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一、中國需要加快發展開放型經濟
（一）經濟開放度的國際比較
如果用出口與GDP的比率和占世界出口的份額來衡量，中國經濟的開放程度確實比20年前有了明顯的提高。1978年中國的出口僅相當于GDP的5％，而1998年這一比率已超過了20％。中國占世界出口的比重，也由1978年的0.78％，提高到了1988年的3％。不過，除了1994年，中國的出口依存度仍低于世界平均水平，更低于周邊的東亞和東南亞國家。
大國經濟由于可以更有效地利用國內市場和資源，貿易依存度一般要比小國低。國內一些學者也認為中國的貿易依存度已高于美國、日本、印度和巴西，如果繼續提高開放程度，會因貿易條件的惡化，造成資源外流。不過，中國的貿易依存度有可能被高估，據世界銀行專家分析，中國的非貿易產品價格被低估了，按購買力平價對GDP進行調整后，中國實際的貿易依存度應下調10個百分點，高于印度，相當于巴西的水平。
（二）市場過度保護的代價
1994年以來，中國實行了以人民幣匯率并軌為核心的外貿、外匯體制改革，宏觀政策的調整使經濟過熱和通貨膨脹得到抑制，貿易自由化的進程明顯加快，進口關稅連續下調后，目前平均關稅率已降到17％，實行數量限制的產品占進口總額的比重降到了20％。
然而，目前發達國家的加權關稅水平在3.8％左右，發展中國家的加權關稅水平在12.3％左右，而我國不僅關稅水平高，實行數量限制的數量較多，而且管理制度不夠透明。這對國民經濟發展和人民消費水平提高的消極作用非常明顯。
目前我國對大宗資源性商品進口，實行的關稅稅率相對制成品較低，但同時實行進口配額和許可證限制。進口數量和分配由計劃和生產管理部門決定，透明度不高。由政府代替市場平衡商品供求，缺乏靈活性，往往更多地照顧了國內生產部門的利益，而犧牲了用戶部門的利益。
對國內能夠大量生產或暫時不能大量生產，但將來有發展可能的中間投人品、資本品仍實行較高的市場保護。這種進口替代政策是一些發展中國家在工業化過程中經常使用的政策，其成本是要國內用戶承擔的。長期實行這一政策會使受保護的部門喪失提高效率、降低成本和技術創新的動力，形成“引進——落后——再引進——再落后”的惡性循環。例如，目前國內設備制造業低檔次的產品生產過剩，而技術水平、質量要求較高的產品仍主要依靠進口。
直接用于居民消費的產品一直占進口總額的20％左右，其中農產品又占較高份額。前國內市場上銷售的外國品牌消費品絕大多數是在我國境內生產的。這與我國對消費品征收關稅有直接關系，例如，1996年我國平均關稅稅率為23％，而消費品關稅為35.7％。在我國已成為消費品出口大國之后，繼續對消費品實行高關稅和非關稅措施，其消極作用非常明顯。一方面，廣大消費者的利益受到損害，這不僅表現為消費者要支付更多的費用，而且消費的選擇性也受到限制。據調查，目前我國市場上可供消費者選擇的商品種類只及發達國家的20％。另一方面，高關稅政策并沒有增加政府的收人，只是給走私者和繞過關稅壁壘在國內生產的外國投資者帶來豐厚的利潤。
目前我國關稅平均稅率為17％，但實際征收率（關稅收人／進出總額）不到8％。其主要原因是免稅的加工貿易進口占進口總額的將近40％。我國一方面對國內工業部門實行過度的保護，另一方面又希望通過加工貿易發展出口和增加就業。這種進口替代和促進出口并行的政策，使加工貿易的溢出效應受到限制，因走私造成兩個工業體系之間的矛盾越來越尖銳。
（三）吸收外商投資的政策環境有待于進一步改善
在過去20年里，中國累計吸收的外商直接投資超過3000億美元。特別是在90年代，中國已連續5年成為世界上吸收FDI最多的發展中國家。然而，從1996年開始，外資流人中國市場的速度明顯放慢，1999年，首次出現協議金額和實際投人同時下降的情況。外資流人的減少固然受到國際因素和國內需求不足的影響，但政策環境方面的消極因素也不容忽視。這主要表現在以下幾個方面：
1.法規體系缺乏透明度。近年來中國在涉外稅收、外匯管制、加工貿易等方面的政策調整頻繁，但政策制定程序、法律體系和金融制度往往缺乏透明度。例如，一些政策的出臺，事先未向企業披露，甚至由于缺少信息渠道，外商投資企業直到在經營中遇到了問題，才得知有關政策、法規已經改變。另外，有些法規和政策在各地執行時不統一，給投資者造成疑慮。
2.在市場準人方面存在較多的限制。外商投資的市場準人規定主要體現在《產業指導目錄》和有關的法律法規中。根據指導目錄，投資的領域分為鼓勵、限制和禁止三大類。屬于政府鼓勵的一些投資領域如農業、基礎設施建設等，由于缺乏相關的法律保障和配套政策，投資者感到很難操作。制造業的許多限制類項目仍在執行計劃經濟的原則，如國內已經能夠生產并滿足需要的產品，限制外商新的投人。這種政策抑制市場競爭，保護了既得利益者，對新產品的開發和技術進步往往會產生消極影響。限制和禁止類的項目中有許多屬于服務業，如銀行、保險、分銷、電信以及專業服務等。市場準人限制中還包括投資方式、股權比例、地理位置、業務范圍限制等。過度的保護不僅使一些新興行業喪失發展機遇，減少就業機會，而且落后的服務業阻礙國民經濟效率的提高。
3.國民待遇和數量限制問題。外商投資企業與本地企業相比，在所得稅和開設外匯帳戶等方面享受了更優惠的待遇。但有些政策法規對外商投資企業實行更多的限制。例如當地含量要求、貿易平衡要求、與出口相聯系的進口數量限制、外匯平衡要求、出口數量限制等。
二、政府增加貿易政策和管理的透明度，實施統一的經貿政策
（一）及時對外公布貿易政策
WTO要求各成員的貿易制度和政策盡可能透明和公開，或將這些政策和做法通知WTO.以保障成員之間貿易活動的可預見性。
加人WTO之后，中央政府首先要做的事情就是徹底清理現行的各種政策法規，該廢止的要廢止，與WTO規則相體的要修改，凡需要實施的都必須在指定的公開刊物上，并明確實施這些政策的機構和執行的程序。
通過貿易政策審議機制對各國貿易政策進行定期監督，是WTO敦促各國增加政策透明度的另一種重要方式。這一機制不僅要求我國的貿易政策是透明的，而且要求經貿政策符合國際規范。
（二）實行關稅約束，逐步降低關稅水平
烏拉圭回合多邊貿易談判的成果之一，是大幅度增加了約束關稅比例。約束關稅構成了關稅稅率的上限，一國要改變約束稅率，必須與其貿易伙伴談判，要對貿易的損失做出補償。
我國加人WTO，也必須承諾對貨物進口關稅的約束。例如，目前在農產品領域，WTO成員國100％的產品為約束關稅，根據中美達成的雙邊協議，在未來5年里，農產品的約束稅率將由80％逐步降到65％。
我國自主降低關稅計劃是2000年將平均關稅稅率降到15％，到2005年將平均關稅稅率降到10％。根據中美談判的結果，農產品的平均關稅將由目前的21％降到17％左右，工業品平均關稅稅率將在2005年降到9.44％。其中某些產品關稅降低的幅度較大：
1.轎車現行關稅稅率是3.0升排氣量以下的為80％，3.0升排氣量以上的為100％。經過談判，我國承諾2006年7月1日可降到25％，分年度降稅方案為：3.0升排氣量以下的轎車第一年降到63.5％，第二年降到51.9％；3.0升排氣量以上的轎車第一年降到77.5％，第二年降到61.7％，2005年所有轎車一律降到30％。
2.信息技術產品（包括半導體、計算機、電信設備和其他信息技術產品）現行的平均關稅稅率是13％。我國已承諾大多數產品到2003年實行零關稅，部分產品在2005年實行零關稅。
3.化工品現行平均關稅為10.57％，根據烏拉圭回合部分國家達成的《化工品協調關稅協議》，對化學原料、中間體和制成品分別實行零和5.5％、6.5％的關稅稅率。我國已承諾在2005年將2／3的化工中間體和制成品降到協調關稅水平，部分制成品的降稅實施期延長到2008年。化學原料在2005年降到2％。到2008年我國化工品的平均關稅將降到7％。
4.紙和紙制品的現行稅率為15—25％，到2005年降到5—7.5％。
5.發達國家實施零關稅，我國未來降稅幅度相對較大的產品還有蒸館酒、啤酒、鋼鐵、藥品、建筑機械、醫療器材、玩具、家具等。
從總體上看，關稅總水平的降低在我國工業可以承受的限度之內，可以減少高關稅引發的走私壓力和企業為獲得關稅減免而采取的“尋租”行為，降低關稅給消費者和進口國外相關產品的企業帶來直接的利益，同時，來自外部競爭壓力的加大，也有利于我國工業按照比較優勢調整產品結構，促使企業通過技術創新、降低成本來提高競爭力。
（三）取消工業品的進口數量限制
目前我國對385個稅號的產品保留著配額、許可證和特定招標等非關稅措施。由于WTO的規則禁止使用這些數量限制，我國將經過5年的過渡期逐步取消。同時我國還承諾了24類產品的基期配額數量和過渡期內每年的配額增長率。
非關稅措施對我國汽車、石化、化工等工業部門的保護作用并不亞于關稅，例如，列人進口配額目錄的汽車產品共76個稅目，約占全部配額產品稅目的60％。雖然承諾的市場準人量只是提供了進口的商業機會，不是必須進口的數量，但隨著國家對企業經營直接干預的減少，價格競爭將對這些過去依賴貿易保護的工業部門產生相當大的壓力。
（四）對大宗農產品實行關稅配額管理
我國是農業大國，目前也是農產品的凈出口國，但由于耕地資源不足、農業勞動力大量過剩、生產單位細小、技術水平落后、產品結構不合理等多種因素的制約，在大宗農產品生產方面不具備國際競爭優勢。因此，我國將對小麥、玉米、大米、棉花、豆油實行關稅配額管理，同時承諾逐步增加配額量。按照WTO農產品協議的規定，配額量要達到近三年實際進口的平均量或國內消費量的3一5％。這沒有超過我國在《中國糧食問題白皮書》中關于將糧食進口量控制在國內生產總量5％左右的規劃水平。
目前我國大宗農產品價格高于國際市場水平，同時由于生產結構不適應需求結構的變化，出現了農產品相對過剩的情況。短期內適當增加進口有利于促進我國農業結構的調整。從長期看，提高我國農業部門的競爭力，取決于工業化和城市化進程的加快、生物工程等高新技術的突破和廣泛應用以及農業生產、流通和服務體系的制度改革。
（五）逐步放開進出口經營權的限制
我國已承諾逐步開放分銷服務，除原油、成品油、化肥、糧食、棉花、植物油、食糖和煙草等8種大宗產品由政府指定的少數公司專營外，其他商品的進出口將在3年里逐步放開經營，即國營貿易不再作為國家控制進出口的主要措施。目前由國有獨資外貿公司占主導地位的外貿經營體制，將逐步向包括國有、合資、外資、股份制、集體、私營等多種所有制形式的經營體制過渡。進出口貿易與批發、零售等分銷活動之間的聯系將更加緊密。這將推動國有外貿公司的改革，盡快通過資產重組、兼并、破產、承包、租賃等方式，改變目前許多公司經營虧損、負債率過高、冗員過多、服務質量較差的局面。
