時間：2023-03-23 15:19:45
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檢察機關(guān)加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在更新監(jiān)督理念創(chuàng)新監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上，精心組織，嚴密實施
（一）在理念更新上，做到“三個確立”
基層行政執(zhí)法的現(xiàn)狀決定了必須要加強監(jiān)督，而要加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須拓寬思維，更新觀念，創(chuàng)新機制，這樣，才能把基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作做深做細做實做到位，取得實實在在效果。一是確立監(jiān)督就是作為的理念。長期以來，憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能一直是對刑事訴訟實施監(jiān)督，而對行政執(zhí)法活動一直未能有效開展，導(dǎo)致行政執(zhí)法活動不規(guī)范、不嚴格、不文明的現(xiàn)象大量顯現(xiàn)，引發(fā)大量、越級訪和群訪，甚至還出現(xiàn)不作為、亂作為、侵權(quán)瀆職、貪污受賄等問題，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。實踐證明，缺少監(jiān)督的執(zhí)法活動，必將會滋生特權(quán)思想、特權(quán)利益和腐敗現(xiàn)象。為了加強對行政執(zhí)法活動有效監(jiān)督，我院注意深刻理解和把握中辦發(fā)（2011）8號文件《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的內(nèi)涵，并在適當(dāng)時邀請縣內(nèi)外“法學(xué)專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監(jiān)督員”等專家學(xué)者進行研討論證。通過科學(xué)論證，使大家進一步深化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內(nèi)在要求。從而，為檢察機關(guān)加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供法理支持，提高加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督重要性和可行性的認識，從而，確立只有加強監(jiān)督，方能更全面體現(xiàn)檢察機關(guān)的作為。二是確立監(jiān)督就是規(guī)范的理念?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)是行政執(zhí)法“集聚地”，有國土、規(guī)劃、工商等眾多部門，行政執(zhí)法面廣量大，涉及利益關(guān)系眾多，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，可以有效地規(guī)范執(zhí)法行為，促進基層行政執(zhí)法單位依法履行公務(wù)，推進法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。三是確立監(jiān)督就是創(chuàng)新的理念。積極創(chuàng)新監(jiān)督工作思路，構(gòu)建監(jiān)督工作模式，是推進基層行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。我院在各方的支持和努力下，推動建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大支持、政府負責(zé)、檢察監(jiān)督、部門司職”的監(jiān)督模式。黨委領(lǐng)導(dǎo)，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政法委對行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的理念、方式、效能等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，對執(zhí)法監(jiān)督力量進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對重大行政執(zhí)法監(jiān)督案件加強協(xié)調(diào)；人大支持，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大對行政執(zhí)法工作定期進行評議，并研究解決行政執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大疑難事項；政府負責(zé)，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及其法治部門加強對執(zhí)法活動、執(zhí)法過程和執(zhí)法效能的考核驗收；檢察監(jiān)督，即檢察機關(guān)依照法律規(guī)定，對行政執(zhí)法活動進行靜態(tài)和動態(tài)監(jiān)督，受理舉報、監(jiān)督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體依法履行行政執(zhí)法職責(zé)，做到及時、有效、公開、公平、公正執(zhí)法。這個監(jiān)督模式的重點是檢察監(jiān)督。對此，我院依托派出檢察室，主動與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法部門建立工作對接、信息通報和監(jiān)督協(xié)作機制，按照統(tǒng)一管理，分類工作的要求，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請2名行政執(zhí)法監(jiān)督信息聯(lián)絡(luò)員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態(tài)監(jiān)督，即通過定期或不定期地調(diào)取行政執(zhí)法單位有關(guān)執(zhí)法卷宗，審查行政執(zhí)法的程序是否合法，處罰是否適當(dāng)，對發(fā)現(xiàn)問題及時進行糾正；另一方面抓好動態(tài)監(jiān)督，即及時受理行政執(zhí)法方面的舉報線索，對構(gòu)成瀆職、貪污受賄的及時移送反貪、反瀆部門立案查處，對構(gòu)成其他刑事犯罪的及時移送公安機關(guān)立案偵查。為了更好地推進這個監(jiān)督模式的實施，我院報請縣委縣政府出臺規(guī)范性文件，即《關(guān)于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》，由縣委縣政府聯(lián)合發(fā)文印發(fā)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政執(zhí)法部門，要求按照文件精神抓好落實。這個《實施意見》一方面要求統(tǒng)一思想認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，把基層行政執(zhí)法是否規(guī)范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監(jiān)督情況一并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門的綜合考核評價體系，形成權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)一致、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制；另一方面明確規(guī)定了基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督相銜接工作的主要內(nèi)容，如派出檢察室根據(jù)規(guī)定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監(jiān)督意見等形式對基層行政執(zhí)法進行監(jiān)督，并規(guī)定在限期內(nèi)答復(fù)。還規(guī)定派出檢察室在監(jiān)督中要隨時調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗等。
（二）在機制建設(shè)上，建立“三項制度”
一是聯(lián)合監(jiān)督制度?？h法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組每半年組織縣優(yōu)化辦、縣法制辦、縣紀(jì)委糾風(fēng)辦、派駐檢察室等部門，對基層行政執(zhí)法部門的執(zhí)法情況進行檢查監(jiān)督考核，對存在違法行政等問題的，依據(jù)不同情況，分別作行政或法律上的監(jiān)督糾正；對行政執(zhí)法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權(quán)等違紀(jì)違法行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或人民檢察院處理。二是聯(lián)席會議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委定期組織召開行政執(zhí)法工作聯(lián)席會議。每季度至少召開會議一次，派駐檢察室應(yīng)當(dāng)派員參加。會議通報近期執(zhí)法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監(jiān)督情況，并研究和協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法工作中的一些突出問題。與些同時，還建立了信息通報制度。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治辦確定專門人員，負責(zé)日常的信息交流，各基層執(zhí)法單位的統(tǒng)計報表及時報送派駐檢察室，以實現(xiàn)信息共享。三是備案審查制度。制定了《報備細則》，從報備案件的單位主體、報備范圍、報備材料、報備期限等4個方面作出明確具體規(guī)定。如在報備案件的主體上，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有行政執(zhí)法權(quán)或受委托從事行政執(zhí)法的單位、縣級行政執(zhí)法機關(guān)的派出機構(gòu)，包括工商、國土、規(guī)劃、城管、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、水利、林業(yè)等15個行政執(zhí)法單位。在報備范圍上，明確規(guī)定涉案金額在萬元以上；處罰金額或者沒收款物價值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續(xù)進行，可能導(dǎo)致案件性質(zhì)發(fā)生改變的；當(dāng)事人不服，認為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規(guī)不當(dāng)?shù)模赡芤鹕显L的，在當(dāng)?shù)鼗蛟谌h有較大影響的等10種情形的案件。在報備材料上，明確規(guī)定案件事實及相關(guān)證據(jù)；認定的法律依據(jù)；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復(fù)文件等。在報備期限上，明確規(guī)定十種報備情形均應(yīng)當(dāng)在行政行為作為后十個工作日內(nèi)及時報備轄區(qū)檢察室。
（三）在組織實施上，搞好“三個結(jié)合”
一是點面結(jié)合，搞好聯(lián)合監(jiān)督檢查。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定，對基層行政執(zhí)法活動的監(jiān)督要聯(lián)合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯(lián)合縣人大內(nèi)司委、縣政府法制辦、縣紀(jì)委等部門組織的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查組，除聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對面上行政執(zhí)法工作匯報外，還要察看工商、國土、規(guī)劃、安監(jiān)、司法等部門的行政執(zhí)法臺賬和卷宗，對存在的突出問題，可當(dāng)場提出口頭糾正檢察意見，責(zé)令其立即整改。也可及時向相關(guān)單位和部門發(fā)《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉(xiāng)有五家衛(wèi)生室屬合并對象，侍莊醫(yī)院亦下達了撤并衛(wèi)生室通知。但有的衛(wèi)生室長不愿意合并，繼續(xù)進行非法行醫(yī)。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫(yī)院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。二是條線結(jié)合，搞好專項監(jiān)督檢查。主要是對縣有關(guān)執(zhí)法部門派出機構(gòu)進行監(jiān)督檢查。如國土、工商、環(huán)保、安監(jiān)、規(guī)劃等條管單位。在專項監(jiān)督檢查工作中，注意針對群眾反映比較強烈的突出問題，采取系統(tǒng)查、查系統(tǒng)的方法，深入查找在行政執(zhí)法過程中存在的問題，爾后，針對問題進行梳理分類、分析評估、風(fēng)險研判，依據(jù)檢察職能發(fā)出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對全縣農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”亂開發(fā)、非法占用、使用、買賣轉(zhuǎn)讓土地的嚴重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據(jù)，及時撰寫調(diào)查分析報告，一方面向縣國土部門發(fā)出《檢察意見書》，以引起相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視。如縣國土局聯(lián)合縣公安局在全縣范圍內(nèi)開展打擊非法買賣土地的專項行動。目前，共查處違規(guī)使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機關(guān)立案偵查，有效地維護了全縣國土資源管理秩序。又如，在監(jiān)督檢查工商系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)沂北鄉(xiāng)有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數(shù)額巨大，檢察院及時向工商部門發(fā)出了《檢察意見書》?？h工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機關(guān)對其立案偵查。三是內(nèi)外結(jié)合，做好受理舉報控告。在抓好靜態(tài)監(jiān)督檢查的同時，積極抓好動態(tài)監(jiān)督，充分利用控申、民行、預(yù)防、反貪、反瀆、派出檢察室等對外接訪窗口，收集和受理行政執(zhí)法方面的舉報和控告。與此同時，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放月”這一活動載體，深入街頭、村頭、社區(qū)宣講行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，動員人民群眾參與監(jiān)督。還利用各種新聞媒體和聘請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息員參與監(jiān)督，形成內(nèi)外有機聯(lián)動的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。今年以來，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉(xiāng)規(guī)劃辦，在規(guī)劃執(zhí)法過程中，違反規(guī)劃不準(zhǔn)收費的有關(guān)規(guī)定，擅自收取單位和農(nóng)戶的規(guī)劃費用，在當(dāng)?shù)卦斐闪瞬涣加绊?。派出檢察室接到舉報后，立即進行調(diào)查，向侍莊鄉(xiāng)政府發(fā)了《糾正違法通知書》，責(zé)令其整改。侍莊鄉(xiāng)政府及時采取措施，停止了違規(guī)收費，同時，要求鄉(xiāng)規(guī)劃部門和相關(guān)人員嚴格執(zhí)法，確保不違規(guī)收費。
檢察機關(guān)加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在充分認識基層行政執(zhí)法監(jiān)督艱巨性的基礎(chǔ)上，完善提高，鞏固成果
（一）認識再到位
