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一、社會保障制度與社會保障稅的產(chǎn)生與發(fā)展
根據(jù)20世紀(jì)90年代國際勞工局社會保障司的定義，社會保障(SocialSecurity)是：“社會采取一系列保護(hù)性措施，以幫助人們度過由于失業(yè)、年老、疾病、生育、工傷而造成工資或收入損失的難關(guān)”。所謂社會保障制度，是指由國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)貼的一種制度。社會保障制度最早是在19世紀(jì)由德國俾斯麥政府提出來的，當(dāng)時新歷史學(xué)派的社會政策思想風(fēng)靡德國，社會矛盾對立嚴(yán)重，政府不得不在采取高壓政策的同時，實(shí)施一些改善勞工生活的社會保障政策。自1889年德國正式建立了社會保障制度以來，其他國家紛紛效仿，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上有150多個國家已建立社會保障制度，他們幾乎包括所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國家，同時也包括一些發(fā)展中國家。
建立社會保障制度的國家通過什么方式來籌集資金，各國的做法不一樣，社會保障籌資的具體方式，歸納起來主要有三種：
1.社會保障統(tǒng)籌繳費(fèi)。即由雇主和雇員以繳費(fèi)的形式來籌集社會保障基金，政府財政部門不直接參與社會保障基金的管理和運(yùn)營，而是由政府或政府指定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營，所以它不直接構(gòu)成政府的財政收入，但不足部分由財政補(bǔ)助。實(shí)行社會保障統(tǒng)籌繳費(fèi)的國家一般保障項(xiàng)目都比較繁雜，且每一項(xiàng)目都有相對獨(dú)立的一套繳費(fèi)辦法。如德國實(shí)行的就是這種籌資形式。
2.建立預(yù)算基金賬戶制。即將社會保障金融化，是一種強(qiáng)制儲蓄的形式。具體辦法是，將雇員的繳費(fèi)和雇主為雇員的繳費(fèi)存入個人賬戶，這筆款項(xiàng)及由此產(chǎn)生的利息，其所有權(quán)歸雇員個人，政府僅有部分使用權(quán)和調(diào)劑權(quán)，因此，這種方法在性質(zhì)上更接近商業(yè)保險。這種形式繳費(fèi)較高，適用于人口較少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家。目前新加坡實(shí)行的就是這種辦法。
3.開征社會保障稅(SocialSecurityTax，也稱社會保險稅)。這是世界上多數(shù)國家普遍采用的一種籌資形式。開征社會保障稅的國家，不僅保障項(xiàng)目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統(tǒng)一的章法即稅法，社會保障稅直接構(gòu)成政府的財政收入，成為政府預(yù)算的重要組成部分。開征社會保障稅與保障統(tǒng)籌繳費(fèi)、預(yù)算基金賬戶制比較，更符合效率原則，具有更強(qiáng)的法律約束機(jī)制，更能體現(xiàn)公平原則，更具適應(yīng)性。到目前為止，建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家開征了社會保障稅，在一些發(fā)達(dá)國家，社會保障稅甚至已經(jīng)成為主體稅種。
二、我國現(xiàn)行社會保障制度與社會保障模式存在的主要問題
我國現(xiàn)行的社會保障制度是從1986年開始實(shí)行的，社會保障體系包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫等幾個方面。其中，社會保險是我國社會保障制度的核心部分，被稱作勞動者的“安全網(wǎng)”、收入分配的“調(diào)節(jié)器”、經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“減震器”。在此之前，我國一直實(shí)行的是“企業(yè)保障”。近年來，隨著我國社會保障制度改革的逐步推進(jìn)，社會保障體系基本形成。截至2007年3月底，我國養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的參保人數(shù)分別達(dá)到18963萬人、16209萬人、11193萬人、10407萬人和6632萬人，分別比去年底增加了197萬人、477萬人、7萬人、139萬人和173萬人，社會保險覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大。我國現(xiàn)行的社會保障制度主要是現(xiàn)收現(xiàn)付制，實(shí)行統(tǒng)籌管理，企業(yè)出錢，國家管理，個人只出一小部分錢。在繳費(fèi)制度上，它以在職職工的工資收入為計量基礎(chǔ)，個人和企業(yè)按照規(guī)定的繳費(fèi)率計算應(yīng)繳納的統(tǒng)籌費(fèi)用，由企業(yè)代扣代繳。1998以來國家則將社會保障作為一項(xiàng)基本的社會制度加以建設(shè)，“兩個確保、三條保障線”成為我國社會保障制度的重中之重。
我國現(xiàn)行社會保障模式存在的主要問題是：
1.籌資方式不規(guī)范，缺乏法律依據(jù)。由于缺乏社會保障的基本法律《社會保障法》，所以我國現(xiàn)行社保資金的籌集方法是政出多門，主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。而且各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各異，費(fèi)率差別懸殊，負(fù)擔(dān)不均，不利于公平競爭環(huán)境的形成。這種狀況嚴(yán)重影響了政策的執(zhí)行效果，也無法為社會保障制度的正常運(yùn)行提供及時、足額的資金，影響了社會保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2.基金多頭管理，營運(yùn)效率低下。目前，我國實(shí)際參與社會保障管理的機(jī)構(gòu)，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。這種多頭的分散管理，使不同部門職能交叉，嚴(yán)重影響了社會保險資金的統(tǒng)籌能力，極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營運(yùn)與監(jiān)管三位一體的模式，難以形成高效的營運(yùn)機(jī)制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制，各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生，基金無法做到專款專用。
3.名義費(fèi)率高，實(shí)際費(fèi)率低，費(fèi)基核定困難。目前，企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)是職工的工資總額，費(fèi)率是20%。在市場發(fā)育尚不成熟的我國，勞動報酬工資化、貨幣化程度不高，統(tǒng)計工序繁雜，使得繳費(fèi)工資總額往往小于統(tǒng)計工資總額及實(shí)際工資總額。國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊(duì)近期對全國15萬戶城鎮(zhèn)居民進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，就社會平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當(dāng)于工資收入的30%。這樣，統(tǒng)計工資總額只占到實(shí)際工資總額的70%多，縮小了30%。另外，據(jù)專家推算，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的繳費(fèi)工資總額約為統(tǒng)計工資總額的90%。由此可見，繳費(fèi)工資總額小于統(tǒng)計工資總額，更小于實(shí)際工資總額，兩項(xiàng)合并，費(fèi)基縮小了30%之多。若考慮實(shí)物收入，差距更大。費(fèi)基縮小必然導(dǎo)致名義費(fèi)率偏高，收繳困難。所以要使名義費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率一致，必須推進(jìn)勞動報酬工資化、貨幣化的改革。
4.覆蓋面過窄。根據(jù)我國《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，我國的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與失業(yè)保險只是覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，而另外一些集體企業(yè)職工、個體經(jīng)營者、私營企業(yè)員工和廣大的農(nóng)民還沒有享受到真正的社會保障。
5.籌資方式不統(tǒng)一，不規(guī)范。目前的社保基金收繳方式各地很不一致，一部分省、市、區(qū)社保基金仍由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收繳，另有19個省、市、區(qū)的社保基金由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)收繳，但地方稅務(wù)局只負(fù)責(zé)征收環(huán)節(jié)，既無權(quán)確定參保對象、核定征費(fèi)基數(shù)，又無權(quán)對繳費(fèi)基數(shù)的合理性進(jìn)行核查，這種被動的征繳使地稅部門的征收人員很難保證征繳行為的合理性和公正性。
6.統(tǒng)籌層次低，缺乏互濟(jì)性。目前，大部分地方的社保基金大都局限于地、市級統(tǒng)籌，還有不少尚停留在縣(市)級統(tǒng)籌的層次上，只有少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，這種狀況使社會保障的共濟(jì)性受到限制，分散風(fēng)險的能力也大大削弱。
7.征繳制度混亂，征繳難度大，征收成本高。國務(wù)院頒發(fā)的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》只是一個大框架，在征費(fèi)率等方面未作具體規(guī)定，因此各省、市、區(qū)都制定了本地區(qū)具體的社會保險費(fèi)征繳規(guī)定或辦法，致使征繳制度比較混亂，再加上我國社保基金仍以“費(fèi)”的方式征收，缺乏有效的法律保障和約束，剛性不強(qiáng)，征收難度大，欠繳、逃費(fèi)現(xiàn)象屢有發(fā)生，致使征費(fèi)率不斷下降，征收成本不斷提高。
8.社保基金缺少有效監(jiān)督，“空賬”額度大，擠占挪用情況嚴(yán)重。按照規(guī)定，社保基金是群眾“保命錢”，應(yīng)存入銀行或購買風(fēng)險低的國債，或委托基金管理人投資于其他金融證券。不過，這一規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。盡管國家對非稅收入實(shí)行了收支兩條線管理，但因?yàn)樯鐣Ｕ匣稹⒆》抗e金不納入非稅收入管理范圍，一些地方、部門管理使用社保基金的隨意性較大，轉(zhuǎn)存、挪用甚至盲目投資房地產(chǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮，社會保障基金缺少有效監(jiān)督，去年曝光的上海社保基金案便是一例。
三、我國社會保障“費(fèi)”改“稅”的可行性研究
(一)社會保障“費(fèi)”改“稅”的理論依據(jù)
1.從本質(zhì)上分析，社會保障資金與稅收都來自于國民收入的再分配。早在100多年以前，馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書中論及社會總產(chǎn)品扣除原理時就提到，社會總產(chǎn)品在實(shí)行個人按勞分配之前，必須進(jìn)行必要的社會扣除：“第一，用來補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料部分；第二，用來擴(kuò)大生產(chǎn)的追加部分；第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金。”剩下的社會總產(chǎn)品在進(jìn)行個人按勞分配之前，還得扣除：“第一，和生產(chǎn)沒有直接關(guān)系的一般管理費(fèi)用；第二，用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；第三，為喪失勞動能力的人等而設(shè)立的基金。”上述扣除中的“用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金”以及“為喪失勞動能力的人等設(shè)立的基金”就是社會保障，因此，從本質(zhì)上說，社會保障的資金來源于剩余產(chǎn)品的價值，是對國民收入的再分配，而稅收的實(shí)質(zhì)也是對國民收入的分配與再分配，與社會保險費(fèi)的性質(zhì)相同。
2.從性質(zhì)上分析，社會保障費(fèi)也屬于公共產(chǎn)品的“價格”。現(xiàn)代公共財政理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指區(qū)別于私人產(chǎn)品，用于滿足社會公共消費(fèi)需要，具有非排他性和非競爭性特征的物品或勞務(wù)。由于市場經(jīng)濟(jì)體制的缺陷，市場無法有效地提高公共產(chǎn)品，需要政府通過征稅方式為公共產(chǎn)品籌集資金，因此，稅收就是公共產(chǎn)品的“價格”。而社會保障屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品按受益程度可分為兩類，一是受益可分型。即這些物品與勞務(wù)的受益對象可以明顯地劃分確定，如高等教育費(fèi)；二是受益難分型。對受益難分型則要采用稅收方式來彌補(bǔ)成本，這是由于無法準(zhǔn)確地確定受益者受益的多少，因而無法向受益者收費(fèi)。社會保障是社會實(shí)施的保證勞動者在遇到風(fēng)險的情況下維持勞動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)的公共產(chǎn)品，對勞動者而言，風(fēng)險是不確定的，受益也是不確定的，由此可見，社會保障屬于受益難分型的公共產(chǎn)品，應(yīng)采用稅收形式彌補(bǔ)成本。
3.從特征上分析，社會保障費(fèi)與稅收具有相同性。社會保險費(fèi)的收繳是由國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，具有一定的強(qiáng)制性，具備一定條件的公民必須參加；具有固定性，繳費(fèi)比例按照國家或地方政府的法規(guī)規(guī)定；具有無償性，不是即刻、直接的償還，更不是等價的償還。
(二)開征社會保障稅的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
改革開放以來，我國已基本實(shí)現(xiàn)了對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基金的社會統(tǒng)籌，部分地區(qū)醫(yī)療保險和其他保險也實(shí)行了社會統(tǒng)籌。從1998年開始，一部分地區(qū)改革了養(yǎng)老保險費(fèi)的征繳體制，由稅務(wù)機(jī)關(guān)為社會保險機(jī)構(gòu)代征保費(fèi)，這使我國具備了開征社會保障稅的征管力量。再加上多年來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來老百姓生活水平的逐步提高，2006年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為21001元，比上年增長14.4%，扣除物價因素，實(shí)際增長12.7%，職工工資的快速增長使開征社會保障稅具備了豐厚的稅源。總理在今年的政府工作報告中強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)”，同時老百姓的風(fēng)險意識不斷增強(qiáng)，只有現(xiàn)在交納了社會保障稅，將來才能享受到社會保障福利，才能排除將來的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等后顧之憂，所以老百姓更容易接受這種體現(xiàn)“取之于民、用之于民”、“專款專用”的社會保障稅，從而使我國開征社會保障稅具備了一定的群眾基礎(chǔ)。目前，在世界上已建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家已經(jīng)開征了社會保障稅，這些國家的成功經(jīng)驗(yàn)對于我國建立社會保障稅制和加強(qiáng)社會保障基金的籌資管理具有重要的借鑒意義。所有這些都為我國開征統(tǒng)一的社會保障稅打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使得我國開征社會保障稅具備了良好的可行性。
四、開征社會保障稅的框架構(gòu)想
(一)建立我國社會保障稅制的基本原則
1.通盤考慮，分步實(shí)施的原則。英、美、德等發(fā)達(dá)國家的社會保障稅制表明，這些國家的社會保障稅制并非單一稅種，而是一個較為完整的稅收體系，如德國的社會保障稅制就細(xì)分為養(yǎng)老保險、健康保險、工傷保險、失業(yè)保險和老年人關(guān)懷保險五個相對獨(dú)立的部分。結(jié)合我國國情，我國的社會保障稅可以劃分為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和工傷保險等若干個稅目。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定的需要，成熟一個，開征一個，分期分批實(shí)行，最終形成我國的社會保障稅體系。