三、完善吸收外資的法律法規，逐步放寬外商投資領域
對外商投資企業實行國民待遇、普遍取消數量限制是WTO《與貿易有關的投資措施協議》（TRIMS）的兩項基本原則。我國有關國產化政策要求外商投資企業購買一定數量的當地產品作為生產投入，例如，汽車產業政策規定國產化與進口散件的關稅稅率掛鉤。貿易平衡規定限制外商投資企業購買或使用進口產品，限制程度與當地生產產品掛鉤，例如，要求外商投資的商業企業出口必須大于進口，進口不得超過銷售總額的30％。這些規定違背了國民待遇原則。對外商投資企業的外匯平衡要求和出口產品的配額、許可證限制，違背了取消數量限制和原則。加人WTO后，我國將修改現行政策法規中與WTO有關協議和條款不相適應的內容。同時，要改革外商投資審批制度，增加審批透明度。除定期向WTO通報本國外資政策變動情況外，還需建立政策機制，指定媒體公布外資政策，并保證外商投資企業隨時可以獲得政策法規方面的信息。外資審批將根據公布的法律法規進行，審批程序力求簡單、公開和有效率。
擴大外商投資領域主要體現在服務貿易的市場準人方面。根據中美達成的協議，我國將允許外商進人銀行、保險、分銷、電信、運輸、法律咨詢和會計等服務行業。不過，開放程度的擴大在各個部門都有過渡期，同時保留了審批程序。
電信服務。中國將參加WTO基礎電信協議》，取消各類服務地理限制的過渡期分別為尋呼和增值電信3年，移動通信5年，國內有線服務6年。但在外商股權、管理控制權、國際通信出人口局方面，仍受國家限制。
銀行服務。中國將加人《金融服務協議》，承諾在5年內逐步取消外資行經營外匯和人民幣業務的客戶和地理限制。
保險服務。中國將在加人WTO后5年內分階段取消對外國保險公司經營業務范圍和地理范圍的限制。人壽保險公司的外資股權比例不得超過50％。
證券。允許外商參股證券基金管理公司，但必須由中方控股，業務范圍限于A股的承銷，B股、H股及境內外政府、公司債券的承銷、自營買賣和買賣，不允許從事A股交易。
分銷。分銷包括貿易、批發、零售、維修、運輸、倉儲和其他輔助服務。除少數商品外，中國將在3年內分階段取消對外商投資企業的股權、經營品種、數量和地理限制。5年后除鹽和煙草外，外商可以經營幾乎所有的工業品。
1998年我國第三產業占GDP的32.9％，不僅大大低于發達國家，甚至低于許多發展中國家。大多數服務部門發展相對滯后，或正由計劃經濟向市場經濟轉軌。逐步開放服務業市場，引人資金、專業技術、先進的管理經驗和規范的市場運作，有利于培育和發展新興的服務產業，創造更多的就業機會，提高國民經濟的運行效率。但開放市場不僅對各類服務部門產生競爭壓力，同時要求政府建立有效的監控機制，防范金融風險，確保經濟安全。
四、實行更加積極有效的宏觀政策
加人WTO后，國家對經濟貿易的管理方式將發生很大的變化，在市場開放的條件下，政府對微觀經濟的干預將大大減少，同時又要承擔維持經濟穩定的職責，因此，盡快建立有效的宏觀經濟管理體制，將成為政府的首要任務。
（一）以市場供求為基礎的匯率機制將成為平衡國際收支的主要經濟杠桿。
在降低關稅水平、取消數量限制、普遍實行國民待遇后，人民幣匯率在平衡國際收支方面的作用就變得更為重要。1994年的外匯制度改革，已經建立了全國統一的銀行間外匯市場，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率機制。但目前外匯市場還不夠健全，主要表現在交易主體過少，外匯供求主要由中央銀行控制，遠期外匯市場尚未建立，企業缺乏回避人民幣與外幣之間的外匯風險的手段。因此中央銀行不得不承擔維持人民幣匯率穩定的全部責任。為了使人民幣匯率真正浮動起來，需要進一步改革外匯管理制度，完善匯率形成機制。一是要放松外匯管制，二是要增加外匯市場交易主體，三是要實行人民幣利率市場化，四是要建立遠期外匯市場。
目前，我國已積累了1500多億美元的外匯儲備，居民外匯存款超過了300億美元，國際收支狀況良好，已經具備了逐步放松外匯管制的條件。另外，隨著我國金融體制改革的加快，中央銀行已經取消了信貸規模總量限制，國有銀行通過補充資本金、實行債轉股、健全風險管理機制也加快了商業化經營的進程。在具備了這些基本條件之后，為了讓中資銀行盡早熟悉利率市場化環境中的競爭規則，適應銀行業擴大市場準人的挑戰，人民幣利率市場化改革將在近期內有突破性舉措。據此，我們可以預計在各方面條件日趨成熟的情況下，1994年人民幣匯率制度改革所設定的目標將在未來5年里逐步實現。
（二）逐步改革稅收體制，實現本地企業與外商投資企業之間的公平稅負
目前，外商投資企業與本地企業之間的稅收差異表現在進口設備的關稅減免、出口退稅和企業所得稅減免等方面。隨著關稅水平的大幅度降低，關稅減免作為吸引外商投資的優惠政策的作用將逐步削弱。
我國目前17％增值稅率過高。（新加坡為3％、臺灣省5％、加拿大7％）。一是增加了企業生產經營成本，成為阻礙外商投資企業采購本地成品和零部件的主要原因之一；二是高稅率導致普遍的欠稅、逃稅和出口退稅中的騙稅行為；三是增加了已交給高關稅的進口貨物的成本，容易引發走私行為；四是不能照實征收與出口退稅之間時常產生矛盾。如果適當降低增值稅稅率，同時加強征管，不僅不會減少財政收人，反而有可能規范稅制，降低依法納稅的企業的生產經營成本，提高我國產品的競爭力。
目前，所得稅減免仍是我國吸引外商投資的主要優惠政策。隨著市場開放程度的提高，這會造成本地企業與外商投資企業之間的不公平競爭。從長遠看，所得稅減免作為國家實施產業優先發展政策和地區發展政策的重要手段，對本地投資者和外國投資者實行同等待遇。
（三）國家產業政策的實施將更多地發揮市場的作用
在由計劃經濟向市場經濟過渡的轉型時期，國家的產業政策主要根據優先發展的產業和產品目錄，來安排政府投資、國有銀行的貸款、稅收減免，貿易政策（包括關稅和非關稅措施）和外資的市場準人政策也是實施產業政策的重要工具。加人WTO后，受有關規則制約，市場保護只限于幼稚產業和少數例外產品。國家產業政策調控的范圍將會相應縮小，政府對企業的直接干預也會減少。市場在資源配置方面的作用將大大加強。在市場開放的過渡期內，政府將主要通過推進國有企業改革和重組、補充資本金、債轉股、鼓勵技術創新、改造傳統產業和實現規模經濟來促進產業結構的調整。
作為發展中國家，中國將根據有關保護幼稚工業的條款，在過渡期內對少數產業提供合理的保護。另外，中國目前近有8億人生活在農村，在較長時期內，國家將根據WTO《農產品協議》，穩定農產品價格，加大農業投人，特別是用于農業科研、技術推廣、改良品種、調整結構和改善生態環境的投入。
中國政府將繼續實行以維護國家安全、防止不符合中國習慣的文化產品進人、保護生態環境等為目的的準人限制。
五、鼓勵強者，保護弱者是收入分配制度和社會保障制度改革的方向
市場開放程度提高后，將引起不同利益群體收人分配格局的重大調整。目前，在勞動力市場上，外商投資企業與本地企業之間的競爭已異常激烈。無論是在工業還是在服務領域中，都存在高素質的技術、營銷和管理人才向外商投資企業流動的趨勢。政府正在推進收人分配、人事管理、人員培訓等方面的制度改革。高素質人才在創造價值方面的作用，也越來越多地被企業和政府所認識。政府將實行效率優先，兼顧公平的政策，允許本地企業采取多種收人分配形式吸引人才。
對于在結構調整中出現的下崗或失業人員，國家將通過完善社會保障制度和社會救濟制度，向他們提供最低的生活保障。同時，通過提供信息服務和培訓，鼓勵再就業。
六、完善法律體系，充分利用多邊規則維護我國的經濟權益
市場開放也會帶來風險，因為貿易自由化并不能完全保證公平競爭。國家仍需要通過立法和必要的干預，克服市場缺陷。我國將根據WTO的有關協議，補充和完善法律法規體系。
進一步開放市場，有可能出現某些進口產品大量涌人的情況，為了防止國內相關產品的生產企業和勞工的利益受到嚴重損害，國家除了運用既有的反傾銷、反補貼措施保護國內產業外，保障措施也是必不可少的手段。我國將根據WTO保障措施協議》，盡快制定《保障措施法》或《保障措施條例》，建立產業投訴機制和規范的調查程序。
[關鍵詞]WTO；國際投資；資本出口中性
中國目確立改革開放方針以來，國際投資活動十分活躍。到2000年，中國的外資流入占到世界份額的5％以上，成為世界上利用外資最多的發展中國家；中國的對外投資占世界份額的0.6％，成為世界第資本輸出國。中國在國際投資方面所發揮的作用已越來越重要。與此同時，經過16年的不懈努力，中國加入了世貿組織。這意味著中國即將以更加開放的姿態融入到世界經濟的主流中去，中國的國際投資也將會更加活躍、更加擴大。對此，我們必須適時地對我國的國際投資稅收政策進行調整修訂，以適應入世后中國的國際投資形勢發展變化的需要。
一、對外商投資稅收政策的調整選擇
眾所周知，WTO規則是針對其成員國的產品貿易、服務貿易及與服務貿易有關的知識產權交易進行約束規范的，而對各國間的跨國投資并無直接的要求，但它的透明度原則對各國選擇制定國際投資稅收政策卻是有約束力的，尤其是各國依據OECD范本和聯合國范本所簽訂的國際稅收協定，對各國的跨國投資稅收政策有許多具體的規定要求。在所有的國際稅收協定中，都有稅收無差別待遇條款，這與WTO協議中的國民待遇原則精神是一致的。稅收無差別待遇是締約各方向對方提出的稅收待遇要求，它要求締約國一方國民在締約國另一方所享受的稅收待遇不能比后一國的國民相同條件下享受的待遇差，具體包括：（1）國籍無差別；（2）常設機構無差別；（3）支付無差別；（4）資本無差別。在此條款的約束下，各國可以對外商投資提供與本國資本相同的稅收待遇或優于本國資本的稅收待遇，卻不能使外商投資承受比本國資本重的稅收負擔，否則，會被視為稅收歧視，影響國家間的對外投資關系。
（一）對我國現行的外商投資稅收政策的反思
我國現行的外商投資稅收政策，是依據涉外稅收全面優惠原則制定的，其核心內容是對跨國外國納稅人和本國納稅人分別制定兩套完全不同的稅法，給予前者以全面的、綜合的稅收優惠，使跨國外國納稅人的整個稅負明顯低于本國納稅人。顯然我國的政策選擇并未與國際稅收協定中的無差別待遇相違背，而且對外商投資者提供了遠優于本國資本的“超國民待遇”。這種選擇在國際上是少有的，甚至是獨一無二的。這樣做當然有利于加速吸引外資，但作為資本輸入國，卻往往需要付出很高的成本和代價。改革開放20年來，我國一直實行這一政策，其間有過一些調整，但兩套稅制、稅負外輕內重的基本格局始終沒有改變。隨著國內外投資環境的變化，這種多層次、多環節、全方位的稅收優惠政策體系的積極作用正日漸消減，而其所帶來的各種弊端卻在日益增多。
