積極倡導(dǎo)的慈善事業(yè)及募捐活動(dòng)為建立醫(yī)療救助制度奠定了基礎(chǔ)

慈善事業(yè)、義捐活動(dòng)作為一種扶持社會(huì)貧困弱者的民間群眾性互助活動(dòng)，其意義在于它能夠通過匯集民間的財(cái)力來對(duì)需要社會(huì)救助的成員進(jìn)行有效的救助，以解除被救助者的生存危機(jī)或特別醫(yī)療困難，從而起到弘揚(yáng)社會(huì)成員的愛心與道德、促進(jìn)社會(huì)文明健康發(fā)展和減輕政府壓力的多重作用。我國(guó)大陸及香港、澳門、臺(tái)灣等地通過社會(huì)募捐等形式為救助貧困疾病患者作出了重要貢獻(xiàn)。

（三）我國(guó)部分地區(qū)的改革實(shí)踐為建立社會(huì)醫(yī)療救助制度提供了經(jīng)驗(yàn)

1.出臺(tái)政策，確定了救助范圍

上海市2001年8月在做好醫(yī)療救助工作的指導(dǎo)意見中，明確提出醫(yī)療救助對(duì)象和具體申請(qǐng)條件。北京市從2002年1月1日起，正式實(shí)施的《城市特困人員醫(yī)療救助暫行辦法》，規(guī)定以申請(qǐng)醫(yī)療救助的對(duì)象以及憑《北京市城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》就醫(yī)實(shí)施減免醫(yī)療費(fèi)用的辦法。廣州市對(duì)低保救助對(duì)象患重大疾病的人進(jìn)行限額資助，不同的病種資助的金額不同，撥出的專項(xiàng)資金將逐步緩解這種困難局面。

2.制定標(biāo)準(zhǔn)，明確了救助形式

上海市救助標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人基本醫(yī)療費(fèi)用在扣除各項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)可支付部分及單位（包括職工大病互助保障計(jì)劃等）應(yīng)報(bào)銷部分后，其個(gè)人實(shí)際支付部分按25％——50％比例的額度給予補(bǔ)助，全年醫(yī)療救助額度累計(jì)一般不超過5000元。北京市醫(yī)療救助的額度按照個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的50％支付，全年個(gè)人累計(jì)醫(yī)療救助支付額度原則上不超過1萬元。確屬特殊困難人員，經(jīng)向戶口所在地街道辦事處（鄉(xiāng)人民政府）申請(qǐng)，區(qū)縣民政部門審批后，可適當(dāng)增加醫(yī)療救助比例。停產(chǎn)、半停產(chǎn)等特殊困難企業(yè)確實(shí)無力支付醫(yī)療救助資金時(shí)，職工或退休人員可通過所在單位向所在區(qū)縣勞動(dòng)保障部門申請(qǐng)醫(yī)療救助，全年個(gè)人享受的醫(yī)療補(bǔ)助金額原則上不超過1萬元。海口市41個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站對(duì)轄區(qū)內(nèi)困難群眾免費(fèi)建立個(gè)人健康檔案，并每年免費(fèi)體檢兩次；對(duì)轄區(qū)內(nèi)困難群眾免收掛號(hào)費(fèi)，治療費(fèi)減免30％；對(duì)高血壓、糖尿病、腦中風(fēng)后遺癥、惡性腫瘤晚期等患者進(jìn)行系統(tǒng)管理，每季度定期隨訪一次，指導(dǎo)用藥和自我保健。

3.籌集資金，保證了救助急需

上海市積極扶持慈善醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展。市慈善基金會(huì)從2001年2月份起正式實(shí)施慈善醫(yī)療救助計(jì)劃。根據(jù)這個(gè)計(jì)劃，慈善基金會(huì)通過向社會(huì)各界定向募集資金，設(shè)立慈善醫(yī)療專項(xiàng)基金，每年從基金中撥出500萬元，對(duì)本市城鎮(zhèn)1萬名沒有能力參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)特困人員，實(shí)施慈善醫(yī)療救助。北京市實(shí)施醫(yī)療救助所需資金是通過政府資助和社會(huì)籌集等方式解決，資金專賬管理，專款使用。市民政局還從社會(huì)福利彩票所籌福利金中提取15％用于城市特困人員的醫(yī)療救助。為解決特困職工因經(jīng)濟(jì)收入過少，同時(shí)又因負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用過重而基本生活得不到保障問題，對(duì)“鰥寡孤獨(dú)”及發(fā)生特殊困難或特殊疾病的人員，政府出面多方籌集資金，對(duì)特困人員因醫(yī)療費(fèi)用支出過大造成的困難給于救濟(jì)。廣州市從2000年1月起在城鎮(zhèn)實(shí)施了特困人員基本醫(yī)療保障制度，按當(dāng)?shù)厣畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的14％對(duì)城鎮(zhèn)特困人員給予醫(yī)療救助。兩年來，共為21342人提供了醫(yī)療救助。此外，市政府2002年撥出1000萬元專款，區(qū)縣級(jí)市撥款1300多萬元，社會(huì)福利彩票募捐到800多萬元，組成重大疾病醫(yī)療救助金，幫助低收入困難家庭的大病醫(yī)療。佛山市專門設(shè)立了“社會(huì)醫(yī)療救助金”，重點(diǎn)用于特困人員等人員的醫(yī)療費(fèi)用。河南省信陽市政府成立了由財(cái)政、民政、衛(wèi)生等部門組成的無主病人專項(xiàng)資金管理委員會(huì)，設(shè)立專項(xiàng)救濟(jì)基金解決無主病人看病欠費(fèi)問題。

4.建立醫(yī)院，提供了優(yōu)惠服務(wù)

北京市為完善醫(yī)療救助制度，保障低收入群體醫(yī)療需求，于2001年年底正式建立了首家社會(huì)福利醫(yī)院。該院是一所隸屬于市民政局的全民所有制非營(yíng)利性二級(jí)甲等綜合性醫(yī)院。城市低保對(duì)象中“三無”人員和因公致殘返城知青到社會(huì)福利醫(yī)院需住院治療時(shí)，將根據(jù)有關(guān)規(guī)定為他們優(yōu)惠服務(wù)。安徽省要求所有政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)院設(shè)立“助困病房”或“助困病床”，對(duì)困難群體實(shí)行“特困救助”，在保證醫(yī)療質(zhì)量和滿足基本醫(yī)療需要的前提下，選用適宜技術(shù)，把“助困病床”的單病種平均住院費(fèi)控制在普通病床的75％以內(nèi)，超過部分由醫(yī)院統(tǒng)一實(shí)行減免。鄭州市成立了濟(jì)困醫(yī)院，以無償服務(wù)的成本價(jià)向全市低收入人群提供可靠的基本醫(yī)療服務(wù)。廣州市為特困低保對(duì)象專門建立了慈善醫(yī)院，明確所有的低保對(duì)象在慈善醫(yī)院看病可按一定的標(biāo)準(zhǔn)享受免費(fèi)醫(yī)療，特困戶可獲得二定的優(yōu)惠。同時(shí)，該市投入1800萬資金計(jì)劃建立全國(guó)第一個(gè)癡呆康復(fù)樓，為老年人提供專業(yè)護(hù)理。海口市規(guī)定市屬各醫(yī)院在門診專門增設(shè)特優(yōu)診室，向困難群體提供優(yōu)惠服務(wù)。

四、社會(huì)醫(yī)療救助制度的實(shí)施范圍

社會(huì)醫(yī)療救助的基本范圍，主要是對(duì)貧困群體在疾病醫(yī)治費(fèi)用遇到困難時(shí)，不具有依靠其他途徑享受醫(yī)療服務(wù)條件，以及對(duì)醫(yī)療負(fù)擔(dān)承受能力十分脆弱，現(xiàn)有的醫(yī)療壓力又威脅著家庭成員生存的個(gè)人和家庭。具體而言，應(yīng)側(cè)重的是生活在最低生活保障線以下的貧困者和無固定收入、無生活依靠、無基本醫(yī)療保險(xiǎn)的下崗失業(yè)者、殘疾者、老齡者，以及一些意外情境下的傷病者。具體包括：

一是轉(zhuǎn)型時(shí)期的下崗職工、失業(yè)人員等特殊群體。城市中下崗職工、失業(yè)人員已成為轉(zhuǎn)型時(shí)期一個(gè)與日俱增的新的社會(huì)弱勢(shì)群體，占據(jù)了城市貧困人口的絕大多數(shù)，已逐步取代原有的民政救濟(jì)對(duì)象而成為貧困救助的主體。

二是生活在最低生活保障線以下的殘疾人員。目前全國(guó)約有各類殘疾人6000多萬人。北京市一項(xiàng)城市貧困人口致貧原因調(diào)查分析中稱，在貧困家庭的總?cè)丝谥校瑲埣踩苏?9.8％，這既是貧困人口致貧的主要原因，也是妨礙脫貧解困的重要原因，而且是一種幾乎無法解脫的原因。殘疾人的情況雖然不完全相同，但其經(jīng)濟(jì)來源主要是靠家庭、親屬供養(yǎng)和國(guó)家、集體救濟(jì)，處于社會(huì)生活的底層，生活狀況在總體上不容樂觀，是一個(gè)最典型的特殊社會(huì)弱勢(shì)群體。既具有經(jīng)濟(jì)利益上的貧困性，又具有生活質(zhì)量上的低層次性，還具有承受能力上的脆弱性。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對(duì)他們的威脅也就更大，在醫(yī)療需求上表現(xiàn)的更為迫切。

三是體弱多病鰥寡孤獨(dú)等老年弱勢(shì)人群。老年人體弱多病，醫(yī)療需求相對(duì)增多，比其他年齡段群體在醫(yī)療保健方面有更多的需要，他們是發(fā)病率、患病率最高的人群，而且發(fā)生高額醫(yī)療費(fèi)用的概率大。同時(shí)老年人群的經(jīng)濟(jì)狀況與其他年齡段群體相比又處于劣勢(shì)，特別是高齡老年人及無子女或子女不在身邊的“空巢家庭”的老年人，由于他們退休時(shí)間較早，退休金一般比較低，對(duì)于過高的醫(yī)療費(fèi)用，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)承受能力極其有限。城市老年人特別是處于最低收入水平及以下的體弱多病鰥寡孤獨(dú)等特困老年人，已成為我國(guó)體制轉(zhuǎn)換時(shí)期的一個(gè)新型社會(huì)弱者群體。在醫(yī)療保障方面，如果按照與其他人群一致的做法“一刀切”，勢(shì)必導(dǎo)致部分老年人有病不能醫(yī)、不敢醫(yī)。