2.負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)的原則。按照誰負(fù)擔(dān)、誰受益、負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)的原則，國內(nèi)各類行政與企事業(yè)單位及其職工、自由職業(yè)者均有義務(wù)繳納社會保障稅，不繳納者不受益，繳納項(xiàng)目、繳稅數(shù)額的多少與受益項(xiàng)目及受益程度相對應(yīng)。當(dāng)然稅法另有規(guī)定的特殊情況除外。
3.國家、單位、個人共同負(fù)擔(dān)的原則。即國家財政預(yù)算安排部分社會保障資金，其余由單位和個人以繳納社會保障稅的形式共同負(fù)擔(dān)，以單位負(fù)擔(dān)為主。自由職業(yè)者(包括個體工商戶)則應(yīng)完全由個人負(fù)擔(dān)。
4.專款專用的原則。社會保障稅的收支應(yīng)建立專門的預(yù)算管理制度，以保證社會保障稅收入能專項(xiàng)用于社會保障支出。對于收入大于支出的結(jié)余部分可以考慮建立社會保障信托基金，用于直接或間接投資，實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值的目的。
(二)開征社會保障稅制的框架設(shè)想
1.納稅人。根據(jù)社會保障稅由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)的通行做法，我國社會保障稅的納稅人應(yīng)包括我國境內(nèi)的各類企事業(yè)單位和個人。單位主要包括各類企業(yè)和行政事業(yè)單位(非財政撥款)；個人主要包括上述企業(yè)的員工以及外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的中方員工和自由職業(yè)者。對行政機(jī)關(guān)、國家財政撥款的事業(yè)單位征收社會保障稅，實(shí)質(zhì)上是對財政的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出征稅，無實(shí)際意義，但財政部門應(yīng)為這些單位所承擔(dān)的社會保障稅建立社會保障基金，列入預(yù)算支出，劃撥給社會保障機(jī)構(gòu)，同時這些單位的職工應(yīng)認(rèn)真履行由個人負(fù)擔(dān)的社會保障稅的納稅義務(wù)。鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低、管理水平落后的現(xiàn)實(shí)情況，在農(nóng)村可暫不開征社會保障稅，采取多元化的社會保障方式，待時機(jī)成熟時再逐步納入。
2.課稅對象和計稅依據(jù)。我國的社會保障稅在開征之初不宜過于復(fù)雜，可以借鑒英國模式，將各類納稅義務(wù)人的全部工資收入作為課稅對象，既簡便又不會使征納雙方產(chǎn)生異議。自由職業(yè)者(包括個體工商戶)由于確定勞動報酬難度較大，根據(jù)社會保障稅專款專用和負(fù)擔(dān)與受益對應(yīng)的原則，可以將他們?nèi)〉玫拿杖胱鳛檎n稅對象。課稅對象扣除減免照顧項(xiàng)目后的余額，即為社會保障稅的計稅依據(jù)。同時，可考慮在計算社會保障稅稅基時，把已繳納的個人所得稅稅額予以抵扣，避免重復(fù)征稅。
3.稅目、稅率。稅目、稅率的確定是整個社會保障稅制框架設(shè)計中的核心。社會保障稅稅率通常有三種類型：一是單一比例稅率；二是分項(xiàng)比例稅率；三是全額累進(jìn)稅率。結(jié)合我國情況，為了便于管理，可以采用分項(xiàng)比例稅率。對于稅目的設(shè)置，應(yīng)堅(jiān)持通盤考慮、分步實(shí)施的原則，先設(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險三個項(xiàng)目，其他項(xiàng)目待時機(jī)成熟后開征。稅率的確定既要考慮國家財政的承受能力，又要考慮個人的負(fù)擔(dān)能力，是整個稅制設(shè)計中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。按照現(xiàn)在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險三個項(xiàng)目的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三項(xiàng)合計，大概綜合稅率在20%～25%。其中，企業(yè)和行政事業(yè)單位承擔(dān)17%～22%，職工個人承擔(dān)3%左右。
4.減免稅規(guī)定。對個人負(fù)擔(dān)的社會保障稅，可根據(jù)各地城鎮(zhèn)居民的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理確定起征點(diǎn)；單位負(fù)擔(dān)的部分不設(shè)起征點(diǎn)。減免稅項(xiàng)目必須嚴(yán)格控制，體現(xiàn)普遍征收的原則。
5.征收管理。社會保障稅應(yīng)有地方稅務(wù)機(jī)關(guān)按月屬地征收，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收后，先入地方金庫，然后再將稅款轉(zhuǎn)作社會保障基金，專戶儲存，專款專用。
(三)開征社會保障稅的配套改革。
從我國社會保障制度改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，開征社會保障稅，必須首先對現(xiàn)行社會保障制度進(jìn)行配套改革。
1.必須盡快制訂和出臺社會保障的基本法律《社會保障法》。社會保障法是規(guī)范社會保障各主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律依據(jù)，也是社會保障稅開征的法律依據(jù)。國家通過社會保障法可明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權(quán)利與義務(wù)，把社會保障范圍、基金籌集、托管運(yùn)營和發(fā)放，以及國家對基金的保障與監(jiān)督管理等從法律上進(jìn)行規(guī)范，從根本上保證社會保障稅的征收與管理，確保社會保障稅收入的穩(wěn)定增長。通過社會保障法可以規(guī)定社會保障稅收入的安排使用，做到有法可依，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)及時足額把社會保障稅征收入庫，財政部門負(fù)責(zé)社會保障稅的預(yù)算管理和資金安排與監(jiān)管，滿足不同社會保障項(xiàng)目的資金需要，社會保障部門負(fù)責(zé)社會保障資金的社會化發(fā)放工作。同時，通過社會保障法，鼓勵商業(yè)性人保業(yè)務(wù)的開展，構(gòu)造多層次社會保障體系。
2.改變社會保障收付模式，將現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式改變?yōu)椴糠址e累以至完全積累模式，實(shí)行收支兩條線管理，設(shè)立基金積累的個人賬戶，增大受益原則的透明度，確保資金籌集與運(yùn)用管理的規(guī)范性、合理性與公正性。
60年代以前，韓國經(jīng)濟(jì)落后，社會混亂，沒有任何社會保障制度。60年代初，政府把建設(shè)福利國家定為國政目標(biāo)，制訂了10多個社會保障方面的法律。但是，當(dāng)時實(shí)行“先增長后分配”政策，沒有重視社會保障，那些法律付諸實(shí)施的很少。當(dāng)時國民對社會保障的要求也不強(qiáng)烈，要先解決溫飽問題，只要有活干就滿足，一些政府官員和學(xué)者甚至認(rèn)為實(shí)行社會保障制度容易產(chǎn)生“福利病”，在韓國實(shí)行為時過早。
當(dāng)韓國經(jīng)濟(jì)持續(xù)20多年高速增長，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到2000美元左右的時候，社會保障問題便提到議事日程上。80年代中期開始，“先增長后分配”政策引起廣大勞動人民的不滿，要求提高工資、增進(jìn)福利的罷工運(yùn)動此起彼伏。政府不得不開始注意社會發(fā)展，轉(zhuǎn)向?qū)嵭信c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的分配政策，開始實(shí)行一系列社會保障制度。
韓國的福利及社會保障制度是在不同的歷史時期先后建立起來的。總的來說，建立的時間較短，可以說是剛剛起步。韓國提出建立具有韓國特色的韓國式社會保障制度可能要經(jīng)過較長的發(fā)展過程。
一、韓國社會保障制度的發(fā)展
韓國社會保障制度大體上分為社會保險、公共救濟(jì)和社會福利服務(wù)三部分，以社會保險為中心，醫(yī)療保障和收入保障是社會保障的主要目的。
60年代以來韓國社會保障制度的發(fā)展大體上可以分為三個階段，即60年代為社會福利，70年代為社會救濟(jì)，80年代為社會保險階段。
1、第一階段（60年代）
發(fā)動軍事上臺的第三共和國政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)福利國家定為國政目標(biāo)，在憲法里明確提出國民的生存權(quán)（第30條第一款）和福利國家義務(wù)（第二款），并制定了一批有關(guān)社會福利的法律。因此，稱這一時期為有關(guān)社會福利的法律“大量形成時期”。然而，政府實(shí)際上的消除貧困戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)增長通過福利政策保障生存權(quán)是長遠(yuǎn)目標(biāo)。
第一個五年計劃開始后，經(jīng)濟(jì)有了發(fā)展，但政府實(shí)行“先增長后分配”政策，只顧經(jīng)濟(jì)增長而忽視了分配和福利，而且認(rèn)為靠傳統(tǒng)的家族關(guān)系和互相幫助比國家的救貧政策更加道德而優(yōu)越。
60年代為建立社會保障制度做了努力，但由于國家財政有限和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，這一方面的政策停留在救濟(jì)和撫恤上。盡管制訂了10多個法律，但它是鞏固政權(quán)的政治需要，付諸實(shí)施的很少，實(shí)行的只有公務(wù)員年金、軍人年金等特殊部門的社會保險和產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險，而這些還算不上是社會保險，是雇傭主責(zé)任的法定化。
2、第二階段（70年代）
到了70年代經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，政府?dāng)M實(shí)行扶貧為主的社會福利政策，制訂了社會福利事業(yè)法（1970年）、國民福利年金法（1973），還設(shè)立了國民福利年金特別會計。但由于1973年的石油危機(jī)，國民福利年金制度的實(shí)行不得不推遲，后來改為國民年金法，1988年開始實(shí)行。1976年還修改1963年制訂的醫(yī)療保險法，準(zhǔn)備全面實(shí)行。但總統(tǒng)的施行令遲遲不頒布，醫(yī)療保險便一直處在試點(diǎn)階段。其原因是政府看到發(fā)達(dá)國家的社會保障制度出現(xiàn)了財政赤字，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的時期不應(yīng)該過早的實(shí)行醫(yī)療保險。
韓國正式提出社會保障是從第三個五年計劃（1972——1976）開始的。但有趣的是第三個五年計劃里對社會保障制度卻只字未提，而計劃開始后的第二年突然制訂了國民福利年金法。其目的不是為了真正實(shí)行社會保障制度，而是為了籌集發(fā)展重化工業(yè)所需要的資金。
3、第三階段（80年代到現(xiàn)在）
實(shí)行20年的“先增長后分配”政策，出現(xiàn)了收入分配扭曲、兩極分化等許多副作用，要求改變單純追求經(jīng)濟(jì)增長開發(fā)戰(zhàn)略，重視社會開發(fā)。因此，1980年10月27日制訂的第五共和國憲法在國民的權(quán)利和義務(wù)中增加了追求幸福權(quán)（第9條）、適當(dāng)工資請求權(quán)（第30條第一款）、社會福利權(quán)（第32條第二款）、環(huán)境權(quán)（第33條）等，而且在經(jīng)濟(jì)條款中規(guī)定了保護(hù)社會上的弱者。1982年開始的第五個五年計劃也改名為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃”，而且就社會保障問題制訂了有關(guān)法律。但是第五共國的福利政策不是積極的而是消極的，認(rèn)為實(shí)行福利政策的費(fèi)用是非生產(chǎn)性的。
韓國的社會保障制度是從1987年開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)的。韓國在1986年國際收支轉(zhuǎn)為黑字，社會福利從口號轉(zhuǎn)為實(shí)施，落實(shí)了全民醫(yī)療保險、國民年金、最低工資制等三項(xiàng)措施。1988年第六共和國為實(shí)行社會保障制度采取了一系列措施：1）1989年通過地方自治法，地方也要成立議會，把區(qū)域福利問題提到日程上；2）以設(shè)施收容保護(hù)為中心的社會福利事業(yè)開始轉(zhuǎn)向以區(qū)域福利和在家福利為中心；3）托兒事業(yè)有較大發(fā)展；4）政府對殘疾人的關(guān)心增加；5）配備社會福利部門的專職人員。從而，福利政策從與市場經(jīng)濟(jì)原則對立的領(lǐng)域變成了與政治、經(jīng)濟(jì)不可分離的領(lǐng)域。
1993年金泳三政府上臺后，社會保障方面的重點(diǎn)放在現(xiàn)有制度的落實(shí)上，新出臺的是雇傭保險，它超出了失業(yè)保險范圍，包括預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、改善雇傭結(jié)構(gòu)以及勞動者的能力開發(fā)等。
韓國在社會保障方面的投資還少，在國民生產(chǎn)總值中社會保障支出所占的比重，1980年0.12%，1985年0.48%，1994年1.0%。1990年整個社會開發(fā)費(fèi)（包括社會保障、教育、人力開發(fā)、衛(wèi)生、環(huán)境、住宅等）的比重也只有4.9%。
二、社會保險結(jié)構(gòu)和體制
目前，韓國的社會保險有：年金保險、醫(yī)療保險、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險以及雇傭保險。從60年代開始，先后頒布了有關(guān)法律，這些法律有：公務(wù)員年金法（1962年）、軍人年金法（1963年）、私立學(xué)校教職員年金法（1974年）、國民福利年金法（1973年）、國民年金法（1986年）、雇傭保險法（1993年）等。
1、年金保險
韓國的年金制度分為兩大類，一是以公務(wù)員、軍人、私立學(xué)校教職員為對象的年金，一是以一般勞動人民為對象的國民年金。
（1）公務(wù)員年金：適用于國家公務(wù)員、地方公務(wù)員以及遺屬。由總務(wù)處（公務(wù)員年金管理公團(tuán)）主管，1989年加入保險者共81萬人，受惠者2.12萬人，占2.6%。公務(wù)員年金由公務(wù)員交納月報酬的5.5%（工齡超過33年就不再交納），國庫或地方政府負(fù)擔(dān)公務(wù)員報酬額的5.5%及災(zāi)害補(bǔ)償負(fù)擔(dān)金。年金的支出分短期和長期兩類共18種，短期包括醫(yī)療費(fèi)、災(zāi)害補(bǔ)償?shù)龋L期包括退休金、傷殘年金及遺屬年金等。
（2）軍人年金和軍人保險：軍人年金適用于現(xiàn)役軍人和遺屬。1989年加入者14.2萬人，受惠者3.8萬人.由國防部(財政局)主管。現(xiàn)役軍人交納月報酬額的5.5%（軍齡超過33年就不再交納），國庫負(fù)擔(dān)軍人報酬額的5.5%和災(zāi)害補(bǔ)償負(fù)擔(dān)金。年金用于退役年金、殘廢軍人年金和遺屬年金。
軍人保險適用于中士以上軍人，保險期為10年。1人1戶頭，1戶頭5萬圓（1974年12月），1個戶頭每月交納保險費(fèi)300圓，每月交納的1/3由國庫負(fù)擔(dān)。由各軍兵種參謀長負(fù)責(zé)主管，保險費(fèi)入韓國銀行援護(hù)特別會計保險帳戶。保險期滿全額退還，退役者全額加5分利息，因病或其他身心障礙而退役者全額加5分利息再加30%，死亡或因服役而身心受損傷退役者全額加5分利息再加50%。
（3）私立學(xué)校教職員年金：在韓國國立學(xué)校的教職員為公務(wù)員，因此單獨(dú)設(shè)立私立學(xué)校教職員年金，由教育部（私立教職員年金管理公團(tuán)）主管。教職員交納月報酬的5.5%，學(xué)校交納教職員報酬額的3.5%，國庫支付2%及運(yùn)營費(fèi)。年金支出與公務(wù)員一樣。
（4）國民年金。1973年12月頒布過“國民福利年金法”，對老齡、殘疾、死亡等喪失勞動能力者進(jìn)行保險，但政府未能付諸實(shí)施。1986年制訂“國民年金法”，1988年1月開始實(shí)行。國民年金由保健福祉部（國民年金管理公團(tuán)）主管，適用于18歲至60歲的一般國民。國民年金加入者分單位加入者、地區(qū)加入者和任意加入者。單位加入者原規(guī)定雇傭10人以上的單位，是義務(wù)加入，1991年改為5人以上單位，1995年7月開始擴(kuò)大到農(nóng)村和漁村，農(nóng)民和漁民也義務(wù)加入。目前雇傭5人以下的單位和城市自營業(yè)者是自愿加入，計劃在本世紀(jì)內(nèi)也實(shí)行義務(wù)加入。1992年單位年金加入者有500萬人、地區(qū)年金加入者2.5萬人，任意加入者8300人。