1.內外資企業稅負不平等，木利于公平競爭。近年來我國一直投資乏力，內需不足。而外輕內重的稅收優惠政策使外資的投資回報率大大高于內資的投資回報率，本國資本明顯受到歧視，一定程度上挫傷了內資企業的投資積極性。入世后，國內市場準入政策將大大放寬，外資企業會長驅直入。如繼續執行這種政策，勢必會使內資企業處于更加不利的劣勢地位，難以與外資企業公平競爭。
2.造成嚴重的稅收流失。有研究資料表明，中國對外資的稅收減讓及由此造成的稅收逃漏（大量的涉外稅收優惠刺激了假外資企業的衍生）每年不下一千億，這說明我國的引資政策成本相當高。
3.造成地區經濟發展不平衡。我國自改革以來，對外商投資逐步形成了經濟特區。經濟開發區、沿海開放城市、內地城市等的差別稅收待遇格局。這種地區導向上的偏差，一方面扭曲了外資的地區選擇，使整體投資環境原本就優越的沿海省份在吸引外資時具備了更加有利的條件；另一方面又使中西部地區有限的資金，因競相追逐稅收優惠也紛紛流向東南沿海地區，更加劇了中西部地區的資金匱乏，擴大了東部沿海與中西部地區的經濟發展差距。
（二）對外商投資稅收政策的合理取向
入世前，我國在對外商投資實行全面優惠的同時，尚有一些能夠對內資企業予以照顧保護的稅收、行政措施。一旦入世，那些照顧保護措施很快會被取消，國門洞開，外資將大量涌入。屆時，內資企業將面臨與外資企業激烈競爭的局面。如果不改變現行的全面優惠政策，內資企業將處于更加不平等的劣勢地位，難以生存發展。因此，盡快調整改革現行政策已是勢在必行。而政策調整的合理取向應是涉外稅收平等原則，即對跨國外國納稅人和本國納稅人在稅收上實行無差別待遇，一律平等對待，按照同一套稅法規定的相同征收范圍和稅率征稅。這樣調整的合理性在于：
1.可以兼顧吸引外資和保護民族產業兩方面的需要。一方面，我們作為發展中國家，經濟發展水平與發達國家相比有很大差距，這決定了我們需要大量吸引外資以加快我國的經濟發展速度。另一方面，我國的工業化程度還不夠高，亟需鼓勵本國的民間投資，以發展壯大本國的民族經濟。在內資和外資都需要鼓勵的情況下，選擇平等原則恰可兼顧這兩方面的需要。
2.客觀認識稅收優惠政策的作用。改革開放的實踐已使我們認識到，稅收優惠政策雖是大量吸引外資必不可少的條件，但它并不是唯一重要的因素。對外商投資者而言，一國的市場潛力、經濟政策的穩定性、勞動力的價格和素質起著更為重要的導向作用。
3.統一稅收優惠，規范稅收制度，有利于增強稅收政策的透明度。我國現行的涉外稅收政策體系，涉及面廣、層次多，紛繁復雜，缺乏政策透明度，往往使外國投資者不得要領，這種做法雖然與WTO的國民待遇原則、國際稅收協定中的無差別待遇不相抵觸，但木符合WTO規則中的透明度原則。將現行的涉外稅收全面優惠原則改為平等原則，統一對內、對外的稅制、優惠，可使稅收政策透明規范，會更有利于吸引外資。
市場經濟要求平等競爭、公平稅負，按照涉外稅收平等原則設計外商投資稅收政策，就可以為中外投資者營造出一個公平、有效的稅收環境。因此，調整改革我國現行稅收政策的思路應當是：
第一，統一地方稅。按照涉外稅收平等原則統一內、外資企業分別適用的不同地方稅，將房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅合并為統一的房地產稅，改按評估值為計稅依據，以實現與國際接軌；將車船使用牌照稅和車船使用稅合并為統一的車船使用稅，同時調整稅額，改進計征方法；將城市維護建設稅進行合理修訂，使其對內資企業與外資企業統一適用。
第二，統一內外資企業所得稅。（1）合理確定納稅人。改變目前內資企業以實行獨立核算的單位作為納稅人，按國際通行做法以法人作為企業所得稅的納稅人，把不具有法人資格的個人獨資企業、自然人劃歸個人所得稅。（2）統一稅率。鑒于國際上公司所得稅稅率多在20％－35％之間及周邊國家對外開放吸引外資的情況，我國統一后的企業所得稅可實行25％的比例稅率，另設20％和15％兩檔低稅率，以對我國眾多小企業提供一定的稅收保護。（3）統一稅基。兩稅合一后，應在工資福利開支、交際應酬費列支、捐贈扣除、壞賬處理、固定資產折舊、殘值估價等方面實現統一。
第三，統一稅收優惠。（1）按照平等原則，統一設計優惠政策，對鼓勵投資的行業和地區，不論是內資還是外資一律給予相同的稅收優惠待遇，以鼓勵公平競爭。（2）統一的稅收優惠應以產業政策為導向。今后對國家鼓勵投資的基礎產業、高新技術產業、農業、交通運輸業等，應使內資與外資享受相同的稅收優惠待遇，徹底消除優惠外資、歧視內資的不合理現狀。（3）對在西部地區舉辦的符合國家鼓勵的產業，也應不分內外資實行相同的稅收優惠，以實現國內市場對內、對外的統一開放，從而誘導國內外資金向西部的轉移流動。
在實行涉外稅收平等原則的同時，為使我國現行的涉外稅收優惠政策具有連續性、穩定性，也為了在國際大環境的對比中，使我國的投資環境更具有吸引力，我國可借鑒周邊一些國家和地區的做法，制訂單獨的《引資法》，即根據我國經濟發展規劃、階段發展目標將利用外資的投資規模、項目的各種投資優惠政策，用法律形式規定下來。這樣，一方面可給投資者以安全保障；另一方面又可遏制各地區的優惠攀比，從而保證稅收政策在全國的統一性。
二、對外投資稅收政策的調整選擇
對外投資是我國對外開放、參與國際經濟活動的一個重要方面。
長期以來，由于受對外投資規模的限制，我國的涉外稅收政策研究一直限于我國境內的外資企業和個人方面，而對我國法人居民和自然人居民對外投資所涉及的國際稅收政策關注較少。相應地，這方面的稅收制度與稅收政策也不夠系統完善，一定程度上影響了我國的對外投資發展。我國加入WTO之后，對外開放的角度將進一步擴大，發展海外投資，對外輸出勞務的項目會越來越多，因此我們必須抓緊制定對外投資稅收政策，積極推動符合條件的企業對外投資，鼓勵我國有資金、有技術的企業在海外設立子公司、分公司，帶動設備和零部件出口，發展工程承包和勞務輸出，以促進跨國資本的雙向流動。
我國經濟經過20年的調整改革，已實現了投資主體多元化，并積累了相當的經濟基礎和經濟實力。到2000年底，我國城鄉居民的儲蓄存款余額已超過64300億元人民幣，外匯儲備超過1656億美元，國內生產總值超過89404億元人民幣。這些數據表明，我國居民的對外投資能力已大大增強。但與此同時，充分利用國內外資金，加快實現我國的工業化、現代化的任務依然十分艱巨。根據我國現階段的經濟發展水平、發展要求以及國際稅收規范的要求，從稅收上來講，我們應對海外投資實施一種既不鼓勵也不限制的政策，而按照資本出口中性原則來設計稅收政策恰能符合這種要求。從理論上講，所謂資本出口中性原則，是指對本國納稅人的國外所得與國內所得適用相同的稅率，使其投資地點的選擇不受稅收因素的影響，從而使稀缺資源能夠在世界范圍內得到最有效的配置。
依據這一原則，我們可對我國的對外投資稅收政策做出如下的安排設計：
1.對國外繳稅實行限額抵免。純粹的資本出口中性，要求對本國居民的國外繳稅給予全部抵免，但這樣有可能侵占資本輸出國的稅收利益。因此，各國在采用抵免法時，都實行了限額抵免，我國也是如此。在我國現行的兩個企業所得稅法中均規定：納稅人來源于中國境外的所得，已在境外繳納的所得稅款，準予在匯總納稅時，從其應納稅額中扣除。但扣除額不得超過其境外所得依據本法規定計算的應納稅額。在這種情況下，如果外國稅率高，本國稅率低，投資者會有一部分超限額稅款得不到抵免，重復征稅將無法徹底消除，從而對資本輸出中性會有所偏離。不過采用超限額結轉抵免，可使這一問題基本化解。目前，美國、日本及中國等國都采用了這一做法，使資本出口中性得以保持。在今后的稅法調整改革中，我國應保留這一規定。
2.用綜合限制抵免代替分國限額抵免。在我國現行的兩個企業所得稅法中，對多國直接抵免我們選擇了分國不分項的限額抵免。這意味著，當各個非居住國的稅率高低不一時，采用此法會由于各個非居住國的抵免限額不能相互調劑使用，使適用高稅率的分公司的已納稅款超過抵免限額的部分得不到抵免，形成國際重復征稅，從而偏離資本出口中性。但它有利于維護居住國的財政利益。考慮到我國的境外投資者要面對比國內更加激烈的競爭，而國際上采用綜合限額法的國家又日漸普遍，我們認為應將分國限額抵免改為綜合限額抵免。這樣既可減輕我國境外投資者的競爭壓力，免受歧視待遇，又能更好地體現資本出口中性原則。
【關鍵詞】金融結構產業結構區域金融
一、引言
金融是現代經濟的核心，金融發展構成現代市場經濟最主要的方面。隨著麥金農的著作《經濟發展中的貨幣和資本》，金融與經濟發展的關系研究被提上日程。在國內，學者如王廣謙（2002）、胡鞍鋼（1999）等對于整體金融發展狀況也做了大量研究，在關于區域金融發展的問題上，談儒勇（2002）對中國金融發展與經濟增長的相關分析做了實證研究。張軍洲（1995）以“中國區域金融分析”為題探討了地區金融發展狀況和發展戰略。周力、王子明（2002）對中國各地區金融發展與經濟增長做了實證分析。
但現有文獻對金融結構轉變與產業結構升級的實證分析較為罕見，大多只集中考查一個地區，缺乏對多個地區的橫向比較，因此就無法看出在不同產業結構水平、金融結構程度下，金融支持在產業結構調整中的作用。中國是一個區際、省際、甚至省內發展差距都極不平衡的大國，因此必須注重國內的金融發展的地區差距，而不能將金融發展對產業結構調整的支持在各地區的作用統一而論。
二、原理分析
金融對產業結構調整的作用可分為兩方面：一是通過金融市場運作影響產業的資金供給和需求，從而作用于產業結構升級；二是通過金融政策與產業政策同時對產業結構的調整起作用。金融作用于產業結構的總體機理可以表述為：金融—影響儲蓄、投資—影響資金的流量結構—影響生產要素分配結構—影響資金存量結構——影響產業結構。
在我國目前的金融經營體制下，利用金融市場運作來影響產業的資金供給與需求主要是通過兩個不同性質的市場，從兩種作用層次不同的渠道對產業結構的調整產生影響。一是以間接融資為主的信貸市場通過商業銀行發放貸款的行為將其所集聚的資金向不同的行業進行分配。二是以直接融資為主的證券市場通過一級市場的發行和二級市場的證券交易為企業籌集所需資金，并通過市場機制調節資金流向。