對基層行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督，是檢察機關(guān)及其派出檢察室一項長期而艱巨的任務(wù)，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長遠，完善提高，鞏固成果，切實履行好行政執(zhí)法監(jiān)督職能。從目前行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐情況看，還存在許多需要加強和完善的一些環(huán)節(jié)，歸納起來主要有以下幾點：特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委政府和縣相關(guān)行政執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)，要切實把行政執(zhí)法監(jiān)督工作列入重要議事日程，經(jīng)常分析研究本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本部門的行政執(zhí)法監(jiān)督工作，堅決克服徹底屏棄過去行政執(zhí)法的本位思想，部門利益和習(xí)慣做法，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，把思想和行動統(tǒng)一到自覺接受監(jiān)督上來。各基層行政執(zhí)法人員也要堅決依照國家法律、法規(guī)和縣委縣政府（51）號文件《關(guān)于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》的規(guī)定要求，自覺做好自身行政執(zhí)法與接受檢察監(jiān)督的各項工作，規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不越權(quán)執(zhí)法，自覺把執(zhí)法行為置于檢察機關(guān)的監(jiān)督之下。
（二）報備再嚴格
雖然已制定出臺了《關(guān)于基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的報備工作實施細則》，但從運行情況看，有的行政執(zhí)法部門不想報備，存在隱案不報的現(xiàn)象；有的行政執(zhí)法部門不按時報備，拖拖拉拉；有的報小不報大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個人利益；對此，報備審查工作還需再嚴格，要采取多種措施督促報備工作的落實，對凡是今后出現(xiàn)報備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節(jié)建議相關(guān)部門給予處理。
（三）整改再加強
對基層行政執(zhí)法監(jiān)督檢查出來的問題，檢察機關(guān)有的當(dāng)場責(zé)令督促整改，有的運用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時，不徹底、不到位的現(xiàn)象依然存在。如全縣小加油站點雖被依法取締，但有的死灰復(fù)燃；非法占用土地雖進行了打擊整治，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機關(guān)及其派出檢察室平時要加強督察、巡查，確保檢察機關(guān)發(fā)的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對需要聯(lián)動多個部門方能整改到位的一些行政執(zhí)法案件，檢察機關(guān)及其派出檢察室要督促相關(guān)部門和單位一起研究整改方案，進行綜合治理。
（四）檢力再整合
基層行政執(zhí)法涉及面廣，工作量大，點多線長，要想做好監(jiān)督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動上舉全院之力，但平時日常工作都由檢察室承擔(dān)，僅憑兩個派出檢察室的現(xiàn)有人員，工作有時確實安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔(dān)繁重的監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督需求。對此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機構(gòu)，以便統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督工作；一方面，還要在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)再派檢察室，人員也要適當(dāng)增加，以便上下整合力量，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作順利開展。
[論文摘要]在國家加大宏觀調(diào)控力度的背景下，土地作為宏觀調(diào)控的“閘門”，其重要性日漸明顯，國土資源管理在國民經(jīng)濟中的地位日漸突出，國土資源執(zhí)法監(jiān)察作為國土資源的一個重要組成部分，承擔(dān)著規(guī)范管理秩序，保障資源可持續(xù)利用的重要職責(zé)。從堅持科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，就加強我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作進行全面論述。
國土資源執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)，是國土資源法律法規(guī)順利實施的重要保障，對促進和維護經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，推進依法行政，確保社會穩(wěn)定有著十分重要的作用。
結(jié)合我們寧夏國土資源管理現(xiàn)狀，客觀論述了目前寧夏回族自治區(qū)國土資源管理面臨形勢和存在的困難，進行了深刻而詳實的分析和探討。并從存在問題入手，采取擺事實講道理等手法，闡述了我區(qū)目前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題及原因。提出了相應(yīng)的對策建議，論述了在執(zhí)法監(jiān)察中的一些具體方法和措施。對進一步加強全區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作將具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。
一、我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及存在的問題及特點
當(dāng)前，我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作既面臨著前后未有的好機遇，又面臨著十分嚴峻的新挑戰(zhàn)。
一是從案件發(fā)生情況看。土地方面，2002年發(fā)案362件，比2001年494件減少132件，比2000年742件減少380件，分別減少26.7%和51.2%；礦產(chǎn)方面，2002年違法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分別增加21.5%和70.5%，呈上升趨勢。
二是從違法案件種類看。在查處的土地違法案件中，未經(jīng)批準(zhǔn)占地居首，共1073件，占立案總數(shù)的67.1%；在查處的礦產(chǎn)違法案件中，違法開采居多，共194件，占查處案件總數(shù)的98%，其中無證開采130件，占65.7%。
三是從違法主體看。個人違法用地、采礦多于集體和企事業(yè)單位，個人違法用地1427件，占89.3%，個人違法采礦156件，占78.8%；企事業(yè)單位違法用地97件，占6.1%；縣級機關(guān)違法用地23件，占1.4%。
四是從違法案件發(fā)生的區(qū)域看。農(nóng)村違法占地問題多于城市，但城市個案違法占地面積大大高于農(nóng)村。
五是以“建設(shè)城市新區(qū)”、“調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)搞養(yǎng)殖業(yè)”、“發(fā)展旅游業(yè)”為名，無限制的擴大城市外延，大量占用耕地和國有未利用土地的現(xiàn)象屢見不鮮。
這種狀況，不僅使大量國土資源流失，也給國土資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，給經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。
二、執(zhí)法難的集中表現(xiàn)
“執(zhí)法難”的問題一直是困擾國土資源執(zhí)法監(jiān)察的一大難題，也是國土資源管理需要解決的重要問題。主要集中表現(xiàn)為以下“五難”：
違法行為發(fā)現(xiàn)難。就全區(qū)而言，在有限人員編制下，既要監(jiān)管土地，又要監(jiān)管礦山，面廣量大，加之基本裝備缺乏，交通工具等保障條件較差，全覆蓋、高頻率動態(tài)巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時發(fā)現(xiàn)。
違法行為制止難。表現(xiàn)為土地違法者常常是突擊占地施工、礦產(chǎn)違法者常常是突擊開采搶運，制止起來非常困難。
違法案件調(diào)查取證難。在實際工作中，有些違法者拒不配合，或者借故拖延，而執(zhí)法人員沒有強制調(diào)查取證的手段，導(dǎo)致調(diào)查工作陷入僵局。
違法案件處理難。由于當(dāng)前法制環(huán)境較差，致使查處案件面臨著“嚴格執(zhí)法”和“法不責(zé)眾”的兩難境地，特別是對違法責(zé)任人的處理更是難上加難。
違法案件執(zhí)行難?，F(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門強制執(zhí)行的權(quán)力，實踐中種種原因而使案件在執(zhí)行環(huán)節(jié)受阻或擱淺。
三、我區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察存在問題的原因分析
存在問題的原因可以概括為以下幾個方面：
一是法制觀念不強。一些市（縣）領(lǐng)導(dǎo)以發(fā)展縣域經(jīng)濟，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉(zhuǎn)讓土地，以權(quán)代法、以言代法等違法行為不斷發(fā)生；
二是監(jiān)察體制不順。目前這種管理體制，是各級國土資源部門只對本級政府負責(zé)的“單向”體制，難以形成上級國土資源部門對下級政府及國土資源部門強有力的制約機制。
三是執(zhí)法手段不硬。現(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強制措施的權(quán)力。違法行為不能及時和有效地制止。
四是執(zhí)法力度不夠。普遍存在著重審批發(fā)證，輕監(jiān)督檢查的傾向；沒有形成自上而下的有效的監(jiān)督制約機制，執(zhí)法監(jiān)察不夠經(jīng)常有力。
四、強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察的對策及建議
（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平
必須從我國人多地少、土地供需矛盾突出的基本國情出發(fā)，使各級干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，通過學(xué)習(xí)宣傳法律，使群眾特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部做到明白合理保護、利用土地資源是對子孫后代負責(zé)任的一項長期的戰(zhàn)略措施。運用行政的手段，建立一套節(jié)約集約用地機制，管住總量、控制增量、盤活存量，提高土地容積率和利用率；運用經(jīng)濟的手段，一方面全面推行“招、拍、掛”等市場化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、濫用和浪費土地現(xiàn)象。
（二）以貫徹國務(wù)院《決定》和《通知》為契機，始終保持執(zhí)法監(jiān)察高壓氛圍
以衛(wèi)星遙感執(zhí)法檢查為抓手，突出嚴肅查處新發(fā)生違法用地與政府違法用地兩個重點，切實解決基層政府依法用地意識不強和頂風(fēng)違法問題；建立健全協(xié)作辦案制度為契機，借助兄弟部門力量，形成國土資源大執(zhí)法格局；進一步加大執(zhí)法力度，堅持查人與處事相結(jié)合，繼續(xù)保持嚴肅查處違法用地的高壓態(tài)勢。
（三）以切實加強執(zhí)法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態(tài)
違法者的利益有多大，執(zhí)法的阻力就有多大。查處違法用地只是手段，目的是維護正常的土地管理秩序。因此要堅持預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的原則，加強土地動態(tài)巡查，進一步狠抓源頭防范。構(gòu)建完整的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。要做到防范關(guān)口前移、預(yù)防重心下移，逐步建立“上有衛(wèi)星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監(jiān)管體系，提高案件發(fā)現(xiàn)率、制止率和立案率，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。
（四）以嚴肅查處違法案件為重點，著力提高執(zhí)法監(jiān)察效力
成因
當(dāng)前，影響人大及其常委會對司法監(jiān)督的因素是多重的，歸納起來主要源于“四不”：
監(jiān)督主體不主動。主要是監(jiān)督意識差，這是一個普遍存在并帶有共性的問題。有的存在“無位、無為”思想，對于司法監(jiān)督，盡量能不監(jiān)督的就不去監(jiān)督，即使進行監(jiān)督，也只是實施一般性、常規(guī)性、淺表性的監(jiān)督；有的重和氣，講支持，認為在實施“十二五”規(guī)劃過程中所涉及到的司法監(jiān)督問題都是一些實質(zhì)性的矛盾，怕影響各方面的關(guān)系，怕超越法定職權(quán)，怕出現(xiàn)負面效應(yīng)；有的監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督者本身就缺乏法律專業(yè)知識，缺少監(jiān)督必備的法律素質(zhì)，在很大程度上就限制了司法監(jiān)督的深入開展和有效實施，出現(xiàn)了不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象。
監(jiān)督程序不直接。一是監(jiān)督信息不暢通。目前通行的監(jiān)督方式是采取聽取工作報告和執(zhí)法檢查等這些常規(guī)的、宏觀的監(jiān)督方式，而這些信息多數(shù)源自司法機關(guān)本身，具有一定的間接性和籠統(tǒng)性，缺乏應(yīng)有的真實性與客觀性。二是受任人員不了解。人大常委會對任免的官員實際約束力不強，影響力不大，任免與監(jiān)察結(jié)合不夠，對司法人員的違法失職行為由誰調(diào)查、怎樣啟動調(diào)查、調(diào)查結(jié)果向誰負責(zé)不明確，不能實現(xiàn)有效的控制。三是監(jiān)督手段不直接。根據(jù)人大監(jiān)督權(quán)的法律評判，從法律層面上講，人大監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對監(jiān)督對象起威懾、督促、指導(dǎo)作用，主要是通過評價性、批評性、督促性、通告性的間接手段來達到監(jiān)督目的，不直接去糾正、處理違法行為，不直接去對司法機關(guān)的審判結(jié)果作出任何處理，而只能監(jiān)督司法機關(guān)自己啟動內(nèi)部的監(jiān)督制約機制，督促其依法予以糾正。
監(jiān)督依據(jù)不充分。從工作實踐看，《監(jiān)督法》雖然規(guī)范了各種監(jiān)督形式的大致程序，但是還比較原則，對監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序、處置措施、監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督的權(quán)限及其承擔(dān)的法律后果等，規(guī)定的不明確、不具體，有的還沒有規(guī)定。尤其是對剛性監(jiān)督的規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，操作起來比較困難，在具體工作中，很難把握好參與不干預(yù)、監(jiān)督不越權(quán)、支持不失職的監(jiān)督原則。
監(jiān)督手段不豐富。目前人大及其常委會對司法機關(guān)的監(jiān)督僅限于在人代會上、常委會上聽取工作報告，然后進行審議，或就某一方面的工作進行簡單的聽、審、議、決。監(jiān)督內(nèi)容單一，監(jiān)督形式也比較單一。另外，各種監(jiān)督手段之間缺乏程序上的連續(xù)性和銜接性。
對策
為全面實施“十二五”規(guī)劃，進一步增強司法監(jiān)督工作實效，必須不斷研究和破解工作中的難題。為此，特提出如下對策和構(gòu)想。