韓國的國民年金被視為所得保障制度的核心，在老后所得補(bǔ)償體系中將起最重要的作用。韓國的國民年金采用公積金方式，1994年國民年金累積額已達(dá)13萬億圓，今后20年仍將繼續(xù)增加。目前對這筆基金能不能像國家財政一樣使用，有意見分歧。
國民年金的保險費(fèi)，從1988年開始每5年調(diào)整一次，原則上一切費(fèi)用由加入者負(fù)擔(dān)。雇傭5人以上單位的保險費(fèi)由雇主和被雇人各負(fù)擔(dān)一半，而農(nóng)民和漁民則考慮到其負(fù)擔(dān)能力，由國庫支援一部分。
國民年金制度的保險費(fèi)率（單位：%）
所得標(biāo)準(zhǔn)保險費(fèi)率
1988-921993-971998年以后
單位加入者
標(biāo)準(zhǔn)所得月額
使用者
加入者
法定退職金
5
5
-
2.0
2.0
2.0
3.0
3.0
3.0
任意及任意
繼續(xù)加入者
全體加入者
所得月額
全部
本人負(fù)擔(dān)
3．06．09．0
農(nóng)漁村地
區(qū)加入者
申報的
所得月額
全部
本人負(fù)擔(dān)
1995-992000-20042005年以后
3．06．09．0
國民年金的支出主要用于老齡年金、殘疾人年金、遺屬年金及一次性償還金。老齡年金為期20年，是從男60歲（女55歲）開始發(fā)到死亡的終生年金。遺屬年金和殘疾人年金則按老齡年金的一定比率發(fā)給，比率取決于加入時間和殘疾程度。
韓國的年金制度還存在一些問題，如國民年金制度與其他年金制度有差別，公務(wù)員等年金制度的補(bǔ)償支出明顯多于國民年金，因?yàn)樗鼪]有年齡規(guī)定，退職就發(fā)給。目前，軍人年金已嚴(yán)重赤字，公務(wù)員年金也再過10年就會出現(xiàn)年金基金枯竭現(xiàn)象，而國民年金在2040年以前不會出現(xiàn)赤字。
2、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險
原業(yè)只是作為“勤勞基準(zhǔn)法”（1953年）的一部分，1963年作為單獨(dú)的法律頒布“產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險法”。產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險由勞動部（勤勞福祉公團(tuán)）主管，保險費(fèi)不是勞資雙方分擔(dān)，而是由雇主一方負(fù)擔(dān)。1987年保險費(fèi)率根據(jù)行業(yè)的危險程度分為67種，以0.2%至17.9%，平均為16.4%。開始實(shí)行時只適用于礦業(yè)和制造業(yè)雇傭500人以上企業(yè)的8.1萬人，1981年擴(kuò)大到雇傭16人以上的電氣煤氣業(yè)、水道衛(wèi)生設(shè)施業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等企業(yè)，投保人數(shù)達(dá)345萬人，1991年又?jǐn)U大到雇傭5人以上企業(yè)，投保人數(shù)達(dá)792.3萬人，占全國就業(yè)人數(shù)的30%多。
產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險是在韓國最早普遍適用的社會保險，保險對象是與業(yè)務(wù)有關(guān)的職業(yè)病，因產(chǎn)業(yè)災(zāi)害而發(fā)生的工傷、疾病、殘廢、死亡等進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)或給予生活補(bǔ)貼（根據(jù)不同情況支付一定比例的補(bǔ)償或年金）。1991年保險費(fèi)支付情況是：醫(yī)療費(fèi)（42.1萬件）和病假補(bǔ)貼（35.7萬件）為最多，殘廢金多數(shù)是一次性補(bǔ)償（28.7）萬件，少數(shù)為年金形式的補(bǔ)償（2600件）。
3、醫(yī)療保險
韓國的醫(yī)療保險法是1963年制訂的，但條件不具備，1977年開始部分實(shí)行，1989年全面實(shí)行。分為公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險，單位醫(yī)療保險和地區(qū)醫(yī)療保險三類，地區(qū)醫(yī)療保險又可分為農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)。單位保險對象為雇傭5人以上的單位，雇傭5人以下的加入地區(qū)保險。
醫(yī)療保險由保健福祉訓(xùn)醫(yī)療保險局主管，公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險由管理公團(tuán)管理，一般醫(yī)療保險實(shí)行組合制度，有單位組合的地區(qū)組合，由中央的醫(yī)療保險聯(lián)合會總管。截止1995年有379個醫(yī)療保險組合，各組合實(shí)行獨(dú)立的保險財政。各保險組合從投保人收取保險費(fèi)，醫(yī)療費(fèi)支付給為投保人進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療機(jī)關(guān)（投保人負(fù)擔(dān)一部分）。醫(yī)療保險聯(lián)合會的職能主要有：1、對各組合的醫(yī)療保險工作進(jìn)行指導(dǎo)，2、建立和管理醫(yī)療設(shè)施和福利設(shè)施，3、統(tǒng)一指定醫(yī)療單位，4、對醫(yī)療費(fèi)進(jìn)行審查等。
醫(yī)療保險的支付分為法定和附加，前者為醫(yī)療、分娩、體檢等醫(yī)藥費(fèi)，后者為喪葬費(fèi)及分娩津貼以及本人負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼（本人負(fù)擔(dān)超過規(guī)定時給予補(bǔ)貼）。醫(yī)療須在指定醫(yī)院，限于被保險者及其扶養(yǎng)者，分娩保險限于本人及其配偶。
醫(yī)療保險財政主要靠投保人的保險費(fèi)，國庫補(bǔ)助或其他利息收入作為補(bǔ)充。單位保險和公務(wù)員、私立學(xué)校教職員保險的保險費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)月報酬的3—8%（平均3.5%）之內(nèi)單位和個人各分擔(dān)一半，地區(qū)組合的保險費(fèi)按收入、財產(chǎn)、家庭人口等實(shí)行定額制，全部由投保者負(fù)擔(dān)。
公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險和單位醫(yī)療保險組合的財政狀況較好，近年來累積金額繼續(xù)增加，正在研究如何利用。而地區(qū)醫(yī)療保險則還未從初期的赤字階段擺脫出來，高額醫(yī)療費(fèi)和老人醫(yī)療費(fèi)的一部分靠財政調(diào)節(jié)，總費(fèi)用的50%靠國庫補(bǔ)助，因此目前成為保健福祉部預(yù)算的負(fù)擔(dān)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障，農(nóng)村社會保障制度框架，對策
一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題
據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2004年我國農(nóng)村享受最低生活保障的總?cè)藬?shù)為488萬人，2006年底達(dá)1593萬人。這期間雖然有大幅增長，但也僅占農(nóng)村貧困人口的24.8%.目前，我國農(nóng)村社會保障制度建立過程中主要存在以下問題。
（一）社會保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出占全國保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費(fèi)支出占總支出的89%.可見，農(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%.另外，社會保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。
（二）社保資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困難。現(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投入力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單一、有限，主要堅(jiān)持“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無力或不愿承擔(dān)，國家政策很難落實(shí)到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。
（三）農(nóng)村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農(nóng)村許多具體實(shí)施辦法多是通過各種行政性文件，缺乏法律權(quán)威與制度剛性，有很大的隨意性，導(dǎo)致社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、建立農(nóng)村社會保障制度框架的構(gòu)想
我國農(nóng)村社會保障制度的框架大體包括如下幾個方面：
（一）農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家為保障難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救助制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)注意以下幾方面問題：一是制定科學(xué)的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地區(qū)收入水平、消費(fèi)水平的差異，國家可對東部發(fā)達(dá)地區(qū)、東北部、中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、西部相對貧困地區(qū)制訂不同的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府再制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)既要實(shí)事求是、合情合理，又能有效解決貧困農(nóng)民的生活困難，維持農(nóng)民吃飯和穿衣的基本生活需要。二是界定農(nóng)村最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因?yàn)?zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是要遵循“輸血”和“造血”的有機(jī)結(jié)合原則。“輸血”指通過國家財政及地方財政給予農(nóng)民最低生活保障的費(fèi)用，“造血”是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過補(bǔ)充地方財政的實(shí)力，進(jìn)一步增強(qiáng)地方財政的可轉(zhuǎn)移支付力度，使保障基金有穩(wěn)定的來源。只有二者結(jié)合，才能使農(nóng)民獲得最低生活保障經(jīng)費(fèi)。
（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家保障全體老年農(nóng)民基本生活的制度。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵循以下原則：一是對不同受保類型的老人采用不同養(yǎng)老資金交納方式。給每個受保人建立個人養(yǎng)老金賬戶。對完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，本人可交小部分養(yǎng)老保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國家給予一定補(bǔ)貼；對以農(nóng)業(yè)為主，兼營第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，本人可適當(dāng)交納保險金，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國家給予一定補(bǔ)貼；對于以二、三產(chǎn)業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)為輔的農(nóng)民，本人可多交納一些保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國家再給予一定補(bǔ)貼。對于發(fā)展為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，由農(nóng)保轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)保或城保，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的范疇。二是不同地區(qū)的農(nóng)村分層次設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和各部分的比例。西部、中部、東北部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)較少，地方財政補(bǔ)貼可能會少些，中央財政可通過轉(zhuǎn)移支付給這些省份多補(bǔ)貼一些；而東部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)多，地方財政可多補(bǔ)一些，中央財政少補(bǔ)一些。
（三）農(nóng)村醫(yī)療保險制度。農(nóng)村醫(yī)療保險制度是以農(nóng)村居民為對象，在農(nóng)民因病治療期間，可獲得必要的醫(yī)療費(fèi)資助和疾病補(bǔ)貼的一種社會保險制度。建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度應(yīng)注意以下原則：一是采取三方出資的原則。給每位投保人建立個人醫(yī)療保險賬戶，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫(yī)療保險基金。二是建設(shè)一支規(guī)范有序的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊(duì)伍。
（四）農(nóng)村社會救助制度。農(nóng)村社會救助制度是國家針對災(zāi)害、突發(fā)事件或無所依靠的老人，采取應(yīng)急措施來保障農(nóng)民基本生存的社會保障制度。主要包括：一是對非災(zāi)害性的救助。國家應(yīng)加大對農(nóng)村“五保戶”、“特困戶”等的資金投入力度，加快“五保”設(shè)施的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。其中，對“特困戶”家庭可給予一定救濟(jì)金。二是對災(zāi)害性的救助。一方面，國家預(yù)算中應(yīng)增加災(zāi)害救助資金的比重。另一方面，通過社會援助的方式籌集救災(zāi)資金。如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴(kuò)大資金來源。
（五）農(nóng)村社會福利制度。農(nóng)村社會福利制度是國家或社會提供福利服務(wù)，對農(nóng)村社會成員給予物質(zhì)上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區(qū)可嘗試。農(nóng)村社會福利項(xiàng)目大致分三類：一是以貨幣形式發(fā)放各種政府補(bǔ)貼。如，在重要節(jié)日（例如“過年”等節(jié)日）給予農(nóng)村少量家庭政府慰問金等。二是為提高村民生活質(zhì)量開展農(nóng)村文化服務(wù)。如，在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村文化站，建立免費(fèi)技能培訓(xùn)中心等。三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為他們提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)、文化教育等福利服務(wù)。
（六）農(nóng)村社會優(yōu)撫制度。農(nóng)村社會優(yōu)撫制度是一項(xiàng)物質(zhì)補(bǔ)償和政治褒揚(yáng)相結(jié)合的特殊農(nóng)村社會保障制度，其保障對象是為革命和社會主義建設(shè)事業(yè)做出特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)村退伍軍人及其家屬等。
三、構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的建議