而金融政策配合產業政策共同對產業結構的調整起作用是通過政府制定實施政策性優惠貸款，對商業性貸款的政策擔保等金融措施，將資金引向素質好、技術可行和有市場前景的企業和項目上，從而實現產業結構的升級與調整。
三、實證分析
下面選擇了北京、上海、廣東三個地區的相關數據對當地產業結構調整中金融支持的實證進行分析。既從時間的縱向跨度上說明單個地區的發展情況，也從橫向的截面比較三個地區在產業結構、金融結構以及二者的關系。以下數據均來自于北京、上海及廣東省各年的統計年鑒。
1、產業結構現狀比較
從表1可以得知，橫向比較而言，上海第一產業所占比重最低，而北京的第三產業最為發達，而廣東仍以第二產業為重，且第一產業所占比重在三者中最高，第三產業的比重最低。其中部分原因是因為以省為計算單位，廣東省內還包括許多第三產業較為落后的城鎮，因此在結構上第一產業的比重還很高。但另一方面也說明了廣東以工業為主，服務業水平還有待提高。
從絕對值的增長速度的橫向比較來看，北京第三產業在三地中增長最為迅速，上海與廣東在工業上增長平均速度相當，但廣東近幾年在第一、二產業中增長都是最快的，第三產業反而保持較小增長。
與它們各自的GDP比較而言，各地的第一產業與GDP增長速度有明顯差距，GDP的增長對于上海、廣東來說主要由第二產業帶動，而北京是由第三產業帶動（見表2）。
綜合上述兩表可知，北京的第三產業最為發達，在產業結構中比重最大，是按“三二一”發展，而上海與廣東依舊還是“二一三”的傳統工業發展模式，同時廣東的第一產業比重仍較大，未來產業調整的壓力較重。
2、金融結構的現狀比較
從表3可以看出，在結構方面，除上海有少數的固定投資資金來源于債券以外，北京、廣東在這方面的數量均為零。這表明三者在利用債券進行融資方面的改革做得還不夠，以后應注重擴充這方面的資金來源。而廣東的自籌資金比重最高，都占到70%以上，其次是上海，最后是北京。同樣現象也出現在利用外資方面。北京一個顯著的特點就是國家預算內資金所占比例較其余二者大得多，上海、廣東只有一兩個百分點，而北京的國家預算資金雖然有逐年下降的趨勢，但仍保持在總比例的10%以上。在國內貸款方面，北京無論在絕對值還是結構上均呈明顯的快速上升趨勢，到2005年比例幾乎占到30%。上海在這方面比較穩定，在2005年甚至有輕微的下降，下降的資金部分由自籌資金所代替，廣東在貸款的比例上最低，一直不到20%，與它在自籌資金及利用外資的優勢上差別明顯。廣東的民間資本為經濟發展、產業結構優化升級提供了強有利的支撐，但產業結構升級主要是大力發展高新技術產業，高新技術產業往往需要大量的資金進行支持，而單一的依靠自籌資金的融資結構必然會顯示出它的缺點。因此，必須逐步大力發展其他融資渠道，如國內貸款及債券、證券市場。金融支持體系必須為高新技術的不斷升級提供有效的融資渠道，才能保證在不同的發展時期都能獲得充足的資本投入。
3、金融對產業結構的支持比較
（1）存款增速。存款表示各地區可動員的儲蓄額，也是各地區重要的金融資產。存款余額實際上是一個地區經濟實力的體現，經濟越發達則資金來源越多。從表4可以看出，上海、廣東的存款增長速度在2001—2003年持續增長后在2004年開始回落，而北京在經過2003、2004較低后，2005年又重新到達增長的高峰期。橫向比較來看，2001—2003年，廣東的存款增長速度比起上海、北京有較大的差距，但2005年有明顯改善。
結合GDP的增長速度，我們可以看出，在2002、2003中，上海的存款增長速度都遠高于GDP的增長率，說明在上海地區資金非常充裕，完全能支持GDP的發展，甚至GDP的發展、投資的需求比不上資金的供給速度。但在2004、2005年存款增長速度已經低于GDP的增速，資金的短缺開始有所顯示。在廣東除了2004年外，其他年份兩者數據相差不是很大，說明資金利用率較好。北京在2002、2003年也同樣出現了上海的情況，但在2004年的調整后，2005年存款又有了快速的增長，保證了產業結構升級所需的資金來源（見表4）。
（2）各地貸款比重。如果將存款資金存量及其變化看作是一個地區經濟發展階段的結果，那么貸款資金的配置就是推動該地區經濟發展的一種動力。貸款存量也是各地區的一種重要的金融資產。貸款水平的差異也是各地區產業結構升級程度不一致的原因，從而導致各地經濟增長水平的差距（見表5）。
利用貸款增長速度與GDP增長速度的比較可以衡量貸款投放速度與經濟增長速度的均衡及貸款的投入產出效益。從表5可以看到，三個地區在2004、2005年的貸款增長速度都有了明顯的放慢，這與融資渠道的擴展分流了部分銀行客戶是分不開的。
同樣地，原在2002、2003年貸款速度遠高于同期的GDP增長速度，但在后兩年就有所回落，貸款投放速度不及GDP增長速度，這說明支持經濟發展的資金不再大部分來源于銀行貸款，而有了其他的途徑。從貸款的投入產出效益來看，廣東在這方面增量百元的貸款產值最高，而北京最低，上海居中。說明廣東貸款的質量較好，對于經濟發展的貢獻率最大。
（3）非金融企業融資的結構。除了銀行貸款外，非金融企業的債券、股票等融資渠道對于產業結構的升級發展起到越來越重要的作用。
從表6來看，廣東非金融企業的貸款比重很高，而債券融資幾乎為零，股票所占比例也很低，仍以間接融資為主。北京的債券融資比重在三地中最高。根據北京產業結構調整的思路，第三產業是發展方向，第二產業向高端化發展，第三產業吸納貸款的能力弱于第二產業，第二產業高端化使其對貸款的需求集約化，對北京貸款的整體規模增長產生深遠影響。2005年，北京直接融資加速發展的圖景變得越來越清晰，短期融資券井噴式發展、企業債發行提速、更多資產證券化產品的涌現、幾乎沒有懸念的IPO和再融資功能的恢復、境外股權融資都將推動直接融資的發展，產業結構升級所需資金逐漸轉變成由直接融資提供，對銀行信貸的依賴度有所下降。單就短期融資券而言，2005年在京企業分到接近60%的份額，達到834億元。短期融資券發行對北京的銀行貸款替代總量在400億元以上。因此，應在此基礎上，更大力地發展股票、債券融資。
四、結論及政策建議
根據2005年的人均GDP，北京、上海、廣東這三地已經達到中等收入水平。國際上一些國家和地區的發展實踐說明，這一階段經濟發展上有經濟快速發展、產業結構向高級化邁進、服務業占很高比重、城市化水平大幅度提高的特點。金融對產業結構的調整起著關鍵性的作用。根據以上數據，我們可以得出以下結論及政策建議。
1、提高金融資源在產業結構調整中的配置作用
產業結構中的金融支持使有限的資源通過金融市場流入某一行業，從而加快產業結構的調整和升級。產業范圍選擇必須使有限的金融資源流向一些關鍵性的產業，使有限的資本與經濟效果好、發揮潛力大的產業結構在一起。因此，金融資源必須更多地配置到第二產業的結構升級，如加大對高新技術產業的投入，發展具有潛力的電子信息、新醫藥、新材料等行業；同時還要著力提高第三產業比重，持續不斷地增加對第三產業的投資。
2、擴大直接融資比重，擴充融資渠道
在工業化初期要用盡可能短的時間建立較為完備的產業體系，客觀上需要巨大而旺盛的投入資本，就必須要依賴于以銀行為主的間接融資體系來促進產業結構的優化，加上政府部門能夠比較容易地通過控制銀行等間接金融的利率水平，此時間接融資比證券市場的直接融資有明顯優勢。但現在，產業發展進入了一個新的階段，低附加值的勞動密集型產業正面臨產業退出、轉型。同時，以資金技術密集型產業為代表的新興產業進入形成期和擴張期，以銀行為主的間接融資體系盡管還可在信貸資金支持方面發揮重要作用，但是由于存在流動性差、缺乏持續性、不易變現等固有缺陷。因此應該充分發揮以證券市場為主的直接融資體系整合產業資源的積極作用，克服間接融資方式的上述不足。
3、充分利用金融資源的產業范圍選擇作用
金融資源相對于其他生產因素具有易于分割、流動性較強的特點，便于配置到優勢企業中，不僅優化產業內部的資金循環（存量資本），而且能夠吸引社會其它資金（流量資本）流人這一產業，對特定產業的發展起到加速作用，因此利用金融市場，通過對金融資源的配置，還有利于培育高新技術產業，促進產業結構的升級。另外，企業發展的約束、創新機制的培育也需要金融資源的參與和支持，由資本意志對企業的各項行為進行表決，有利于企業各項機制的健全與完善。
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[3]譚中明：金融杠桿在江蘇產業結構優化中的作用[J].農村金融研究，2001（6）．
一、以“三效”為目的，高揚水利在國民經濟發展中的戰略地位
1.提高對農業發展的減災效應。水利建設投入巨大，效益顯著，投資回報率高，主要體現在兩方面：一方面直接的經濟效益，如灌溉農業和水產品生產；另一方面間接以隱性方式轉移到其他行業的效益，如防洪減災等。宿遷地處淮沂沭泗流域下游，素有“洪水走廊”之稱，又處于南北氣候過渡帶。這種復雜多變的自然、地理和氣候條件，加之黃河奪淮造成的生態和環境惡化尚未徹底根除，成災頻率較高。建國后，宿遷人民通過堅持不懈地大搞水利建設，取得了輝煌的成績，基本上建立了較為完備的防洪、排澇、灌溉、降漬四大工程體系。從歷史的角度看，50年來修建的水利工程是全市農業發展的基本標志。建市后，宿遷抓住黨和政府重視水利建設的機遇，制定了三步走的規劃方案，組織實施了一系列水利工程建設。首先抓好重點工程建設，主要有懷洪新河疏浚工程、黃墩湖滯洪保安工程等。其次是抓好地方基建工程。再次是以建立設施完善、功能齊全的高標準農田水利工程體系為目標，以集中連片改造中低產田為重點，以水源工程建設和發展節水灌溉為契機，開展了大規模農田水利建設。這些水利工程正在發揮著越來越大的保障農業生產安全的作用：戰勝了1997年的春旱夏澇，抗御了1998年的洪澇夾擊，平抑了1999年、2000年的特大干旱，其減災效益達15.76億元。
2.突出對經濟發展的支撐效應。建市4年來,隨著水利投入增加,通過完善水利工程配套設施,已經初步建立了有效的良好的水利工程運行機制,為經濟發展提供了健康、穩定的環境。特別是隨著現代化社會大生產的進一步發展，水資源危機的加劇，各地區各行業對水利的發展有了新的取向，對供水保障有了新的要求，水已經成為經濟發展的重要制約因素。隨著工程水利向資源水利的進一步轉變，城鄉水務一體化管理進程的加快，水利已擺到了經濟發展的突出位置。在這新的條件下，水利只有搶抓機遇，以結構調整為契機，深化改革，更新觀念，實現轉變，充分提高水資源的可持續利用，切實為全市的經濟發展提供強有力的支撐。