1、突出重點，努力提高司法監(jiān)督的針對性。在分析和確定監(jiān)督議題時，要突出三個重點：一是突出執(zhí)法工作中的熱點和難點問題，緊緊抓住人民群眾關(guān)心的熱點和難點問題實施監(jiān)督，與群眾的愿望合心；二是突出中心，圍繞大局，把與黨的中心工作緊密相聯(lián)的執(zhí)法工作作為監(jiān)督重點，與黨委的思路合拍；三是突出發(fā)展中的重點，將事關(guān)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的重要司法和行政問題，作為監(jiān)督重點，與政府的工作合力。同時，要把握好三個方面的問題：一是要從總量上控制。要從實際出發(fā)，適度、適地、適時，集中力量，精心組織，務(wù)求實效。二是要改進執(zhí)法檢查方式。在完善普遍運用的檢查方式的基礎(chǔ)上，實行聽取匯報與走訪座談相結(jié)合，重在走訪座談；普遍檢查與重點抽查相結(jié)合，重在抽查；明察與暗訪相結(jié)合，重在暗訪。三是要以專題調(diào)研為載體，選準(zhǔn)司法監(jiān)督的切入點，圍繞“十二五”規(guī)劃科學(xué)選擇司法監(jiān)督調(diào)研題目，調(diào)研內(nèi)容要緊扣工作重點，破解工作難點，突出工作亮點。
2、強化力度，努力提高司法監(jiān)督的實效性。在司法監(jiān)督過程中，要做到“四個結(jié)合”：一是要將人大監(jiān)督與司法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合。通過啟動人大監(jiān)督，推進司法機關(guān)健全內(nèi)部監(jiān)察、督察等制約機制，使司法機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約形成閉合狀態(tài)下的良性運行。通過人大監(jiān)督強化司法機關(guān)之間的監(jiān)督，推動相互制約機制的完善。二是要將個案監(jiān)督與工作中的控告申訴案件相結(jié)合。通過對群眾的來信來訪案件、上級批轉(zhuǎn)案件、司法機關(guān)報送備案審查案件的分析、梳理，發(fā)現(xiàn)具有典型意義和監(jiān)督價值的案件，同時要重點關(guān)注人大代表圍繞“十二五”規(guī)劃方面提出的議案、建議、批評和意見，以及人大在開展視察、檢查、調(diào)研活動中發(fā)現(xiàn)的案件，拓展監(jiān)督視野，實現(xiàn)人大監(jiān)督的有效延伸和具體落實。三是要嚴格把好人事任免關(guān)，將監(jiān)督案件與監(jiān)督人相結(jié)合。對于受任人員要任前嚴格把關(guān)，任中嚴格審議，任后嚴格監(jiān)督。同時透過案件監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，對有重大工作失誤、錯誤執(zhí)法的人員，要督促司法機關(guān)按照內(nèi)部的錯案追究制度追究其相應(yīng)的責(zé)任。四是要將暢通信息渠道與實現(xiàn)經(jīng)常化監(jiān)督相結(jié)合。要進一步完善目前實行的人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度并建立嚴格的聯(lián)系制度和報告制度。
1．清除影響和制約社會管理創(chuàng)新的各種障礙
部分政府工作人員的貪欲和對公共權(quán)力的濫用，在創(chuàng)新社會管理上不可避免地形成諸多不應(yīng)有的人為阻力。檢察院可以采取以下三項措施來清除障礙:一是不斷加大查辦職務(wù)犯罪工作力度，將阻礙社會管理創(chuàng)新的腐敗分子繩之以法，以清除隱匿于社會管理機體中的毒瘤。2011年以來某縣檢察院共立查各類職務(wù)犯罪案件56案81人，有效地遏制了職務(wù)犯罪的發(fā)生，為該縣營造了一個清廉高效的發(fā)展環(huán)境。二是以執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的問題為切入點，積極發(fā)揮檢察建議在參與社會管理中的作用。2011年以來發(fā)出檢察建議48件，對在履職中發(fā)現(xiàn)的一些部門管理漏洞認真分析，形成針對性、操作性強的檢察建議，納入有關(guān)部門的管理。三是對政府重大工程、重點項目、政府采購招投標(biāo)等活動進行現(xiàn)場監(jiān)督及跟蹤巡訪，從機制、制度、管理和監(jiān)督等方面及時提出意見建議，并督促其整改落實。
2．防范處置因司法不公引發(fā)的突出社會矛盾
公平正義的失衡和司法人員道德的失范極易引起公眾的不滿，特別是在通信、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達的當(dāng)今社會，因有關(guān)部門執(zhí)法不公、不嚴而引起的事件更易受到人們關(guān)注和炒作，進而演變成。法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機關(guān)的神圣職責(zé)，是化解社會矛盾的重要手段，是廣大人民群眾的期盼和需求。只有不斷加大工作力度，才能杜絕因司法不公而引發(fā)的新的社會矛盾，整個社會的發(fā)展環(huán)境才能得到凈化。
3．營造促進社會管理有序運行的良好治安環(huán)境
首先，嚴厲打擊嚴重刑事犯罪，創(chuàng)造良好法治環(huán)境。2011年以來，某縣檢察院共批準(zhǔn)和決定逮捕各類刑事犯罪案件177案252人，提起公訴354案470人，批捕、準(zhǔn)確率均達100%;次之，認真落實檢察環(huán)節(jié)各項綜合治理措施，積極配合有關(guān)部門，重點抓好違法犯罪多發(fā)人群、網(wǎng)吧等重點人群、行業(yè)的管理，進一步健全社會治安防控網(wǎng)絡(luò)。第三，積極開展法律宣傳。通過贈送法制宣傳資料、舉辦法制講座、開展法律服務(wù)等多種形式進行普法宣傳，不斷提高公民的法律意識，增強依法辦事的自覺性，從而達到預(yù)防和減少犯罪發(fā)生的目的。
4．加強幫教管理感化挽救工作凝聚社會正能量
一是積極協(xié)調(diào)法院、司法、公安等部門，加強對被依法判處管制、宣告緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利、裁定假釋等并在社會上服刑的罪犯的矯正，積極參加社區(qū)矯正工作，對監(jiān)外執(zhí)行罪犯進行考察，及時發(fā)現(xiàn)糾正存在的問題。2011年以來，某縣檢察院將監(jiān)外執(zhí)行罪犯全部納入微機管理，實現(xiàn)了對監(jiān)外執(zhí)行罪犯管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化。二是積極參與青少年群體的教育保護工作，完善未成年人犯罪案件辦理機制，成立未成年人犯罪專案組，強化案后回訪幫教，跟蹤未成年犯的改造情況及改造效果，以上法制課、成立幫教對子等形式，開展法制宣傳進校園等活動，預(yù)防和減少青少年違法犯罪。三是積極配合有關(guān)部門落實安置政策，幫助解決刑釋解教人員就業(yè)、生活、家庭等方面的困難。
5．開展工作創(chuàng)新為促進社會管理增添動力
一是積極探索“檢調(diào)對接”，對當(dāng)事人有和解意愿、案件具備和解條件的，積極引導(dǎo)、促成當(dāng)事人和解。同時，與人民調(diào)解、司法調(diào)解、執(zhí)行和解、行政調(diào)解有效銜接，實現(xiàn)工作合力的最大集結(jié)。二是積極參與對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的建設(shè)管理。安排專人開展日常檢察動態(tài)與網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測，及時收集涉檢輿情，快速發(fā)現(xiàn)網(wǎng)上有害信息，正確引導(dǎo)網(wǎng)上輿論，有效制止各種網(wǎng)上炒作等損害檢察機關(guān)形象的公共事件發(fā)生。三是完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機制，加強信息交流，暢通發(fā)現(xiàn)渠道，促進相關(guān)部門認真履職。
6．推動社會管理制度機制建設(shè)不斷健全完善
結(jié)合檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，特別是針對承擔(dān)社會事務(wù)公共管理職能的政府部門發(fā)生的失職瀆職犯罪案件，因社會事務(wù)公共管理部門管理問題引發(fā)的刑事犯罪案件等，定期提出關(guān)于完善社會管理制度的年度綜合報告，促進社會管理工作制度化、規(guī)范化。三年來，在縣檢察機關(guān)推動下，縣政府及各部門共制訂、完善有關(guān)社會管理制度23項、健全機制9項，增強了社會管理的針對性、實效性。
二、檢察機關(guān)促進社會管理法治化亟待解決的問題
1．兩法銜接缺乏有效支撐
實現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法的有效銜接仍是一個亟待解決的重大課題。實踐中，部分行政執(zhí)法部門中仍存在有案不立、以罰代刑等問題，直接影響社會管理法治化推進，必須從制度層面給予大力支撐，建立刑事司法與行政執(zhí)法的無逢銜接，加快建設(shè)信息共享平臺，積極推進依法行政。
2．職能發(fā)揮缺乏統(tǒng)一整合
檢察機關(guān)推進社會管理創(chuàng)新，涉及反貪、反瀆、民行、預(yù)防、刑檢、宣傳等多項業(yè)務(wù)部門。但目前各業(yè)務(wù)部門在履行職責(zé)時缺乏有效溝通，難以形成整體合力，工作力度不強。如發(fā)送檢察建議，就存在各部門各行其是，缺乏整體性、統(tǒng)一性考慮的問題。機關(guān)內(nèi)部缺乏一個有效整合各項業(yè)務(wù)，統(tǒng)籌開展社會管理創(chuàng)新的專業(yè)部門或機構(gòu)。
3．辦案效能未能充分發(fā)揮
雖然檢察機關(guān)每年都要查處大批職務(wù)犯罪案件，但從近幾年案件統(tǒng)計數(shù)字可以發(fā)現(xiàn)案件數(shù)量是呈上升趨勢的。為什么案件會越查越多，排除黨和國家對查辦職務(wù)犯罪工作高度重視，不斷加大打擊力度等因素之外，查辦案件所應(yīng)有的警示、教育、預(yù)防等辦案效果沒有得到有效發(fā)揮也是其中一個重要因素。
4．源頭問題沒能及時得以梳理
要善于把握促進社會管理的源頭性、苗頭性問題。充分發(fā)揮檢察機關(guān)善于密切聯(lián)系群眾、與基層接觸廣泛的傳統(tǒng)優(yōu)勢，對一些具有普遍性、區(qū)域性的社會管理問題深入研究、系統(tǒng)梳理，為黨委政府科學(xué)決策提供有益參考，從源頭上促進黨委政府重大公共政策不斷完善，努力消除不穩(wěn)定因素，減少不穩(wěn)定事件的發(fā)生。
三、檢察機關(guān)促進社會管理法治化的基本途徑
2013年1月，對做好新形勢下政法工作作出重要批示，提出全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設(shè)的要求。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，學(xué)習(xí)貫徹黨的十精神和重要批示，必須更加注重法治在社會管理中的保障作用，更加善于運用法治思維和法治方式破解社會管理難題，提高社會管理創(chuàng)新水平。
1．提高認識，準(zhǔn)確把握檢察機關(guān)在社會管理體系中的角色定位
檢察工作與推進社會管理相輔相成，從一定意義上來講，檢察工作也是社會管理工作。列寧曾經(jīng)指出，如果沒有一個能夠迫使人們遵守法權(quán)規(guī)范的機構(gòu)，法權(quán)也就等于零。社會管理本源于政府職能，檢察機關(guān)源于憲法的授權(quán)體現(xiàn)法律監(jiān)督地位。檢察機關(guān)在社會管理中的角色，就是正確履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，為社會管理提供充分司法保障。人民檢察院推進社會管理創(chuàng)新的立足點、切入點在于依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，既不能游離于社會管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事務(wù)之中，主要是依據(jù)憲法賦予的法律監(jiān)督定位充分發(fā)揮監(jiān)督作用，以黨的十精神和重要批示為統(tǒng)領(lǐng)，圍繞法治中國建設(shè)這一嶄新目標(biāo)，以卓有成效的法律監(jiān)督促進依法行政，為促進社會管理法治化服務(wù)。
2．立足源頭，最大限度為黨委政府科學(xué)決策提供有價值參考
檢察機關(guān)要緊緊圍繞黨委政府關(guān)于加強社會管理的一系列指示和部署，積極參與到重點工作中去。要善于運用法治思維指導(dǎo)實踐，以法治目光審視社會管理體系構(gòu)建，通過法治方式促進管理創(chuàng)新。著眼服務(wù)社會建設(shè)大局，結(jié)合執(zhí)法辦案和履行各項檢察職能，對普遍性、區(qū)域性的社會管理問題開展調(diào)查研究，向黨委政府提出對策性建議，對重大建設(shè)項目及重大公共政策的調(diào)整進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，促進重大公共政策完善，從源頭上減少不穩(wěn)定因素的發(fā)生;深入開展“黨的群眾路線教育實踐活動”、“五進兩服務(wù)大走訪活動”等，廣泛收集社情民意，及時發(fā)現(xiàn)傾向性苗頭性的民生訴求，積極向黨委和政府建言獻策，協(xié)助黨委和政府把住政策源頭;在執(zhí)法辦案過程中，對于發(fā)現(xiàn)的社會管理方面存在的問題，積極向政府和有關(guān)部門提出檢察建議，完善內(nèi)部制約監(jiān)督，完善社會管理和服務(wù)。
3．嚴格履職，充分發(fā)揮執(zhí)法辦案促進社會管理法治化的推動作用
檢察機關(guān)要有效履行批捕、、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪、訴訟監(jiān)督等職責(zé)，切實擔(dān)負起中國特色社會主義法治建設(shè)者、捍衛(wèi)者的重任。一是著力促進法治政府建設(shè)。健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，加快建設(shè)信息共享平臺，及時監(jiān)督糾正有案不立、以罰代刑等問題，積極推進依法行政;充分發(fā)揮查辦案件的懲戒作用，嚴肅查辦和積極預(yù)防國家工作人員在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、公共資源出讓、國有資產(chǎn)管理、城鎮(zhèn)化建設(shè)等過程中，失職瀆職等職務(wù)犯罪，促使公職人員依法履職、審慎用權(quán);把預(yù)防職務(wù)犯罪工作擺上更加突出位置，廣泛進行預(yù)防宣傳，營造廉政建設(shè)的良好氛圍，促進行政權(quán)力依法規(guī)范行使。二是努力促進執(zhí)法辦案效果的最優(yōu)化。以法律眼冷靜觀察社會事務(wù)，洞悉每一起案件背后的深層次的社會關(guān)系、利益與矛盾，消除矛盾雙方的對立，尤其是要深查司法不公背后的腐敗問題，促進社會的和諧與安寧。正確把握寬嚴相濟刑事政策，準(zhǔn)確把握寬嚴適用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，積極推進量刑建議、刑事和解、輕微刑事案件快速辦理等工作，減少社會對抗，維護社會穩(wěn)定。
4．積極參與，大力推進社會治安綜合治理體系建設(shè)
一是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，對社會矛盾和影響穩(wěn)定的因素及時進行排查，提出處置突發(fā)事件的預(yù)案;二是與有關(guān)部門密切配合，深入開展對重點地區(qū)的排查整治，對排查出來的黑惡勢力、兩搶一盜等犯罪案件，適時介入偵查，依法快捕快訴;三是突出治安防控體系建設(shè)，配合有關(guān)部門構(gòu)建社區(qū)防控網(wǎng)、街面防控網(wǎng)、卡口防控網(wǎng)、內(nèi)部單位防控網(wǎng)、農(nóng)村防控網(wǎng)為主體的五大防控網(wǎng)絡(luò)，建立快速反應(yīng)機制，提高社會管理控制能力;四是加強對三類重點人群的教育管理，解決影響社會穩(wěn)定的潛在的突出問題，提高對流動人口的管理服務(wù)功能。
5．夯實基礎(chǔ)，提升基層社會管理法治化、科學(xué)化水平
一、銀行監(jiān)管法制體系日趨完善和龐大
傳統(tǒng)上的銀行監(jiān)管法制主要表現(xiàn)為確立監(jiān)管主體的法律地位、監(jiān)管的具體權(quán)責(zé)及被監(jiān)管銀行的義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容的中央銀行法，如美國1913年《聯(lián)邦儲備法》、英國1946年《英格蘭銀行法》。隨著銀行業(yè)務(wù)的日益豐富及相關(guān)風(fēng)險的增加，各國越來越重視對銀行的一些特定業(yè)務(wù)或行為監(jiān)督的法制系統(tǒng)化。如美國在20世紀(jì)60年代以前就推出了建立聯(lián)邦存款保險公司、實行商業(yè)銀行與投資銀行分野的1933年《銀行法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司非銀行業(yè)務(wù)的1956年《銀行持股公司法》等，到六十年代以后則相繼出臺了1966年《銀行合并法》、1968年《消費信貸法》、1970年《銀行持股公司修正法》、1978年《金融機構(gòu)管理和利息控制法》、1982年《加恩·圣杰曼存款機構(gòu)法》、1991年《聯(lián)邦存款保險公司促進法》、1991年《加強對外資銀行監(jiān)管法》、1994年《里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營與跨州設(shè)立分行效率法》，此外，還有聯(lián)儲制定的大量規(guī)章。同樣英國的監(jiān)管法制在20世紀(jì)七十年代以后有1971年《國民儲蓄銀行法》、1974年《消費者信貸法》、1985年《委托儲蓄銀行法》、1986年《金融服務(wù)業(yè)法》、1987年《銀行法》、1993年《洗錢規(guī)則》、1994年《交易法》等。銀行監(jiān)管法制體系的完善和龐大既是銀行業(yè)自身不斷豐富、創(chuàng)新的必然，也是國家追求社會安全的反映。隨著銀行向社會生活各角落進一步拓展及有關(guān)風(fēng)險相應(yīng)滋生和增加，銀行監(jiān)管法制也必然作出反應(yīng)，因此銀行監(jiān)管法制體系將更加龐大化。