四是其他特殊情形下需醫(yī)療救助的弱勢(shì)群體。近年來城市流動(dòng)人口的比例在逐年增大，城市里形成了農(nóng)民工群體。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前進(jìn)入城市打工的農(nóng)民工約1.2億人。他們屬于城市中生活水平低、基本上無任何保障的人口。很多人士要從事苦臟累險(xiǎn)的工作，工資收入低，工作時(shí)間長(zhǎng)，并且難以得到同城鎮(zhèn)常住人口相等同的勞動(dòng)與生活保障待遇，從而導(dǎo)致高概率的健康損害。再加上他們因收入不穩(wěn)定及收入向其農(nóng)村家庭的轉(zhuǎn)移，因而也成為城市貧困人群的主要構(gòu)成群體，進(jìn)入有病無錢就醫(yī)的行列。此外，在日常工作生活中，經(jīng)常會(huì)出觀一些意外傷害無錢救治的傷殘者及不明身份的或雖明身份但無法及時(shí)找到出資人的弱勢(shì)病人。

五、社會(huì)醫(yī)療救助資金的籌集渠道、救助方式和原則

（一）籌集渠道

1.政府財(cái)政支持

改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌兼顧以及現(xiàn)實(shí)需要和可能，編制醫(yī)療救助的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證醫(yī)療救助必要的資金。要按照財(cái)政管理體制，實(shí)行分級(jí)管理，加大監(jiān)管力度，防止挪用擠占，確保專款專用。

2.吸納社會(huì)捐助。

社會(huì)捐助是醫(yī)療救助的主要經(jīng)費(fèi)來源之一，要建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理醫(yī)療救助捐贈(zèng)活動(dòng)及其基金的使用，形成統(tǒng)一規(guī)范的接受捐贈(zèng)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)設(shè)立專門的慈善醫(yī)療專項(xiàng)基金，從其收入中劃撥一部分用于醫(yī)療救助。

3.特別捐稅補(bǔ)助

為擴(kuò)大醫(yī)療救助基金的來源，可開辟特別新捐稅，此項(xiàng)稅收直接進(jìn)入社會(huì)保障基金醫(yī)療救助特別賬戶。我國(guó)目前收入差距拉大，出現(xiàn)某些消費(fèi)畸形。可征收像高檔化妝品進(jìn)口稅、遺產(chǎn)稅及高檔宴席稅等，調(diào)節(jié)社會(huì)分配出現(xiàn)的巨大鴻溝，為低收入階層提供必需的醫(yī)療保障。

4.其他渠道籌集

從醫(yī)療保險(xiǎn)基金中適當(dāng)劃入一部分，醫(yī)療保險(xiǎn)作為一種社會(huì)保險(xiǎn)，為社會(huì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療服務(wù)應(yīng)提供一定支持；企事業(yè)單位等投資一部分，應(yīng)制定優(yōu)惠政策，建立多元化的對(duì)弱勢(shì)人群事業(yè)的投資機(jī)制，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、個(gè)人和外商投資弱勢(shì)人群的醫(yī)療救助事業(yè)；此外，還應(yīng)從各種罰沒收入、社會(huì)福利彩票收入中劃入一部分作為醫(yī)療救助基金。

（二）救助程序

1.本人申請(qǐng)

符合醫(yī)療救助范圍的弱勢(shì)群體，本人可根據(jù)實(shí)際醫(yī)療需求和收入狀況向所在社區(qū)提出申請(qǐng)，并提供有關(guān)的證件和收入證明。

2.資格審查

對(duì)申請(qǐng)者要經(jīng)過必要的資產(chǎn)評(píng)估、實(shí)際收入水平和病情等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)其資格進(jìn)行審查，并及時(shí)掌握保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)情況。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障線所規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上經(jīng)過評(píng)議后提出初步意見，并在申請(qǐng)人居住地社區(qū)張榜公示，做到公開、公平、公正、合理。

3.審核批準(zhǔn)

對(duì)符合條件并經(jīng)審核批準(zhǔn)后，正式發(fā)給醫(yī)療救助卡，從而持卡享受相應(yīng)的醫(yī)療救助待遇。

（三）救助原則

醫(yī)療救助的規(guī)模、水平等完全取決于醫(yī)療救助資金能否得到保障。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的差異，醫(yī)療救助也不可能制定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，要滿足醫(yī)療救助資金的需求，無論中央還是發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政，都是難以做到的。主要是醫(yī)療救助的資金需要與供給的矛盾非常突出，貧困或特殊人群中患者增多，醫(yī)療總量擴(kuò)大；醫(yī)療費(fèi)用價(jià)格上漲，使醫(yī)療救助費(fèi)用不斷增大。這些都加重了醫(yī)療救助作為最后一道防線的壓力。因此，社會(huì)醫(yī)療救助只能提供最基本的醫(yī)療服務(wù)，是一種救危性救助而非康復(fù)性救助。

（四）救助形式

1.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。財(cái)政每年應(yīng)根據(jù)救助對(duì)象的治病需求，撥付一定的經(jīng)費(fèi)，專款專用，小病專用，大病補(bǔ)助。

2.醫(yī)療費(fèi)用減免。給醫(yī)療機(jī)構(gòu)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，或舉辦專門福利性質(zhì)的醫(yī)院，免費(fèi)或優(yōu)惠部分醫(yī)療費(fèi)，為救助對(duì)象提供優(yōu)惠醫(yī)療服務(wù)。如北京市規(guī)定，享受醫(yī)療救助卡的特困人員，可持醫(yī)療救助卡在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站就醫(yī)，或經(jīng)批準(zhǔn)到北京市福利醫(yī)院就醫(yī)，費(fèi)用按規(guī)定減免。

3.開展義務(wù)巡診。組織醫(yī)務(wù)工作者發(fā)揚(yáng)人道主義精神，定期或不定期地到社區(qū)開展義務(wù)巡診活動(dòng)，向社會(huì)弱勢(shì)群體提供免費(fèi)或價(jià)格低廉的醫(yī)療報(bào)務(wù)。

4.組織慈善救助。社會(huì)或慈善組織為貧困病人組織開展義診、義捐和無償義務(wù)活動(dòng)。

5.繳納醫(yī)療保險(xiǎn)。—用社會(huì)醫(yī)療救助基金為救助對(duì)象繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，幫助其參加醫(yī)療保險(xiǎn)乙如鎮(zhèn)江市規(guī)定，未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的享受本市城鎮(zhèn)居民家庭最低生活保障的職工和退休人員，由市醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其辦理參加住院醫(yī)療保險(xiǎn)的手續(xù)，所需繳納的費(fèi)用由社會(huì)醫(yī)療救助基金予以列支。

六、基本結(jié)論和政策建議

（一）抓住有利時(shí)機(jī)，盡快建立社會(huì)醫(yī)療救助制度

我國(guó)建立社會(huì)醫(yī)療救助制度應(yīng)堅(jiān)持大力提倡，積極支持，正確引導(dǎo)，不斷規(guī)范，強(qiáng)化服務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)的方針。各級(jí)政府特別是勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生和財(cái)政及工會(huì)等有關(guān)部門要予以足夠重視和大力支持。當(dāng)前，在我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度全面推進(jìn)的同時(shí)，部分地區(qū)的實(shí)踐為發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)提供了有益的借鑒。實(shí)踐表明，在我國(guó)全面建立社會(huì)醫(yī)療救助制度的條件基本具備。特別需要指出的是，目前我國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活保障問題得到黨和政府的高度重視，政府有關(guān)部門制定了相應(yīng)的政策。各地要抓住有利時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)社會(huì)醫(yī)療救助制度的建立，發(fā)揮多層次醫(yī)療保障體系的整體效應(yīng)。

（二）調(diào)動(dòng)各方面積極因素，促進(jìn)社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展

要運(yùn)用一定的政策和財(cái)政扶持，有意識(shí)地對(duì)社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)進(jìn)行必要的引導(dǎo)。發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)，政府要大力提倡和動(dòng)員全社會(huì)力量積極參與，并且要注意對(duì)制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制中存在的問題進(jìn)行積極有效的規(guī)范。由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，醫(yī)療衛(wèi)生狀況不同，因此建立和健全醫(yī)療救助體系也應(yīng)從本地的實(shí)際情況出發(fā)，逐步在有條件的地方推開。不斷擴(kuò)大范圍。要實(shí)行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預(yù)，強(qiáng)化管理服務(wù)。

（三）積極籌措資金，保證社會(huì)醫(yī)療救助工作的開展

根據(jù)社會(huì)醫(yī)療救助制度的特點(diǎn)，其所需資金必須堅(jiān)持兩條腿走路的原則，一方面政府要承擔(dān)必要的財(cái)政支持和組織管理責(zé)任，增加必要的資金投入，這應(yīng)是醫(yī)療救助的主流籌資渠道。同時(shí)，要在醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面做出有利于社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)發(fā)展的規(guī)定；另一方面要積極提倡和動(dòng)員社會(huì)力量給予支持。要強(qiáng)化公益性宣傳，鼓勵(lì)對(duì)社會(huì)醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，制定醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定比例的社會(huì)義務(wù)救護(hù)工作的規(guī)定。

（四）完善相關(guān)政策，建立社會(huì)醫(yī)療救助的公共設(shè)施

政府在有條件的城市要建立部分公立免費(fèi)或低費(fèi)的醫(yī)療救助醫(yī)院。目前醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)正在進(jìn)行著一場(chǎng)全面改革，可劃撥一小部分衛(wèi)生資源組建“貧民救助醫(yī)院”或“社會(huì)福利醫(yī)院”，專門收治處于弱勢(shì)群體的患者，所發(fā)生的醫(yī)藥費(fèi)用，可按照有關(guān)規(guī)定享受醫(yī)療救助的免費(fèi)或優(yōu)惠政策。在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中，要加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及服務(wù)站的建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)防疾病等服務(wù)功能，努力使社區(qū)成為價(jià)廉方便并能提供較好服務(wù)的基層衛(wèi)生組織，并積極探索為社會(huì)弱勢(shì)群體建立廉價(jià)醫(yī)院、廉價(jià)門診的途徑。

（五）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，形成推進(jìn)社會(huì)醫(yī)療救助工作的整體合力

總的原則是，依托現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，建立精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)和完善的制度辦法，確保社會(huì)醫(yī)療救助基金的低成本、高效率使用。同時(shí)，應(yīng)成立由各方人員組成的社會(huì)醫(yī)療救助基金會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療救助基金的籌集、管理和使用，并對(duì)有關(guān)醫(yī)療救助事項(xiàng)提出建議。社會(huì)醫(yī)療救助基金的管理要堅(jiān)持“收支兩條線”辦法，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，防止擠占、挪用和浪費(fèi)，保證資金專款專用和使用的透明性、高效化。

第4篇

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；市場(chǎng)主體；社會(huì)責(zé)任

一、和諧社會(huì)內(nèi)涵

和諧社會(huì)是指全面系統(tǒng)的和諧，要求矛盾的雙方或矛盾的多方在運(yùn)動(dòng)過程中能達(dá)到并保持雙贏或多贏的結(jié)局。具體說，就是既要強(qiáng)調(diào)人與人的和諧，又要達(dá)到人與自然的和諧；既要達(dá)到內(nèi)部各階層、各利益團(tuán)體之間的和諧，又要爭(zhēng)取外部世界格局的和諧發(fā)展；既要培育微觀的各個(gè)社會(huì)組織細(xì)胞的和諧發(fā)展，又要促進(jìn)宏觀的整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展；既要經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各子系統(tǒng)內(nèi)部的和諧，又要形成各子系統(tǒng)之間的和諧關(guān)系，使之共同發(fā)展。和諧社會(huì)的目標(biāo)體系包括經(jīng)濟(jì)和諧、階層和諧、政治和諧、區(qū)域和諧、民族和諧、文化和諧、代際和諧、生態(tài)和諧等內(nèi)容。