3.增強對社會發展的拉動效應。隨著社會的進步，國民經濟的發展，人民生活水平的提高，整個社會對水資源的需求已經從過去單純的量的需求向量和質的統一需求轉變。面對新形勢下新的問題，要保證在有限的水資源量的前提下，實現對質的需求的滿足，就必然要求水利強化新的職能，從過去單純的工程管理向全面管理轉變，充分發揮職能作用。該市由于獨特的地理環境位置，有豐富的淡水資源可供利用，加上南水北調東線工程的逐步實施，水環境良性循環的局面已經形成。只要充分利用新建市的后發優勢，積極實施城鄉水務管理一體化，合理調配水資源，協調水資源與農業、經濟、社會和環境的關系，就能夠促進社會經濟的可持續發展。逐步、穩定地調整治水思路，確定適應產業結構調整的治水方略，必然會增強水利建設對社會發展的拉動作用。
二、以“三點”為媒介，發揮水利在國民經濟發展中的載體作用
1.找準切入點，即找準水利在農村產業結構調整中的座標。水利要充分發揮行業優勢，適應農業結構調整，就必須找到一個切入點。從深層次看，水利其實是農業結構調整和農村經濟發展的內在動力。隨著農村產業結構和農產品結構的調整，對水利的要求也隨之起了一些變化。比如隨著種植結構的調整，經濟作物種植面積的增加，這就要改變過去的灌溉模式，采用新的灌溉方法來取得高效益。再比如農村鄉鎮企業的發展，使得水資源“農轉非”的比例增加，鄉鎮工業和農業爭水的現實存在，水資源優化配置顯得更為重要。這些也是水利所要研究的新課題。找準了水利在農村產業結構調整中的切入點，自然可以更快、更好地發展水利這一國民經濟的基礎產業，為全市農村經濟的發展夯實基礎。
2.選好著眼點，即要實現工程水利向資源水利的轉變，發揮水利對農業生產的保障作用。水利作為國民經濟的一項重要的基礎產業，在農業發展中，它所發揮的作用主要是改善農業生產條件。傳統農業中，僅是單純地依靠灌、排來保障農業生產，也就是說，只能利用水利工程措施來滿足農業生產的需要。隨著時代的發展，單純依靠工程措施顯然已經不能夠適應現代化農業生產的需要了。水資源的節約與保護，水與生態環境的休戚與共，水對社會經濟可持續發展的重要作用等現念，使工程水利必然要向資源水利轉變。當前，僅僅靠做工程，水對農業生產已經不能夠產生十分的保障了。所以，水利要為農業生產服務，關鍵要在思想和行動中，實現水利的這一轉變。要用全局的、綜合的、超前的關于水的理念，指導我們發揮水利對農業生產的保障作用。這樣，我們就不會以破壞生態環境、破壞社會經濟的可持續發展為代價，來換取眼前的農業的經濟利益了。
3.抓住啟動點，即要為農業生產、農民生活、農村生態環境改善服務。對生態環境的改善，是新形勢下對水利提出的新的要求。專家曾經預測，21世紀將會有一場環境的革命。水利發展與農村生態環境相協調是一個嶄新的課題。我們要把以農田水利建設為龍頭的生態農業建設，作為社會經濟發展規劃的重要組成部分，緊緊圍繞生態環境建設，力求經濟效益、生態環境效益和社會效益的協調發展。我們要以“十五”規劃為契機，堅持高起點規劃、高標準實施，做到生物措施與工程措施并舉，溝渠田林路全面規劃；加快中低產田改造進度，加大育林和退耕還林力度，提高植被覆蓋率。針對宿遷實際，實施崗坡平原綜合整治，應用科技創建高效農業，加大深度開發的力度，創出精品工程，以形成貿工農一體化、產加銷一條龍的體系，發揮現代化水利的作用。最終實現糧油豐收，林木蔥郁，花草繁茂，山青水秀，六畜興旺，形成生態與經濟的良性循環。
三、以“三新”為契機，探索水利可持續發展的科學性思路
1.拓展新空間，準確定位水利發展的新思路。在農村產業結構調整過程中，水利要制定新的發展路子，拓展新的發展空間。我們當前要做的事情是：①依法加強對水資源的統一管理，為可持續發展奠定基礎；②抓好現有水利設施的完善配套、更新改造，以便更好地發揮其作用；③抓好節水灌溉；④抓好水源工程建設，改造好中低產田。要堅持水資源的開發利用和節約保護同時抓；要堅持建設與管理同時抓，確保水利工程發揮最大的社會經濟和生態效益；要堅持服務社會與發展自身經濟同時抓，以資源為依托，以改革為動力，以市場為導向，以社會和經濟效益為目的，大力發展具有地方特色的水利事業。
一、核心競爭力的理論研究
核心競爭力又稱為核心能力，是由美國著名管理專家克拉克．普拉哈拉德（C．K．Prahalad）和加利．哈默（Gary—Hamet）于1990年在《哈佛商業評論》上發表的“企業核心競爭能力”一文中首先提出的概念。從本質上講，企業核心競爭力是存在于人、組織、環境、資產、設備等不同的載體之中的企業特有的知識和資源，企業通過這些特有的知識和資源，形成其他企業無法取代的特殊專長，開發出具有獨特競爭力的產品或者服務。
企業核心競爭力是企業在長期經營積累沉積過程中，逐步升華優化逐步形成的。主要包括核心技術能力、組織協調能力、對外影響能力和應變能力，其本質內涵是讓消費者得到真正好于、高于競爭對手的不可替代的價值、產品、服務和文化。
從管理學理論角度來看，國內外的研究者對企業核心競爭力存在著不同的理解。國外以沃納菲爾特和潘羅斯為主要代表的學者認為，企業核心競爭力是一種企業以獨特方式運用和配置資源的特殊資源；以羅斯比和克里斯蒂森為代表的學者認為，核心競爭力是企業一系列能力的綜合，能力的差異是企業持續競爭優勢的源泉；以巴頓為代表的認為，核心競爭力是使企業獨具特色并為企業帶來競爭優勢的知識體系，它隨時間積累而不易為其他企業所摹仿；等等。國內以丁開盛、周星和柳御林等為代表的學者分別撰文認為企業核心競爭能力就是企業具有開發獨特產品、發展獨特技術和獨特營銷的能力；陳清泰認為，核心競爭力是指一個企業不斷創造新產品和提供新服務以適應市場的能力，不斷創新管理的能力，不斷創新營銷手段的能力；張瑞敏也有類似的觀點，其認為“創新是海爾文化的價值觀，也是真正的核心競爭力，因為其不易或無法被競爭對手模仿”；等等。縱觀國內外有關企業核心競爭力的論述與研究，可謂仁者見仁、智者見智，站的角度不同，其側重點也不同，的確還處在一種較為模糊的狀態。但無論持何種觀點，都強調了核心競爭力的獨特性、價值性和延展性。
在企業核心競爭力構成要素上，不少研究者也存在許多分歧。以王秉安為代表的國內學者認為，企業核心競爭力由硬核心競爭力和軟核心競爭力兩類競爭力組成；以等為代表的認為，企業核心能力是由能力及能力構架與層次組成的一個兩維知識系統；以周卉萍為代表的認為，核心競爭力由領先于競爭對手的三要素構成；等等。從這些觀點可以發現，企業核心競爭力的構成要素中與組織資本、社會資本和智力資本具有密切的關系，而人的素質高低是影響這些構成要素的決定因素，為企業從人力資源開發與管理角度提升核心競爭能力，獲得企業持續發展提供了理論支撐。
二、基于核心能力的人力資源開發與管理對策
人力資源開發與管理是人的全面發展的漫長過程。在這個過程中，由于國家、地區、企業所處的經濟發展階段不同，社會和文化背景不同，進行人力資源開發與管理的重點各異。區域性微觀調查發現，中國民營企業要在管理創新中求發展，同樣應高度重視人力資源開發與管理，根據變化了的新形勢及時在內部管理對策上作出調整，解決好導致人力資源開發與管理落后環節上的主要問題。
（一）建立健全與約束相結合的激勵機制，加強企業文化建設
建立與現代企業制度、管理約束機制相結合的激勵機制，是中國民營企業健康成長的客觀需要。戴爾?卡耐基說過：世界上惟一能夠影響對方的方法，就是給他所要的東西，而且告訴他，如何才能得到它，這就是激勵。作為企業主，建立正確的、明確的價值標準，并通過激勵手段的具體實施，明白無誤地表現出來，是領導企業發展的頭等大事。激勵是人力資源開發的有效手段，其功能主要是有利于挖掘員工的潛力，有利于員工素質的提高，有利于組織形成凝聚力。所謂激勵就是指個人在追求某種既定目標時的愿意程度。激勵可以劃分為物質激勵與精神激勵、正激勵與負激勵、內激勵與外激勵三種類型。民營企業目前的激勵主要是政府獎勵和企業的結構工資制，表現為政策激勵、物質激勵、正激勵和內激勵。在企業的發展過程中，還未重視精神激勵、負激勵和外激勵的功能作用。因此，確保民營企業的健康持續發展，應高度重視企業文化建設，通過加強企業文化的建設，完善科學管理制度，發揚企業核心精神，弘揚社會主義道德主旋律，來有效地推動人力資源的開發。
（二）完善培訓體系，造就知識技能型員工隊伍
人力資源開發的基本內容是提高人的素質，使人具備有效的參與經濟運行所必備的體力、智能、技能、正確的行為模式、價值體系、勞動態度、人員激勵和人員培訓等。培訓是幫助公司實現戰略目標、提升員工個人競爭力的一種教育、培養方式，包括有形的培訓和無形的培訓兩種形式。有形的培訓是指有固定的時間、地點和講師的培訓。無形的培訓則是指主管、骨干員工在平時工作中對下屬、一般干部、員工的指導、培養。這種指導、培養的方式可以是開會，也可以是一對一的當面交流，甚至可以是批評勸導。在實際工作中，無形培訓對提高績效的作用更大，影響更深，成本也更低（幾乎沒有什么成本）。無形培訓體系的建設關鍵是要在企業內部形成一種開放的、愿意交流、愿意指導、愿意分享知識和經驗的文化。在實際工作當中，員工的成長和進步70%是通過無形培訓完成的。因此企業要建立和完善有形的培訓體系，更要建立和完善無形的培訓體系。在培訓項目體系建設的過程中應按照先業務部門，后職能部門；先管理層，后員工的順序，重點放在業務部門和管理人員身上，這樣才能保證效果，保證容易獲得公司領導和各部門的支持。建立培訓制度體系、人員組織體系、培訓信息體系。積極創造條件開展全體員工培訓，提高企業員工整體素質與勞動技能。
[next]湖北八峰藥化（現為三江公司）是國家重點高新技術產業，是國家氨基酸國產化、產業化基地，成為恩施州出口創匯的骨干企業，其氨基酸原料藥和氨基酸口服液分別占全國市場份額的26%和80%左右。這與公司重視知識產權投入、重視智力資本的管理和人力資源的開發、重視人才培養是分不開的。公司成立有博士后科研工作站，引進中科院院士、武大博導、清華大學和上海醫科大專家，充分利用現有人才資源，結合市場需要自主投資加快成果轉化，承擔的湖北省“九五”重大攻關計劃成果水平達到國際領先地位，組氨酸和甘氨酸課題列入2004年湖北省重大科技攻關項目。公司每年投資達50萬元以上，采取多種方式開發人力資源。一是就地培訓：對500余名工人有計劃地安排在“八峰職業技術學校”培訓，實現了從農民到產業工人的轉變，從一般工人到技術人才的轉變。二是外送進修：將現有專業技術人才送入科研院所進修學習，取得大學、研究生學歷、相關專業技術職務。三是請進教師講課：先后在深圳大學、四川大學、恩施職業技術學院等聘請專家教授對營銷人員、財務人員培訓六期，受訓面達800人次以上，使在冊的800余名員工中540余人擁有專業技術職稱。四是委托辦班：與恩施職院簽訂合同聯合培養制藥技術、市場營銷、機電工程、工業自動化專業200余人，為明天的發展儲備人才。