二、監(jiān)管法制中具體的監(jiān)管機制呈多元化發(fā)展
監(jiān)管機制多元化首先突出地表現(xiàn)為國家專門監(jiān)督機制、銀行內(nèi)控機制及自律機制的并舉。眾所周知，傳統(tǒng)上的監(jiān)管法制比較偏重國家專門監(jiān)督機制——中央銀行(或財政部等)的專門監(jiān)督，該機制有較多優(yōu)點：一是代表國家行使監(jiān)督權(quán)，具有權(quán)威性和有效性，二是作為常設(shè)性的法定機制易于維護監(jiān)督的恒常性和穩(wěn)定性，三是專門化的監(jiān)督機制往往更利于突出技術(shù)和人才方面的優(yōu)勢。正因為如此，各國的監(jiān)管法制都為這一專門性的國家監(jiān)督機制賦予了極為重要的地位。但是，由于銀行的自主性及業(yè)務(wù)的復(fù)雜化、多樣化、內(nèi)部工作人員的道德風(fēng)險等因素的存在及法定監(jiān)管主體的力量、能力等的局限，使得專門的國家監(jiān)管機制并不能保證監(jiān)督的真正有效實現(xiàn)，各國日益重視內(nèi)部監(jiān)督機制、自律監(jiān)督機制的法制化。如美國對商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)控機制的法定要求也可在1978年美國聯(lián)邦儲備委員會制定的《統(tǒng)一鑒別法》中得到體現(xiàn)，該文件規(guī)定了對商業(yè)銀行的檢查主要包括資本充足度、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利水平和流動性等5個方面。其中管理水平的內(nèi)容和指標(biāo)要求正是商業(yè)銀行內(nèi)部控制機制的具體反映，這些內(nèi)容和指標(biāo)有：1)董事會的組成及各董事的管理、決策水平；2)部門管理者的領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)驗及技巧、業(yè)務(wù)開拓能力、與員工的關(guān)系等；3)銀行職員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織狀況及培訓(xùn)工作情況；4)銀行內(nèi)部的風(fēng)險控制系統(tǒng)是否完善；5)銀行的金融服務(wù)創(chuàng)新能力、吸引客戶、處理突發(fā)事件的能力等。
正由于銀行內(nèi)部控制機制極為重要，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會1997年9月通過的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》為“內(nèi)部控制”設(shè)了專項，提出兩個原則。原則14指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度。這應(yīng)包括對授權(quán)和職責(zé)分配的明確安排；將銀行承諾、付款和資產(chǎn)與負債帳務(wù)處理方面的職能分離，對上述程序的交叉核對3資產(chǎn)保護3完善、獨立的內(nèi)部或外部審計，以及檢查上述控制措施和有關(guān)法律規(guī)章遵守情況的職能?！痹瓌t15指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，其中包括嚴格的‘了解你的顧客’的政策，以促進金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用”。這兩項原則不僅把內(nèi)部控制制度的完善及其落實之監(jiān)督職能賦予各國法定監(jiān)管主體，而且對具體的內(nèi)部控制制度的構(gòu)造作了要求。
同樣，銀行同業(yè)的自律機制也日漸納入監(jiān)管法制體系中。法國1984年《銀行法》便強制要求所有信貸機構(gòu)都應(yīng)從屬于某一專業(yè)團體或隸屬于法國信貸機構(gòu)協(xié)會的中央組織機構(gòu)。該法所確立的同業(yè)組織的中央機構(gòu)有大眾銀行同業(yè)公會、國家信貸互助聯(lián)盟、中央城鄉(xiāng)互助信貸聯(lián)盟，這些成員機構(gòu)依法配合國家銀行監(jiān)管機關(guān)實現(xiàn)監(jiān)督管理職能，并可依法律、規(guī)章對其成員機構(gòu)在經(jīng)營管理方面的行政、技術(shù)及財務(wù)進行監(jiān)督，并可給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。香港則以1981年《銀行公會法案》確立了銀行同業(yè)組織——銀行公會的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。法案在構(gòu)筑公會的組織結(jié)構(gòu)時，明確了銀行公會的職能，即1)在與港府財政司協(xié)商后制定會員銀行存款利率協(xié)議，并負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行；2)在取得財政司同意后，制定有關(guān)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)章，如銀行可以支付的最高利率、銀行收取的擔(dān)保最低收費等等；3)調(diào)查、處理會員銀行的違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；4)幫助會員解決業(yè)務(wù)問題；5)幫助對外聯(lián)系、負責(zé)提供咨詢和處理有關(guān)法律事務(wù)等。很顯然，法定而系統(tǒng)的同業(yè)組織的自律機制有助于補充權(quán)威性監(jiān)督主體監(jiān)督之不足，尤其是有助于保障銀行紀(jì)律和道德標(biāo)準(zhǔn)的維護。當(dāng)然，也有一些國家，如美國、日本尚未對同業(yè)組織自律機制給予法制上的重視。
三、不同國家監(jiān)督法制的趨同化
銀行監(jiān)管法制的趨同化是指各國在監(jiān)管模式及具體制度上相互影響、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。由于經(jīng)濟、社會文化及法制傳統(tǒng)的差異，銀行監(jiān)管法制形成了一定的地區(qū)風(fēng)格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式以非制度化著稱，加拿大、澳大利亞、新西蘭即屬此類；二是以美國為代表的美國模式則法網(wǎng)周密、機構(gòu)林立、監(jiān)管嚴厲，日本、歐洲大陸國家多屬此類。傳統(tǒng)上的英格蘭銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時形成了“非正式監(jiān)管”的風(fēng)格，不以嚴格的法律、規(guī)章為依據(jù)，而往往借助“道義勸說”、“君子協(xié)定”等來達到目的。而美國的銀行監(jiān)管不僅有大量的法規(guī)為依據(jù)，而且聯(lián)邦儲備委員會所制定的管理條例甚為詳盡，這些條例按26個字母次序偏號排列，其內(nèi)容極為廣泛而詳細。自20世紀(jì)70年代以來，兩種模式的趨同因素增加。英國1979年《銀行法》以制度化的文件確立了英格蘭銀行監(jiān)管權(quán)的合法性，1987年《銀行法》則進一步賦予英格蘭銀行以廣泛的權(quán)力，諸如獲取信息、履行調(diào)查、要求對第三者披露信息等方面的權(quán)力均得到拓展。英國監(jiān)管模式向美國模式靠攏，在一定程度上是來自歐盟內(nèi)歐陸國家監(jiān)管法制的影響。與此相應(yīng)，美國也在反思自己傳統(tǒng)模式的不足，正如美國學(xué)者艾倫·加特指出：“嚴格管制的長期趨勢直到20世紀(jì)70年代晚期才結(jié)束。猛烈上升、變化劇烈的市場利率再加上通訊、數(shù)據(jù)處理方面的主要的技術(shù)革新，使許多管制對吸收存款機構(gòu)產(chǎn)生了有害的影響，使它們處在了不利于競爭的位置。實際上，80年代和90年代早期是一個放松管制的時代，甚至還有進一步放松管制的議論，商業(yè)銀行尋求地域上的全面放松管制以及更多的保險和投資銀行的特權(quán)?！?980年《對存款機構(gòu)放寬管制與貨幣控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款機構(gòu)法》肯定了不同金融機構(gòu)業(yè)務(wù)交叉的合法性，走上了放松監(jiān)督之路。同時，在監(jiān)管的方式方法上也有靈活化的趨向。
不同國家在銀行監(jiān)管風(fēng)格及具體制度上的趨同化，一方面源于金融市場的國際化發(fā)展，這種發(fā)展使得銀行業(yè)的競爭已不限于國內(nèi)，而是拓展到國際層面。不同的監(jiān)管制度下銀行參與國際競爭的成本是不一樣的，為更有利于國內(nèi)銀行在國際競爭中取得優(yōu)勢地位，國內(nèi)監(jiān)管法制必然作出優(yōu)化選擇，學(xué)習(xí)和借鑒他國的相關(guān)制度。銀行監(jiān)督法制的趨同化的另一重要動因則是與金融市場國際化相伴生的金融風(fēng)險國際化所造成的不同國家必須對金融監(jiān)管法制作出有利于國際金融秩序穩(wěn)定和安全的選擇。
四、銀行監(jiān)管法制的國際化
在傳統(tǒng)上，銀行監(jiān)管法制對于特定國家而言本是其范圍的問題，其制度選擇與安排應(yīng)由國家自己決定。但是隨著全球經(jīng)濟的一體化，銀行業(yè)務(wù)國際化、銀行機構(gòu)國際化、管理國際化；使得銀行風(fēng)險全球化，規(guī)避特定國家監(jiān)督容易化，因此銀行監(jiān)管法制也必然走向國際化。國際化主要表現(xiàn)在如下幾方面：
其一，巴塞爾銀行監(jiān)督委員會及其制定的文件影響拓展。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會自1975年成立以來，通過了一些有廣泛影響的關(guān)于銀行國際監(jiān)管的文件，如1975年《對銀行國外機構(gòu)的監(jiān)管》，1992年資本——資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)比率和過渡期實施安排等，1997年9月，推出了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，1999年2月，巴塞爾委員會、證監(jiān)會國際組織和國際保險監(jiān)管協(xié)會聯(lián)合公布了《多元化金融集團監(jiān)管的最終文件》，1999年6月3日關(guān)于修改1988年《巴塞爾協(xié)議》的征求意見稿出臺，即《新資本協(xié)議》，雖然這些文件并不具有法律約束力，但是這些規(guī)則的廣泛影響則反映了國際社會對銀行監(jiān)管法制國際化理想的追求，況且這些規(guī)則也因其長期而廣泛的影響可能發(fā)展為國際習(xí)慣法。
其二，區(qū)域范圍的國際化。歐盟范圍內(nèi)的銀行監(jiān)管法制一體化最具成效。早在1977年12月歐共體便通過了《關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)從事信貸機構(gòu)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)和行政規(guī)章的理事會指令》，到80年代則相繼推出：《關(guān)于對信貸機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管的指令》(1983年)、《關(guān)于信貸機構(gòu)自有資金的理事會指令》(1989年)、《關(guān)于信貸機構(gòu)清償比率的理事會指令》(1989年)，九十年代則有《洗錢指令》(1991年)、《聯(lián)合監(jiān)督指令》(1992年)、《投資服務(wù)指令》(1993年)、《信貸機構(gòu)的集中風(fēng)險指令》(1993年)、《資本充足指令》(1993年)、《存款保證體制指令》(1994年)、《謹慎監(jiān)管指令》(1995)等。從指令的名稱便可看出，歐盟范圍的監(jiān)管法制國際化已較為深入。北美范圍內(nèi)的美國、加拿大、墨西哥三國也通過《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAF、TA)對金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、設(shè)立資格、跨境服務(wù)、國民待遇、最惠國待遇、透明度、爭議的解決等問題作出了規(guī)定，這些規(guī)定雖不象歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一化協(xié)調(diào)之努力，但是在協(xié)調(diào)東道國監(jiān)管特權(quán)與保證市場準(zhǔn)入的自由上邁出了一步。
其三，全球性的監(jiān)管法制國際化發(fā)展——1994年《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)及FSA協(xié)議有關(guān)銀行監(jiān)管的規(guī)制的影響。由于WTO是一個擁有成員極為廣泛的國際性組織，其委員文件——GATS是具備法律約束力的國際條約。該文件在五個方面合納了銀行監(jiān)管問題，即市場準(zhǔn)入、國民待遇、透明度、最惠國待遇和發(fā)展中國家特殊待遇，其中最關(guān)鍵的是最高國待遇、市場準(zhǔn)入和國民待遇。當(dāng)然在這些內(nèi)容的具體規(guī)制上，因各國現(xiàn)有法制及經(jīng)濟發(fā)展水平差異太大，以致無法作出統(tǒng)一的要求。世貿(mào)組織(WTO)又于1997年12月13日鑒署了專門針對金融服務(wù)的協(xié)議——《金融服務(wù)協(xié)議》(FSA)0FSA協(xié)議將GATS擴展到金融服務(wù)方面，它在一個全面的最惠國待遇基礎(chǔ)上把全球的銀行保險、證券和金融信息貿(mào)易的95％以上都納入了WTO的管理和爭端解決體制之內(nèi)。眾所周知，WTO的法律體系在成員廣泛性基礎(chǔ)上所構(gòu)筑的法律機制之協(xié)調(diào)、統(tǒng)一及爭端解決機制之先進性都將有力地推動銀行監(jiān)管法制國際化的進程，特別是有助于具有強制效力的統(tǒng)一的監(jiān)管國際規(guī)則之形成和發(fā)展。
其四，雙邊協(xié)作所產(chǎn)生的有關(guān)銀行監(jiān)管法制的協(xié)定也在增多。1995年2月13日美國和日本所達成的《日本政府和美國政府關(guān)于金融服務(wù)的有關(guān)措施》就是其中較為成功的例子，該協(xié)定把跨國金融交易的諸多監(jiān)管問題作了協(xié)調(diào)，這也是美國下決心打開日本金融市場及日本迫于壓力作出讓步的產(chǎn)物。
誠然，銀行監(jiān)管法制國際化的序幕已拉開，由于這種國際化更多的是減少、消除國內(nèi)法制對外國銀行進入國內(nèi)市場的限制或者推行較為嚴格和規(guī)范的銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以致國際化進程極易受到來自新興市場國家的抵制或反對，因此對銀行監(jiān)管法制國際化不能持過于樂觀的態(tài)度。但是，這一趨向卻給各國，尤其是新興市場國家的銀行監(jiān)管法制的變革帶來了沖擊。
五、革新傳統(tǒng)監(jiān)管手段和突破傳統(tǒng)方法受到關(guān)注
綜觀各國銀行監(jiān)管法制的發(fā)展歷程，監(jiān)管手段經(jīng)歷了由簡單向復(fù)雜化的發(fā)展歷程。諸如市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查、行政處罰、調(diào)查統(tǒng)計、信息披露、審慎法規(guī)和要求的制定與實施等方法在各國傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管法制中得到了較為普遍的反映，這些傳統(tǒng)監(jiān)管手段也由簡至繁、由粗到細地發(fā)展，如謹慎要求中的資本充足度標(biāo)準(zhǔn)在上個世紀(jì)的美國，是按商業(yè)銀行所在地的人口來規(guī)定銀行應(yīng)持有的資本量；在20世紀(jì)30年代以前的幾十年是采用資本／存款來確定(該比率不得低于10％)330年代大蕭條之后以資本／總資產(chǎn)來確定，二戰(zhàn)期間以資本／風(fēng)險資產(chǎn)來確定；由于過去比率過于簡單和籠統(tǒng)，至20世紀(jì)50年代美聯(lián)儲依風(fēng)險不同把商業(yè)銀行資產(chǎn)分為6類，分別規(guī)定不同的資本／資產(chǎn)比的權(quán)數(shù)，最后將各類資產(chǎn)應(yīng)保持的資本數(shù)量相加；在60、70、80年代還采用過綜合分析法和資本分兩級計算的方法等；進入90年代，開始接受《巴塞爾協(xié)議》方法的影響。