（一）推進(jìn)社會保障的法制化管理。農(nóng)村社會保障需要一個良好的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正保障。在制定農(nóng)村社會保障法律、法規(guī)和條例的過程中，應(yīng)遵循以下原則：一是堅(jiān)持普遍性與特殊性相結(jié)合原則。由于我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡，國家應(yīng)制定“農(nóng)村社會保障法”，根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)狀，對社會保障的原則、對象、保障內(nèi)容等作統(tǒng)一明確的規(guī)定；地方可在“農(nóng)村社會保障法”的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況制定適合本地區(qū)發(fā)展的“農(nóng)村社會保障條例”。二是堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對等原則。、每一農(nóng)村社會成員都有獲得社會保障的權(quán)利，同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如，依法定期繳納保費(fèi)及履行相關(guān)義務(wù)等。三是堅(jiān)持公平與效率一致原則。在堅(jiān)持公平的前提下，能合理保障每個農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，但兼顧效率又可起到有效激勵的作用。在良好的機(jī)制設(shè)計條件下，公平與效率是同向互動的。公平會使人感到社會的公正與和諧，能激發(fā)農(nóng)民的干勁，促進(jìn)效率的提高。同時，效率的提高又會使農(nóng)村社會財富增長，使更多的人得到保障，從而實(shí)現(xiàn)真正的公平。這種公平與效率的同向互動才能促進(jìn)農(nóng)村社會走向真正和諧。
（二）建立農(nóng)村社會保障組織機(jī)構(gòu)，理順管理體制，明確職責(zé)分工。為改變政出多門、效率低下的情況，建議在中央和省級人民政府設(shè)立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會保障委員會，負(fù)責(zé)對規(guī)劃、政策、實(shí)施辦法的制定和對資金的征收、管理、經(jīng)營、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級政府及有關(guān)職能部門在資金籌集和管理方面的職責(zé)分工，同時應(yīng)把農(nóng)村社會保障政策制定機(jī)構(gòu)與社保資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)分開。
（三）對社保資金進(jìn)行保值增值。主要從五方面來保證社保資金。一是要靠自己的積累。這種方式讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與社會保障的積極性。二是多渠道籌資。首先是地級市及以上各級財政下?lián)艿木戎稹Ｆ浯问强h級財政年度配套撥出的救助基金。再次是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會熱心人士的捐贈和贊助的資金。三是加大國家對農(nóng)村社保資金的投入力度。四是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。首先，可加大農(nóng)村所需資金的“造血”功能，從而為社保資金“輸血”。其次，可解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題，增加收入，增加自己投入更多的社保資金。五是國家通過特殊政策實(shí)現(xiàn)社保資金的保值、增值。通過立法對存入銀行的農(nóng)村社保基金給予政策性支持，利率要高于一般社會利率標(biāo)準(zhǔn)。
[關(guān)鍵詞]社會公平，社會保障，政府責(zé)任，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，弱勢群體
一、社會公平是社會保障制度的首要價值選擇
緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護(hù)社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點(diǎn)，也是社會保障政策實(shí)踐的基本歸宿。社會公平是社會保障的目標(biāo)，同時也是社會保障制度建設(shè)的根本原則。只有在公平基礎(chǔ)上建立的社會保障制度，才能更有效地促進(jìn)社會公平。
當(dāng)一個國家只有少數(shù)人能夠享受社會保障時，公平原則只在享受者中得到了體現(xiàn)；只有當(dāng)全體國民普遍享受到社會保障并通過社會保障制度使其生活水平與生活質(zhì)量獲得改善與提升時，社會保障的公平原則才真正得到全面貫徹。西方發(fā)達(dá)國家普遍建立了全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，并通過財政補(bǔ)貼、政府轉(zhuǎn)移支付等手段，對弱勢群體進(jìn)行救助，既保證了全體社會成員機(jī)會平等地享受社會保障的權(quán)利，又有效地調(diào)節(jié)了經(jīng)濟(jì)波動，并通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護(hù)了社會公平。社會公平需要通過社會保障制度的建立與實(shí)施來維護(hù)，而且只有建立在社會公平基礎(chǔ)之上的社會保障才能更好地促進(jìn)社會公平。也正是由于社會保障具有維護(hù)社會公平的功能，我們才要盡力去建立和完善社會保障制度，以更好地促進(jìn)社會公平。
二、我國當(dāng)前社會保障制度改革中存在的不公平現(xiàn)象
(一)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差別較大
由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定，中國社會保障也呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)。占人口總數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享受社會保障份額的89%，占人口70%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障份額的11%，中國在相當(dāng)長的時期內(nèi)還無法改變這種格局。一方面，社會保障覆蓋面城鄉(xiāng)差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。目前，城市社會保障建設(shè)包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險、社會救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農(nóng)民。相比之下，我國農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，養(yǎng)老保險還沒有全面開展，醫(yī)療保險、生育保險也僅在個別地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。即使是作為政府保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的一項(xiàng)根本性的制度——最低生活保障制度，農(nóng)村也是剛剛起步。雖然2007年在農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，3451.9萬農(nóng)村居民被納入了保障的范圍，但是廣大農(nóng)村至今仍有6000萬左右的貧困農(nóng)民得不到任何救助，這對廣大農(nóng)民來說是很不公平的。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計表明，1991-2005年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。
這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，嚴(yán)重扭曲了社會保障制度的公平原則，這種制度安排不但沒有維護(hù)社會公平，反而加劇了城鄉(xiāng)差距，與公平的社會保障體系的要求也十分不符。
(二)農(nóng)民工群體缺乏社會保障
農(nóng)民工作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的群體，其為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但在現(xiàn)行的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，從農(nóng)村分離出來的農(nóng)民工并沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。1999年9月我國頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》中就明確規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這就說明這種保障只是面向城市居民而非進(jìn)城農(nóng)民工。農(nóng)民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且他們也處于社會保障的邊緣地位，與他們所在的城市居民相比，他們?nèi)狈Τ鞘械纳鐣睿恰熬滞馊恕薄Ｄ壳埃覈形唇⒚嫦蜣r(nóng)民工群體的完善的社會保障制度，而農(nóng)民工的實(shí)際情況又迫切需要社會保障來維護(hù)其基本權(quán)益。
(三)單位之間、地區(qū)之間的社會保障水平差異過大
一方面，由于體制不統(tǒng)一，覆蓋面過窄，現(xiàn)行社會保障制度只覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，全國只有1／4的勞動者能夠享受社會保障待遇。在現(xiàn)有的社會保障制度中，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等職工得到社會更多的關(guān)注，而非國有單位的職工，尤其是農(nóng)村居民卻仍以家庭保障為主，很少享受到社會和集體的福利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)等企業(yè)中的勞動者仍然處在社會保障之外，生，老、病、死、殘等種種不測沒有制度保障。另一方面，地區(qū)之間社會保障水平差異也很大。我國目前實(shí)行的是以社會統(tǒng)籌、企業(yè)負(fù)擔(dān)與個人儲蓄相結(jié)合的保障制度，限于目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民的收入水平，政府為全體社會成員所提供的相應(yīng)保障還非常有限，社會化程度較低，保障功能較弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，決定了社會保障水平在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間嚴(yán)重的非均衡態(tài)勢，社會保障中的有些項(xiàng)目只是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市實(shí)行，且各地所實(shí)行的辦法和措施也不一樣，還沒有形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行辦法。這就造成了單位之間、地區(qū)之間保險項(xiàng)目的轉(zhuǎn)接困難，影響了人力資源的合理流動，嚴(yán)重影響了社會保障公平的實(shí)現(xiàn)。
(四)管理理念不明確，造成社會保險代際不公平
代際不公平是指代與代之間的社會保障責(zé)任與受益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的社會保障制度，實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責(zé)任后移的情況，在這種“現(xiàn)收現(xiàn)付制”模式下，必然的結(jié)果就是“現(xiàn)缺現(xiàn)補(bǔ)制”。2000年我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到了10%，65歲以上的人口也達(dá)到了7%。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國已經(jīng)提前步入了老齡化社會，這將對當(dāng)代和后代人的繳費(fèi)和受益水平產(chǎn)生重要的影響。特別是當(dāng)這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保險可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產(chǎn)時，那是對未來出生的各代人最大的不公平。由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預(yù)算管理，使得當(dāng)期和未來社會保障責(zé)任不明確，社會保險在支付標(biāo)準(zhǔn)上沒有充分體現(xiàn)收入、預(yù)期壽命的制約作用，容易造成當(dāng)期應(yīng)盡的社會保障責(zé)任沒有盡全，而受益水平又高于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“應(yīng)該”提供的水平，從而進(jìn)一步加劇前后代際保障責(zé)任與保障水平的不公平。
(五)統(tǒng)籌層次低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會保險的互濟(jì)功能
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，地區(qū)間財力與社保壓力呈現(xiàn)“難者愈難、易者愈易”的情況，而現(xiàn)實(shí)中社會保障基本上還是中央負(fù)責(zé)制定政策，地方具體負(fù)責(zé)管理落實(shí)，統(tǒng)籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項(xiàng)目仍處于市縣統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌發(fā)展緩慢，造成地區(qū)間社會保險的互濟(jì)功能難以充分發(fā)揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，因此不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發(fā)揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補(bǔ)助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費(fèi)率。這種因社會保障帶來的地方負(fù)擔(dān)不公平，不僅導(dǎo)致了當(dāng)前社會保障的發(fā)展差距，而且也會在發(fā)展中加大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。因?yàn)椋绞墙?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其勞動力市場就業(yè)率就越高，人口結(jié)構(gòu)相對年輕，社保負(fù)擔(dān)較輕，越有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而越是貧困落后地區(qū)，勞動力市場就業(yè)率越低，社會保障負(fù)擔(dān)率高，越是不利于吸引投資，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區(qū)間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。
三、堅(jiān)持公平原則，加快社會保障制度改革
(一)加快建立公共財政制度，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制
隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長和國家財力的不斷增強(qiáng)，各級財政對勞動和社會保障事業(yè)投入也逐年增加。“十五”時期，全國財政用于就業(yè)和社會保障方面的支出年均增長16.3%，占總支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央財政對基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)助支出從1998年的20億元增加到2005年的545億元，累計達(dá)到2826億元。2003～2005年，中央財政在每年保持國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助資金100億元規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，3年共安排再就業(yè)資金239億元。但是，我們也應(yīng)該看到，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，公眾對社會保障的需求日益強(qiáng)烈，相比之下，公共財政在社會保障制度中的作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來，各級財政對社會保障的投入還遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，而征繳模式的落后進(jìn)一步擴(kuò)大了資金的缺口，個人賬戶空轉(zhuǎn)，收不抵支的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。按照有關(guān)方面的計算，在現(xiàn)行的繳費(fèi)比例下，如果按完全預(yù)籌積累計算，中國的養(yǎng)老基金缺口大約為2～3萬億元左右，按照世界銀行的測算，中國養(yǎng)老保險形成債務(wù)約達(dá)3萬億元。由此可以看出，目前我國的社會保障體系還很不完善，具體體現(xiàn)在經(jīng)常性財政投入尚未建立起來，特別是由于缺乏立法約束，導(dǎo)致財政對于社會保障投入帶有明顯的隨意性。為此，政府要進(jìn)一步深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設(shè)。加強(qiáng)財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，提高社會保障支出在一般性轉(zhuǎn)移支付中的規(guī)模和比例，提高財政對老少邊窮地區(qū)社會保障的轉(zhuǎn)移支付力度，為社會保障制度改革提供穩(wěn)定的資金支持，防止由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致改革的地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，造成新的不公平。