（三）科學設計薪酬結構，實施以人為本的和諧管理
在企業內部，薪酬結構的設計和確定必須根據各個職類的勞動過程特征，設計相應的薪酬結構。企業內部的各個崗位角色，因為其對能力要求和工作過程的特點的不同，可以分為六大職類：經營管理類、專業技術類、銷售業務類、辦公文員類、現場操作類和輔助服務類。每一個職類都必須對應其能力條件要求和工作過程特點，確定其薪酬結構。以湖北長友現代農業公司為例，其現行的薪資結構是高層管理人員的年均工資比季節性工人年工資多出15200元，比一般管理人員多出12000元，比中層管理人員多出7000元。長友現代農業公司現有穩定的常年員工130人，因生產任務具有季節性吸納下崗職工和農村富裕人員再就業2000余人，雖然這支季節工隊伍與公司并不一定建立了長期的勞動合同關系，但他們的薪資狀況卻不容忽視。崗位員工都是從事具體的業務工作，工作內容相對單一。所以，在心理要求、責任要求、知識要求三個方面都不高。但對技能要求比較高，必須對自己所承擔的業務工作能夠熟練地操作。對體能要求最高，一般都有相當的勞動強度。工作環境也比較差，他們只能整天呆在操作現場，現場任何形式的噪音污染和空氣污染都無法逃避。他們的工作過程是完全可以控制的，不僅工作場地穩定，而且工作業績與他們的身體行為密切相關。長友現代農業公司應參照“現場操作類”薪酬結構的選擇確定方法，重新設計“基礎+獎勵工資”的薪酬結構。
（四）創新企業人力資源開發管理方式
新型工業化的基本要求之一是人力資源得到充分發揮。開發人才資源就是創造性地發掘人的潛能和提升人的素質與能力。在知識經濟時代里，新的機遇、新的挑戰、新的發展對民營企業人才資源開發創新提出了新的更高要求。一是人力資源開發要不斷地自我革新。人力資源是一種特殊的、具有創造力的資源。人力資源部門工作只有不斷地創新才能適應新形勢的需要。二是人力資源部門要成為組織經營的戰略規劃合作伙伴。三是人力資源部門的從業人員應具備適應創新時代的能力。
現代人力資源開發是一系列立足創新的多元開發機制的總和，包括教育培訓開發、配置開發、使用開發、和激勵開發。教育培訓開發是人力資源開發的重要手段，通過教育培訓開發，提高人才素質，加強人力資源能力建設，多出人才，快出人才。要注重培訓需求的誘發、引導、注重培訓內容層次化、謀劃員工的終身教育。優化智能資源的配置是發揮人才力資源創新能力的重要一環。要求做到資源配置要市場化、崗位配置要合理化。用好人是一門管理藝術。人盡其才、人適其所，最大限度地調動人才的積極性，使人力資源變為人力資本。要知人善任，引入公平競爭機制，使人人機會均等，創造條件留住人才。針對各類人才的特點，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應、與工作業績緊密聯系、鼓勵人才創新創造的分配制度和激勵機制。
【參考文獻】
[1]劉智勇．WTO與民營企業人力資源管理[J]．鄉鎮企業民營經濟，2002，（6）．
關鍵詞：行政調解制度；法律規定；不足；完善
行政調解是指由國家行政機關出面主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協商、互讓互諒、達成協議、消除糾紛的訴訟外活動。
但客觀地分析，隨著人們對行政調解制度的專注度以及使用率逐漸增加，我國現行的行政調解制度存在的不足也日益顯現出來。尤其是法律規定嚴重缺失，使得調解活動過程中，調解人員僅憑經驗辦事，甚至自創調解程序進行調解。從而導致當事人對調解協議及結果的不信任，以至于調解制度所發揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認真分析。
1我國行政調解制度法律規定的不足
1.1行政調解設定不統一，缺乏規范性
我國行政調解沒有一部統一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規定。目前設定行政調解的法律文件種類形式多樣，層次參差不齊。“據不完全統計，涉及行政調解的法律有近40部，行政法規約60部，行政規章約18部，地方法規約70部，地方規章約45部，另有大量一般規范性文件。”有關行政調解的規定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規定內部不協調，相互沖突的地方屢見不鮮。在名稱上也不統一，有用“調解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當事人無所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規過于分散，導致難以形成合力，因此，在實踐中發揮的作用也很有限。
1.2行政調解制度內容簡單，對象范圍狹窄
目前我國的行政調解相關法律條文十分簡約，其內容僅涉及調解發生的情形、調解的主體和對象。而且調解的對象相對含糊，并無確切的范圍和限度。對象主要包括民事糾紛對財物損害賠償糾紛，對人身損害賠償糾紛輕微違法行為權屬爭議行政賠償、補償的數額爭議。呈現出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當事人選擇正確解決糾紛和爭議的方式。調解范圍設置的局限性，將難以充分發揮其在現代行政管理中應有的作用。由于規定得不詳實，缺少與之相應的程序，操作性不強，容易導致憑經驗辦事，使行政調解的運作呈現一定的盲目性和任意性。
1.3行政調解缺乏基本的程序性保障
我國設定行政調解的法律文件幾乎都只設立了行政調解，而沒有設立具體調解程序實踐中行政調解主體往往依照其他行政程序或自創調解程序進行調解，隨意性大。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，行政調解缺乏基本程序保證，當事人很可能因程序不公而對調解結果不滿，從而使調解協議難以自覺履行。在我國目前的法律法規中，對調解程序規定的極少，只在《合同爭議行政調解辦法》中有了較為詳細的規定，而《辦法》也只規定了申請—受理—調解—終結—歸檔五個簡單的程序，缺少了行政調解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調解之中，應該聽取當事人陳述和申辯，對重要事項進行調解采用聽證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當事人對行政主體失去信任，導致行政調解功能難以發揮。
2完善我國的行政調解制度的設想
根據上述分析，我國行政調解制度在法律規定方面存在諸多不足的地方，導致該制度在實踐中操作性不強，不能將其應有的功能充分發揮。為適應現代社會發展的需要，必須積極完善行政調解制度。針對我國現有的行政調解規則，筆者認為應當從統一法律規范，擴大對象范圍，規范程序及賦予協議法律效力等四方面進行設想。
2.1行政調解法律規范統一化
2.1.1確立行政調解制度的基本原則
一項制度所確立的原則具有最高效力，對于活動的開展具有指導意義。同樣的，行政調解必須在法律規定的范圍內進行，凡是法律上明文規定可以適用行政調解，方可適用，同時要以當事人自愿為前提。如果法律沒有規定，當事人不愿意的，決不能強行調解。行政調解應當遵循一定的原則：
（1）合法原則。
行政法治原則是行政法的基本原則，行政調解作為一種行政行為，當然也應當遵守合法性原則的要求。具體表現在行政調解必須遵循法律、法規的規定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。
（2）自愿、自治原則
自愿是行政調解得以進行的前提條件。行政調解行為與其他絕大部分行政行為的區別之一就是其不具有強制性，行政機關在調解中只能是組織者、中間人，其不能在當事人拒絕接受調解時強制進行。自治是指當事人在自愿的基礎上強調當事人的親力親為，自覺處分自己的實體權利。按照自愿、自治原則，當事人有權決定是否接受調解，在調解中如何主張自己的合法權益，對調解結果是否接受等，但需注意的是，該項原則必須在不違反法律、法規和政策，不影響和損害當事人、第三人的權益和公共利益的前提下適用。
2.1.2設立統一的法律規范
我國的法律文件對于行政調解規定從實體法上看較為分散。然而挪威、美國都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾、糾紛的法律文件。可見，訴訟外調解是現代法律制度發展的一大趨勢。我國應該適應社會的變革要求，修訂相關法律。在條件成熟時，應該考慮制訂統一的《行政調解法》。在《行政調解法》中，明確界定各種制度化調解機構的全縣、效力、人員構成及資質條件；確定國家和各級政府對不同的調解所應承擔的資源投入、管理、監督、保障的職責和權限范圍；解決調解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機制之間的沖突和重復，使包括司法在內的糾紛解決機制整體運行更為合理和有效；建立對調解的司法審查與救濟程序，保障當事人的合法權益和社會公正。
2.2行政調解范圍普遍化
從美國的經驗來看，其調解發展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護、租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中。然而如前所述，我國行政調解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補償的數額爭議這幾個方面，實際上，調解機制在涉及行政自由裁量權的爭議中，能夠較好地發揮作用。因此，行政調解范圍應從現有的解決與行政管理有關的民事爭議，擴展到行政爭議的解決中去。只要不與法律規定相抵觸，或侵害行政相對人之外的第三人的合法權益，行政糾紛就可以適用調解。
參考文獻
［1］熊文釗.現代行政法原理［M］.法律出版社，2000.
［2］朱最新.社會轉型中的行政調解制度［J］.行政法學研究，2006.