在傳統(tǒng)監(jiān)管手段進行革新的同時，一些新手段滋生或傳統(tǒng)上末被廣泛重視的手段得到推廣。尤其是20世紀(jì)80年代以來，西方國家追求金融自由化使得銀行業(yè)務(wù)大量交叉滲透，金融創(chuàng)新層出不窮，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的風(fēng)險性和復(fù)雜性加大了金融監(jiān)管的難度。針對金融衍生工具內(nèi)外風(fēng)險，1993年7月，美國聯(lián)邦儲備委員會前任主席沃爾克主持的一個研究機構(gòu)提出了監(jiān)管衍生工具的四項原則31993年7月美國G一30集團了“關(guān)于衍生工具內(nèi)容風(fēng)險管理的措施建議”；1994年7月27日，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際證券業(yè)協(xié)會組織聯(lián)合頒布了對金融衍生工具風(fēng)險的監(jiān)管規(guī)定31994年12月香港金融管理局了有關(guān)金融衍生工具風(fēng)險管理的建議等。這些針對金融衍生工具的監(jiān)督措施與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管手段相較而言的突出之處在于強調(diào)對直接參與交易的交易員及交易主體的管理層賦予各項具體義務(wù)，同時極為關(guān)注交易記帳、信息體系的監(jiān)管。
存款保險制度則是一種發(fā)展較早而較晚才得到普遍關(guān)注的監(jiān)管手段。早在20世紀(jì)30年代，存款保險制度就在美國誕生。1933年《聯(lián)邦存款保險法》確立了美國聯(lián)邦存款保險制度的基本特征，雖然該手段在穩(wěn)定美國銀行制度起了積極作用，但一直至20世紀(jì)70年代以前尚未得到其他國家的足夠關(guān)注。到1971年日本公布了《存款保險法》、1976年聯(lián)邦德國建立起“存款保險基金”，英國則在1979年《銀行法》確立了“存款保護委員會和董事”的法律地位。迄今為止，許多國家已將存款保險制度納入了銀行監(jiān)管法制體系中。
此外，還在市場退出、危機處理等方面推陳出新。
六、追求效率的法制價值取向促成了放松監(jiān)管之趨勢
銀行監(jiān)管法制在價值取向上雖仍然以安全為立足點，但是效率優(yōu)先所促成的放松管制則是基本趨勢。眾所周知安全是法律的基本價值取向。銀行監(jiān)管法制所追求的安全之價值目標(biāo)，既涵納了銀行自身的經(jīng)濟安全，及相關(guān)交易主體(諸如銀行的儲戶，以銀行為中介的結(jié)算客戶等)的經(jīng)濟安全，也包括這些特定個體和個體集合而成的社會群體所整合而成的社會整體的經(jīng)濟安全。銀行監(jiān)管法制的安全價值需求根源于銀行及銀行業(yè)務(wù)所內(nèi)蘊的諸種風(fēng)險。各國銀行監(jiān)管法制中的市場準(zhǔn)入、信息披露、市場退出、稽核檢查、審慎要求等制度都旨在降低和防范銀行風(fēng)險。但是過多地顧及安全需求勢必增大銀行及其交易的成本，從而使銀行及其交易效率受到侵蝕。因為銀行及其交易的效率要實現(xiàn)最大化需以降低交易成本、節(jié)省交易時間為基礎(chǔ)，而對銀行的監(jiān)管則必然蘊含銀行交易成本的提高，諸如資本充足度的要求、法定準(zhǔn)備金比率的設(shè)計等，銀行將不得不為這些準(zhǔn)備作出時間和資金上的安排，增大了銀行交易的成本。從自由與效率的聯(lián)結(jié)機制來看，監(jiān)管法制的嚴格化導(dǎo)致銀行的自由受到約束，況且監(jiān)管法制的實施過程還可能因監(jiān)督主體對其權(quán)力的運用之不當(dāng)而干擾銀行交易的實現(xiàn)，這就使監(jiān)管法制限制自由進而影響銀行主動性、積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。
正因為嚴格監(jiān)管的法制會妨礙銀行及其交易的效率之實現(xiàn)，在當(dāng)代銀行監(jiān)管法制中不少國家開始重視放松監(jiān)管。美國自20世紀(jì)80年代以來，銀行監(jiān)管法制走上放松監(jiān)管的道路。1980年《存款機構(gòu)放松管制和貨幣控制法》取消了對存款利率的限制、取消或修改了對某些貸款利率的限制、擴大存款機構(gòu)的資金來源和擴大儲蓄與貸款協(xié)會的資金使用業(yè)務(wù)范圍。1982年《加恩圣杰曼吸收存款機構(gòu)法》給儲蓄和貸款機構(gòu)及儲蓄釵行與銀行相似的業(yè)務(wù)范圍，0該法對于取消金融管制，促進存款機構(gòu)業(yè)務(wù)多樣化，加強金融機構(gòu)之間的競爭方面，起了重要作用。1986年8月，之Q條例》對銀行存款的利率限制被完全廢除。1991年《聯(lián)邦存款保險公司改進法》在收購及合并監(jiān)管上允許所有儲蓄機構(gòu)與國民銀行之間在銀行合并條例范圍內(nèi)相互收購或合并3允許所有投保機構(gòu)在某些情況下兼并或與其他保險基金的成員合并。1994年《里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營與跨州設(shè)立分行效率法》解除了《麥克法登法》和1976年《道格拉斯修正案》中有關(guān)銀行經(jīng)營地域范圍的限制，允許銀行在全國范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)和設(shè)立分支行，而不管州法令如何。
日本也于70年代中期開始逐步取消對金融系統(tǒng)的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的對非定期存款的利率限制。在金融機構(gòu)職能劃分上，70年代的商業(yè)銀行已將業(yè)務(wù)延展到其他領(lǐng)域。1993年推出的《金融系統(tǒng)改革條例》允許成立綜合性銀行，銀行可以擁有證券公司、保險公司和信托銀行作為其分支機構(gòu)。1996年下半年開始推行“大爆炸”式的監(jiān)督法規(guī)之解除及市場開放計劃。日本政府?dāng)M采取一系列措施逐漸廢除對金融交易及提供的金融產(chǎn)品種類的限制，如1998年不再禁止金融控股公司，到2001年時銀行可以出售共同基金類產(chǎn)品及保險單等。
在新興市場國家，雖然一方面在努力完善尚不健全的銀行監(jiān)管法制，另一方面也在放寬不適當(dāng)?shù)倪^
1.法院文化的內(nèi)涵及重要意義
1.1法院文化的內(nèi)涵
法院文化是文化的一個有機組成部分，是帶有明顯的法院特征的，其作為一個整體性概念，具有兩方面意義：一方面，對內(nèi)而言，它呈現(xiàn)出團體文化的特征，能形成很強的自我規(guī)定性；另一方面，對外而言，社會對法院的看法及評價等會借助各種力量反過來影響法院文化的走向，形成一個雙向的過程。
關(guān)于法院文化的界定，王勝俊院長在全國法院文化建設(shè)工作會議上就曾作過精辟概括：法院文化是人民法院在長期審判實踐和管理活動中逐步形成的共同的價值觀念、行為方式、制度規(guī)范以及相關(guān)物質(zhì)表現(xiàn)的總稱，是中國特色社會主義先進文化的重要組成部分，是社會主義法治文化的重要內(nèi)容。作為國家審判機關(guān)的人民法院，是以法官為主體和代表的特定人群的集合，德沃金在他的《法律帝國》中曾經(jīng)說過，“如果說法院是法律帝國的首都，那么法官就是法律帝國的王侯?！庇捎诜ü僭诜ㄔ豪锏牡匚缓妥饔?，法官文化必然成為主流文化，其中價值取向作為法官文化的靈魂和精髓，也必然成為法院文化建設(shè)的核心與關(guān)鍵。因此，加強法官群體的精神塑造，弘揚“公正、廉潔、為民”的司法核心價值觀是法院文化建設(shè)的重中之重。
1.2構(gòu)建法院文化的重要意義
1.2.1法院文化具有導(dǎo)向功能，有助于法院的內(nèi)部團結(jié)。法官群體作為法院文化的主體，必然深刻受到來著其體系內(nèi)已存在的價值觀念或理想目標(biāo)的影響，從而形成法官個人的信仰與理念。同時，法院文化作為文化的子概念同樣具有凝聚人心的功能。它能利用共同的價值取向?qū)⒎ü偃后w凝聚在一起，團結(jié)協(xié)作，形成堅不可摧的力量，從而為法院發(fā)展提供不竭動力。
1.2.2法院文化具有約束力，有助于規(guī)范司法行為，遏制腐敗。法院文化所倡導(dǎo)的共同價值觀念是法官群體在追求公正的司法這個終極目標(biāo)的過程中形成的，它指引著法官更好地樹立起思想品德、職業(yè)道德與社會公德，使法官個體自覺地進行自我約束和控制，有力的預(yù)防邊緣行為轉(zhuǎn)變成違法違紀(jì)行為的可能，從而極大地推動法院廉政建設(shè)。
1.2.3法院文化具有輻射力，有助于社會與法院的互動。法院作為國家的審判機關(guān)，時時處處與社會公眾利益產(chǎn)生直接的聯(lián)系。法院文化通過法官公正地辦理每一個案件使公眾能夠更加真切地感受司法的力量和價值，從而增加對公平正義的信仰，發(fā)自內(nèi)心對裁判的服從。同時也能讓社會公眾更好的感受和了解法院文化，擴大法院文化的影響。
2.目前我國法院文化存在的問題
2.1 法院文化建設(shè)的觀念有待轉(zhuǎn)變及制度存在缺失
許多法院逐步意識到法院文化建設(shè)的重要性，并相應(yīng)的開展了一系列文化興院的舉措，但存在盲目嫁接、片面重視物質(zhì)文化建設(shè)、簡單化、功利化等錯誤觀念。此外，盡管各級法院已經(jīng)圍繞法院文化建設(shè)工作制定了相應(yīng)的規(guī)劃和實施綱要，但目前法院系統(tǒng)尚未制定一套統(tǒng)一的科學(xué)的制度對法院文化建設(shè)加以規(guī)范，無法進行“量化考核”，導(dǎo)致法院整體文化品位得不到有效提升，法院主體文化與精神實質(zhì)難以契合，最終導(dǎo)致法院文化建設(shè)“有形無實”。制度體系建設(shè)本身屬于法院文化建設(shè)的重要內(nèi)容，各級法院也非常重視制度建設(shè)工作，但大部分是將既有的制度體系匯總起來作為法院文化建設(shè)的成果，而忽視為法院文化建設(shè)這項工作本身提供制度保障。由于與法院文化建設(shè)有關(guān)的工作安排和物質(zhì)保障等未能在制度體系中得到充分體現(xiàn)，其結(jié)果必然導(dǎo)致法院文化建設(shè)工作難以持續(xù)和穩(wěn)定地開展，人手不足、資金短缺、敷衍了事等現(xiàn)象就容易出現(xiàn)。
2.2法官自身行為失范導(dǎo)致社會評價不高
自古以來，老百姓渴望清官，歌頌清官，“清官”情節(jié)影響深遠，由于歷史原因，人們總是習(xí)慣性的把“統(tǒng)治者”與“裁判者”聯(lián)系在一起，認為法官也是“官”，因而并不充分信任法官。在現(xiàn)代社會，普通老百姓對法官群體是否認同主要取決于法官對案件的審判。在現(xiàn)實生活中，法官不是生活在真空中，由親情、友情乃至上下級等關(guān)系所組成的復(fù)雜關(guān)系給法官在日常工作和生活中也帶來了沉重的壓力，并有可能影響了法官中立、司法公正。在情、理、法的抉擇以及面對各種誘惑時，不同文化背景、專業(yè)層次的法官如何能巧妙合理的應(yīng)對，也成了一個當(dāng)前法院文化建設(shè)中一個棘手的問題。
3.關(guān)于加強法院文化建設(shè)的幾點思考
3.1繼續(xù)深化內(nèi)部法院文化的發(fā)展
3.1.1培育先進的法院文化，必須充分認識制度建設(shè)的重要性。制度建設(shè)是法院文化建設(shè)的重要組成部分。它通過對法官及其他工作人員的行為擬定一定的標(biāo)準(zhǔn)，對其行為和心理進行合乎一定目的的規(guī)范性調(diào)整，使法院文化建設(shè)能夠持續(xù)穩(wěn)定的開展，以減少法院文化建設(shè)中存在的主觀性和隨意性，切實提高法院文化建設(shè)工作的實效性。此外，在法院文化建設(shè)中取得的一些成果要及時轉(zhuǎn)化為法官群體共同遵守的行為準(zhǔn)則，以制度的形式固定下來，使法院文化建設(shè)不僅是一次精神的洗禮，更是成為促進司法活動科學(xué)發(fā)展的強大助力。制度建設(shè)需要強化其激勵性特征，在制度的設(shè)計和實施時應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“以人為本”的理念，充分體現(xiàn)人性化管理的特點，從而激發(fā)法官的主觀能動性、工作積極性和遵章守紀(jì)的自覺性。
3.1.2 以理想信念教育來深化法院文化建設(shè)。通過宣傳及學(xué)習(xí)先進典型，引導(dǎo)和激發(fā)法官的自覺公正行為，調(diào)動法官的積極性、主動性、創(chuàng)造性，最大限度地促進審判工作的全面發(fā)展；通過確立社會主義法治理念是法官群體的基本準(zhǔn)則，使其深刻理解“司法為民”的內(nèi)涵，做到始終堅持以人為本，牢固樹立忠于人民的理念；通過培養(yǎng)法官的政治意識、責(zé)任意識和職業(yè)意識，形成強烈的職業(yè)向心力，營造文明、公正、廉潔的法院文化，從而營造崇尚法律與尊崇法官的良好司法環(huán)境。同時，還應(yīng)當(dāng)不斷強化廉潔意識，打造廉政文化。司法工作的特殊性要求其必須公開透明，否則將極易滋生腐敗，而陽光是最好的防腐劑。廉潔自律是公平公正能否實現(xiàn)的保證。法官應(yīng)當(dāng)牢固樹立法律永遠是非賣品的意識，加強自身修養(yǎng)，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，加強監(jiān)督制度，不斷完善司法公開制度，確保法官隊伍的清正廉潔。
3.2實現(xiàn)對外部法院文化的改造
現(xiàn)如今，法院文化建設(shè)在全國各級法院如火如荼的展開，但我們必須認識到，法院文化建設(shè)不能僅停留在內(nèi)部建設(shè)的層面，還需依靠法官群體的努力，在司法實踐中架起與社會溝通的橋梁，實現(xiàn)對民眾心中法院文化的改造，實現(xiàn)法院文化尤其是法官文化的社會化。
3.2.1首先，需要有一個高素質(zhì)的法官群體。社會大眾很少會專門去研習(xí)法律，往往都是通過司法行為來熟識法律。一份公正優(yōu)質(zhì)的裁判文書，展現(xiàn)的是法律的魅力和人文的關(guān)懷，可使民眾不再是表面上接受法律，而是發(fā)自內(nèi)心的真正信任和尊重法官，由衷形成法律信仰。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過搭建各種學(xué)習(xí)平臺，開展經(jīng)常性的輔導(dǎo)講座、案例研討等，努力擴大法官的知識面，同時，通過開展走訪群眾、專題調(diào)研、學(xué)術(shù)研討和法制宣傳等活動，努力提高法官的文化素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，提高法官做群眾工作的能力，以及不斷的挖掘和培育先進典型，引領(lǐng)干警向先進模范學(xué)習(xí)，強化爭先創(chuàng)優(yōu)的意識，達到由內(nèi)部法官文化去影響外部法官文化的目的。
3.2.2其次，需要有一個接納司法公開的態(tài)度。在如今思想多元、利益多元的社會背景下，全面推行司法公開，實行陽光司法是中國特色社會主義司法的必然路徑。強化司法公開，不僅是指司法審判活動的公開，同時也包括擴大民主參與，促進其他司法活動的公開。目前，正在運行的人民陪審員、訴調(diào)對接、巡回審判等制度即為民眾參與司法的生動體現(xiàn)。尤以陪審制度為例，完善人民陪審員制度，有利于民眾更加直觀深入的了解和認識法院文化，有利于法官吸納民意，借鑒民間智慧，更加全面的看待案件事實，從而作出客觀公正的裁判。通過讓民眾參與和監(jiān)督司法，也體現(xiàn)出法院文化民主性和開放性的態(tài)度，既達到對民眾進行法律宣傳教育的目的，也改善了法官群體的社會評價，也既為外部法院文化改造的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。
參考文獻
關(guān)鍵詞：警察權(quán)憲法制約憲法監(jiān)督
當(dāng)今社會，警察是國家維持統(tǒng)治秩序和社會安全的不可或缺的力量，任何一個社會及其人民都需要一個強有力的、能夠保障社會安寧的警察隊伍。但是，如果誓察所行使的權(quán)力一旦被濫用，反過來又會侵害社會及人民的合法權(quán)益。因為誓察權(quán)是國家公權(quán)力體系中最為重要的權(quán)力之一，它包括警察在行使的法定的行政職能和刑事職能中的一切權(quán)力，它的行使直接影響到公民的私權(quán)利。因此替察權(quán)在一個社會、一個國家中實際運行的狀況在某種程度上標(biāo)志著這個國家法治文明的發(fā)展水平，一旦權(quán)力被濫用將造成對公民權(quán)利的極大侵犯。尤其是在當(dāng)今中國，我們已經(jīng)明確地將“依法治國”和“尊重和保障人權(quán)”寫進了憲法，誓察權(quán)行使必須以尊重和保障人權(quán)為第一要旨。而依據(jù)憲法理論，公權(quán)力的行使和私權(quán)利的享有是一種此漲彼消的反比例關(guān)系，警察權(quán)的擴大意味著公民權(quán)利的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民的權(quán)利化為烏有。而的核心內(nèi)容就是通過調(diào)整國家公權(quán)力和公民私權(quán)利之間的關(guān)系，以規(guī)范國家公權(quán)力的運行，防止國家的公權(quán)力對公民的私權(quán)利造成的侵害，實現(xiàn)對人權(quán)的最大限度的尊重和保障。