(二)建立彈性保障支付機(jī)制，加大社會保障再分配調(diào)節(jié)力度
社會保障是對國民收入進(jìn)行再分配的重要機(jī)制，對維護(hù)社會公平發(fā)揮著十分重要的作用。市場機(jī)制追求效率，社會保障則應(yīng)更加注重公平。市場機(jī)制的效率優(yōu)勢充分發(fā)揮，創(chuàng)造出更多的財富，社會保障才有物質(zhì)基礎(chǔ)；通過社會保障有效地實(shí)施再分配，使人民群眾尤其是低收入群體都能分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，構(gòu)建共同的社會利益基礎(chǔ)，才有利于化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會和諧，為經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件。在每一個社會中，總會存在一部分人因各種原因缺乏或喪失勞動能力，或在市場競爭中遭遇失敗而暫時或永久失去收入來源，生活陷入困境。而在我國現(xiàn)有的分配原則中，不管是實(shí)行“不勞動者不得食”的分配原則，還是實(shí)行“勞動、資本、技術(shù)和管理等按貢獻(xiàn)參與收入分配”的原則，這些社會通用的分配原則都是不適用于他們的。此時，政府必須承擔(dān)起保障這一部分人基本生活需要的義務(wù)，對其給予必要的救濟(jì)和幫助，使他們同其他公民一樣也能分享到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。因此，我國應(yīng)改變目前按人頭實(shí)施保障的傳統(tǒng)做法，建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個人收入水向關(guān)聯(lián)的彈性保障支付機(jī)制。這就要求社會保障體系逐漸向低收入人群轉(zhuǎn)移，而對于自我保障能力很強(qiáng)的人，則應(yīng)減少社會保障投入，以減少目前的倒掛現(xiàn)象，使社會保障資源得到充分利用。政府通過社會保障，針對不同類型的低收入者(包括無收入者)采取不同的辦法增加他們的收入，保障他們的基本生活需要，幫助他們走出困境，這就在一定程度上緩解了社會成員之間因收入差距懸殊而導(dǎo)致的宏觀層次的分配不公。
(三)完善面向弱勢群體的社會保障制度
對社會保障整體而言，具體到社會保障資源分配，政府有責(zé)任對在實(shí)施社會保障過程中形成的弱勢群體進(jìn)行必要的補(bǔ)償。弱勢群體補(bǔ)償機(jī)制原則就是從弱勢群體的特殊地位、視角來看問題、分析問題，以是否能夠滿足這一不利階層的社會保障利益為標(biāo)準(zhǔn)來確定社會保障的分配。弱勢群體補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)不是平等分配社會保障資源，而是向著有利于弱勢群體的方向去傾斜，以此來減少弱勢群體或不利群體在享受社會保障權(quán)益方面的不公平，進(jìn)而促進(jìn)社會的公平。
1.積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。對農(nóng)村社會保障問題的忽視，是長期以來社會保障改革的一大失誤。城鄉(xiāng)居民差距的擴(kuò)大化，既體現(xiàn)了農(nóng)村對建設(shè)社會保障體系的客觀要求，也反映了農(nóng)村居民生活風(fēng)險與社會風(fēng)險的積累。農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村最低生活保障制度的確立為基礎(chǔ)，積極謀求建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度；進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加快其在全國的推廣工作；積極探索符合中國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，可以借鑒新農(nóng)合的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，先以市縣為試點(diǎn)，以中央財政和地方財政共同負(fù)擔(dān)的方式，建立地方性養(yǎng)老保險體制，然后再逐漸向全國推廣。在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)方面，我們應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)階段農(nóng)村土地保障功能持續(xù)弱化和商業(yè)保險在農(nóng)村還無法發(fā)揮很大作用具有清醒的認(rèn)識，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起建設(shè)農(nóng)村社會保障體系的主要責(zé)任。
2.建立面向農(nóng)民工的社會保障制度。農(nóng)民工流動性強(qiáng)，非正規(guī)就業(yè)者多，根據(jù)農(nóng)民工的需求和目前的條件，不能簡單地用同一種社會保障來覆蓋，應(yīng)當(dāng)按照分類、分層保障的原則來提供社會保障，或者在基礎(chǔ)部分統(tǒng)一而在補(bǔ)充部分體現(xiàn)差別性。一元化的制度安排可以作為我國社會保障制度的長期發(fā)展目標(biāo)，但當(dāng)前仍需將多元化制度作為過渡，這既能減少改革的阻力和成本，又不會偏離一元化的目標(biāo)。在現(xiàn)階段，建立農(nóng)民工社會保障制度，可以先從以下幾個方面著手：(1)建立農(nóng)民工工傷保險制度，與城市工傷保險制度并軌，并強(qiáng)制覆蓋全體工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者。(2)盡快建立面向農(nóng)民工的大病或疾病住院保障機(jī)制，并建立緊急救助制度，以幫助他們解決因遭遇天災(zāi)人禍、合法權(quán)益受損或遭遇不公平待遇時農(nóng)民工家庭和個人遇到的各種困難。(3)對于養(yǎng)老保險，可以根據(jù)制度多元化的原則加以靈活運(yùn)用。如農(nóng)民工在參加城市養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌后，如與用人單位終止；解除勞動關(guān)系，經(jīng)本人和用工單位同意后，可一次性領(lǐng)取個人已繳納的那部分養(yǎng)老保險金，并終止其養(yǎng)老保險關(guān)系；或是建立類似于醫(yī)療保險卡的個人賬戶，農(nóng)民工流動到哪里，養(yǎng)老保險就可以續(xù)接到哪里；或是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可以對接的養(yǎng)老保險制度，以保證那些在城市工作若干年后又返鄉(xiāng)為農(nóng)的農(nóng)民工的合法權(quán)益。
(四)以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為突破口，擴(kuò)大社會保險的覆蓋面
構(gòu)建和諧社會所面臨的巨大壓力之一就是由于人口老齡化提前到來所帶來的壓力。能否順利化解這種壓力，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速平穩(wěn)發(fā)展，直接取決于相關(guān)的老年保障制度安排與政策措施。
“關(guān)鍵詞”產(chǎn)業(yè)升級，社會保障制度，風(fēng)險結(jié)構(gòu)
產(chǎn)業(yè)升級是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的必然現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低到高的演進(jìn)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐。我國處在經(jīng)濟(jì)起飛階段，為應(yīng)對激烈的國際競爭，新型工業(yè)化道路上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需升級。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化角度來講，我國應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化、市場化戰(zhàn)略，縮小農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)人口在產(chǎn)業(yè)體系中的比重，推進(jìn)中心工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)的資本、技術(shù)密集度。這種結(jié)構(gòu)性變動會帶來就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定等一系列風(fēng)險，如何減少產(chǎn)業(yè)升級的負(fù)效應(yīng)是構(gòu)建和諧社會的重要方面。本文認(rèn)為建立完善的社會保障制度能有效化解其中的風(fēng)險。
一、產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)致的社會風(fēng)險
任何社會結(jié)構(gòu)的變動都會帶來不同程度的社會風(fēng)險，產(chǎn)業(yè)升級是改變資源配置的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性變動，是用先進(jìn)技術(shù)對物質(zhì)資本和勞動力資源進(jìn)行重新組合的過程。其風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾方面。
1、就業(yè)風(fēng)險。產(chǎn)業(yè)升級必然要引起勞動力資源配置的變動，實(shí)現(xiàn)勞動力資源的更優(yōu)配置，其風(fēng)險則是造成失業(yè)。從理論上說，產(chǎn)業(yè)升級過程中資本有機(jī)構(gòu)成的提高會對勞動力資源產(chǎn)生擠出效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的資本、技術(shù)密集度會代替一部分勞動力；同時產(chǎn)業(yè)升級也會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，形成區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群，從而擴(kuò)大就業(yè)。產(chǎn)業(yè)體系對勞動力的擠出到再吸收會有一個時間差，這個產(chǎn)業(yè)交替期間勞動力流動頻繁，就業(yè)風(fēng)險就在這個期間產(chǎn)生。此外，城市工業(yè)擴(kuò)張和較高的工資水平會吸引大量農(nóng)村人口流入城市，加大城市的就業(yè)壓力。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾在產(chǎn)業(yè)升級過程中會進(jìn)一步加劇，不利于促進(jìn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會在較長時間后才能得到改觀。
2、失地農(nóng)民的風(fēng)險。產(chǎn)業(yè)升級會促使農(nóng)村工業(yè)化、市場化進(jìn)程不斷加快和小城鎮(zhèn)建設(shè)的擴(kuò)張，造成大量耕地被圈占、征用，從而產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。失去土地的農(nóng)民便成為一個特殊的“無產(chǎn)階級”，比城市工人更加缺乏保障，是社會上生存風(fēng)險最大的階層。其生存風(fēng)險主要表現(xiàn)在：（1）缺乏進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)的基本技能，只能從事對技術(shù)要求不高的體力勞動。但失地農(nóng)民普遍年紀(jì)偏大，這也使得他們成為特殊的失業(yè)群體；（2）耕地占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且給付方式不合理，難以保障失地農(nóng)民的基本生活。目前農(nóng)村土地占用補(bǔ)償與城市有很大差距，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低；還存在縣、鄉(xiāng)、村層層克扣的現(xiàn)象，財政較困難的地方更是將屬于農(nóng)民的耕地補(bǔ)償款作為政府經(jīng)費(fèi)；征地補(bǔ)償款一次給付，而沒有將失地農(nóng)民納入社會保障體系，導(dǎo)致失地農(nóng)民的家庭在預(yù)期的生命周期內(nèi)缺乏基本的生活保障。在產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)致失地農(nóng)民增多的情況下，這一人群流入城市將對城市產(chǎn)生較大影響。
二、社會保障體系防風(fēng)險能力的缺乏
社會保障制度是工業(yè)社會的防風(fēng)險機(jī)制，發(fā)達(dá)國家均在工業(yè)化過程中形成了比較完善的社會保障制度，而我國不完善的社會保障制度卻不能有效化解產(chǎn)業(yè)升級造成的風(fēng)險。這表現(xiàn)在：保障模式與社會風(fēng)險結(jié)構(gòu)不一致，保障的覆蓋面狹窄；總體保障水平較低且配置不合理，對真正具有較大生存風(fēng)險的家庭補(bǔ)償較低，對正規(guī)就業(yè)且收入穩(wěn)定的人群保障標(biāo)準(zhǔn)卻相對較高，產(chǎn)生了再分配過程中的不公平；社會保障體制脆弱，管理效率低，缺乏立法保障，沒有真正形成機(jī)制，動態(tài)地適應(yīng)社會風(fēng)險結(jié)構(gòu)的變化。社會保障體系防風(fēng)險能力的缺乏具體表現(xiàn)在以下方面。
1、“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的危機(jī)。我國目前實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌和部分積累的個人賬戶相結(jié)合的社會保障模式。統(tǒng)籌部分針對老職工的養(yǎng)老，個人賬戶部分針對能夠在工作期間充實(shí)個人賬戶的“中人”、“新人”。在產(chǎn)業(yè)升級帶來的風(fēng)險結(jié)構(gòu)變化的條件下，現(xiàn)有模式受到挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)升級中形成的新的社會風(fēng)險，會導(dǎo)致一部分職工不能足額繳費(fèi)，使其個人賬戶名存實(shí)亡，只有將其納入統(tǒng)籌項(xiàng)目方能保障風(fēng)險，使本來支付負(fù)擔(dān)較重的統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生危機(jī)。個人賬戶不完善表現(xiàn)在：覆蓋狹窄，只將正規(guī)就業(yè)人員納入其中，而忽略了包括農(nóng)民工在內(nèi)的許多靈活就業(yè)人員，影響勞動力市場的完善；個人賬戶的空賬運(yùn)行反映了社會保障體制中的財務(wù)風(fēng)險和管理漏洞
2、就業(yè)保障機(jī)制的缺乏。一方面，作為就業(yè)保障最主要的項(xiàng)目，失業(yè)保險沒有充分發(fā)揮作用。這主要是因?yàn)榫蜆I(yè)保障覆蓋范圍狹窄，失業(yè)風(fēng)險較大的人沒有失業(yè)保險；體制僵化、管理低效，部分地區(qū)大量的失業(yè)保險結(jié)余存而不用，沒有真正發(fā)揮作用。另一方面，失業(yè)救濟(jì)制度缺乏，暫時沒有納入失業(yè)保險體系的人群將處于較大風(fēng)險之中。此外，目前社會保障體制的主要方向是保障失業(yè)者的基本生活，而促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)技能培訓(xùn)功能較弱。
3、對失地農(nóng)民保障的缺乏。和城市正規(guī)就業(yè)人口甚至其他農(nóng)民相比，失地農(nóng)民是最缺乏保障的。在現(xiàn)有社會保障體制下，他們最多享受到農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障。目前還沒有針對這一群體的起點(diǎn)較高的社會保障政策，有的只是理論界的探討。
三、完善社會保障制度的基本策略
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期發(fā)展趨勢來看，完善的社會保障制度促進(jìn)勞動力再生產(chǎn)，為產(chǎn)業(yè)升級提供了社會基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)升級帶來的風(fēng)險可以看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會成本，最大限度地降低這種風(fēng)險才能成功、有效地完成產(chǎn)業(yè)升級，而建立完善的社會保障制度是減少這種成本的有效措施。社會保障在產(chǎn)業(yè)升級過程中的積極影響是多方面的：能夠縮小收入差距，減輕失業(yè)等遭受生存風(fēng)險人員的社會抵觸情緒；擴(kuò)大消費(fèi)需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長，推動產(chǎn)業(yè)升級；促進(jìn)勞動力資源的合理配置和有效利用。產(chǎn)業(yè)升級也將提升我國的產(chǎn)業(yè)競爭力和勞動者的生活水平。應(yīng)從以下方面來健全社會保障制度。