二、市場(chǎng)主體

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)主體是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它分為三個(gè)層次：宏觀層次上指政府；中觀層次上指企業(yè)與中介組織，微觀層次上指居民。

首先，企業(yè)是所有市場(chǎng)主體中最重要的部分，這是由企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位所決定的。從一定意義上可以說，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的基礎(chǔ)工程也是企業(yè)作為市場(chǎng)主體地位的確立。

其次，市場(chǎng)主體不僅僅是企業(yè)，政府同樣是重要的市場(chǎng)主體，因?yàn)椋阂皇钦鳛閲?guó)有企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)（可以說，國(guó)家或全民是所有者，政府是人），對(duì)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)行為影響很大或較大；二是政府作為投資者，投資決策需要直接與市場(chǎng)相聯(lián)系；三是政府又是消費(fèi)者，政府自身的購(gòu)買行為也應(yīng)該是在研究市場(chǎng)供求關(guān)系的基礎(chǔ)上，以盡量節(jié)省納稅人的錢而自我約束；四是政府還是調(diào)節(jié)者，政府這個(gè)市場(chǎng)主體對(duì)其他市場(chǎng)主體所實(shí)施的調(diào)控能力與效果，都對(duì)市場(chǎng)有著其他主體所不可比擬的作用。

再次，隨著改革的進(jìn)程，我們產(chǎn)生了新的一類重要的市場(chǎng)主體，這就是市場(chǎng)的中介組織。通常講的中介有兩種：一種是企業(yè)，比如市場(chǎng)調(diào)查公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等等；另一種是中介組織，最重要的是各種行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)公會(huì)。

最后，居民個(gè)人也是市場(chǎng)主體之一。居民在市場(chǎng)中最重要的特征是作為一個(gè)消費(fèi)者和要素的所有者存在。居民單個(gè)個(gè)人在市場(chǎng)中的地位很微弱，力量很小。但是個(gè)體的數(shù)量和規(guī)模是巨大的。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府、企業(yè)與中介組織、居民是市場(chǎng)的主要主體，也是社會(huì)的主體。和諧社會(huì)的構(gòu)建當(dāng)然也離不開這些主體。理所當(dāng)然，構(gòu)建和諧社會(huì)的重任就落在這些和諧社會(huì)的構(gòu)建主體身上。

三、各市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任

1.政府的社會(huì)責(zé)任

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種典型的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、法制經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)運(yùn)行有無秩序以及秩序的好壞程度，標(biāo)志著市場(chǎng)發(fā)育的成熟程度。而維護(hù)和保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)的制定與實(shí)施，則有利于競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成，有利于促進(jìn)各類市場(chǎng)主體的正當(dāng)交易、生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，從而形成一個(gè)有法可依、違法必究的良好市場(chǎng)秩序，所以作為國(guó)家機(jī)器方面的權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)必然是和諧社會(huì)的重要構(gòu)建主體。

今天政府依法行政也就意味著政府應(yīng)該承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。政府的權(quán)力和責(zé)任是緊密聯(lián)系、不可分割的，不存在無責(zé)任的權(quán)力，也不存在無權(quán)力的責(zé)任。政府在權(quán)力的行使過程中，應(yīng)時(shí)時(shí)被社會(huì)責(zé)任所制約，在強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任心理的驅(qū)使下做好每一項(xiàng)工作。責(zé)任是權(quán)力行使的前提，通過責(zé)任對(duì)政府權(quán)力的制約，會(huì)使政府的權(quán)力更加合理、正當(dāng)并真正贏得民心。沒有責(zé)任的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的放任和腐敗。沒有責(zé)任或者不負(fù)責(zé)任的政府，決不可能成為法治政府，結(jié)果必然會(huì)被人民所拋棄。肩負(fù)著全面建設(shè)小康社會(huì)任務(wù)的各級(jí)政府，社會(huì)責(zé)任十分重大，不能有絲毫的懈怠和絲毫的失責(zé)。要建設(shè)責(zé)任政府必須培養(yǎng)政府官員和公職人員的價(jià)值理性。強(qiáng)化其作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)人員的公共職業(yè)責(zé)任和公共職業(yè)道德，形成高尚的具有強(qiáng)烈責(zé)任心的現(xiàn)代人格。

政府公職人員擔(dān)任公職不是一種純粹的雇傭關(guān)系，手中的權(quán)力決不是可以用來“尋租”的工具，而是一項(xiàng)肩負(fù)公民賦予的重任，有著崇高的倫理精神意義的崇高職業(yè)，應(yīng)該具有為人民服務(wù)的個(gè)人獻(xiàn)身精神，努力謀求公共利益的最大化。政府公職人員只有明確自己的權(quán)利價(jià)值和權(quán)力地位，才能確定承擔(dān)公共責(zé)任，維護(hù)社會(huì)公正等行政道德和價(jià)值取向，形成健康、完善的道德人格，成為負(fù)責(zé)任的人民的忠實(shí)人。只有建立起負(fù)責(zé)任的政府，才能贏得民心對(duì)權(quán)力的信任，增強(qiáng)政府管理公共事務(wù)的權(quán)威性，形成良好有序的社會(huì)秩序。

2.企業(yè)的社會(huì)責(zé)任

隨著社會(huì)的發(fā)展，企業(yè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，企業(yè)在社會(huì)中的重要性和影響力越來越大。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體,是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力,是社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素。企業(yè)對(duì)社會(huì)影響范圍涉及經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、政治以及個(gè)人。企業(yè)既是生產(chǎn)者，也是消費(fèi)者，構(gòu)建和諧社會(huì)，企業(yè)對(duì)社會(huì)的責(zé)任至關(guān)重要。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指企業(yè)除了創(chuàng)造財(cái)富之外，還應(yīng)對(duì)全體社會(huì)承擔(dān)責(zé)任，一般包括遵守商業(yè)道德、保護(hù)勞工權(quán)利、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展慈善事業(yè)、捐助公益事業(yè)、保護(hù)弱勢(shì)群體等。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任,不僅包括促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展,而且還包括促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的增加。因此企業(yè)主動(dòng)、積極地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)作用非同小可。

3.中介組織的社會(huì)責(zé)任

中介組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下媒介政府與企業(yè)、企業(yè)與市場(chǎng)、政府與市場(chǎng)的重要主體。隨著政府行政體制改革，以行業(yè)協(xié)會(huì)等形式體現(xiàn)的中介組織越來越需要發(fā)展，并承擔(dān)過去由政府承擔(dān)的或未承擔(dān)的某些職能，但其承擔(dān)的方式不同于政府，而更多是做協(xié)調(diào)、組織、規(guī)范的工作。協(xié)調(diào)，包括對(duì)行業(yè)組織內(nèi)部企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的協(xié)調(diào)，行業(yè)與政府關(guān)系的溝通、協(xié)調(diào)，行業(yè)與其他關(guān)聯(lián)行業(yè)關(guān)系的協(xié)調(diào)等等；組織，包括組織行業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)特別是國(guó)際市場(chǎng)的變化所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，組織應(yīng)對(duì)貿(mào)易與投資所遇到的磨擦與糾紛，組織制定行業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與管理要求等等；規(guī)范，包括對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)市場(chǎng)行為的規(guī)范、監(jiān)督，形成行業(yè)管理的自我約束機(jī)制等等。其社會(huì)責(zé)任就是充分發(fā)揮對(duì)行業(yè)內(nèi)外產(chǎn)生強(qiáng)有力的深入行業(yè)業(yè)務(wù)的組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范作用。

4.居民的社會(huì)責(zé)任

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是一種消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)，在各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中消費(fèi)者具有主宰的權(quán)力，消費(fèi)成為一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心。只要生活在這個(gè)社會(huì)中的每個(gè)人，最終都是各方面、各種產(chǎn)品、服務(wù)的消費(fèi)者。個(gè)人作為消費(fèi)者每時(shí)每刻都要消費(fèi)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，消費(fèi)行為是一個(gè)人重要的行為。不同的消費(fèi)行為，對(duì)社會(huì)造成不同的影響。消費(fèi)者責(zé)任的履行有利于社會(huì)中消費(fèi)者之間的和諧。既然如此，消費(fèi)者在社會(huì)中的地位影響非同一般。和諧社會(huì)包括消費(fèi)和諧。消費(fèi)和諧包括消費(fèi)系統(tǒng)內(nèi)部的和諧和消費(fèi)系統(tǒng)外部的和諧。消費(fèi)系統(tǒng)內(nèi)部和諧包括家庭、政府等消費(fèi)主體內(nèi)部的和諧，外部和諧則包括消費(fèi)與生產(chǎn)的和諧、消費(fèi)與流通的和諧，消費(fèi)與自然的和諧等。因此和諧社會(huì)的構(gòu)建消費(fèi)者責(zé)任重大。消費(fèi)者責(zé)任是指消費(fèi)者在購(gòu)買、使用、消費(fèi)商品獲得商品價(jià)值、滿足心理需要、得到感官享受的時(shí)候，應(yīng)該承擔(dān)與消費(fèi)該商品有關(guān)的連帶責(zé)任，這些責(zé)任包括保護(hù)環(huán)境的責(zé)任、保護(hù)資源的責(zé)任、維護(hù)社會(huì)公德的責(zé)任等。我們生活中的每一個(gè)人都是消費(fèi)者，消費(fèi)和諧了，社會(huì)自然就和諧了

四、市場(chǎng)主體社會(huì)責(zé)任對(duì)和諧社會(huì)的意義

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)的和諧與否，關(guān)鍵在于中央政府和地方政府的高度集權(quán)的管理。和諧社會(huì)構(gòu)建主體比較單一，在和諧社會(huì)的構(gòu)建方面其他主體不夠積極主動(dòng)，行政作用無所不及。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，和諧社會(huì)的構(gòu)建主體很大程度上也就是各市場(chǎng)主體。政府、企業(yè)、個(gè)人三大經(jīng)濟(jì)主體的行為，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是保持整個(gè)社會(huì)和諧的重要條件。這些主體的基本活動(dòng)就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他們的經(jīng)濟(jì)行為是其他任何行為的基礎(chǔ)。按照馬克思的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)是一切的基礎(chǔ)，所以在所有和諧的層面上，經(jīng)濟(jì)上的和諧是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，和諧社會(huì)的各方面各層次的各種構(gòu)建主體最終都是以政府、企業(yè)、個(gè)人三大市場(chǎng)主體的形式出現(xiàn)。因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，和諧社會(huì)的構(gòu)建主體很大程度上就是各市場(chǎng)主體。因此，和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開市場(chǎng)主體的努力和作用，離不開市場(chǎng)主體各自自覺的、主動(dòng)的承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