對誓察權(quán)的制約和監(jiān)督，應(yīng)該說我國在制度上設(shè)立的監(jiān)督方式還是比較完備的。既有國家監(jiān)督(包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、人民政府的監(jiān)督以及國家檢察機關(guān)和人民法院的監(jiān)督)，也有社會監(jiān)督(包括黨的機構(gòu)的監(jiān)督、人民團體的監(jiān)督以及社會輿論的監(jiān)督)；既有來自這些外部力量的監(jiān)督，也有來自公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門和督察力量的有力監(jiān)督；既有事前監(jiān)督，也有事后監(jiān)督等等。這些監(jiān)督方式都從某一個方面和角度保證了公安機關(guān)能夠嚴格地依法行使職權(quán)，自覺地為人民服務(wù)。但是，從監(jiān)督的實效來看，確實還存在著許多問題，最突出的問題是監(jiān)督形式雖然比較豐富，但具有實效的監(jiān)督方式少。尤其是對于警察權(quán)濫用的制約和監(jiān)督機制的憲法設(shè)計尚有一定的缺陷。對此，筆者擬以憲法的視角從限權(quán)、制衡、監(jiān)督三個方面對警察權(quán)的憲法制約和監(jiān)督機制的構(gòu)建及其完善等問題進行粗略探討。
一、限權(quán)—明確，察權(quán)的法定權(quán)限，確立檢察官在偵查中的主導(dǎo)地位
依據(jù)的理論，任何權(quán)力都必須得以制衡，不受制約的權(quán)力會自發(fā)地向外和向內(nèi)尋求擴張，導(dǎo)致越權(quán)和濫權(quán)、擅權(quán)。權(quán)力必須要有制約，而惟有權(quán)力才能制衡權(quán)力。且愈重要的權(quán)力，愈需要與之相匹配的權(quán)力來進行制衡。而警察權(quán)作為國家公權(quán)力體系中重要的組成部分，和其他公權(quán)力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務(wù)是時時刻刻發(fā)生的事情，幾乎不需要什么手續(xù)、形式。”這段話一方面說明誓察權(quán)力廣泛，另一方面說明誓察在行使權(quán)力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權(quán)”大。因此由于警察權(quán)先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構(gòu)建限制警察權(quán)的機制尤為必要。
我國替察權(quán)最顯著一個特點就是警察權(quán)界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權(quán)界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔(dān)某些政治、經(jīng)濟或社會性任務(wù)，而這些任務(wù)超出了警察理應(yīng)承擔(dān)的正常范圍，從而導(dǎo)致了誓察權(quán)力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經(jīng)濟建設(shè)、要為某項政治任務(wù)保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔(dān)他所不應(yīng)承擔(dān)的行政職能，而警察權(quán)也就借此延伸到社會生活的各領(lǐng)域中?；蛘哂捎诠膊块T與政府的重要任務(wù)聯(lián)系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權(quán)力。這樣，從制度上警察的強制性權(quán)力延伸到了非警察事務(wù)中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權(quán)力限定在于明確的法定范圍之內(nèi)時，其權(quán)力才有可能被有效地約束、監(jiān)督。
就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關(guān)之間的關(guān)系一直作出的設(shè)計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！边@一設(shè)計從憲法上確立了中國的公檢法三機關(guān)之間既是一種互相配合、制衡的關(guān)系，又是一種“流水作業(yè)式”的刑事訴訟構(gòu)造。依照理論，權(quán)力只有相互制衡，公民的私權(quán)利才能得到有效的保障。而這一訴訟結(jié)構(gòu)在強調(diào)偵查、公訴、審判三個權(quán)力之間相互制衡的同時，又強調(diào)密切配合，這本身在形式邏輯上就出現(xiàn)了矛盾。強調(diào)配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權(quán)利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關(guān)直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權(quán)益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構(gòu)的授權(quán)和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關(guān)針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導(dǎo)致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權(quán)力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。
因此，筆者認為有必要構(gòu)建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權(quán)的限制和制約。在這里需要強調(diào)的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點，不贊成有些學(xué)者主張的“檢警一體化”的觀點。檢警一體化，強調(diào)的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責(zé)任感，不利于偵查的專業(yè)分工，反而不利于偵破[4]。加強偵訴合作的具體設(shè)想是:警察偵查案件，得隨時向檢察官報告?zhèn)刹榈倪^程，自覺地接受檢察官指導(dǎo)和限制，以防止警察權(quán)力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協(xié)助。檢察官的命令，警察應(yīng)當(dāng)接受，否則構(gòu)成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導(dǎo)地位，偵查機關(guān)的所有訴訟行為，特別是調(diào)查、取證行為，必須服從檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、約束和監(jiān)督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權(quán)利的保障設(shè)了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權(quán)的無限膨脹甚至濫用。
二、制衡—建立司法審查制度，以司法權(quán)控制贊察權(quán)
警察權(quán)應(yīng)當(dāng)受到司法權(quán)的控制是的必然要求，也是當(dāng)今社會發(fā)展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權(quán)對警察權(quán)的控制方式就是行政訴訟，當(dāng)事人可以在警察的執(zhí)法行為作出之后向司法機關(guān)提出請求，由司法機關(guān)對警察的執(zhí)法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監(jiān)督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權(quán)控制警察權(quán)的方式是警察在作出某些涉及公民基本權(quán)益的行為之前，必須首先向司法機關(guān)申請，經(jīng)過司法機關(guān)審查同意并取得相應(yīng)的許可證狀之后，才能實施相應(yīng)的行政行為。司法權(quán)對警察權(quán)的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權(quán)利的行為領(lǐng)域。譬如，當(dāng)需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監(jiān)聽等情形時，警察無權(quán)直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準(zhǔn)同意。以司法權(quán)控制警察權(quán)，正是基于對警察權(quán)的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎(chǔ)。
首先，以司法權(quán)控制警察權(quán)符合理論中“權(quán)力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔(dān)著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責(zé)的驅(qū)動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當(dāng)事人違法犯罪證據(jù)的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權(quán)力，掌握著豐富的權(quán)力資源，警察權(quán)本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權(quán)利最容易受到具有強制特性的警察權(quán)的侵害。根據(jù)“任何人都不得在自己為當(dāng)事人的案件中擔(dān)任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權(quán)利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當(dāng)事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經(jīng)說過:“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學(xué)的全部規(guī)律相矛盾的?！币虼藢τ诰鞕?quán)的行使，司法權(quán)作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權(quán)，由司法權(quán)予以控制是合乎權(quán)力分工和制約理論的。
其次，以司法權(quán)控制警察權(quán)也符合我國憲法保障公民人權(quán)的理念。當(dāng)今中國，保障人權(quán)和正當(dāng)程序觀念已經(jīng)深人人心，為國家權(quán)力行使過程中必須予以考慮的重要內(nèi)容。而警察作為國家維持統(tǒng)治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權(quán)時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權(quán)利更容易遭受警察權(quán)的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權(quán)利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權(quán)力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權(quán)從其本質(zhì)上說應(yīng)當(dāng)是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現(xiàn)代法治國家所公認。因此，以司法權(quán)來控制偵查權(quán)的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權(quán)利、維護人權(quán)。
因此，為體現(xiàn)懲罰犯罪和保護人權(quán)的統(tǒng)一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權(quán)。具體設(shè)想是:(1)建議在全國各基層法院設(shè)立司法審查庭或治安法庭，專門負責(zé)對在偵控機關(guān)提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發(fā)司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關(guān)可無證采取強制性措施的權(quán)力。(3)建立人身保護令制度。賦予當(dāng)事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權(quán)向檢察機關(guān)申請取保候?qū)彽臋?quán)利，如遭拒絕，應(yīng)嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關(guān)公民的人身權(quán)和重大的財產(chǎn)權(quán)的決定權(quán)被改變?yōu)樯暾垯?quán)，警察對任何公民的人身權(quán)和重大財產(chǎn)權(quán)的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。
三、監(jiān)督—設(shè)立人民偵查員制度，加強人民群眾的監(jiān)督
警察權(quán)在行使的過程中往往直接與人民群眾發(fā)生關(guān)系，警察能不能嚴格依法行使權(quán)力，最有發(fā)言權(quán)的還是人民群眾，特別是有關(guān)事件的當(dāng)事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統(tǒng)的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統(tǒng)最近推行的“人民監(jiān)督員”制度，在警察體系內(nèi)部也引人“人民監(jiān)督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權(quán)利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監(jiān)督制約的民主制度。其憲法基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下方面:
第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據(jù)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，警察權(quán)的行使也必須接受人民的監(jiān)督。《憲法》第27條第2款規(guī)定:“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定:“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務(wù)”。第46條規(guī)定:“公民或者組織對人民替察的違法、違紀(jì)行為，有權(quán)向人民警察機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時直處，并將查處結(jié)果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據(jù)。列寧曾指出:“憲法就是一張記載著人民權(quán)利的紙”。人民的權(quán)利真正得以實現(xiàn)，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權(quán)利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規(guī)定，為人民群眾行使對公安工作的監(jiān)督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權(quán)的行使直接置于人民的監(jiān)督之下，保障人民監(jiān)督權(quán)利的行使，促進人民民主的經(jīng)常化、程序化、制度化。
第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎(chǔ)。建立人民偵查員這種由社會公眾監(jiān)督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎(chǔ)就是馬克思列寧主義關(guān)于對國家權(quán)力實行監(jiān)督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現(xiàn)在以下方面:
一是權(quán)力的監(jiān)督制約理論。權(quán)力需要監(jiān)督和制約，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是一條公律。替察權(quán)作為一項重要國家權(quán)力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，必須受到有效的監(jiān)督制約。這種監(jiān)督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監(jiān)督，惟有如此才能有效地防止權(quán)力濫用和腐敗，保持警察權(quán)的人民性。