1、穩(wěn)定社會統(tǒng)籌部分，推廣建立繳費(fèi)確定性個人賬戶，以優(yōu)化資源配置，形成規(guī)模較大的基金投入到輔助產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟(jì)體系中。現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌部分體現(xiàn)的是社會保障基金的代際轉(zhuǎn)移，有較強(qiáng)的促進(jìn)社會公平的功能，是應(yīng)對制度轉(zhuǎn)型殊風(fēng)險的必要措施，是產(chǎn)業(yè)升級中前期的主要保障手段。要加大籌集資金力度，多渠道籌集資金，使保險金能夠按時支付，杜絕對個人賬戶資金的占用，并逐漸補(bǔ)充、做實(shí)個人賬戶。此外，高效管理的個人賬戶會勞動者形成一種穩(wěn)定和激勵的效果。
2、完善失業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制，加大就業(yè)援助力度。目前失業(yè)保險的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，失業(yè)保險的覆蓋范圍比較狹窄。其原因不是企業(yè)擔(dān)心增加成本而抵制，而是缺乏政策上的規(guī)定。從推動產(chǎn)業(yè)升級的角度來說，失業(yè)保險擴(kuò)面產(chǎn)生的擠出就業(yè)的效應(yīng)很小。應(yīng)建立一種效率機(jī)制，既能保證化解大規(guī)模失業(yè)的風(fēng)險，又能充分利用已經(jīng)形成的保險基金促進(jìn)就業(yè)。地方政府可在政策范圍內(nèi)靈活使用結(jié)余的失業(yè)保險金，并結(jié)合政府財政支持，加大對遭受失業(yè)風(fēng)險人員的援助力度；逐步擴(kuò)大建立失業(yè)保險的范圍，在就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)上有所作為。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障，農(nóng)村社會保障制度框架，對策
一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題
據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2004年我國農(nóng)村享受最低生活保障的總?cè)藬?shù)為488萬人，2006年底達(dá)1593萬人。這期間雖然有大幅增長，但也僅占農(nóng)村貧困人口的24.8%.目前，我國農(nóng)村社會保障制度建立過程中主要存在以下問題。
（一）社會保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出占全國保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費(fèi)支出占總支出的89%.可見，農(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%.另外，社會保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。
（二）社保資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困難。現(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投入力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單一、有限，主要堅(jiān)持“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無力或不愿承擔(dān)，國家政策很難落實(shí)到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。
（三）農(nóng)村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農(nóng)村許多具體實(shí)施辦法多是通過各種行政性文件，缺乏法律權(quán)威與制度剛性，有很大的隨意性，導(dǎo)致社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、建立農(nóng)村社會保障制度框架的構(gòu)想
我國農(nóng)村社會保障制度的框架大體包括如下幾個方面：
（一）農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家為保障難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救助制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)注意以下幾方面問題：一是制定科學(xué)的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地區(qū)收入水平、消費(fèi)水平的差異，國家可對東部發(fā)達(dá)地區(qū)、東北部、中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、西部相對貧困地區(qū)制訂不同的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府再制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)既要實(shí)事求是、合情合理，又能有效解決貧困農(nóng)民的生活困難，維持農(nóng)民吃飯和穿衣的基本生活需要。二是界定農(nóng)村最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因?yàn)?zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是要遵循“輸血”和“造血”的有機(jī)結(jié)合原則。“輸血”指通過國家財政及地方財政給予農(nóng)民最低生活保障的費(fèi)用，“造血”是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過補(bǔ)充地方財政的實(shí)力，進(jìn)一步增強(qiáng)地方財政的可轉(zhuǎn)移支付力度，使保障基金有穩(wěn)定的來源。只有二者結(jié)合，才能使農(nóng)民獲得最低生活保障經(jīng)費(fèi)。
（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家保障全體老年農(nóng)民基本生活的制度。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵循以下原則：一是對不同受保類型的老人采用不同養(yǎng)老資金交納方式。給每個受保人建立個人養(yǎng)老金賬戶。對完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，本人可交小部分養(yǎng)老保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國家給予一定補(bǔ)貼；對以農(nóng)業(yè)為主，兼營第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，本人可適當(dāng)交納保險金，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國家給予一定補(bǔ)貼；對于以二、三產(chǎn)業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)為輔的農(nóng)民，本人可多交納一些保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國家再給予一定補(bǔ)貼。對于發(fā)展為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，由農(nóng)保轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)保或城保，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的范疇。二是不同地區(qū)的農(nóng)村分層次設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和各部分的比例。西部、中部、東北部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)較少，地方財政補(bǔ)貼可能會少些，中央財政可通過轉(zhuǎn)移支付給這些省份多補(bǔ)貼一些；而東部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)多，地方財政可多補(bǔ)一些，中央財政少補(bǔ)一些。
（三）農(nóng)村醫(yī)療保險制度。農(nóng)村醫(yī)療保險制度是以農(nóng)村居民為對象，在農(nóng)民因病治療期間，可獲得必要的醫(yī)療費(fèi)資助和疾病補(bǔ)貼的一種社會保險制度。建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度應(yīng)注意以下原則：一是采取三方出資的原則。給每位投保人建立個人醫(yī)療保險賬戶，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫(yī)療保險基金。二是建設(shè)一支規(guī)范有序的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊(duì)伍。
（四）農(nóng)村社會救助制度。農(nóng)村社會救助制度是國家針對災(zāi)害、突發(fā)事件或無所依靠的老人，采取應(yīng)急措施來保障農(nóng)民基本生存的社會保障制度。主要包括：一是對非災(zāi)害性的救助。國家應(yīng)加大對農(nóng)村“五保戶”、“特困戶”等的資金投入力度，加快“五保”設(shè)施的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。其中，對“特困戶”家庭可給予一定救濟(jì)金。二是對災(zāi)害性的救助。一方面，國家預(yù)算中應(yīng)增加災(zāi)害救助資金的比重。另一方面，通過社會援助的方式籌集救災(zāi)資金。如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴(kuò)大資金來源。
（五）農(nóng)村社會福利制度。農(nóng)村社會福利制度是國家或社會提供福利服務(wù)，對農(nóng)村社會成員給予物質(zhì)上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區(qū)可嘗試。農(nóng)村社會福利項(xiàng)目大致分三類：一是以貨幣形式發(fā)放各種政府補(bǔ)貼。如，在重要節(jié)日（例如“過年”等節(jié)日）給予農(nóng)村少量家庭政府慰問金等。二是為提高村民生活質(zhì)量開展農(nóng)村文化服務(wù)。如，在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村文化站，建立免費(fèi)技能培訓(xùn)中心等。三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為他們提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)、文化教育等福利服務(wù)。
（六）農(nóng)村社會優(yōu)撫制度。農(nóng)村社會優(yōu)撫制度是一項(xiàng)物質(zhì)補(bǔ)償和政治褒揚(yáng)相結(jié)合的特殊農(nóng)村社會保障制度，其保障對象是為革命和社會主義建設(shè)事業(yè)做出特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)村退伍軍人及其家屬等。
三、構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的建議
（一）推進(jìn)社會保障的法制化管理。農(nóng)村社會保障需要一個良好的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正保障。在制定農(nóng)村社會保障法律、法規(guī)和條例的過程中，應(yīng)遵循以下原則：一是堅(jiān)持普遍性與特殊性相結(jié)合原則。由于我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡，國家應(yīng)制定“農(nóng)村社會保障法”，根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)狀，對社會保障的原則、對象、保障內(nèi)容等作統(tǒng)一明確的規(guī)定；地方可在“農(nóng)村社會保障法”的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況制定適合本地區(qū)發(fā)展的“農(nóng)村社會保障條例”。二是堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對等原則。、每一農(nóng)村社會成員都有獲得社會保障的權(quán)利，同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如，依法定期繳納保費(fèi)及履行相關(guān)義務(wù)等。三是堅(jiān)持公平與效率一致原則。在堅(jiān)持公平的前提下，能合理保障每個農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，但兼顧效率又可起到有效激勵的作用。在良好的機(jī)制設(shè)計條件下，公平與效率是同向互動的。公平會使人感到社會的公正與和諧，能激發(fā)農(nóng)民的干勁，促進(jìn)效率的提高。同時，效率的提高又會使農(nóng)村社會財富增長，使更多的人得到保障，從而實(shí)現(xiàn)真正的公平。這種公平與效率的同向互動才能促進(jìn)農(nóng)村社會走向真正和諧。
（二）建立農(nóng)村社會保障組織機(jī)構(gòu)，理順管理體制，明確職責(zé)分工。為改變政出多門、效率低下的情況，建議在中央和省級人民政府設(shè)立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會保障委員會，負(fù)責(zé)對規(guī)劃、政策、實(shí)施辦法的制定和對資金的征收、管理、經(jīng)營、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級政府及有關(guān)職能部門在資金籌集和管理方面的職責(zé)分工，同時應(yīng)把農(nóng)村社會保障政策制定機(jī)構(gòu)與社保資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)分開。
（三）對社保資金進(jìn)行保值增值。主要從五方面來保證社保資金。一是要靠自己的積累。這種方式讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與社會保障的積極性。二是多渠道籌資。首先是地級市及以上各級財政下?lián)艿木戎稹Ｆ浯问强h級財政年度配套撥出的救助基金。再次是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會熱心人士的捐贈和贊助的資金。三是加大國家對農(nóng)村社保資金的投入力度。四是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。首先，可加大農(nóng)村所需資金的“造血”功能，從而為社保資金“輸血”。其次，可解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題，增加收入，增加自己投入更多的社保資金。五是國家通過特殊政策實(shí)現(xiàn)社保資金的保值、增值。通過立法對存入銀行的農(nóng)村社保基金給予政策性支持，利率要高于一般社會利率標(biāo)準(zhǔn)。
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中國經(jīng)濟(jì)論文于我國社會保障制度的改革及發(fā)展趨勢
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關(guān)鍵詞：軍人社會保障制度；非正式制度；正式制度；實(shí)施機(jī)制
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度構(gòu)成的基本要素包括由社會認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實(shí)施機(jī)制。因此，我國軍人社會保障激勵的制度從結(jié)構(gòu)上說也包括正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制三個要素。我國軍人社會保障激勵功能在三個方面都存在嚴(yán)重缺陷，因此，在軍人社會保障激勵的制度創(chuàng)新問題上我們要有整體思路，同時也要有具體的路徑選擇。
一、軍人社會保障激勵制度創(chuàng)新的整體思路