居民在市場(chǎng)中最重要的特征是作為一個(gè)消費(fèi)者和要素的所有者存在。在市場(chǎng)中，個(gè)人則最大化其作為生產(chǎn)要素所有者的經(jīng)濟(jì)收入，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行消費(fèi)選擇，最大化其消費(fèi)效用。企業(yè)是生產(chǎn)者，提品和服務(wù)給消費(fèi)者。企業(yè)則選擇生產(chǎn)技術(shù)，以最大化利潤(rùn)為其目標(biāo)。政府則是政策、法律法規(guī)的制定者和執(zhí)行者，以追求社會(huì)效用和政治效用的最大化。作為市場(chǎng)主體的政府、企業(yè)和消費(fèi)者在追求各自效用最大化的過程中，不忘對(duì)社會(huì)的責(zé)任。那么整個(gè)社會(huì)就會(huì)做到和諧有序。

一個(gè)社會(huì)總是在不停地消費(fèi)和生產(chǎn)。生產(chǎn)的和諧、消費(fèi)的和諧、生產(chǎn)和消費(fèi)之間的和諧是和諧社會(huì)的主要內(nèi)容，政府是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)和保證。只有生產(chǎn)、消費(fèi)以及相互之間和諧了，才有政治、文化的和諧，相反，政治、文化的和諧可以反作用于和促進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)的和諧。和諧社會(huì)應(yīng)是全方位的和諧：人與人之間的和諧，人與社會(huì)的和諧，人與自然的和諧；政治、經(jīng)濟(jì)與文化各方面之間相互的和諧；城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。所有這些方面的和諧其最終的主體都是政府、企業(yè)與中介組織、個(gè)人。所有這些和諧，需要各市場(chǎng)主體各自盡到自己的社會(huì)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]董小麟.論當(dāng)前推進(jìn)市場(chǎng)主體建設(shè)的若干基本著力點(diǎn)[J].廣東經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（1）.

第5篇

【關(guān)鍵詞】：限價(jià)房行政補(bǔ)助返還請(qǐng)求權(quán)

一、問題的提出

“雙限雙競(jìng)房”或稱“限價(jià)商品房”，指的是“政府公開出讓商品住宅用地時(shí)，提出銷售價(jià)格、住宅套型面積、銷售對(duì)象等限制性要求，由開發(fā)建設(shè)單位通過公開競(jìng)爭(zhēng)取得土地使用權(quán)，并嚴(yán)格執(zhí)行限制性要求開發(fā)建設(shè)和銷售的商品住宅”。[1]作為一種新型的給付手段，其強(qiáng)調(diào)私人開發(fā)商在國(guó)家住宅保障義務(wù)中的重要作用。[2]

然而在廣州市率先推出的雙限雙競(jìng)房項(xiàng)目中，卻出現(xiàn)了圍繞開發(fā)商和購(gòu)房者之間關(guān)于合同條款爭(zhēng)議。即購(gòu)房者提出，開發(fā)商在限價(jià)房合同附件中提出的條款：“因乙方提供偽造、申報(bào)虛假資料或所填信息虛假、騙購(gòu)限價(jià)房或乙方購(gòu)房后違反《廣州市限價(jià)商品住宅銷售管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）規(guī)定將限價(jià)房出租等導(dǎo)致雙方解除合同的，乙方須承擔(dān)退還所購(gòu)限價(jià)房、注銷房地產(chǎn)權(quán)登記及支付總房?jī)r(jià)30％的違約金等責(zé)任，甲方按照原購(gòu)買價(jià)格結(jié)合成新退回房?jī)r(jià)款”，這一混淆了違反有關(guān)限價(jià)房政策的行政責(zé)任和乙方造成損失的民事責(zé)任，從而導(dǎo)致違約金設(shè)定過高，顯失公平。[3]

看似簡(jiǎn)單的爭(zhēng)議，背后卻隱藏著雙限雙競(jìng)房制度中公法、私法相互交錯(cuò)的復(fù)雜問題。購(gòu)房人實(shí)質(zhì)上從違約金過高的角度提出了禁止申報(bào)虛假資料、禁止五年內(nèi)出租的約定不僅是合同雙方約定的事項(xiàng)，更具有服務(wù)于中等收入群體住房保障的公法上義務(wù)的性質(zhì)。這一爭(zhēng)議引發(fā)我們進(jìn)一步思考，如何在實(shí)定法體系中，理清民事上的違約責(zé)任和行政法上責(zé)任的關(guān)系，并在理論層面，就如何既能確保資助中低收入群體購(gòu)買自住房的行政目的得以實(shí)現(xiàn)，又能使開發(fā)商和購(gòu)房人乃至于圍繞該限價(jià)房形成的民事法律關(guān)系得以穩(wěn)定，提出具有實(shí)踐性和說服力的理論構(gòu)成。因此本文試圖以購(gòu)房人違反合同約定及《管理辦法》的規(guī)定，如何返還限價(jià)房（國(guó)家的資助）為核心，探討補(bǔ)助金合目的使用的法律控制途徑。

二、法律關(guān)系圖譜

在探討有關(guān)爭(zhēng)議之前，有必要首先理清雙限雙競(jìng)房制度在法律體系中的位置，各方主體的法律關(guān)系內(nèi)容以及在行政法框架內(nèi)的解釋途徑。

以廣州市的雙限雙競(jìng)房制度為例，其基本內(nèi)容是：第一步，廣州市國(guó)土資源與房屋管理局和建設(shè)開發(fā)單位簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以低于市場(chǎng)價(jià)格的金額但限制套型面積和銷售價(jià)格的條件出讓土地使用權(quán)。第二步，開發(fā)建設(shè)單位完成項(xiàng)目建設(shè)后，自取得《商品房預(yù)售許可證》之日起，市國(guó)土房管局公布待售限價(jià)房項(xiàng)目信息和銷售方案，受理購(gòu)房申請(qǐng)。根據(jù)購(gòu)房申請(qǐng)人提交的購(gòu)房申請(qǐng)，市國(guó)土房管局組織公開搖珠確定預(yù)登記人的購(gòu)買順序，并實(shí)質(zhì)審核預(yù)登記人的購(gòu)房資格，確定合格預(yù)登記人名單。第三步，開發(fā)建設(shè)單位按照市國(guó)土房管局送達(dá)的有效購(gòu)房人名單及順序進(jìn)行銷售，依照市國(guó)土房管局制定的合同示范文本，與有效購(gòu)房人簽訂《限價(jià)房買賣合同》。

可見，普通商品房交易中的開發(fā)建設(shè)單位和購(gòu)房人之間簡(jiǎn)單的二方民事法律關(guān)系被轉(zhuǎn)化為國(guó)土房管局和開發(fā)建設(shè)單位、國(guó)土房管局和購(gòu)房人、開發(fā)建設(shè)單位和購(gòu)房人之間的三方法律關(guān)系。如圖：

即只有在國(guó)土房管局向購(gòu)房人作出購(gòu)房許可后（表現(xiàn)為確定合格預(yù)登記人名單），開發(fā)建設(shè)單位才能與購(gòu)房人簽訂限價(jià)房買賣合同。聯(lián)系土地使用權(quán)出讓的環(huán)節(jié)，整個(gè)過程可視為國(guó)土房管局試圖解決中等收入階層的住房保障問題，通過土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的降低來限制房屋銷售價(jià)格，實(shí)質(zhì)上是國(guó)土房管局將土地的收益[4]以開發(fā)建設(shè)單位為中介補(bǔ)助給中等收入的住房需求者，開發(fā)建設(shè)單位通過建設(shè)和銷售限價(jià)房，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土房管局這一資金補(bǔ)助的任務(wù)，而購(gòu)房人是最終受給人。[5]即建設(shè)開發(fā)單位作為私人企業(yè)在這一復(fù)雜的法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)了國(guó)土房管局補(bǔ)助中等收入住房需求者的行政任務(wù)。[6]

因此，從給付行政的法律框架來看，雙限雙競(jìng)房的建設(shè)、出售過程可以視為：國(guó)土房管局對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查、向符合條件者做出確認(rèn)其享有購(gòu)買限價(jià)房資格的決定（行政行為），之后開發(fā)建設(shè)單位與獲得購(gòu)房資格的相對(duì)人簽訂房屋買賣合同，作為最終受給人的購(gòu)房人正是通過以上的資格確認(rèn)行政行為和私法上購(gòu)房合同相結(jié)合，獲得了住房補(bǔ)貼。

三、返還請(qǐng)求的三種途徑

進(jìn)而，根據(jù)以上的分析框架，前文所提到的購(gòu)房人申報(bào)虛假資料騙購(gòu)限價(jià)房、購(gòu)房后將限價(jià)房出租，導(dǎo)致合同無效之理由也正是國(guó)土房管局為了防止國(guó)家在土地出讓價(jià)格上提供的資金補(bǔ)助落實(shí)到具體購(gòu)房人后被用作其他用途，而在制度上對(duì)購(gòu)買人處分其房屋的權(quán)利采取的一定限制。[7]申報(bào)虛假資料騙購(gòu)限價(jià)房將使有限的限價(jià)房供應(yīng)無法有效地提供給有自住需求的中等收入群體，浪費(fèi)國(guó)家的財(cái)政投人，而購(gòu)房后將限價(jià)房出租，同樣違背了限價(jià)房滿足購(gòu)房人自住需求、非營(yíng)利的目的，從而兩者都構(gòu)成了“禁止作其他用途”的典型表現(xiàn)。[8]

因此，《管理辦法》第19、20條對(duì)于購(gòu)房人申報(bào)虛假資料騙購(gòu)限價(jià)房的、購(gòu)房后將限價(jià)房出租這種違反限價(jià)房制度目的的行為，規(guī)定購(gòu)房人負(fù)有退還所購(gòu)買的限價(jià)房之義務(wù)，然而不明確誰有權(quán)主張返還請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)向誰返還；而如果開發(fā)建設(shè)單位與購(gòu)房人簽訂前文所提到的合同條款，則似乎是開發(fā)建設(shè)單位具有主張返還限價(jià)房的權(quán)利。

但是，如果未簽訂此條款呢？并且房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為公司法上的法人，公司若解散，這部分以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的補(bǔ)助利益被不當(dāng)使用后又應(yīng)如何要求其返還呢？在單純的行政機(jī)關(guān)和受給人雙方構(gòu)成的給付關(guān)系中，針對(duì)受給人違反義務(wù)規(guī)定為其他用途使用給付物，行政機(jī)關(guān)可以通過撤銷該給付決定，要求受給人返還給付物。然而在本例中，國(guó)土房管局是否可以直接向最終受給人—購(gòu)房人行使返還請(qǐng)求權(quán)呢？