二是社會主義民主法治的理論。黨的十六大提出社會主義民主法治建設(shè)，要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。黨的十六屆四中全會進一步強調(diào)不斷提高發(fā)展社會主義民主政治的能力，推進社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，推進決策的科學(xué)化、民主化，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。實行人民偵查員制度，通過制度化、規(guī)范化和程序化的途徑，貫徹社會主義民主法治的理論，在法律監(jiān)督中體現(xiàn)人民意志，是實現(xiàn)“立警為公、執(zhí)法為民”的一個重要措施。
以集成商為主的推廣的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺
軟件第二類以集成商為主的推廣的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺軟件的顯著特點是大部分集成商也有一套自己的視頻監(jiān)控系統(tǒng)(有極少的集成商沒有自己的視頻監(jiān)控系統(tǒng)而是用廠家的視頻監(jiān)控系統(tǒng))，但是他們系統(tǒng)中的底層庫基本都是集成某些硬件廠商的庫，也就是說軟件系統(tǒng)不是全部自己研發(fā)，某種程度上依賴于硬件設(shè)備廠商，軟件系統(tǒng)能賣一些錢但不多。相應(yīng)軟件開發(fā)人員也只有兩三個人。集成商把整個高速公路基建項目承包下來，由于整個項目包括很多系統(tǒng)，其中有些利潤很大，有的利潤沒有那么大，比如軟件系統(tǒng)中收費系統(tǒng)利潤大，但是只有一些有有資質(zhì)或有特權(quán)的企業(yè)才能進入這個領(lǐng)域。因此，集成商肯定會根據(jù)情況在盈利多的項目上投入更多的資源，對于他們來說，不是主業(yè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺投入的資源就相對少。因此視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺不會有很大的發(fā)展，并且他們還可能依賴于視頻監(jiān)控設(shè)備廠家。
以無硬件設(shè)備的純軟件為主的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺
軟件第三類以純軟件的廠家的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺軟件的顯著特點是功能相對比較完備，具有通用軟件平臺的雛型，但是可能還沒有得到市場上的認可，在市場推廣使用的并不多。這主要是因為雖然目前我國絕大部分省份高速公路已形成路網(wǎng)，但是實際上沒有實現(xiàn)真正的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。最能說明問題的一點是，到現(xiàn)在為止，全國約13個省號稱建立了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心，但幾乎很少省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心能夠真正實現(xiàn)可以任意調(diào)度下級的任意一路的視頻，沒有真正實現(xiàn)上級想看下級哪一級視頻就調(diào)那一路視頻，只能說基本實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。并且他們還會受到以編解碼器廠商為主的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺的擠壓，市場環(huán)境惡劣。在過去的“十一五”期間，國家印發(fā)了《Za無一2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，交通部根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略確定了交通信息化發(fā)展方向，并開展實施示范工程，經(jīng)過這一段時間的實驗為信息化建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗?！笆濉睍r期，國家更是要求要以科技進步為引領(lǐng)，強化科技創(chuàng)新，加強科技成果推廣和應(yīng)用，推進交通信息化建設(shè)，大力發(fā)展智能交通，提升交通運輸?shù)默F(xiàn)代化水平。到了這個階段的時候才是他們求發(fā)展的時候。視頻監(jiān)控平臺軟件發(fā)展的三個階段根據(jù)上面各種類型高速公路監(jiān)控系統(tǒng)平臺軟件情況的分析，說明我國目前還沒有形成明確清晰的交通軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施方面還沒有真正到位，發(fā)展環(huán)境還沒有實現(xiàn)優(yōu)化，再加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，國產(chǎn)監(jiān)控系統(tǒng)平臺軟件的發(fā)展規(guī)模和速度還不能為國民經(jīng)濟提供足夠的支撐，不能適應(yīng)國家交通信息化的要求，使得我國在交通軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面處在非常尷尬的境地。本文認為我們國家的高速公路視頻監(jiān)控平臺軟件將會經(jīng)歷以下三個階段:孤島式視頻監(jiān)控系統(tǒng)階段、聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺階段、營運級視頻監(jiān)控平臺階段。孤島式視頻監(jiān)控系統(tǒng)階段孤島式視頻監(jiān)控系統(tǒng)階段主要是指高速公路以路段為單位的視頻監(jiān)控統(tǒng)，各個路段使用不同廠家的設(shè)備，各個廠家的設(shè)備不一定能夠互編互解，只是路段內(nèi)是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的，而各個路段之間相互獨立，根本沒有信息共享與調(diào)度，技術(shù)上開始嘗試實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。在這個階段主要特征是:在硬件方面，各個廠家的主要比拼的是硬件，各個廠家的硬件產(chǎn)品的品質(zhì)參差不齊，由于沒有經(jīng)過洗牌，設(shè)備廠家的也很多;在軟件方面，視頻監(jiān)控系統(tǒng)軟件平臺基本是免費的或象征性地收一點，系統(tǒng)的主要作用就是視頻監(jiān)控，信息沒有共享，軟件只是作為抗擊競爭對手的手段而被迫立項開發(fā)的，不能促進硬件的銷售。在集成商方面，他們來會選擇集成系統(tǒng)利潤大的廠家設(shè)備，不會考慮業(yè)主的服務(wù)問題;在業(yè)主方面，相對于業(yè)主得到的服務(wù)來說也沒有保證，有的小廠家在施工完后幾乎不提供服務(wù)。聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺階段聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺階段指通過前面的階段積累了豐富的經(jīng)驗，一些業(yè)主委托某些研究所或單位初步定義了一些標(biāo)準(zhǔn)如SIP協(xié)議(盡管可能不是非常完善)實現(xiàn)互聯(lián)互通，并且管理體制上也開始統(tǒng)一管理，各個路段已經(jīng)開始互聯(lián)，信息開始共享，系統(tǒng)也不是單一的視頻監(jiān)控，開始嘗試與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)上的融合。在這個階段主要特征是:在硬件方面，各個廠家的設(shè)備的品質(zhì)差不多，或相差較小。同時，硬件設(shè)備廠家也會經(jīng)過較大的洗牌。在軟件方面，平臺軟件不是一兩個人可以在半年或一年能做出來，平臺軟件應(yīng)用在區(qū)域中心或總中心不再是免費，一些純軟件的廠家也開始進來，平臺系統(tǒng)功能也很完善。對于硬件廠商來說，那個地方的總中心用上哪個廠家的聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺，那么誰的設(shè)備就能占主導(dǎo)，平臺軟件會影響業(yè)主的設(shè)備選型和選型的比例，軟件能促進硬件的銷售。在集成商方面，軟件平臺已經(jīng)開始以單獨的項目進行招標(biāo)。在業(yè)主方面，不僅僅會考慮平臺軟件的價格、功能等，開始會考慮廠家的服務(wù)了。這個階段時間可能會很長。營運級聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺階段營運級聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺階段，指經(jīng)過前面兩個階段的發(fā)展，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺，而是提供了各種服務(wù)的運營級別平臺，與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)結(jié)合緊密，它為業(yè)主提供各種各樣的服務(wù)。平臺可以讓業(yè)主根據(jù)不同類型的客戶提供托管式服務(wù)，有針對性地采取不同的計費策略(短信、電話咨詢等)和服務(wù)等級。在這個階段主要特征是:在硬件方面，各個廠家的硬件產(chǎn)品都很成熟，使用哪一個廠家產(chǎn)品都可以。同時，在這個行業(yè)經(jīng)過進一步的淘汰也許只能保持3一5個硬件廠家。在軟件方面，由于需要與各種硬件和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，平臺軟件不僅功能完善，而且運營級平臺對采用的標(biāo)準(zhǔn)要求更嚴格，必須遵循將來將要出臺的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)問題的討論日益增多，前段時間很多廠家建議采用SI戶防、議作為高速公路監(jiān)控互聯(lián)石誦的標(biāo)準(zhǔn)，但是從長遠看，本文覺得0NVIF或PS工A這兩大標(biāo)準(zhǔn)組織定義的標(biāo)準(zhǔn)最有可能成為監(jiān)控行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將來將要國家出臺的國家標(biāo)準(zhǔn)也會跟這個標(biāo)準(zhǔn)體系靠攏。到了這一階段，平臺廠商跟業(yè)主的關(guān)系將是長期合作的共生關(guān)系，只有平臺廠商和業(yè)主互利共贏了，才能保證平臺軟件及這個行業(yè)的健康發(fā)展。到那時，運作良好的平臺軟件將會引領(lǐng)這個行業(yè)。
《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中提出了“生態(tài)空間”的重要概念，并圍繞該概念設(shè)計了系列制度。但是，《決定》本身并未對“生態(tài)空間”的概念和內(nèi)涵進行界定，相關(guān)立法文件中也鮮有涉及，學(xué)界更少有學(xué)理上的系統(tǒng)和深入探究。當(dāng)“生態(tài)空間”概念在《決定》中作為核心概念提出并承載了相關(guān)制度創(chuàng)新時，我們有必要分析和厘定其具體內(nèi)涵，并分析其作為核心概念進入環(huán)境法律體系的必要性和意義。
(一)生態(tài)空間的內(nèi)涵厘定
《決定》首次在中央宏觀環(huán)境政策層面使用了“生態(tài)空間”的概念，并圍繞著“生態(tài)空間”進行制度構(gòu)建，包括生態(tài)空間的類型劃定、確權(quán)登記和用途管制，這就為生態(tài)空間的保護與管制提出了制度需求。生態(tài)空間是生態(tài)學(xué)上的概念，它是指生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間、其代謝所依賴的區(qū)域腹地空間，以及其功能所涉及的多維關(guān)系空間。簡單而言，生態(tài)空間是某物種為維持自身生存與繁衍而需要或占據(jù)的環(huán)境總和。揆諸既有研究和前例，當(dāng)前的研究與立法并沒有對“生態(tài)空間”進行詳細定義，但是，國務(wù)院于2010年12月21日印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》雖然沒有明確界定生態(tài)空間的定義，卻詳細列舉了生態(tài)空間的構(gòu)成，包括綠色生態(tài)空間及其他生態(tài)空間。綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面。其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。在生態(tài)學(xué)的語境和研究范疇中，涉及到生態(tài)空間的研究主要從以下幾個角度展開:第一，空間效應(yīng)，生態(tài)空間是一種生物要素與環(huán)境要素相互作用與活動變化的舞臺，它表現(xiàn)出一定的空間形態(tài)和運動規(guī)律;第二，空間功能，生態(tài)空間是一種抽象空間，它與特定的環(huán)境相結(jié)合，構(gòu)成生物可利用的“資源”，它揭示了生態(tài)空間的分割占有過程，其基本理論是以生態(tài)位研究為基礎(chǔ);第三，空間行為，將生物自身的空間活動作為研究主體，試圖解釋生態(tài)空間異質(zhì)性的動因。生態(tài)空間為人類活動提供了基本的物質(zhì)條件，環(huán)境法律所界定與規(guī)制的“環(huán)境污染”和“生態(tài)破壞”是對人類活動所造成的生態(tài)空間功能紊亂與規(guī)律違反的指稱。因此，《決定》所提出的對生態(tài)空間的確權(quán)登記和用途管制必須以對生態(tài)空間的內(nèi)涵外延、效應(yīng)規(guī)律和承載力測度為前提。
(二)生態(tài)空間管制政策轉(zhuǎn)換為法律制度的必要性
生態(tài)空間的概念是《決定》在中央環(huán)境政策層面首次提出的。環(huán)境政策的內(nèi)生屬性特征有:第一，政策最明顯的特征是靈活性，政策制定出于解決現(xiàn)實問題的需要具有高度不完全性，采納某一特定的環(huán)境政策的未來社會成本和生態(tài)收益存在相當(dāng)大的不確定性;第二，經(jīng)常會有與環(huán)境政策相關(guān)的重要的不可逆性出現(xiàn)，這些不可逆性可能是由環(huán)境危機自身所引發(fā)的(例如，生物多樣性的損失可能是永久性的)，也可能是降低這些危害的政策的適應(yīng)成本所導(dǎo)致的(例如，生態(tài)保護區(qū)建設(shè)的投資也許是不可逆的)，這種情況的出現(xiàn)來源于現(xiàn)有的科技認知水平的限制，常常需要處于不斷的修正之中;第三，就實際情況來看，環(huán)境政策很少采取要么現(xiàn)在要么永不的選擇方式，常常是處于不斷變動修訂之中。納入環(huán)境法律體系的環(huán)境政策能夠克服零碎性和管制性，所以將一些重要的環(huán)境政策上升為法律不失為一種好的機制設(shè)計。實際上，我國的《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等環(huán)境立法，即是由清潔生產(chǎn)政策、循環(huán)經(jīng)濟政策等轉(zhuǎn)化而來的“政策型立法”。因此，《決定》以“生態(tài)空間”為核心概念所設(shè)計的生態(tài)文明政策創(chuàng)新必須轉(zhuǎn)化為具體的環(huán)境法律制度，以將抽象的政策目標(biāo)具體化，豐富原則性的政策體系的內(nèi)涵，增強其可操作性。
二、生態(tài)空間管制對環(huán)境法律理念的拷問與挑戰(zhàn)
《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中圍繞著“生態(tài)空間”所規(guī)定的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及用途管制等制度，在環(huán)境保護的理念、邏輯和范疇上均進行了創(chuàng)新，這一環(huán)境政策若轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度，對于當(dāng)前的環(huán)境法律理念和制度體系提出了更新的內(nèi)在需求。
(一)環(huán)境法律規(guī)制“環(huán)境問題”核心范疇的變遷