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對關(guān)于制度變遷的理論分析，既繼承了西方正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的某些傳統(tǒng)（如經(jīng)濟(jì)人分析、邊際分析和成本收益分析等等），又超越了這種正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的限制，這種超越主要體現(xiàn)在以下方面：（1）把在正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中被認(rèn)為既定不變的制度視為會被修正和創(chuàng)新的，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量。制度內(nèi)生化是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要特征。（2）放棄了正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“信息費(fèi)用、不確定性和交易費(fèi)用都不存在”的非現(xiàn)實(shí)假定，理論分析更加接近于真實(shí)現(xiàn)實(shí)。（3）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人并不能解釋所有的經(jīng)濟(jì)行為。但是，任何制度創(chuàng)新都離不開理論的支持，因此，我們有必要對軍人社會保障激勵功能創(chuàng)新問題從宏觀上和整體上作出基本的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備。
（一）培育軍人社會保障激勵的制度變遷主體
軍人社會保障激勵制度變遷的主體就是指軍人社會保障激勵制度變遷中的初級行動集團(tuán)和次級行動集團(tuán)。初級行動集團(tuán)是指一個決策單位，它們的決策支配了制度安排的創(chuàng)新過程，這一單位可能是單個人或由單個人構(gòu)成的團(tuán)體，這一單位意識到了一些目前暫時不能獲得的收益，只要能改變制度安排的結(jié)構(gòu)，收益就有可能增加。次級行動集團(tuán)是指一個決策單位，它們幫助初級行動集團(tuán)獲取收益而進(jìn)行一些制度變遷。
軍人社會保障激勵制度變遷中的初級行動集團(tuán)和次級行動集團(tuán)都是制度變遷的主體，初級行動集團(tuán)是制度變遷的創(chuàng)新者、策劃者和推動者，次級行動集團(tuán)是制度變遷的實(shí)施者，初級行動集團(tuán)通過制度變遷創(chuàng)造收益，初級行動集團(tuán)雖然不創(chuàng)造收益，但是，參與收益的再分配過程。劃分并考察初級行動集團(tuán)和次級行動集團(tuán)的意義就在于有利于幫助對軍人社會保障制度變遷主體的分析。我們要注重培育軍人社會保障激勵制度變遷的初級行動集團(tuán)和次級行動集團(tuán)。
（二）完善軍人社會保障激勵的制度環(huán)境
制度環(huán)境是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換和分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則。軍人社會保障激勵的制度環(huán)境是指，目前，我國現(xiàn)實(shí)存在的一系列旨在促成國家和社會對軍人給予特別激勵的政治、社會和法律方面的基礎(chǔ)規(guī)則。從實(shí)質(zhì)上來說，軍人社會保障激勵的制度環(huán)境就是指基礎(chǔ)性的制度安排（Foundamentinstitutionalarrangement）?熏它是我國基本制度規(guī)定，決定并影響軍人社會保障激勵的制度的構(gòu)成及變遷，在軍人社會保障激勵的制度環(huán)境中，我國憲法和法律結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。與軍人社會保障激勵的制度相比，軍人社會保障激勵的制度環(huán)境也是可以變遷的，所不同的只是變遷的速度要慢得多。
（三）重構(gòu)軍人社會保障激勵的制度安排
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“制度安排”的含義就是“制度”最通常使用的含義。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暫時的，也可以是長久的。軍人社會保障激勵的制度安排就是指具體的軍人社會保障激勵的制度，是指國家和社會對軍人給予特別激勵的設(shè)計和安排。軍人社會保障激勵的制度安排應(yīng)該在軍人社會保障激勵的制度環(huán)境中進(jìn)行，軍人社會保障激勵的制度環(huán)境決定著軍人社會保障激勵的制度安排的性質(zhì)、范圍和進(jìn)程，反之，軍人社會保障激勵的制度安排也會反作用于軍人社會保障激勵的制度環(huán)境。從比較靜態(tài)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，一項(xiàng)新制度安排的評價標(biāo)準(zhǔn)有兩個：帕累托改進(jìn)和卡爾多—希克斯改進(jìn)。帕累托改進(jìn)是指新制度安排為覆蓋群體提供利益時，沒有一個人會因此受到損失。卡爾多—希克斯改進(jìn)是指雖然新制度安排損害其覆蓋下一部分人的利益，但是，另一部分人所獲得的收益大于受損人的損失，總體上還是合算的。
綜上所述，為了更好地進(jìn)行軍人社會保障激勵的制度創(chuàng)新，我們必須準(zhǔn)確厘清上述基本概念的準(zhǔn)確含義，同時，把軍人社會保障激勵的制度環(huán)境和軍人社會保障激勵的制度安排區(qū)別開來，還要注意準(zhǔn)確把握軍人社會保障激勵制度變遷中的初級行動團(tuán)體和次級行動團(tuán)體的區(qū)別。軍人社會保障激勵的制度變遷是一個錯綜復(fù)雜的邊際調(diào)整過程，制度環(huán)境決定了制度安排的性質(zhì)、范圍和進(jìn)程，制度創(chuàng)新也會使制度環(huán)境不斷完善。軍人社會保障激勵的制度變遷的初級行動團(tuán)體是制度變遷的主力軍，目前，缺乏適宜的初級行動團(tuán)體是我國軍人社會保障激勵的制度變遷緩慢的重要原因之一。
二、軍人社會保障激勵的制度創(chuàng)新路徑選擇
（一）積極培育軍人社會保障激勵的非正式制度
由于對根源于文化歷史傳統(tǒng)和意識形態(tài)領(lǐng)域的非正式制度的培育和演變沒有給予足夠重視，結(jié)果導(dǎo)致非正式制度存在重大缺陷，全社會缺乏普遍的擁軍愛軍的主流意識，致使已有的正式制度設(shè)計缺乏運(yùn)行的制度環(huán)境和基礎(chǔ)。因此，積極培育軍人社會保障激勵的非正式制度要重點(diǎn)把握以下方面：
1．轉(zhuǎn)換指導(dǎo)思想，確立軍人社會保障激勵的新理念
我國軍人社會保障激勵制度的指導(dǎo)思想具有時代局限性。對軍人所承擔(dān)的額外義務(wù)進(jìn)行特別補(bǔ)償是現(xiàn)行軍人特別保障的立法根據(jù)，這一點(diǎn)沒有任何問題。但是，通過軍人社會保障對軍人應(yīng)該如何激勵？在具體的制度設(shè)計層面上，我國軍人保障的指導(dǎo)思想?yún)s具有明顯的時代局限性，“重犧牲奉獻(xiàn)，輕優(yōu)待激勵”的立法思想具有深刻的時代烙印，只強(qiáng)調(diào)對軍人設(shè)置義務(wù)，忽略了對軍人的物質(zhì)和精神激勵，忽略了應(yīng)該從內(nèi)外兩方面進(jìn)行立體的激勵和保護(hù)，在保護(hù)理念上具有顯著的偏差和錯位。由于軍人特別保障強(qiáng)調(diào)“犧牲和奉獻(xiàn)”忽略“優(yōu)待和激勵”的制度設(shè)計沒有回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而做到與時俱進(jìn)，在新時期根本擔(dān)負(fù)不了保護(hù)軍人的重任，它已經(jīng)和正在給軍人造成制度性的傷害。
因此，在新時期我們要轉(zhuǎn)換軍人社會保障的指導(dǎo)思想，確立軍人激勵的新理念，為此，要從以下幾方面做起：
（1）大力研究軍人職業(yè)不同于普通職業(yè)的特點(diǎn)和規(guī)律，對軍人實(shí)行科學(xué)激勵；
（2）充分挖掘“保障”的內(nèi)涵，對軍人實(shí)行全面立體保護(hù)；
（3）顧及軍人的私權(quán)性質(zhì)，對軍人實(shí)行官方和民間雙重保障；
（4）與時俱進(jìn)，不斷修正保障激勵思想，完善保障激勵范圍和保障激勵內(nèi)容。
2．發(fā)動思想教育，引導(dǎo)樹立正確的國防價值觀
心理學(xué)和行為學(xué)理論認(rèn)為，人的價值觀念決定了人的行為方式。也就是說，價值觀念會影響人的思維模式從而決定人的行為方式。國防價值觀念就是指人們對國防價值的觀點(diǎn)、思想和看法，具體包括國防為什么存在，國防對人民意義的大小，如何建設(shè)國防以取得最大的國防效用，如何對待軍人職業(yè)，軍人職業(yè)與社會的關(guān)系等等一系列的觀點(diǎn)和態(tài)度。可以這么說，有什么樣的國防價值觀念就會有什么樣的國防態(tài)度和行為。國防價值觀念的形成與個人的家庭經(jīng)歷、受教育程度、人文環(huán)境、政府宣傳導(dǎo)向、價值觀念、人生觀和世界觀等諸多因素有密切關(guān)系，國防價值觀念的形成和轉(zhuǎn)變都是一個相對緩慢的過程，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。思想政治教育歷來是我們黨和政府的工作優(yōu)勢，20世紀(jì)80年代以前，黨和政府在培育整個社會正確的、積極向上的國防價值觀念曾起到很大作用。20世紀(jì)80年代以后，由于黨和政府工作重心的轉(zhuǎn)移，較之于物質(zhì)文明建設(shè)，精神文明建設(shè)的步伐大大落后并凸顯消極負(fù)面影響，整個社會的價值觀念都崇尚金錢、地位、權(quán)力、美貌等，浮躁趨利成為現(xiàn)代社會價值觀念的主要特征，國防價值觀念受到?jīng)_擊。
20世紀(jì)80年代以后，軍人作為一個群體無疑成為這種業(yè)已變化了的國防價值觀念的犧牲品和受害者。現(xiàn)代社會價值觀念所崇尚的金錢、地位、權(quán)力、美貌、學(xué)歷等似乎都與軍人群體沒有太大關(guān)系，相反，由于軍人職業(yè)特點(diǎn)和輿論導(dǎo)向的作用，軍人群體給整個社會的印象是貧窮、危險、困頓，等等。因此，黨和政府要根據(jù)國防價值觀念形成、轉(zhuǎn)變特點(diǎn)和規(guī)律，從正面的思想教育入手，大力進(jìn)行輿論引導(dǎo)，輔助以改善軍人整體形象，增強(qiáng)軍人職業(yè)吸引力，從而在全社會培育積極向上的國防價值觀念。
3．培育軍人意識，強(qiáng)化軍隊(duì)的凝聚力和吸引力
堡壘都是從內(nèi)部攻破的。軍人保障更應(yīng)該從強(qiáng)化對軍人的激勵入手，如果軍人職業(yè)的吸引力、競爭力增強(qiáng)了，軍隊(duì)自然也就會堅(jiān)不可摧。因此，我們在進(jìn)行非正式制度的培育時要重點(diǎn)做好以下幾個方面：（1）全面激勵軍人，提高軍人的社會地位，增強(qiáng)軍人榮譽(yù)感；（2）提高現(xiàn)役軍人待遇，增大軍隊(duì)對人才的吸引力，增強(qiáng)軍人優(yōu)越感；（3）發(fā)動思想教育，增強(qiáng)國防事業(yè)的主流意識，增強(qiáng)軍人歸屬感；（4）打擊破壞軍人形象行為，增加外力破壞的犯罪成本，增強(qiáng)軍人職業(yè)神圣感。
（二）建立健全軍人社會保障激勵的正式制度
正式制度設(shè)計上的缺陷就是軍人社會保障激勵的非均衡、低效率和不公平。因此，建立健全軍人保護(hù)正式制度要把握以下方面：
1．建立健全新時期軍人社會保障激勵的法律法規(guī)體系
20世紀(jì)80年代以前，黨和人民政府就十分重視軍人的社會保障激勵，并對軍人社會保障激勵問題實(shí)行特殊政策。主要體現(xiàn)在具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民共同綱領(lǐng)》有關(guān)規(guī)定、1950年制定的《革命軍人犧牲病故褒恤暫行條例》等一系列法律法規(guī)上，但是，當(dāng)時的法律規(guī)定主要是通過強(qiáng)制性的法律規(guī)定來對軍人進(jìn)行保障，這種規(guī)定在當(dāng)時的社會環(huán)境下曾起到激勵的作用。
20世紀(jì)80年代以后，軍人得到了《憲法》、《兵役法》、《軍官法》以及各種關(guān)于軍人社會保障的條例從多個層面的不同保障，從而構(gòu)建出一套完整的軍人社會保障激勵體系。但是，現(xiàn)行的法律制度同樣是靠各項(xiàng)強(qiáng)行性規(guī)定來進(jìn)行社會保障，強(qiáng)行性的指導(dǎo)思想和具體的法律規(guī)定沒有任何變化。
因此，在新時期我們在立法規(guī)劃中，必須重新構(gòu)建軍人社會保障激勵的法律法規(guī)體系，建立健全有關(guān)軍人社會保障激勵的法律規(guī)定。除了保留《憲法》、《兵役法》、《軍官法》以及各種關(guān)于軍人社會保障的條例的軍人社會保障激勵條款之外，還要在《勞動法》、《社會保險法》、《社會福利法》、《社會救助法》中規(guī)定有關(guān)對軍人進(jìn)行社會保障激勵的各種事項(xiàng)。國家采取措施保護(hù)現(xiàn)役軍人及其親屬的榮譽(yù)、人格尊嚴(yán)，對現(xiàn)役軍人實(shí)行特別保障和優(yōu)待，在退役安置、醫(yī)療保險、住房補(bǔ)貼、子女入學(xué)、生活補(bǔ)助、法律援助、乘坐交通工具等方面給予特別優(yōu)待。重點(diǎn)優(yōu)待軍人及其配偶，給以實(shí)實(shí)在在物質(zhì)刺激，增強(qiáng)軍人優(yōu)越感和軍人職業(yè)的吸引力。從而構(gòu)建新的軍人社會保障激勵制度的法律法規(guī)體系，激勵軍人，提高軍人的社會地位。
2．建立健全新時期軍人社會保障激勵的政策體系
軍人社會保障激勵不能僅僅依靠法律法規(guī)，還必須依靠黨和國家的各項(xiàng)激勵政策。政策一般指黨和國家為實(shí)現(xiàn)一定的政治目標(biāo)，完成一定的任務(wù)而做出的政治決策。法律法規(guī)和政策在基本內(nèi)容和本質(zhì)方面具有聯(lián)系，包括階級本質(zhì)、指導(dǎo)思想、基本原則和社會目標(biāo)等方面存在共性，但是，二者也有顯著區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下方面：（1）意志屬性不同。法律法規(guī)體現(xiàn)國家意志，政策體現(xiàn)全黨意志。（2）規(guī)范形式不同。法律法規(guī)表現(xiàn)為規(guī)范性的法律文件和國家認(rèn)可的其他形式，具有穩(wěn)定性和成文性。政策表現(xiàn)為黨的決議、宣言、決定、聲明、通知，等等，具有綱領(lǐng)性、原則性和方向性。（3）實(shí)施方式不同。法律法規(guī)依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，政策依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施。（4）調(diào)整范圍不同。法律法規(guī)主要調(diào)整以權(quán)利義務(wù)界定的社會關(guān)系領(lǐng)域，政策調(diào)整的范圍比法律法規(guī)更為寬廣。（5）穩(wěn)定性和程序化程度不同。法律法規(guī)具備極強(qiáng)穩(wěn)定性，非經(jīng)嚴(yán)格程序不能變動。政策較為靈活，可根據(jù)形式變化做出較為迅速的反應(yīng)。由于法律法規(guī)和政策各有其適用的對象和調(diào)整范圍，各有其獨(dú)特的調(diào)整方式和強(qiáng)制措施，因此，我們在制定軍人社會保障激勵的正式制度時既要注重法律法規(guī)建設(shè)，同時還要兼顧政策的制定，發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互配套和銜接，共同激勵。
（三）合理配置軍人社會保障激勵的實(shí)施機(jī)制
任何設(shè)計完美精細(xì)的法律和制度都必須依靠實(shí)施機(jī)制才能體現(xiàn)出價值。判斷一個制度是否有效，主要是看實(shí)施機(jī)制是否有效，離開實(shí)施機(jī)制，任何制度安排都形同虛設(shè)。檢驗(yàn)?zāi)撤N制度的實(shí)施機(jī)制是否有效，最關(guān)鍵是考察社會收益與個人收益之間的關(guān)系。根據(jù)諾斯的理論，當(dāng)個人收益等于社會收益時，軍人社會保障激勵的制度就會得到有效實(shí)施。
1．強(qiáng)化軍人社會保障激勵的非正式制度的實(shí)施機(jī)制
從本質(zhì)上說，非正式制度的實(shí)施機(jī)制主要是一種軟約束，它不是一種強(qiáng)制性的規(guī)范，因此，軍人通過國防活動產(chǎn)生的社會收益大于個人收益的那部分別人獲得的收益，難以得到強(qiáng)制性的補(bǔ)償，并且還會導(dǎo)致已有的正式制度設(shè)計因缺乏運(yùn)行的制度環(huán)境和基礎(chǔ)，預(yù)期的激勵難以體現(xiàn)。
但是，非正式制度實(shí)施機(jī)制的非強(qiáng)制性本質(zhì)并不能成為我們束手無策無所作為的借口，我們可以強(qiáng)化軍人社會保障激勵的非正式制度的實(shí)施機(jī)制，增加破壞國防事業(yè)的道德譴責(zé)，將珍視國防事業(yè)的道德觀念與思想品德建設(shè)掛鉤，將國防價值觀念作為考察人的“德”的一個重要方面，增大破壞國防事業(yè)的違約成本，從而增強(qiáng)非正式制度的強(qiáng)制性，使軍人社會保障激勵的非正式制度的實(shí)施得以強(qiáng)化。
2．重構(gòu)軍人社會保障激勵的正式制度的實(shí)施機(jī)制