在此，我們首先借鑒給付行政理論較為成熟國(guó)家的相關(guān)理論和分析方法來一探究竟。

根據(jù)日本研究資金補(bǔ)助行政和特許制度有權(quán)威見解的學(xué)者米丸恒治對(duì)德國(guó)相關(guān)問題的總結(jié)，以德國(guó)為例，在通過多個(gè)中介者介人而達(dá)成資金補(bǔ)助的活動(dòng)中，存在以“基于相關(guān)人服從的行政行為”、根據(jù)合同約定以及根據(jù)特許（授權(quán)）三種請(qǐng)求返還資助利益的法律構(gòu)成，來控制最終受給人合法有效地使用補(bǔ)助（禁止用于其它用途等）。[9]

“基于相關(guān)人服從的行政行為”來自于德國(guó)聯(lián)邦行政法院1968年6月28日通過的有關(guān)聯(lián)邦肥料補(bǔ)助金案件判決，該案中，生產(chǎn)者接受聯(lián)邦肥料補(bǔ)助金之后，再通過出售補(bǔ)助的便宜肥料向肥料中介人分配補(bǔ)助金。生產(chǎn)者出售肥料的行為中，并不作出如何分配補(bǔ)助金的實(shí)質(zhì)決定，因此法院認(rèn)定了“基于相關(guān)人服從的行政行為”這一特殊的法律構(gòu)成，指出作為補(bǔ)助者的行政機(jī)關(guān)作出給付補(bǔ)助金、要求受給人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的行政行為同樣適用不構(gòu)成直接資金補(bǔ)助的關(guān)系者（相關(guān)人），因此行政機(jī)關(guān)有權(quán)直接向最終受給人行使返還請(qǐng)求權(quán)。

合同的方式則是撇開傳統(tǒng)的以行政行為（或行政行為和私法合同二階段論）來解釋資金補(bǔ)助行為的方法。根據(jù)合同達(dá)成資金補(bǔ)助的情況下，對(duì)于資金補(bǔ)助居間的私人和資金補(bǔ)助受給者的法律控制，只要沒有特別的法律規(guī)定，該資金補(bǔ)助合同的內(nèi)容就完全取決于雙方如何協(xié)議。補(bǔ)助者對(duì)中介者和受給者的統(tǒng)制，可以通過將有關(guān)約定條款（比如發(fā)現(xiàn)違反條件時(shí)請(qǐng)求返還等）寫人合同內(nèi)容，使其獲得法律依據(jù)。[10]

特許[11]（授權(quán)）的方式則是認(rèn)為，作為中介的私人將補(bǔ)助金分配給最終受給人，實(shí)質(zhì)上是在履行向其支付補(bǔ)助金的行政機(jī)關(guān)授予其分配這部分補(bǔ)助金的行政給付職權(quán)。因此作為中介的私人本身應(yīng)被視為行政機(jī)關(guān)，其向最終受給人支付補(bǔ)助金的行為則是可以提起救濟(jì)的行政行為。因此即可依據(jù)該行政行為的撤銷或廢止，提出相應(yīng)的返還請(qǐng)求。

這三種返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑，[12]各有其適應(yīng)的條件及各自的利弊。“基于相關(guān)人服從的行政行為”的法律構(gòu)成之所以得以形成，前提在于作為資金補(bǔ)助中介的私人并未作出實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)助分配和返還請(qǐng)求決定，而僅僅是將行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)助金傳遞給最終受給人而已，[13]即行政機(jī)關(guān)并沒有在將補(bǔ)助金支付給私人的同時(shí)將分配這部分補(bǔ)助金的行政權(quán)限授予該私人，因此才在司法實(shí)踐中形成這一極端特殊的法律構(gòu)成，賦予行政機(jī)關(guān)依據(jù)其補(bǔ)助行為向非行政行為相對(duì)方的最終受給人行使返還請(qǐng)求權(quán)。因此這一形式不具有法律依據(jù)，往往將具有補(bǔ)助關(guān)系的相對(duì)方和最終受給人都置于不安定的處境。而以合同的方式來約定各方的權(quán)利和義務(wù)，由于具備了合同的形式，因此使補(bǔ)助者對(duì)私人中介者和最終受給人的控制獲得了法律依據(jù)。第三種依據(jù)特許制度來解決返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的問題，利用了行政法學(xué)傳統(tǒng)的行為形式—行政行為，將作出實(shí)質(zhì)性決定的私人定位于法律關(guān)系上擁有權(quán)限的主體，更利于對(duì)其進(jìn)行法律控制。

可見，同樣的以私人為中介的三方資金補(bǔ)助法律關(guān)系，針對(duì)不同的行為形式、中介者的不同類型、實(shí)定法上的不同規(guī)定，返還請(qǐng)求權(quán)的法律根據(jù)可能完全不同。

四、本例的問題所在

（一）以合同為依據(jù)請(qǐng)求及其問題

由此反觀廣州雙限雙競(jìng)房制度的實(shí)例，首先，在本例中，如果該《限價(jià)房買賣合同》的附件得以簽訂，即約定購(gòu)房人提供偽造、申報(bào)虛假資料或所填信息虛假以及將限價(jià)房出租行為，須向開發(fā)建設(shè)單位承擔(dān)退還所購(gòu)限價(jià)房、支付違約金等責(zé)任，開發(fā)商應(yīng)可直接依據(jù)合同該條款向購(gòu)房人主張返還請(qǐng)求權(quán)。但問題是如果合同附件中未約定此條款，開發(fā)商得以請(qǐng)求返還的合同自始無效的理由是否成立？“乙方提供偽造、申報(bào)虛假資料或所填信息虛假、騙購(gòu)限價(jià)房或乙方購(gòu)房后違反《管理辦法》規(guī)定將限價(jià)房出租的情況”是否必然構(gòu)成房屋買賣合同的無效？

根據(jù)合同法上關(guān)于合同效力的理論，該條款涉及了兩種一般有效要件的欠缺。

第一種是購(gòu)房人意思表示不真實(shí)，構(gòu)成欺詐，導(dǎo)致合同無效。

第二種是違反《管理辦法》第1條第1款關(guān)于限價(jià)房5年內(nèi)不得出租和轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定。本文集中討論違反《管理辦法》第1條第1款的禁止性規(guī)定是否就構(gòu)成合同的無效。

根據(jù)《管理辦法》第22條第1項(xiàng)的規(guī)定“購(gòu)房人購(gòu)房后違反本辦法規(guī)定將限價(jià)房出租的……要求其退還所購(gòu)買的限價(jià)房，依法注銷其房地產(chǎn)權(quán)登記，按照原購(gòu)買價(jià)格結(jié)合成新退回房?jī)r(jià)款”，廣州市人民政府通過規(guī)定違反禁止限價(jià)房出租規(guī)定的開發(fā)建設(shè)單位與購(gòu)房人雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)恢復(fù)原狀的方式，宣布了買賣合同應(yīng)歸于無效。

那么如果發(fā)生相關(guān)爭(zhēng)議，法院是否就應(yīng)直接依據(jù)《管理辦法》第22條第1項(xiàng)及合同附件約定直接判定合同無效還是根據(jù)案件的具體情況，進(jìn)一步審查呢？

首先，《管理辦法》作為廣州市人民政府的規(guī)范性文件，其不屬于合同法第52條第5項(xiàng)所規(guī)定的法律、行政法規(guī)，因此《管理辦法》第1條規(guī)定禁止購(gòu)房人5年內(nèi)出租的規(guī)定并不屬于“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，合同并不必然無效。

其次，本例中《管理辦法》第22條第1項(xiàng)關(guān)于禁止購(gòu)房人5年內(nèi)出租限價(jià)房的規(guī)定，作為行政法規(guī)范上的禁止性規(guī)定，理論上對(duì)于違反這類規(guī)范的合同效力為何，則存在諸多爭(zhēng)議。[14]諸多學(xué)者批判了違反等于無效的等式，反對(duì)公法必然優(yōu)越于私法的價(jià)值判斷，主張公法、私法相互依存論，以及法院靈活細(xì)致的判斷標(biāo)準(zhǔn)。盡管各國(guó)對(duì)合同效力的判斷，實(shí)質(zhì)上建立在不同時(shí)期法院對(duì)公法、私法關(guān)系的價(jià)值選擇，以及由此帶來的實(shí)務(wù)上對(duì)行政、立法部門干預(yù)的配合，但在判斷標(biāo)準(zhǔn)上都不可避免地采取了分析是否違反強(qiáng)制性法規(guī)的目的、衡量公益和私人間信譽(yù)的輕重、考量合同的履行階段等綜合判斷的手法。

回到本文的實(shí)例，也有必要結(jié)合禁止性規(guī)定的目的來判斷購(gòu)房合同是否有效。《管理辦法》第3條的規(guī)定：“限價(jià)房是本市多層次住房供應(yīng)體系的組成部分，是本市緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房?jī)r(jià)格過快增長(zhǎng)的宏觀調(diào)控措施。”而廣州市國(guó)土房管局所作的“關(guān)于《辦法》和《標(biāo)準(zhǔn)》有關(guān)規(guī)定的詳細(xì)說明”中，指出《管理辦法》中“關(guān)于限價(jià)房上市限制”，在于“限價(jià)房定位于滿足自住性需求為重點(diǎn)，同時(shí)購(gòu)買了限價(jià)房的業(yè)主也實(shí)際享受了住房公共福利優(yōu)惠，因此，限價(jià)房政策應(yīng)當(dāng)防止購(gòu)房業(yè)主利用公共福利謀取利益，抑制投機(jī)性需求進(jìn)入限價(jià)房市場(chǎng)。”可見，禁止雙限房在5年內(nèi)出租的目的在于滿足中等收入階層群體的自住性需求、防止購(gòu)買業(yè)主利用公共福利謀取利益、抑制限價(jià)房市場(chǎng)內(nèi)的投機(jī)性需求。

但現(xiàn)實(shí)生活中，房屋租賃的事實(shí)情況紛繁復(fù)雜，限價(jià)房購(gòu)房人非以通過出租限價(jià)房謀取利益的租賃事實(shí)則不應(yīng)構(gòu)成原購(gòu)房合同的無效。例如有的不具有對(duì)價(jià)地租借他人居住，有的因生活突然變故所迫將部分房屋出租等不應(yīng)認(rèn)為是出于投機(jī)性的目的利用公共福利謀取了利益。

再次，在考慮房屋出租行為是否違反了禁止限價(jià)房5年內(nèi)出租規(guī)定的目的以外，也應(yīng)衡量公益與私人間信義利益等的平衡。一方面出租限價(jià)房的行為有損于國(guó)家土地減免收益的有效（正當(dāng)）分配和使用，另一方面也應(yīng)考慮善意的限價(jià)房承租方的利益。而且在公共利益的方面，除了國(guó)家財(cái)政（土地的減免收益）的合法分配和公法秩序的價(jià)值維持以外，合同無效可能造成的社會(huì)成本也不可忽略。因?yàn)殡p限房購(gòu)房人一旦獲得房屋所有權(quán)，必然會(huì)進(jìn)行裝修等一系列對(duì)房屋進(jìn)行改造的活動(dòng)，而合同無效后恢復(fù)原狀的法律效果，由于是否要對(duì)裝修進(jìn)行評(píng)估還是拆除所有裝修，必然也會(huì)給購(gòu)房人、開發(fā)建設(shè)單位乃至于社會(huì)資源帶來大量浪費(fèi)。