論文關鍵詞:杭州市政市容行政管理執法工作
隨著杭州市“構筑大都市,建設新天堂”目標的確定,城市管理執法體制也必須適應新形勢的要求,與國際通行規范和慣例接軌,把城市建設管理領域進一步納入依法決策、依法管理、依法運行的軌道,使城市管理效率得以進一步的提高,公民、法人和其他組織的合法權益得以切實保護。在經過大量的調研論證的基礎上,杭州市于2001年9月正式開始了集中城市管理行政處罰權試點,這是我市城市管理執法體制的新開端。
實行集中城市管理行政處罰權這一新的城市管理執法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實行管理與執法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復執法和執法空白,降低執法成本提高執法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監督的工作和約束機制。但是,從理論的研究和實踐的過程來看,管理與執法相分離后,新的體制所發揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關注和總結。
一、正確認識(界定)行政管理與行政執法的關系
行政管理和行政執法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導,以一切有利于城市社會經濟的快速持久發展,有利于為人民群眾創造良好的工作和生活環境為目標,通過互相協作、互相配合并切實發揮各自的作用,確保城市的健康發展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創業的天堂。
研究城市管理領域的行政管理與執法,首先要明確兩者的內涵與關系。行政管理是城市管理的基礎和核心,對城市的發展起主導和支配作用。在市場經濟條件下,行政管理的主要內容是:制定有關社會經濟發展的法律、法規、政府規章、政策措施、行業標準;依據法律、法規、政策措施等進行各類社會經濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規范市場,把好市場準入關并加強監管;為各類經濟主體提供服務。因此,行政管理是根據各行業的特性,為保證城市正常運轉,使法人和自然人在一定的范疇中合法經營、安全消費、正常活動,這種管理活動是城市發展過程中深層的、內在的要求。
行政執法的主要內容是:以行政管理法律、法規、政府規章和政策措施、國家有關行業標準及行政管理部門的行政審批結果等為依據,通過對社會各經濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發現違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經濟活動中損害國家和他人利益的違法現象。對違法事件的發現以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯合檢查為主要途徑。因此,行政執法所表現的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設定的標準,保證城市的正常運轉。
根據行政管理與行政執法的不同性質,我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區別,即:行政管理和行政執法在城市管理中所處的環節不同,行政管理是前置管理,行政執法是行政管理的后置手段,應服從、服務于行政管理。行政管理和行政執法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內在的要求,行政執法是表層的外象的要求。行政管理和行政執法在城市管理中的要求不同,行政執法講究執法的證據、執法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執法定性、裁量準確,在管理中應盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執法相分離的體制,其行政執法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權。在我國城市管理領域擁有行政處罰權的部門有公安、工商、稅務、市政、市容、規劃、綠化、環保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權可以減少一些弊端。為此,我市經國務院批準,相對集中了公安、工商、規劃、衛生、環保、市政公用、市容環衛等7個方面的部分行政處罰權,以解決行政機關因職能交叉而出現的多頭處罰現象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權并不是集中所有行政管理權,更不是集中法律法規對某些行政管理領域明確規定的特定處罰權。
加深對行政管理與行政執法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領導還是許多管理于執法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現在以下方面。
一是以為行政處罰權集中后行政執法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權的初衷。市政府169號令明確規定,城市管理行政執法部門行使市政公用、市容環境衛生管理等七個方面的行政處罰權。這表明行政執法僅僅是行使行政處罰權,是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權僅僅是行使處罰的手續。使行政執法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始的問題等。行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始這其實是一個難以界定的工作。行政執法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現的問題統統推給行政執法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執法中存在的問題,明確界定管理和執法的職責和關系,能夠促進行政管理和行政執法各部門之間分工協作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執法的銜接協調機制
我市實施集中行政處罰權試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當前市政市容行政管理與行政執法中存在以下問題。
1·管理與執法之間聯系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執法部門。執法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執法部門實施了處罰后,未告知當事人到市政市容管理部門補辦審批手續,也未將處罰情況及時反饋給市政設施管理部門,造成執法和管理脫節;管理部門發現違法行為應移交執法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結此事等。
此外,在管理與執法人員之間還存在著不相互協作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應付,甚至不尊重。
2·行政執法內容不全面,多側重于面上的突擊,存在空白點
根據市政府的有關規定,目前行政執法尚有不少地方沒有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現象,在燃氣、供排水、公交等公用事業管理上的行政執法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執法人員專業素質不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業性、技術性、安全性較強的違法案件,由于執法人員素質不高,業務不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權益。因缺少管理部門的參與和監督,在自由裁量權限范圍內確定處罰額度,執法人員具有較大的隨意性,容易造成執法合法不合理,甚至造成執法不嚴、不公、隨意執法。
4·技術手段落后造成執法不力
對一些技術性較強的違法案件,需要借助一定的專業技術資料和設備,執法部門缺少必要的鑒定手段,造成執法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規定建設、配套節約用水設施,因涉及的技術標準、技術規范、設備工藝的掌握較難,執法機構難以鑒定;再如各類地下管線結構與分布比較復雜,執法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執法部門之間的相互監督制約機制
執法部門的以罰代管、管理部門發現違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續的不補辦,該受到處罰的不處罰的現象比較嚴重。對造成這些現象的人員尚沒有較為嚴密的監督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現,其原因是多方面的。客觀上行政執法與行政管理相分離的時間不長,許多執法人員的業務知識、執法經驗尚不足,主觀上管理與執法分離后,存在著部門之間的推諉現象。但最主要的還是相互聯系與銜接不夠。因此做好管理與執法的協調和銜接,不僅有利于綜合執法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權試點后,我們在行政管理與行政執法的銜接和協調上做了一些初步的探索,但應該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執法的工作上應做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執法的綜合協調
隨著形勢的發展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現,特別是關系到老百姓生活和城市發展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執法分離后更需要有一個權威的綜合協調機構。為此,我市已成立城市管理協調小組。這個工作機構應盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設和管理工作,制定中長期城市管理規劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協調職能;對涉及城市發展、建設和管理中出現的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統一的重大問題進行專題協調,一般性問題進行會議協調;對協調會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執法部門在工作中出現瀆職行為進行監督和檢查。
2·加強執法隊伍建設,劃定執法界限,形成廉潔、規范、高效的行政執法新體制
雖說管理與執法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責。但從各自的性質要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應盡可能詳盡的劃分職責范圍,防止出現新的執法交叉或真空現象。但是職責劃分界定總是無止境的,關鍵是管理和執法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發,我們認為應該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執法
實施集中行政處罰權,除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現民主、公開、參與精神。要嚴格按執法程序執行,促進廉政建設,正確處理行政處罰程序違法現象。
4·建立行政管理部門與行政執法部門之間的信息交流和配合協作制度
信息對稱和配合協作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網絡技術建立管理部門與執法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執法部門在行使行政管理和行政執法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規定期限內以書面形式函告對方,并在規定期限內反饋結果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業管理部門在現場管理或執法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當場處理后做好現場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執法部門要通過例會及時解決管理與執法的不協調因素。
5·有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執法部門應有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制。執法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設施結構及設施使用為重點,揚長補短,充分發揮各自的優勢。特別是對疑難案件和技術性、隱蔽性專業性強的行業必須實行經常性的聯合執法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執法部門、行業管理部門、市政市容設施產權單位四者之間的關系
市政市容設施產權單位要加強自己設施的保護,定期巡查,發現違法案件及時向行業管理部門、行政管理部門或行政執法部門舉報。行政管理部門與行政執法部門之間應實行“點對點”聯絡。正常情況下,行業管理部門接到舉報或在巡查中發現違法案件,應先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應城市管理體制的變化
行政管理與行政執法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權中占85%的處罰內容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應根據我市“構筑大都市,建設新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規體系,加強法規宣傳和貫徹工作
針對城市管理發展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環衛法規、規章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規體系。隨著城市管理要求的提高,現有法規。規章的一些內容已不適應新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關法規內容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規范自己的行為。