在正式制度中，軍人社會保障激勵的法律制度最為完整系統(tǒng)，但是，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，軍人社會保障激勵的正式制度實(shí)施機(jī)制的設(shè)計和安排具有先天性的缺陷，軍人從事國防活動產(chǎn)生的社會收益與個人收益之差過大，導(dǎo)致激勵不充分。因此，要對軍人進(jìn)行全方位全過程的立體綜合激勵。這就要求我們的實(shí)施機(jī)制在制度設(shè)計的保障范圍上不僅要保障軍人本人，還包括軍人的其他近親屬。現(xiàn)行正式制度的實(shí)施機(jī)制設(shè)計重心是放在軍人本人的激勵且激勵力度不大，沒有全面構(gòu)建實(shí)施機(jī)制體系，沒有建立保障軍人近親屬的全程激勵的實(shí)施機(jī)制，沒有科學(xué)合理地配置激勵資源，難以起到激勵的作用。因此，全面構(gòu)建軍人社會保障激勵正式制度的實(shí)施機(jī)制體系，科學(xué)合理地配置激勵資源，就成為軍人社會保障激勵制度改革時需要重點(diǎn)考慮的一個方面。
[參考文獻(xiàn)]
[1]汪洪濤．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004．
一
社會保障制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，這一制度的基本內(nèi)涵是，當(dāng)勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因永久地或暫時地、完全地或部分地喪失勞動能力，或者因失業(yè)而喪失工作機(jī)會、失去收入來源時，由國家和社會通過法律強(qiáng)制對其提供經(jīng)濟(jì)上的援助或補(bǔ)償。同時還包括處于特殊困難和赤貧狀態(tài)的所有社會成員提供社會幫助和物質(zhì)救濟(jì)的各種福利制度。通常把社會保障界定為社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利以及社會互助、個人儲畜積累保障甚至包括住房制度等子系統(tǒng)。
自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時期，勞動者的風(fēng)險主要靠以家庭為軸心的家庭成員來幫助。商品經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化社會階段，生產(chǎn)力得到發(fā)展，宗法社會被打破，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變化，階段矛盾日益尖銳，階級力量對比關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，于是在上個世紀(jì)末的歐洲首先出現(xiàn)了社會保障制度。這一發(fā)展過程，正如列寧總結(jié)的：“資產(chǎn)階級對工人實(shí)行社會保險，完全是資本主義的整個進(jìn)程決定的改革”。
我國社會保障制度的濫觴，當(dāng)推1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布。該《條例》經(jīng)過后來的修改完善，比較全面地規(guī)定了職工在生、老、病、死、傷、殘等各種風(fēng)險下的保障收入標(biāo)準(zhǔn)。在三十多年的實(shí)施中，對于發(fā)展生產(chǎn)，保障職工基本權(quán)益，保護(hù)職工身體健康，解除職工后顧之憂，維護(hù)社會安定等都起到了重要作用。
但是，經(jīng)過我國幾十年社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是黨的以后隨著改革、開放、搞活和經(jīng)濟(jì)體制改革，這種按照產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)、高度計劃、財政統(tǒng)收統(tǒng)支、勞動力統(tǒng)分統(tǒng)配、工資統(tǒng)一規(guī)定的模式設(shè)計的制度，已經(jīng)不能適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1984年起，我國以社會保險為重點(diǎn)，在管理體制、籌資模式、覆蓋范圍、政策待遇等方面進(jìn)行了改革，其主要的收效是初步打破了“企業(yè)保險”的格局，保障了國有企業(yè)和大集體企業(yè)職工特別是離退休人員的生活，為整個社會保障的改革探索了經(jīng)驗(yàn)。但是這些改革只是局部的改革，還沒有從根本上觸動社會保障的舊體制，因此，現(xiàn)行制度的弊端依然存在。特別是在當(dāng)前社會主義計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌定型的關(guān)鍵時期，社會保障的功能還沒有充分發(fā)揮，一定程度上已經(jīng)遲滯了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的啟動和發(fā)展，一種與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障體系亟待建立和完善。
二
我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，呼喚社會保障制度的健全與完善。
按照黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制包括五大體系，即現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配與社會保障體系、法律體系。可見，社會保障體系是整個市場經(jīng)濟(jì)大廈中至關(guān)重要的一大支柱。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須建立一個能適應(yīng)、保證和促進(jìn)其有序運(yùn)行的社會保障制度；推進(jìn)和深化以建立市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的各項(xiàng)改革，也必須加強(qiáng)對現(xiàn)行社會保障制度的重構(gòu)和改革。
當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，給社會保障制度改革提出了許多新情況、新問題；社會保障制度改革的滯后，又在許多環(huán)節(jié)上與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。第一，原有的城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險制度，基本上只在國有企業(yè)范圍內(nèi)實(shí)施，且在待遇標(biāo)準(zhǔn)上各地差別較大，而集體企業(yè)，特別是改革開放以來與國有企業(yè)并存發(fā)展起來的大量外資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)和私營企業(yè)以及個體勞動者，卻沒有建立社會保障制度。這種制度的不統(tǒng)一，造成了我國社會保障體系的支離破碎，客觀上剝奪了勞動者平等享受《憲法》規(guī)定的社會保障權(quán)利，限制了勞動力的合理流動和生產(chǎn)要素市場的形成，梗阻了企業(yè)改革中分流富余人員和下崗人員再就業(yè)渠道的暢通。第二，現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險制度的保障能力不強(qiáng)，除養(yǎng)老保險以外，其他社會保險基本上還沒有沖破企業(yè)保障的窠臼，這種狀況一方面使企業(yè)過度負(fù)債、冗員過多、停產(chǎn)虧損，另一方面該破產(chǎn)的企業(yè)難以破產(chǎn)，破了產(chǎn)的企業(yè)職工以及下崗富余職工的生活又難以保障，再就業(yè)難以實(shí)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)下優(yōu)勝劣汰機(jī)制的環(huán)境條件還沒有形成。第三，原來的社會保險實(shí)際上由企業(yè)負(fù)擔(dān)職工的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和承擔(dān)管理服務(wù)職責(zé)，企業(yè)辦社會現(xiàn)象嚴(yán)重。社會事務(wù)負(fù)擔(dān)十分沉重，這就使得現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立。第四，過去的勞動保險待遇標(biāo)準(zhǔn)都是由政府統(tǒng)一制度，被保險者基本不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任；企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金積累不足，歷史的包袱依次壓給后人，以往和現(xiàn)在的在職職工養(yǎng)成了依賴國家的心理。但隨著人口老齡化的快速發(fā)展，如不早作改革，終有一天國家、企業(yè)將不堪重負(fù)，以致釀成嚴(yán)重的社會問題。第五，農(nóng)村人口的養(yǎng)老、醫(yī)療保險尚無找到一個適合中國國情的辦法和途徑，軍人的優(yōu)撫、社會貧困人員的救助、城鎮(zhèn)人口住房問題等還缺乏與其他社會保障項(xiàng)目以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)和配套。可見，原有社會保障制度亟待從適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求出發(fā)，加以健全和完善。
三
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)處于關(guān)鍵時期。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制正在啟動和發(fā)展，社會保障制度改革必須進(jìn)入快車道。目前，我國社會保障制度改革要緊緊圍繞深化企業(yè)改革、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度這個中心環(huán)節(jié)，充分考慮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的改革背景和客觀要求，精心謀劃和實(shí)施社會保障制度改革。社會保障制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是社會保險，其中心是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險。在建立和完善社會保障體系的過程中，要堅(jiān)持以下基本原則和要求：
第一，覆蓋范圍廣泛，保障功能健全。社會保障作為社會的“安全網(wǎng)”，具有保障公民生存，促進(jìn)社會安全與穩(wěn)定的功能。在當(dāng)前實(shí)施過程中要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下非國有企業(yè)迅速發(fā)展，多種經(jīng)濟(jì)成份并存的要求，并充分考慮我國農(nóng)業(yè)人口眾多的特點(diǎn)，最大限度地將不同群體的勞動者納入社會保障網(wǎng)。國有企業(yè)、集體企業(yè)及其職工，外資企業(yè)及其中的中方職工，機(jī)關(guān)（除國家公務(wù)員以外）、事業(yè)單位及其職工，個體工商戶及其幫工都應(yīng)納入政府統(tǒng)一組織的社會保險。當(dāng)前結(jié)合失業(yè)、下崗人員再就業(yè)工程的實(shí)施，特別要很好地研究失業(yè)、下崗人員從事個體經(jīng)營后，社會保險的銜接問題。
國家公務(wù)人員可建立單獨(dú)的社會保險制度。
農(nóng)村社會保障要體現(xiàn)與城鎮(zhèn)勞動者的差別，不宜照搬城鎮(zhèn)的辦法。鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的從業(yè)人員，目前可歸為農(nóng)村初級社會保險，以后再逐步與城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老、工傷保險制度并軌；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的社會保險，一方面應(yīng)隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力的提高，在自愿基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)村互助合作型醫(yī)療、養(yǎng)老保險，另一方面針對這部分人在全國人口中比重最大，且商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，應(yīng)研究建立養(yǎng)老保險糧食銀行，從糧食（食品）供應(yīng)上實(shí)施社會保險統(tǒng)籌和社會救助的新路子。現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實(shí)施范圍實(shí)際上是主要集中在鄉(xiāng)村工業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動群體。所以農(nóng)村養(yǎng)老保險研究的重點(diǎn)，應(yīng)該是從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的保障方式和方法。
另外，還要注重對城市居民中，生活在貧困線以下群體的救助和軍人及其家屬的社會優(yōu)撫工作。
只有廣泛地對城市勞動者和各種社會群體實(shí)行社會保障，使他們享有平等的社會保障權(quán)利，同時通過“大數(shù)法則”分散風(fēng)險，才能有效地保障社會安全和穩(wěn)定。
第二，社會保障待遇水平要與社會生產(chǎn)力水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)。現(xiàn)行的社會保障項(xiàng)目水平缺乏國家宏觀調(diào)控和科學(xué)確定，有的偏高，背離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；有的偏低，沒有起到保障勞動者基本生活的作用。政府對社會保障的責(zé)任既要充分發(fā)揮，同時又不是無限的，作為剛性的基本保障待遇，國家只能保障人們的基本生活需求。有條件的企業(yè)可以舉辦補(bǔ)充養(yǎng)老、醫(yī)療保險，勞動者個人也可以開展個人儲蓄性保險和參加商業(yè)保險。以國家基本保險、企業(yè)補(bǔ)充保險和個人儲蓄保險三個層次，構(gòu)成我國社會保險的三大支柱。
第三，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，公平與效率相結(jié)合。這條原則在社會保險項(xiàng)目上要得到充分體現(xiàn)。比如除工傷、生育保險依照法理及國家慣例不應(yīng)由個人繳費(fèi)外，其他社會保險項(xiàng)目均應(yīng)在企業(yè)和勞動者履行了繳費(fèi)義務(wù)的前提下，享有享受社會保險待遇的權(quán)利。社會保險屬于國民收入的再分配，其主導(dǎo)的原則是追求公平。但在我國目前的發(fā)展階段，將激勵機(jī)制引入社會保險領(lǐng)域具有特別重要的意義。社會救濟(jì)、優(yōu)撫和部分社會福利事業(yè)主要體現(xiàn)公平，由政府供給和組織，符合條件者可以無償享受。社會保險與社會保障其他項(xiàng)目相比具有明顯的效率體現(xiàn)，這主要表現(xiàn)在大部分項(xiàng)目實(shí)行國家、企業(yè)、個人三方面負(fù)擔(dān)費(fèi)用，做到既保障職工的基本生活，又要與個人繳費(fèi)多少掛鉤，體現(xiàn)多勞多得，激勵職工的勞動積極性。現(xiàn)行的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等項(xiàng)目實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，以社會統(tǒng)籌方式滿足勞動者最基本的保障需求。
以個人賬戶形式體現(xiàn)勞動貢獻(xiàn)，繳費(fèi)多少不同的勞動者在保障水平上的適當(dāng)差別，正是效率與公平的結(jié)合。這一機(jī)制的引進(jìn)，有利于擴(kuò)大社會保險費(fèi)的來源，鼓勵勞動者多做貢獻(xiàn)，有助于培養(yǎng)勞動者的社會保險意識。
第四，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范和法制化管理。社會保障制度改革，在局部試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要注重適時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)范的制度并及時用法律法規(guī)的形式予以確立，否則將會影響改革的進(jìn)程。在社會保障方面，目前亟待統(tǒng)一的：一是基本制度，如養(yǎng)老保險改革方案的全國統(tǒng)一問題、醫(yī)療保險改革模式問題等；二是管理體制的統(tǒng)一，建立全國統(tǒng)一的社會保障管理體制，以避免相互挈肘、相互扯皮的現(xiàn)象；三是業(yè)務(wù)流程、技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一。只有這樣，才能使社會保障制度運(yùn)作有序，有法可依。
第五，實(shí)行管理服務(wù)社會化。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的機(jī)制障礙在于政企不分，企業(yè)辦社會。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就要還企業(yè)高度的自主經(jīng)營權(quán)，將企業(yè)從繁雜的事務(wù)中解脫出來。