總而言之，合同中如未約定返還事由，開發(fā)建設(shè)單位的返還請(qǐng)求權(quán)被承認(rèn)應(yīng)建立在對(duì)購(gòu)房人的行為是否違反了《管理辦法》禁止性規(guī)定的目的、并衡量公益目的和私人間信義的基礎(chǔ)上。

（二）合同以外請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑

根據(jù)以上論述，開發(fā)建設(shè)單位可以通過民事購(gòu)房合同的約定向購(gòu)房人行使限價(jià)房返還請(qǐng)求權(quán)。

并且以德國(guó)法上返還請(qǐng)求的三種途徑的分類來看，開發(fā)建設(shè)單位并不適合以特許（授權(quán)）的理論被認(rèn)定為行使國(guó)土房管局住房補(bǔ)助職權(quán)的“行政機(jī)關(guān)”，通過撤銷該“行政機(jī)關(guān)”的售房決定實(shí)現(xiàn)限價(jià)房返還請(qǐng)求權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)《管理辦法》第13條銷售限價(jià)房的程序規(guī)定以及相關(guān)實(shí)務(wù)操作，廣州市國(guó)土房管局制定購(gòu)房人條件、受理購(gòu)房人申請(qǐng)、審查資格并最后決定購(gòu)房人名單，作為私人中介的開發(fā)建設(shè)單位則僅僅是根據(jù)廣州市國(guó)土房管部門決定的受資助者名單，與之簽訂房屋買賣合同，并不做出實(shí)質(zhì)性的判斷來決定誰有權(quán)利獲得資助，因此其只是補(bǔ)助金的“傳遞者”，作出實(shí)質(zhì)性補(bǔ)助分配決定的仍是作為行政監(jiān)管部門的廣州市國(guó)土房管部門。其資金補(bǔ)助的行為方式更類似于上文所提到的德國(guó)聯(lián)邦肥料補(bǔ)助的類型。因此，以授權(quán)為依據(jù)，將開發(fā)建設(shè)單位認(rèn)定為具有做出實(shí)質(zhì)性分配決定權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，這一理論構(gòu)成是不適用的。

但問題是在開發(fā)建設(shè)單位未行使返還請(qǐng)求權(quán)的情況下，或開發(fā)建設(shè)單位[15]在5年內(nèi)根據(jù)《公司法》的相關(guān)規(guī)定被解散的情況下，如何保障補(bǔ)助金的正當(dāng)使用？國(guó)土房管局是否可以行使返還請(qǐng)求權(quán)？如何行使？

此時(shí)，就有必要在法律上建立國(guó)土房管局與購(gòu)房人之間的資金補(bǔ)助關(guān)系。一種方法可以考慮借鑒上文提出的德國(guó)法上“基于相關(guān)人服從的行政行為”的法律構(gòu)成，即將廣州市國(guó)土房管局和購(gòu)房人之間視同形成了行政給付的法律關(guān)系，認(rèn)為國(guó)土房管局在向開發(fā)建設(shè)單位減免土地收益的同時(shí)，向最終購(gòu)房人課以了義務(wù)，國(guó)土房屋局向開發(fā)建設(shè)單位補(bǔ)助資金的行為同樣適用于最終購(gòu)房人，從而國(guó)土房管局有權(quán)單方面實(shí)現(xiàn)返還請(qǐng)求權(quán)。這種法律構(gòu)成的前提在于作為資金補(bǔ)助中介的私人并未作出實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)助分配和返還請(qǐng)求決定，而僅僅是將行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)助金傳遞給最終受給人而已。

行政補(bǔ)助行為或稱為資金交付行為的特征在于，其行為從權(quán)利義務(wù)的角度往往可以區(qū)分為兩個(gè)階段（二階段論）：決定階段和交付階段。即行政資助過程存在著公法性質(zhì)的資助決定和私法性質(zhì)的合同兩個(gè)階段。這一理論認(rèn)識(shí)試圖通過區(qū)分資助決定和交付行為，來使資助行為受到公法的約束。從而一方面保證法治國(guó)家的約束，另一方面也保持成熟而實(shí)用的私法法律形式。[16]因此本例中國(guó)土房管局、開發(fā)建設(shè)單位和購(gòu)房人的三方補(bǔ)助法律關(guān)系中，國(guó)土房管局根據(jù)購(gòu)房申請(qǐng)人提交的購(gòu)房申請(qǐng)，組織公開搖珠確定所有預(yù)登記人的購(gòu)買順序，并實(shí)質(zhì)審核預(yù)登記人的購(gòu)房資格，確定合格預(yù)登記人名單，開發(fā)建設(shè)單位只是將限價(jià)房售予名單上的人，從而是由國(guó)土房管局向特定的購(gòu)房人作出了分配限價(jià)房的行政資助決定，在此決定的基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)單位完成了交付行為，前者國(guó)土房管局和購(gòu)房人之間可以在法律上視為一個(gè)獨(dú)立的行政行為，受到公法的約束。在此基礎(chǔ)上，國(guó)土房管局可依據(jù)類似“基于相關(guān)人服從的行政行為”的方式，單方面向購(gòu)房人請(qǐng)求返還限價(jià)房。

總而言之，雙限雙競(jìng)房制度是建立在《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》中所提出的緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房?jī)r(jià)格過快增長(zhǎng)目標(biāo)基礎(chǔ)上的。引入私人開發(fā)商進(jìn)入保障性住宅領(lǐng)域，正是為了通過非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市場(chǎng)活力，然而與此同時(shí)，不可忽視國(guó)家在土地轉(zhuǎn)讓過程中投入的財(cái)政支持，應(yīng)保障這部分財(cái)政投入符合緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房?jī)r(jià)格過快增長(zhǎng)的公共利益目標(biāo)。從而在制度的設(shè)計(jì)上，也應(yīng)考慮到這種補(bǔ)助關(guān)系的復(fù)雜性以及私人房地產(chǎn)開發(fā)商的解散風(fēng)險(xiǎn)，為了保障補(bǔ)助金在補(bǔ)助目的的范圍內(nèi)得到正當(dāng)使用，在法律上構(gòu)成國(guó)土房屋局與購(gòu)房人之間的補(bǔ)助金交付關(guān)系。

五、結(jié)語

隨著民生問題逐漸成為我國(guó)當(dāng)今社會(huì)面臨的最重要的社會(huì)問題，福利國(guó)家、社會(huì)法治的理念以及給付行政的研究也成為公法學(xué)界的重要研究主題。對(duì)給付行政的討論，首當(dāng)其沖的是要認(rèn)識(shí)給付行政所不同于傳統(tǒng)侵害行政的活動(dòng)方式，以及這種活動(dòng)方式在法律上的意義。

作為國(guó)家主動(dòng)干預(yù)，提供給付的授益，其重要的活動(dòng)方式便是資金交付的行為。即行政主體通過給予私人或其它行政主體以利益，而誘導(dǎo)其行動(dòng)，達(dá)成有關(guān)的行政目的。這種行政活動(dòng)的特點(diǎn)在于，其是作為中間階段，即并不是直接將經(jīng)濟(jì)上的利益給付給需要受到保障的私人，而是通過其他主體（行政機(jī)關(guān)或私人）在獲得利益的條件下展開相應(yīng)的活動(dòng)，間接地保障行政目的中所包含的應(yīng)受保障的利益，因此，從法律上看，通過討論資金交付行為的合法性而來保障最終受益者的獲益，以及探討交付資金的合目的使用來保障公共財(cái)政的合法使用，是不可或缺的考察。

本文所探討的雙限雙競(jìng)房作為我國(guó)住宅保障的一種新型方式，其通過私人開發(fā)商來向中等收入者履行國(guó)家的住房補(bǔ)助任務(wù)，是資金交付行為的一種形式。

第6篇

一、下發(fā)學(xué)習(xí)通知。3月13日，校團(tuán)委向全校分團(tuán)委發(fā)出《關(guān)于在大學(xué)生中開展社會(huì)主義榮辱觀教育的通知》，要求各分團(tuán)委認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會(huì)總書記關(guān)于社會(huì)主義榮辱觀的重要論述，在全校青年中掀起學(xué)習(xí)的，不斷加深對(duì)社會(huì)主義榮辱觀的認(rèn)識(shí)理解。通知強(qiáng)調(diào)要把在大學(xué)生中開展社會(huì)主義榮辱觀教育作為加強(qiáng)大學(xué)生思想道德建設(shè)的重要內(nèi)容抓緊抓好，廣泛組織社會(huì)主義榮辱觀的學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)，教育引導(dǎo)廣大大學(xué)生牢固樹立社會(huì)主義榮辱觀，努力成長(zhǎng)為有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義公民。

二、利用新聞媒介進(jìn)行宣傳。校團(tuán)委將以校園廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、櫥窗等為載體，開辟專欄，宣傳社會(huì)主義榮辱觀的重大意義和深刻內(nèi)涵，宣傳大學(xué)生思想道德建設(shè)工作的成功經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)主義榮辱觀教育的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，營(yíng)造良好的輿論氛圍。

三、舉辦團(tuán)干培訓(xùn)班。校團(tuán)委將于4月中旬舉辦校、院、班三級(jí)學(xué)生干部培訓(xùn)班，重點(diǎn)學(xué)習(xí)和討論社會(huì)主義榮辱觀、共青團(tuán)湖南省委第十二屆五次全會(huì)精神等，幫助大學(xué)生理解掌握社會(huì)主義榮辱觀的時(shí)代背景、重要意義和豐富內(nèi)涵，以增強(qiáng)學(xué)生干部增強(qiáng)牢固樹立社會(huì)主義榮辱觀的自覺性，提高政策水平、理論深度和業(yè)務(wù)能力。

四、開展“兩彈一星”精神教育活動(dòng)。我校在辦學(xué)歷史上一直與核科學(xué)有著緊密的聯(lián)系，一部分教師曾經(jīng)參加過“兩彈一星”的研制，一部分畢業(yè)生長(zhǎng)期堅(jiān)持在核行業(yè)工作，我校現(xiàn)在設(shè)有多個(gè)與核有關(guān)的專業(yè)，因此，將“兩彈一星”精神作為我校大學(xué)生思想政治教育的主線，符合我校的校情。校團(tuán)委已編印了《“兩彈一星”精神學(xué)習(xí)資料》，正組織學(xué)生學(xué)習(xí)“兩彈一星”科技人員熱愛祖國(guó)、無私奉獻(xiàn)、自力更生、艱苦奮斗、大力協(xié)同、勇于攀登的科學(xué)精神，提高大學(xué)生的道德素質(zhì)和政治覺悟，增強(qiáng)民族自尊心、自信心和自豪感。

第7篇

內(nèi)容摘要:生態(tài)文明作為一種獨(dú)立的文明形態(tài),是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的理論體系。確立生態(tài)文明新目標(biāo),這是黨在樹立科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展道路上的重大新認(rèn)識(shí)、新理念、新任務(wù)。社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為前提,著重從人們的思想觀念、生產(chǎn)發(fā)展方式、政府的政策、法律制度等方面著手,重點(diǎn)抓好“三個(gè)體系”建設(shè)。