2·加大行業管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據市政府賦予機構改革后新組建的市政市容管理局的工作職責,按行業設置行政管理處室,加強對市政市容行業的行政審批、管理力度,規范行政行為。同時對局外行業管理機構實施改革,成立市政設施、公用事業、市容環衛三個監管中心,強化行業管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據可依,規范管理工作;實行定期復查和不定期抽查相結合的辦法;加快培育市政公用、市容環衛市場并做好規范工作。
3·加強市政公用、市容環衛設施巡查管理力度
配備一定的專業巡查人員。針對一些認定技術要求高,需要借助一定的專業技術資料或設備,行政執法部門難以認定的事項,行政管理部門應加大巡查力度,配備專業巡查人員,并通過專業業務培訓提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應充分發揮市政公用設施產權單位作用,產權單位應實行定期巡查制度,及時將巡查中發現的違法案件,如地下管線安全隔離間距內違章修建建(構)筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執法部門舉報。管理部門和產權單位巡查工作應以隱蔽性、專業性和結構性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內外監督、舉報機制,加強監督力度
要采用外部監督和內部監督相結合的辦法。外部監督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監督,并定期召開監督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當審批須及時糾正。內部監督上要明確專門機構,完善監督制度,嚴格遵照執行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應嚴格按照有關規定追究責任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監督網絡,聘請義務監督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續。
5·繼續實行行政執法責任制,加強考核
論文關鍵詞:國民經濟核算資源耕地
耕地是不可缺少的重要農業資源，關系國家的糧食安全和社會穩定。然而，我國各地亂占耕地現象非常嚴重，保護耕地、防止耕地資源流失是當前一項非常迫切的戰略任務。實施耕地資源核算，建立耕地資源核算制度，能夠加強對耕地的監控和管理，是防止耕地資源流失的有效措施。2007年((政府工作報告》強調，一定要守住全國耕地不少于1.2億hm2這條“紅線”，實際上在相當長的時期內，占用耕地的各種因素不會減弱，反而有可能增強，守住這條“紅線”的前景并不樂觀。實施耕地資源核算，能夠從源頭上掌握耕地數量和質量變化情況，適時進行政策調控，有利于加強耕地資源的管理。
1實施耕地資源核算的意義
耕地資源核算是指對一定時刻一定空間范圍內的耕地資源，在充分調查、準確測量的基礎上進行實物量的核算，以及利用合理的價值評估方法，對其進行價值量的測算的過程。耕地資源核算的結果反映耕地數量和質量的存量狀況和動態變化情況。實施耕地資源核算具有以下三方面的重要意義:
1.1實施耕地資源核算是可持續發展戰略的需要
《中國21世紀議程》中指出:農業是中國國民經濟的基礎，農業可持續發展是中國可持續發展的前提和保證。在農業的各個要素中，耕地資源已成為評價和衡量農業可持續發展的重要指標。然而，近年來隨著經濟的發展和城鎮化步伐的加快，各地占用耕地的現象非常普遍。國土資源部公布的最新數據顯示，2006年我國耕地面積為1.22億hm2，而2000年我國耕地面積為1.28億hm2，我國耕地6年凈減少約666.67萬hm2。耕地數量的大幅減少必然會影響我國農業的可持續發展，最終影響中國可持續發展戰略的實施。中國要想實現其可持續發展的目標，必須防止耕地資源的進一步流失。當前我國耕地統計核算制度缺乏連續性和系統性，很難及時發現耕地的變化及變化的原因，這無法適應國家社會和經濟持續穩定發展的戰略目標。因此，必須建立更為科學有效的耕地資源核算制度，每年對耕地資源進行核算，發揮其“監控器”和“報警器”的功能，實現對耕地資源的有效控制和管理，確保耕地絕對數量不減少。
1.2實施耕地資源核算是加強耕地管理的需要
由于人口增加、農民生計所迫和社會需求強烈等原因，掠奪式生產經營方式未得到根本改變，致使近年來耕地質量不斷下降，現在耕地中劣質耕地約占耕地總面積的35%—45%。然而，我們國家在耕地管理方面重數量、輕質量的問題嚴重。實際工作只停留在耕地丈量的范疇，缺失質量核算這就使國家無法準確全面地把握土地資源的經濟社會價值現狀，更難以防范耕地資源的隱性流失。實施耕地資源核算將會解決這一問題，耕地資源核算不僅對耕地的實物量進行核算，同時還對耕地的價值量進行核算，客觀地反映耕地的質量情況，能夠對耕地資源作出全面系統的評價，從而提高耕地的管理水平。
1.3實施耕地資源核算是改革國民經濟核算體系的需要
現階段，我國采用的國民經濟核算體系只重視經濟產值及其增加速度，資源消耗無法在國民經濟中反映出來。一個國家的礦產耗盡，森林大量減少，水源短缺，空氣污染，可是國民經濟核算卻表明收益增加，經濟運行良好，這顯然是不合理的。在這種國民經濟核算制度下，必將導致盲目追求經濟增長，造成自然資源的毀滅性破壞。因此，必須改革我國的國民經濟核算體系，將自然資源核算納人國民經濟核算體系中，綜合反映經濟增加值和對資源造成的消耗。然而，我國資源核算的理論和實踐并不成熟，尚未形成涵蓋所有資源的核算理論和方法。實施耕地資源核算能夠進一步充實和完善資源核算的內容，加速資源核算在我國的研究和應用，推動新的國民經濟核算體系(SEEA)的實施。
2耕地資源核算的基本理論
耕地資源核算作為資源核算體系的一部分，其基本理論和資源核算是一致的，其內容以資源核算和土地資源核算為基礎。
2.1耕地資源核算的主體
耕地資源核算的主體是政府。政府應該指定專門的機構(例如農業部、國土資源部、國家統計局等)來實施核算。耕地資源核算至少每年開展一次，實際核算過程應按照行政級別自上而下地進行部署、自下而上地逐級匯總核算。
2.2耕地資源核算的內容
與土地資源核算相對照，耕地資源核算應該包括兩方面的內容，一方面是實物量核算，另一方面是價值量核算。所謂實物量核算，是指對耕地數量方面的測算，側重于“量”的確定，主要使用土地丈量等基本方法，實物量核算是耕地資源核算的基礎;價值量核算，是對耕地的價值水平進行合理的評估，綜合反映耕地的經濟價值，側重于“質”的評定，由于土地的“質”屬于數學上邊界難以準確劃分和界定的處理對象，因此這一過程可通過模糊數學的手段來實現。價值量核算是耕地資源核算的重點，是耕地轉化為貨幣形態的重要過程。
實物量和價值量又都包括存量和流量兩個方面，存量和流量反映耕地資源的不同屬性。存量記錄某一時刻的數值，側重描述量的多少，是靜態數據;流量反應不同期間數值的變化，側重反應變化的程度，是動態數據。耕地資源核算應該包括實物量存量、實物量流量、價值量存量和價值量流量四個數據指標。
2.3耕地資源核算的程序
一項完整的耕地資源核算主要包括界定核算對象，實物量核算，價值量核算，存量和流量核算以及納人國民經濟核算體系等部分。
實施中，首先應該確定核算對象，界定核算的范圍和特征，其次進行實物量核算，之后通過數學模型估計測算耕地的價值量。這時實物量和價值量都是存量數據，最后通過相鄰兩次存量數據的比較得出流量數據，反映耕地資源的增減變化，這就是流量核算。
耕地資源核算乃至資源核算的最終目標是納人國民經濟核算體系，建立以綠色GDP為核心指標的國民核算。但從當前形勢看，綠色GDP核算的實施還存在很大的難度，納人國民經濟核算體系還需要時間。因此，現階段我們先不考慮耕地資源核算納人國民經濟核算體系的問題，等到條件成熟再將其納人國民經濟核算。
3耕地資源核算方法
一項完整的耕地資源核算包括耕地資源實物量和價值量核算兩部分，既要進行存量核算也要進行流量核算。
3.1耕地資源的實物量核算
耕地資源實物量核算主要反映耕地核算期初和期末的實物存量以及期內的變動情況，目的是采集有關耕地屬性的精確數據。實物量核算主要是耕地測量，在技術方面主要采用土地丈量的方法，隨著技術的進步，土地丈量已發展為更為先進的技術和手段，主要有GPS技術、電磁感應技術等。耕地實物量核算的應用技術已經比較成熟，不是本文研究的范疇。
實物量核算可以借助賬戶來完成，這些賬戶通常都采用會計賬戶形式和復式核算方法，一般包含期初結存數、本期增加、本期減少和期末結存數等內容。這些內容滿足基本平衡關系:期末存量二期初存量+本期增加一本期減少。
3.2耕地資源的價值量核算
價值量核算賦予耕地資源一種貨幣性價值，是反映和揭示耕地質量的一種方法。耕地價值量核算的方法比較多，目前能夠為多方面接受的是收益還原法。這種方法以土地收益為理論依據，認為土地價格是土地收益的資本化，土地價格的高低取決于土地收益的大小。
這種方法的基本公式為:
MV=a/r
其中MV為耕地的市場價值，a為耕地的年純收人，r為耕地的還原利率。
首先要確定耕地的年純收人，其在數值上等于耕地的總收益減去耕地的總費用。
耕地總收益的計算取決于各種農作物的種植面積以及主產品和副產品當年的產量和市場價格。計算時可根據各種作物的種植面積，對各作物收益進行加權求和。用公式表示為:
其中R為耕地總收益，m;為第i種農作物的客觀產量，P"為第i種農作物的平均市場價格，k;為第i種農作物的播種面積，n為農作物種類數。
耕地總費用主要包括物質費用、人工費用、投資機會成本和相關的農業稅費等，其中人工費用采用工作日乘以勞動日工資價格來計算，投資機會成本等于物質費用與社會平均利潤率的乘積。
其次要確定還原利率。還原利率的確定是評估耕地市場價值的關鍵。具體測算耕地的還原利率時，通常采用”安全利率+風險調整值”的方法進行測算。通常取一年期定期存款利率為安全利率。對于一般種植業用地來講，其風險調整值可以在1%—2%左右，而種植多年生經濟作物的農地風險調整值可以大于5%甚至10%。
3.3存量和流量核算
1.行政協調機制的作用。
應對公共危機，建立一個有效的機制至關重要。行政協調是調整行政系統各部門之間、人員之間以及行政系統與行政環境之間的關系，以提高行政效率，更好地實現行政目標。對于我國而言，政府在公共危機管理過程中起主導作用，通過構建行政協調機制，能夠更加有序地開展應對工作，提高處理危機的效率。一方面，政府要依靠其被賦予的權力協調好行政部門內部的關系，包括橫向協調和縱向協調；另一方面，政府要協調好和其他參與主體的關系，既要確保自身地位不動搖，又要充分發揮其他參與者的作用，及時有效地解決公共危機。
2.基于我國當前的需要。
近些年我國社會經濟迅速發展，與此同時各種類型的公共危機也悄然而生。我國的社會環境復雜，公共危機帶來的危害更加廣泛。因此構建行政協調機制迫在眉睫，這是政府職能的體現，也是公民權益的保障，更是社會穩定的需要。
二、我國公共危機管理下行政協調機制存在的問題
與西方國家相比，我國對公共危機管理的研究較晚，且自然環境的多樣性和社會情況的復雜性又增加了應對公共危機的難度。為了彌補這一不足，我國在處理公共危機時多是借鑒國外經驗。雖然取得了一定的成果，但因為國情不同，在危機處理過程中出現了許多縫隙和空白，導致我國的行政協調機制存在一些問題。
1.內部行政協調機制存在的問題。
1.1缺乏公共危機預防意識。
對于公共危機的處理，既包括危機發生時的積極應對，也包括危機發生前的預防，而最好的危機管理就是危機的避免與預防。但政府部門往往缺少這種認識，認為只有發生的危機才是危機。甚至有的官員認為預防危機不能顯示自己的能力，而能夠處理危機才是獲得政績的機會。可見，缺乏公共危機預防意識是內部行政協調機制運行的一大阻礙。
1.2層級間信息溝通失真。
公共危機的出現是一個漸進的過程，其初始階段的信息常常不完全且具有不確定性。其實危機本身并不可怕，可怕的是信息渠道不暢通導致決策者不能及時掌握情況做出應對，可怕的是層級間信息失真導致二次危機的發生。非典的蔓延在一定程度上歸咎于政府部門的隱瞞，由于不能準確掌握消息，領導者無法做出判斷，最終致使非典愈演愈烈。
2.外部行政協調機制存在的問題。
外部行政協調機制是以政府為主導，協調與其他參與者的關系。當前我國在應對危機時，主要是政府一枝獨秀，掌握一切大權，其他參與者的權責不明確，在實際的危機處理中難以發揮作用。因此，明確各個參與者的權力和職責，協調好相互間的關系，是處理公共危機迫切要解決的問題。
3.缺少內外部行政協調機制的互動。
當前我國內部行政協調機制和外部行政協調機制都是各自運行，缺少必要的聯系和溝通。在應對公共危機時，由于信息不對稱、資源分配不合理導致延誤危機處理，造成不必要的損失。
三、我國公共危機管理下行政協調機制的構建
1.政府內部行政協調機制的構建。
對于一個社會而言，一套行之有效的危機管理系統至關重要，因此需要構建行政協調機制來應對公共危機。政府內部層級復雜，無論是縱向還是橫向都存在缺陷：從縱向來看，中央和地方政府的信息獲取不對等，由于種種原因造成信息缺失或失真。從橫向來看，相關部門職責界定不規范、不清晰，在應對危機時存在重疊和推諉，不能及時有效地減少危害的發生。因此，需要構建行政協調機制來解決這些問題，主要包括以下四個方面。
1.1信息傳達。
我國近些年危機事件較多，一是因為信息部門工作能力不強，未能及時察覺問題；二是信息搜集方法不科學，缺乏有效的搜集、分析方法；三是信息傳達失真，為了推脫責任欺上瞞下的情況多有發生。因此，行政協調機制首先要確保信息的及時、真實，且這一環節貫穿整個危機處理過程，不容許半點虛假。
1.2危機響應。
危機響應指的是在危機發生時的及時反應，這個環節的出現說明兩點，一是危機已經發生；二是已經做好準備應對危機。
1.3危機決策。
作為一個現代化國家，必然會對可能發生的危機事先制定多套方案來預防。當危機發生時，實際的復雜會使事先制定的方案存有利弊，而決策者在此時需要協調多種情況，在有限的時間內做出正確決策。
1.4危機處理。
危機處理是整個行政協調機制的核心，這是將決策落實到行動上的重要環節。危機處理跨層級、跨部門、跨地域，這不僅會影響到許多正常工作和業務流程，還要進行及時的信息通報和資源調撥。這項工作不是任何一個部門或機構可以勝任的，因此需要有一個能夠協調各個部門的行政協調機制來應對。在危機發生時，政府部門需要運用擁有的權力和承擔的職責來確保以上四個環節的有效進行，通過協調部門之間、部門與工作人員之間的關系，將危機的危害性降到最低，盡最大努力保障公民的權益，維護社會的穩定。
2.政府外部行政協調機制的構建。
2.1政府與其他參與者的協調。
政府雖然是應對公共危機最主要的力量，但必須認識到政府不能憑借權力而一意孤行。因為政府同樣存在缺陷，在許多問題上缺乏客觀的認識，因此要認真聽取其他參與者的幫助和建議，協調好與參與者的關系，共同應對公共危機。
2.2其他參與者之間的協調。
處理公共危機僅靠政府部門是不夠的，只有各種力量相互配合才能有效、高效地降低危害，保障公民人身和財產的安全。企業、第三部門、媒體和公民作為參與者，都有各自的優勢和劣勢，因此在公共危機發生時，需要各自揚長避短，實現優勢互補，這樣才能顯現出成效。如企業能夠提供一定的資金和物質支持，第三部門能夠集結國內外力量。所以協調好各個參與者之間的關系，對處理公共危機可以達到事半功倍的效果。
3.內外部行政協調機制互動平臺的構建。