關(guān)鍵詞:生態(tài)文明 科學(xué)發(fā)展觀

十七大報(bào)告把環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策,上升為建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略目標(biāo),這是黨的生態(tài)觀、文明觀的升華。搞好生態(tài)文明建設(shè),必須厘清生態(tài)文明的基本內(nèi)涵、重大意義、實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)路徑等幾個(gè)層面的問題。本文就這些基本而重要的問題展開探討。

從生態(tài)文明運(yùn)行軌跡把握其科學(xué)內(nèi)涵

生態(tài)文明作為一種獨(dú)立的文明形態(tài),是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的理論體系。既有特殊的運(yùn)行軌跡,同時(shí)又具有豐富的內(nèi)涵。

從運(yùn)行軌跡看,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,更加注重以人為本,就是要堅(jiān)持以人為主體的生命與環(huán)境之間相互關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)新一輪的“生態(tài)革命”,逆轉(zhuǎn)人類生態(tài)與自然生態(tài)的退化趨勢(shì),恢復(fù)人與自然的生態(tài)關(guān)系,促進(jìn)人與自然、人與社會(huì)、人際和代際之間的和諧協(xié)調(diào),運(yùn)行的是一條從對(duì)立型、征服型、污染型、破壞型向和睦型、協(xié)調(diào)型、恢復(fù)型、建設(shè)型演變的生態(tài)軌跡,貫穿的是能量轉(zhuǎn)化、物質(zhì)循環(huán)、信息控制和生態(tài)平衡的生態(tài)規(guī)律。從社會(huì)線形繁榮走向以人為核心的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的立體繁榮;從高能耗、低產(chǎn)出、污染嚴(yán)重的工業(yè)文明,走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整體協(xié)調(diào)、循環(huán)再生、健康持續(xù)的生態(tài)文明,從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵和基本概念可以從不同的角度理解。陳壽朋在《生態(tài)文明建設(shè)論》中指出,生態(tài)文明是指人類在生產(chǎn)生活實(shí)踐中,協(xié)調(diào)人與自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系,正確處理整個(gè)生態(tài)關(guān)系問題方面的積極成果,包括精神成果和物化成果,實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)人類自身的進(jìn)步和改善,實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。另有學(xué)者認(rèn)為,生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵是:保護(hù)生態(tài)環(huán)境是倫理道德的首要準(zhǔn)則;把追求知識(shí)、智慧和環(huán)境質(zhì)量看作是人生的目的,人與自然關(guān)系的生態(tài)化要求人與人關(guān)系的生態(tài)化;馬克思、恩格斯的生態(tài)文明觀念在強(qiáng)調(diào)自然的優(yōu)先地位的同時(shí),更強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)與自然界的辯證關(guān)系,主張人對(duì)自然的依賴是永恒的、全面的,人類要與自然共同進(jìn)化,協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)文明價(jià)值觀強(qiáng)調(diào)人際公平、種際公平和代際公平。生態(tài)文明以實(shí)用節(jié)約為原則,謀求基本的生活需要,崇尚健康的生活方式。也有學(xué)者認(rèn)為,生態(tài)文明是人類遵循人與自然和諧發(fā)展規(guī)律,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展所取得的物質(zhì)與精神成果的總和,它既是一種人與自然和諧的文化價(jià)值觀,也是一種生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)前提下的生產(chǎn)觀,同時(shí)還是一種滿足自身需要又不損害自然的消費(fèi)觀。

發(fā)展生態(tài)文明是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求

十七大提出要建設(shè)生態(tài)文明,并首次把這個(gè)概念寫入了黨代會(huì)報(bào)告。這一理論創(chuàng)新具有巨大實(shí)踐意義,它把環(huán)境建設(shè)從技術(shù)層面和就事論事的操作層面,上升到黨和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略的高度,符合現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情,代表了當(dāng)今世界和國(guó)內(nèi)發(fā)展的大勢(shì)。概括為以下兩個(gè)方面:

生態(tài)文明是文明系統(tǒng)的重要組成部分,是繼工業(yè)文明之后一個(gè)嶄新的文明形態(tài),它是人類文明發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。隨著十七大報(bào)告中生態(tài)文明的提出,我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)迎來一個(gè)新的建設(shè)。“四大文明”和諧協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展,相互促進(jìn)和制約,這樣的文明體系才是完整而全面的體系。四大文明系統(tǒng)中,生態(tài)文明是基礎(chǔ)和根本,有健康的生態(tài)文明,才有健康的物質(zhì)文明、精神文明、政治文明,非文明的物質(zhì)、精神、政治等行為的過錯(cuò)會(huì)給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞損失。物質(zhì)文明、精神文明和政治文明離不開生態(tài)文明,沒有良好的生態(tài)條件,人不可能有高度的物質(zhì)享受、精神享受和政治享受,沒有生態(tài)安全,人類自身就會(huì)陷入不可逆轉(zhuǎn)的生存危機(jī)。

生態(tài)文明與和諧社會(huì)關(guān)系緊密。生態(tài)良好、生態(tài)平衡是建設(shè)和諧社會(huì)的基石,是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇。一是為和諧社會(huì)建設(shè)奠定基礎(chǔ)保障。和諧社會(huì)的核心是人與人之間矛盾的真正解決。社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)人與人之間和諧的保障。而沒有一個(gè)穩(wěn)定和平衡的生態(tài)環(huán)境,社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化都難以提供人際關(guān)系和諧的保障。二是為和諧社會(huì)提供資源支撐。沒有自然資源,經(jīng)濟(jì)發(fā)展就無從談起,沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展,和諧社會(huì)發(fā)展就失去推動(dòng)力。三是為和諧社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的條件。自然資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境的公平享用是國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)和諧的前提條件。

總之,把社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)統(tǒng)一起來,作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的四個(gè)目標(biāo),是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的應(yīng)有之義,也是建設(shè)和諧社會(huì)的基本要求。

從生態(tài)文明的實(shí)踐基礎(chǔ)構(gòu)筑發(fā)展生態(tài)文明的現(xiàn)實(shí)路徑

生態(tài)危機(jī)的出現(xiàn)來自于工業(yè)化生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的消極環(huán)境成果,而生態(tài)文明建設(shè)的基本要求就是要消除這種消極的環(huán)境成果,為此就需要對(duì)工業(yè)化的生產(chǎn)方式進(jìn)行變革,以形成一種新的生產(chǎn)方式,即生態(tài)化生產(chǎn)方式。生態(tài)文明所要求的生產(chǎn)方式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn),就是在生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展中,始終把自然作為其發(fā)展的基礎(chǔ)和前提,并以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人與自然的和諧為宗旨,使人及社會(huì)的發(fā)展更符合生態(tài)發(fā)展的規(guī)律。因此,生態(tài)文明的實(shí)踐基礎(chǔ)―生產(chǎn)方式,實(shí)際上是對(duì)工業(yè)化生產(chǎn)方式的生態(tài)化改造過程,表現(xiàn)為一種生態(tài)化的生產(chǎn)方式。由此就決定了生態(tài)文明不僅僅是一個(gè)概念、一個(gè)指標(biāo)性問題,而是一種新的發(fā)展理念、發(fā)展方略。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為前提,著重從人們思想觀念、生產(chǎn)發(fā)展方式、政府的政策、法律制度等方面著手,重點(diǎn)抓好“三個(gè)體系”建設(shè)。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,樹立科學(xué)的自然觀,培養(yǎng)全民的生態(tài)文明意識(shí)和生態(tài)價(jià)值體系。

改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,尊重自然,樹立科學(xué)的社會(huì)發(fā)展觀,調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。首先必須深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位不能動(dòng)搖。要加快農(nóng)業(yè)發(fā)展,側(cè)重發(fā)展能夠節(jié)能、保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境和提供無污染食品的生態(tài)農(nóng)業(yè),將畜牧、蔬菜、水果、水產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)納入生態(tài)軌道。其次,改變過去那種靠高投入、高消耗為特征的傳統(tǒng)的工業(yè)化路子,走一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。積極發(fā)展生態(tài)工業(yè),推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化,通過科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展,通過科技改造落后工業(yè)生產(chǎn)方式,實(shí)現(xiàn)生態(tài)化改造。再次,把循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主流模式,把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為走新型工業(yè)化道路的主導(dǎo)模式。最后,建立人與自然和諧的生態(tài)消費(fèi)方式,開展生態(tài)旅游和生態(tài)休閑,培育人們的可持續(xù)發(fā)展的綠色生態(tài)觀念,完善旅游市場(chǎng)體系,注重旅游業(yè)的生態(tài)開發(fā)和生態(tài)管理。

構(gòu)筑生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)法律保障機(jī)制,完善生態(tài)文明建設(shè)的制度和法律體系。當(dāng)前應(yīng)特別在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)保的責(zé)任審計(jì),要把生態(tài)綠化、生態(tài)環(huán)保、生態(tài)修復(fù)等綠色GDP指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系,建立生態(tài)目標(biāo)責(zé)任制,使他們更進(jìn)一步樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與生態(tài)文明觀。就政策制度方面來看,首先,要理順資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系,制定可行的資源環(huán)境有償使用制度。其次,國(guó)家要實(shí)行補(bǔ)貼制度。對(duì)有利于保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的企業(yè)和個(gè)人可以嘗試進(jìn)行各種形式的補(bǔ)貼,以帶動(dòng)他們投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性。同時(shí)國(guó)家還應(yīng)撥出更多的專項(xiàng)資金來資助生態(tài)產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè),使得生態(tài)產(chǎn)業(yè)有足夠的資金來進(jìn)行科研和技術(shù)創(chuàng)新,從而推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的盡快成長(zhǎng)和壯大。再次,確實(shí)貫徹實(shí)施綠色GDP生態(tài)核算制度。就法制建設(shè)層面來看,根據(jù)環(huán)保立法的趨勢(shì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體要求,逐步完善現(xiàn)行的資源管理和環(huán)境保護(hù)的立法空白,增強(qiáng)法律的可操作性顯得尤為必要。

一些學(xué)者特別指出,生態(tài)文明建設(shè)要求必須大力培育公民的生態(tài)意識(shí),使人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)轉(zhuǎn)化為自覺的行動(dòng),為生態(tài)文明的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情與公民的實(shí)際,通過一系列行之有效的手段,培育公民的生態(tài)意識(shí),是生態(tài)文明建設(shè)的根本路徑。生態(tài)文明的誕生,是人類文化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,是人的思維方式、價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,也是人類的生活方式、消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變需要全社會(huì)的共同努力。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的歷史任務(wù)和走向可持續(xù)發(fā)展的漸進(jìn)過程,是一場(chǎng)技術(shù)、體制、文化領(lǐng)域的社會(huì)變革,需要全社會(huì)的通力協(xié)作、潛心學(xué)習(xí)、銳意奉獻(xiàn)和持續(xù)推進(jìn)。

參考文獻(xiàn):

1.劉湘溶.生態(tài)文明論[M].湖南教育出版社,1999

第8篇

價(jià)值觀是指在人們頭腦中對(duì)有關(guān)價(jià)值所追求的一種觀念，具體來說指的是人們對(duì)事物價(jià)值的價(jià)值評(píng)判及其一般看法，它引導(dǎo)人們?cè)跁r(shí)間過程中的價(jià)值追求。社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀二者是相統(tǒng)一的，核心價(jià)值觀貫穿在社會(huì)主義核心價(jià)值體系的各個(gè)方面，在黨的十報(bào)告中，對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)行了高度概括，有二十四個(gè)字，即：富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。這是對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的重要的理論創(chuàng)造成果，由此可以看出，社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義的特色，貫徹了以人為本的理念，它也是順應(yīng)時(shí)展的產(chǎn)物，將我國(guó)傳統(tǒng)文化和中華民族的時(shí)代精神相結(jié)合的產(chǎn)物。

二、培養(yǎng)大學(xué)生社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本方式

（一）堅(jiān)定理想信念，傳播正能量

在新的時(shí)期，大學(xué)生面臨著價(jià)值選擇多樣化的現(xiàn)實(shí)問題，因此，必須要堅(jiān)定他們的理想信念重視教育，弘揚(yáng)主旋律，傳播正能量，增強(qiáng)大學(xué)生對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的信念，要采取有效的措施培養(yǎng)大學(xué)生的理想信念教育和核心價(jià)值觀的培育。堅(jiān)持以人為本的理念，增強(qiáng)大學(xué)生的理想信念，豐富教育內(nèi)容，使他們更加認(rèn)同社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

（二）依托互聯(lián)網(wǎng)，開辟新環(huán)境

互聯(lián)網(wǎng)正日益成為現(xiàn)代思想文化傳播的重要平臺(tái)之一，在對(duì)大學(xué)生培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀時(shí)，需要重視其思想傳播的作用，將這個(gè)新平臺(tái)結(jié)合到教育實(shí)踐活動(dòng)中，需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合網(wǎng)絡(luò)資源，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，完善管理運(yùn)行機(jī)制，為營(yíng)造積極向上的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境而努力，使大學(xué)生樹立健康的上網(wǎng)觀念，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

三、抗震救災(zāi)精神對(duì)培育大學(xué)生社會(huì)主義核心價(jià)值觀的作用分析

（一）抗震精神有利于提高大學(xué)生思想政治教育

要加強(qiáng)大學(xué)生思想政治教育，重視理論性和現(xiàn)實(shí)性二者相結(jié)合，把抗震救災(zāi)精神納入到高校的思想政治教育當(dāng)中，培育大學(xué)生的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，要讓大學(xué)生們正確的認(rèn)識(shí)和理解它的科學(xué)內(nèi)涵。我國(guó)人才培養(yǎng)的重要平臺(tái)是高校，抗震救災(zāi)精神的教育和傳播有利于大學(xué)生樹立正確的價(jià)值觀、人生觀和世界觀，促進(jìn)他們道德品質(zhì)和思想政治素質(zhì)的提高，健全和完善大學(xué)生的人格，更好的將大學(xué)生的社會(huì)價(jià)值和個(gè)人價(jià)值相統(tǒng)一起來。

（二）抗震精神為高校大學(xué)生社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育提供了新契機(jī)

第9篇

關(guān)鍵詞:和諧社會(huì)；保障體系；困境；對(duì)策

住房問題是關(guān)系千家萬戶的民生問題。黨的“十七大報(bào)告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。”建立健全多渠道住房保障體系,解決低收入家庭住房困難,是政府發(fā)揮公共服務(wù)職能、貫徹落實(shí)十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房”的設(shè)計(jì)思路與實(shí)踐,取得了較好的成效。

一、淮安市住房保障面臨的主要問題

(一)廉租住房實(shí)物配置量相對(duì)偏少

住房政策實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼后,淮安市曾一度中斷了相關(guān)保障性住房的建設(shè),造成向低收入群眾實(shí)物供應(yīng)存量不足,一定程度上加劇了商品房?jī)r(jià)格的上漲。實(shí)踐證明。貨幣補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策難以抵消市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的住房?jī)r(jià)格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設(shè)力度,逐步擴(kuò)大廉租住房實(shí)物配租比例,但由于低收入群體基數(shù)較大,收購(gòu)的廉租住房實(shí)物房源偏少,廉租房實(shí)物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無房等困難家庭未能享受到實(shí)物配置待遇。同時(shí),隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。

(二)保障性商品房購(gòu)買力相對(duì)不足

根據(jù)我國(guó)一些地區(qū)的實(shí)踐,城鎮(zhèn)人口的30%需要通過經(jīng)濟(jì)適用性房屋進(jìn)行保障。淮安市2007年市區(qū)戶籍人口為87.25萬,經(jīng)濟(jì)適用房保障人口約為26.2萬。按照每戶3人計(jì)算,約有8.7萬戶需要購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。按每戶60平方米計(jì)算,淮安市約需經(jīng)濟(jì)適用房552萬平方米,目前開發(fā)還存在較大缺口。淮安市市區(qū)保障性商品房管理辦法規(guī)定,保障性商品房近期房?jī)r(jià)控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷售對(duì)象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價(jià)格購(gòu)買60平方米的保障性住房,至少需要12萬元,超出了他們的承受力。淮安市估算符合條件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實(shí)際有購(gòu)買力的僅約600戶左右。部分獲得購(gòu)買保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房?jī)r(jià)一半的首付款后已經(jīng)傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項(xiàng)。可以預(yù)計(jì),這部分家庭購(gòu)買保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個(gè)問題。

(三)部分新增就業(yè)群體居住壓力較大

隨著淮安市工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快,新增就業(yè)群體不斷擴(kuò)大,包括城鎮(zhèn)人口中自然增長(zhǎng)部分、畢業(yè)后留在城市的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村郊縣向市區(qū)遷移和定居的人口、外來務(wù)工人員等。他們收入不高,還沒有積累,在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期沒有能力購(gòu)買商品房。近年來,淮安市雖然集中建設(shè)了一批外來務(wù)工人員職工宿舍,公共租屋也開始啟動(dòng),但主要面向工業(yè)園區(qū)的勞動(dòng)者,對(duì)于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,大多數(shù)外來人口需要直接面對(duì)水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來務(wù)工人員待遇方面?zhèn)戎赜诠I(yè)園區(qū)內(nèi)大中型企業(yè),對(duì)于相對(duì)分散的其他行業(yè)低收入流動(dòng)人口的居住問題還缺乏周全的考慮。

二、完善淮安市住房保障機(jī)制的對(duì)策建議

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必須讓每個(gè)成員都感受到改革開放帶來的巨大變化,分享到改革開放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護(hù),推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建。淮安在保障性住房建設(shè)方面進(jìn)行了積極有益的嘗試和探索。作為一個(gè)新事物,仍有待精心設(shè)計(jì)完善。

(一)完善管理機(jī)構(gòu),組建專門的住房保障行政部門

住房保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及多方面的問題和多個(gè)職能部門。從國(guó)內(nèi)外成熟的經(jīng)驗(yàn)做法來看,均是普遍設(shè)置住房管理部門對(duì)住房保障進(jìn)行專門管理,如美國(guó)的住房與城市發(fā)展部、新加坡的政府房屋發(fā)展局、香港的公屋局、成都的住房委員會(huì)等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應(yīng)組建市級(jí)住房保障管理機(jī)構(gòu),賦予其保障性住房規(guī)劃政策擬定。調(diào)配住房保障資源,保障性住房建設(shè)管理,審核保障性住房申請(qǐng)家庭資格等職能。淮安市是否可以考慮將住房保障工作重心下移,在各區(qū)成立住房保障辦公室,落實(shí)工作人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所,主要負(fù)責(zé)申請(qǐng)受理、調(diào)查走訪、社區(qū)公示、年審回訪等住房保障的基礎(chǔ)性和日常管理工作,并建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)分工聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(二)完善計(jì)劃管理,及時(shí)調(diào)整住房保障的指標(biāo)

淮安市應(yīng)繼續(xù)完善中長(zhǎng)期住房保障規(guī)劃,進(jìn)一步明確住房保障總體要求、目標(biāo)任務(wù)和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上,根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力以及房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況,對(duì)低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類保障性住房的比例關(guān)系,并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂業(yè)并逐步擴(kuò)大覆蓋面,也要防止產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點(diǎn)。應(yīng)該說,淮安市已經(jīng)做出了一定的努力,但是仍要加強(qiáng),真正實(shí)現(xiàn)住有所居。比如,2009年淮安市共有產(chǎn)權(quán)房申購(gòu)條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮(zhèn)常住戶口2年以上的家庭均可申請(qǐng)購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房,無房家庭優(yōu)先購(gòu)買。廉租住房申購(gòu)條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應(yīng)保盡保。保障方式實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合,以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主。購(gòu)買時(shí)根據(jù)家庭人口狀況確定允許購(gòu)買的房屋戶型大小。

(三)加強(qiáng)供應(yīng)管理,擴(kuò)大保障供給

淮安市應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)住房供應(yīng),優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足居民自住需求的中低價(jià)位、中小套型普通商品住房,實(shí)現(xiàn)住房供求基本平衡。要通過引導(dǎo)開發(fā)商合理定價(jià),降低居民購(gòu)房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩(wěn)定市場(chǎng)房?jī)r(jià),防止出現(xiàn)大的波動(dòng)。同時(shí),要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,抓好誠(chéng)信體系建設(shè),進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)商品房銷售網(wǎng)上備案和可售房源公開制度,逐步實(shí)現(xiàn)全市備案系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。

(四)創(chuàng)新需求管理,滿足保障對(duì)象的有效需求

不言而喻,要讓占人口絕對(duì)比重、需要住房的中等收入家庭買得起房,主要措施必須創(chuàng)新現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)房模式,變“補(bǔ)磚頭”為“補(bǔ)人頭”。由政府參照現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用房的定價(jià)政策,確定一定面積、房?jī)r(jià)標(biāo)準(zhǔn)的商品房,由購(gòu)房人從市場(chǎng)上自主選擇,政府補(bǔ)貼配套資金,形成共有產(chǎn)權(quán),并根據(jù)不同的人群、對(duì)象設(shè)定不同的比例,形成保障性住房的無縫對(duì)接,替代目前與市場(chǎng)、法律不接軌的劃撥土地經(jīng)濟(jì)適用房及其它反市場(chǎng)規(guī)律的住房保障模式。淮安市在這方面進(jìn)行了有益嘗試,取得了較好的效果。2009年12月,淮安市出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)低收入家庭政策性保障住房?jī)r(jià)格與租金管理的意見》要求經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格由市縣價(jià)格主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)適用住房主管部門按保本微利原則制定,并向社會(huì)公布。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目利潤(rùn)率不高于3%,地方政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房只能按成本價(jià)銷售。這些政策措施應(yīng)認(rèn)真貫徹。