環(huán)境法是在人類對于環(huán)境問題認識不斷深入的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的。環(huán)境問題是因為自然變化或人類活動而引起的環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量變化，這是一個客觀的社會事實，但哪些環(huán)境危害事實應(yīng)被列入需要環(huán)境政策與環(huán)境法律規(guī)制的“環(huán)境問題”，不是由事實自身可以自我說明和解釋的，而是需要整個社會達成某種共識，這種活動被社會問題建構(gòu)主義者稱為“問題宣稱獲得”。申言之，人類活動作用于自然環(huán)境資源所導(dǎo)致的環(huán)境問題種類多樣、程度有別、特征各異，基于管制成本和資源有限性，人類只能選擇從當(dāng)前最為嚴峻的環(huán)境風(fēng)險出發(fā)，經(jīng)由環(huán)境問題的社會建構(gòu)，形成廣大民眾的共識，得出當(dāng)前環(huán)境法律體系規(guī)制環(huán)境問題的重點領(lǐng)域。環(huán)境問題本身是一個開放性的抽象概念，隨著時代背景變遷，其所指稱的對象和核心范疇也會有所差異。以幾次工業(yè)革命為關(guān)鍵節(jié)點，人類開發(fā)利用自然的能力成倍增長，總體而言，環(huán)境問題呈現(xiàn)從單一到全面、從局部到全球的趨勢，但不同階段需要重點規(guī)制的環(huán)境問題“核心地帶”也會發(fā)生移轉(zhuǎn)，這使得環(huán)境立法對于“環(huán)境問題”在不同的階段有不同界定。
現(xiàn)代意義上的環(huán)境法最早出現(xiàn)于20世紀(jì)五六十年代的美國。肇始階段的環(huán)境法主要解決的環(huán)境問題是區(qū)域環(huán)境污染，比如，美國國會制定的第一部聯(lián)邦環(huán)境立法是于1955年頒布《空氣污染控制法》，此后出臺的卓有影響的《清潔空氣法》、《清潔水法》是針對空氣污染和水污染的立法。二戰(zhàn)后，再度成為德國經(jīng)濟復(fù)蘇的發(fā)動機的魯爾區(qū)淪為德國空氣污染重災(zāi)區(qū)，為應(yīng)對前所未有的空氣污染，適用于全德范圍的第一部聯(lián)環(huán)境立法《聯(lián)邦污染防治法》在1974年正式生效。日本現(xiàn)代環(huán)境立法開始于1967年制定的《公害對策基本法》，韓國也于1975年制定了《公害防止法》。我國臺灣地區(qū)的環(huán)境保護一詞出現(xiàn)于1971年以后，環(huán)境保護僅局限于公害污染防治。20世紀(jì)七八十年代以后，隨著生產(chǎn)力水平進一步提高、科技進一步發(fā)展，加之人口急劇增長和消費主義盛行，人類以空前的速度超出生態(tài)平衡的限度不合理地開發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致了水土流失、森林覆蓋率急劇下降、草原退化、土壤貧瘠化、水資源枯竭、氣候異常和物種滅絕等生態(tài)破壞。這些新時期凸顯出來的“環(huán)境問題”成為了環(huán)境法律必須直面的緊迫任務(wù)。所以，在這一階段，環(huán)境法律雖然依然要防治“環(huán)境污染”，但另一重要目的和任務(wù)即在于生態(tài)保護或“自然保育”。環(huán)境問題內(nèi)涵的拓展或豐富也客觀上要求環(huán)境法律規(guī)制對象與規(guī)制重心的拓展變化，比如，日本的環(huán)境法目的即從《公害對策基本法》(1967年)的以保護人體健康為中心而控制公害轉(zhuǎn)變1972年的《自然環(huán)境保全法》和1993年的《環(huán)境基本法》中的以保護自然和環(huán)境為中心而控制人類行為?，伂嬐ㄟ^粗略梳理各國環(huán)境立法目的和規(guī)制對象的演進脈絡(luò)，不難看出，環(huán)境法律在分別應(yīng)對環(huán)境污染、生態(tài)破壞之后，《決定》實際上提出了當(dāng)前的環(huán)境法律所要面臨的新的任務(wù)和挑戰(zhàn)———保護和管制生態(tài)空間。基于自然資源對于人類同時具有的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，現(xiàn)行環(huán)境法所規(guī)制的“環(huán)境污染”與“生態(tài)破壞”行為大多是人類在開發(fā)利用環(huán)境資源的過程中發(fā)生的，其本身具有價值判斷上的正當(dāng)性。
環(huán)境法不是要完全否定與摒棄這些行為，而是要判斷該行為是否合理、是否超過環(huán)境的自凈能力以破壞其恢復(fù)和增殖能力。而對于是否“合理”的判斷則依賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行環(huán)境法律制度實施績效的評價標(biāo)準(zhǔn)是考察對人類行為的控制是否在納污能力或恢復(fù)能力之內(nèi)，以此作為評判人的行為是否屬于不合理開發(fā)利用、進而判斷其是否環(huán)境違法的依據(jù)。在這種制度邏輯之下，以環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)本身的自然屬性規(guī)律作為標(biāo)準(zhǔn)，在實施中很難實現(xiàn)自然資源對于人類發(fā)揮經(jīng)濟功能與生態(tài)功能兩個領(lǐng)域的資源配置的動態(tài)均衡，以至于在環(huán)境權(quán)的研究和主張中難免出現(xiàn)“單方面權(quán)利”的偏好，環(huán)境法的實施片面強調(diào)保護清潔優(yōu)美的環(huán)境權(quán)利而忽視甚至是排除合理利用環(huán)境的權(quán)利，瑏瑢甚至有學(xué)者在這種制度邏輯下走得更遠，主張環(huán)境法要保護“自然體”的權(quán)利。這是現(xiàn)行環(huán)境法從自然資源本身為制度基點設(shè)計制度體系的必然邏輯結(jié)果，而這客觀上既導(dǎo)致了當(dāng)前的環(huán)境法律制度難以見容于傳統(tǒng)法律體系，也滋生了環(huán)境法律制度本身的操作性不強等弊病。《決定》中“生態(tài)空間”核心概念的提出，實際上提出了一種新的進路?！吧鷳B(tài)空間”的劃定，本身是從人的需要出發(fā)的，按照對于人類產(chǎn)生的主體功能的差異，將國土空間劃分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間等，賦予不同的空間不同的主體功能，綜合考慮自然條件和資源環(huán)境承載能力來控制自然資源開發(fā)利用的強度、開發(fā)方式和保護內(nèi)容，在國土空間結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)綠色生態(tài)空間的管制。在這種邏輯起點下設(shè)計具體制度體系，才能在內(nèi)在機理上更為契合環(huán)境法所應(yīng)秉持的可持續(xù)發(fā)展理念，即前提是承認國土空間中的自然資源首先要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟增長、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的巨大需求，與此同時，在國土空間中劃定、保護和擴大綠色生態(tài)空間，以保證人類的生產(chǎn)生活活動不超過資源和環(huán)境的承載能力。
(二)環(huán)境要素到整體空間
當(dāng)前的環(huán)境法律體系著眼于保護環(huán)境要素。環(huán)境要素是組成環(huán)境的結(jié)構(gòu)單位，是構(gòu)成人類環(huán)境整體的各個獨立的、性質(zhì)不同的而又服從整體演化規(guī)律的基本物質(zhì)組成，也被稱之為環(huán)境基質(zhì)，包括水、大氣、森林、草原、巖石、土壤等。我國當(dāng)前的環(huán)境法律體系的立法思路是依據(jù)環(huán)境要素的具體分類分別制定法律制度，形成了近30部體系龐大的控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單行法。在環(huán)境法學(xué)界通說以及各類教材中，也一般將環(huán)境法律體系分為環(huán)境污染防治和自然保護兩大部分。呂忠梅教授直接把這兩部分分別稱為“環(huán)境要素污染防治法”和“環(huán)境要素保護法”。瑏瑣其中，環(huán)境要素污染防治法是指以防治環(huán)境要素污染為立法對象的一類法律法規(guī)，以各具體環(huán)境要素為立法依據(jù)，以對某一環(huán)境要素污染的防治為內(nèi)容，在我國主要有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》等。環(huán)境要素保護法一般以某一環(huán)境要素為立法對象，在形式上表現(xiàn)為保護某一要素的單行法，在我國主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等。我國現(xiàn)有的在環(huán)境要素保護及污染防治分別立法的思路下形成的環(huán)境法律體系，在控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞中發(fā)揮了積極作用，但是也存在不少弊端:
1．立法理念上難以有效貫徹自然生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性。
現(xiàn)行的環(huán)境污染防治和自然保護這兩大類單行法體系，均是針對自然環(huán)境中的某一特定環(huán)境要素制定的，沒有考慮到自然生態(tài)環(huán)境的整體性和各生態(tài)要素的相互依存關(guān)系，而且其主要目標(biāo)是保障自然資源的持續(xù)利用和合理利用，而對自然資源的生態(tài)價值缺乏足夠的關(guān)注和維護?，伂?/p>
2．立法體系難以體現(xiàn)環(huán)境要素之間的聯(lián)系性。
現(xiàn)行的環(huán)境污染防治法和自然保護法均主要以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)，針對不同環(huán)境要素的特點、功能、規(guī)律和規(guī)則需求分別立法，但是，各環(huán)境要素具有相互聯(lián)系、相互依存的特點要求在考慮單個環(huán)境要素的保護與污染防治時必須重視對其他環(huán)境要素的影響。當(dāng)前，環(huán)境法律之間的分立、不協(xié)調(diào)甚至是沖突現(xiàn)象嚴重，即使反復(fù)從研究上總結(jié)和理念上倡導(dǎo)各環(huán)境要素保護法之間的溝通與協(xié)同，但這種環(huán)境要素協(xié)調(diào)關(guān)系雖然其他國家立法有所涉及，瑏瑥卻并沒有體現(xiàn)在我國立法中。在現(xiàn)行的環(huán)境法律體系以環(huán)境要素分別立法的框架下，環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)權(quán)限分配的原則是一種分散管理模式和分業(yè)體制，客觀上加劇了環(huán)境法制困境。
3．環(huán)境法律實施成本高昂。
對各種環(huán)境要素分別立法的思路導(dǎo)致環(huán)境法律體系龐大，內(nèi)容復(fù)雜，即使是專業(yè)人士也不容易了解這類法律的全貌。環(huán)境法所涉的執(zhí)法機構(gòu)眾多，容易導(dǎo)致法律適用標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度不一。瑏瑦環(huán)境法律制度實施要求各環(huán)境管理部門結(jié)合不同行業(yè)和領(lǐng)域的現(xiàn)狀以及特點決定在多種制約下以及環(huán)境政策預(yù)期下不同環(huán)境要素的最佳的污染標(biāo)準(zhǔn)在哪里以及哪種消除污染的設(shè)備是必用也可用的?，伂懙@種以單一環(huán)境要素為控制對象的思路，很容易使得相關(guān)執(zhí)法部門為本部門職責(zé)范圍內(nèi)風(fēng)險的“最后一成”或“最后一英里”耗費大量的社會資源，難以從環(huán)境整體上進行考慮。一旦為了不從生態(tài)整體上看待規(guī)制效果，就很容易出現(xiàn)為了規(guī)制單一環(huán)境要素剩余的少量風(fēng)險卻要花費巨額的社會資源的現(xiàn)象，這會影響到資源在其他風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域的投入?，伂捜魢@《決定》中使用的“生態(tài)空間”作為環(huán)境法的保護對象，則能夠矯正現(xiàn)行的以環(huán)境要素為核心和依據(jù)構(gòu)建的環(huán)境法律體系引致的上述弊端:一是“生態(tài)空間”是環(huán)境要素的上位概念，突破了環(huán)境要素的單一性和分離性，注重了諸多環(huán)境要素所共同依存的國土空間，改變了環(huán)境單行法以單一環(huán)境要素展開制度設(shè)計的現(xiàn)狀，這樣可以考慮如何在生態(tài)整體思路中基于各環(huán)境要素的聯(lián)系協(xié)調(diào)而綜合設(shè)計制度以保護生態(tài)空間。二是“生態(tài)空間”作為環(huán)境治理的核心概念，要求對于“生態(tài)空間”的保護和法律規(guī)制依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不再是對于環(huán)境要素的“污染”或“破壞”，因為判斷人類行為是否合理使用生態(tài)空間進而判斷是否需要進行規(guī)制的依據(jù)不再是“污染”或“破壞”這樣否定性的評價，而是以生態(tài)空間占用是否合理作為依據(jù)?！罢加谩笔且粋€中性的概念。生態(tài)空間占用是一個衡量人類對自然資源開發(fā)利用程度以及可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的方法，它通過跟蹤人類利用的大多數(shù)消費品和產(chǎn)生的大部分廢棄物估算生產(chǎn)和維持這些消費品的資源以及同化廢棄物所需要的生物性生產(chǎn)土地或海洋面積。瑏瑩使用“生態(tài)空間”作為環(huán)境法律的核心概念之一，可以改變完全依據(jù)環(huán)境要素作為環(huán)境法律制度實施的核心依據(jù)。生態(tài)空間占用作為環(huán)境法上判斷人類行為是否需要規(guī)制(行為違法與否)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過對一定的經(jīng)濟水平或人口對生產(chǎn)性自然資產(chǎn)的需求規(guī)律的把握，可以確定人類對自然資產(chǎn)的利用程度，超過此程度水平則進入環(huán)境法規(guī)制視野。與此同時，生態(tài)空間占用可以通過將合理的占用數(shù)量進行具體量化來定量分析人類對于自然資源環(huán)境的影響，這是可持續(xù)發(fā)展理念具體化的一種進路。
三、生態(tài)空間政策在環(huán)境法上的制度需求
《決定》中以“生態(tài)空間”為核心概念進行的制度設(shè)計，并不是“新瓶裝舊酒”的語詞轉(zhuǎn)換，而是在概念內(nèi)涵、治理理念和制度路徑上進行的環(huán)境保護與生態(tài)文明制度建設(shè)創(chuàng)新。由于《決定》作為中央宏觀政策而帶有抽象性、概括性和原則性的內(nèi)在屬性，我們需要將《決定》中提出的“生態(tài)空間”概念及制度轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度以實現(xiàn)其可執(zhí)行性。
(一)確立保護和改善生態(tài)空間的立法目的
環(huán)境法立法目的是國家在制定環(huán)境法時希望達到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果，它決定了整個環(huán)境法律體系的調(diào)整對象。主張將“保護和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法的立法目的，也即主張其作為環(huán)境法律體系的調(diào)整對象。《環(huán)境保護法》(1989年)第1條規(guī)定了其立法目的:“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定的立法目的是:“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！狈治觥董h(huán)境保護法》立法目的的變遷可見:第一，修訂后的《環(huán)境保護法》加入了“推進生態(tài)文明建設(shè)”，將其作為立法目的之一;第二，將原來立法中的“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”改為“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”，這一立法目的轉(zhuǎn)換，不但是對學(xué)界長期詬病的現(xiàn)行環(huán)境立法秉持的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的價值選擇的摒棄，而且也吸納了當(dāng)今世界通行的可持續(xù)發(fā)展理念。同時，筆者建議，在以后《環(huán)境保護法》再修訂時，還應(yīng)當(dāng)加入“保護生態(tài)空間”的立法目的，理由有:
1．雖然“生態(tài)空間”包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面等，包括《環(huán)境保護法》第2條列舉的眾多環(huán)境要素中的部分內(nèi)容，但是，作為這些環(huán)境要素上位概念的“生態(tài)空間”本身提出了獨特的規(guī)則需求。對于“生態(tài)空間”的保護的判斷標(biāo)準(zhǔn)不再是從單一環(huán)境要素自身的自然規(guī)律出發(fā)，以是否遭受“污染”或“破壞”來作為行為規(guī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是適用生態(tài)空間占用是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。
2．雖然“生態(tài)空間”由天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面等構(gòu)成，但是其內(nèi)容在內(nèi)涵和外延上并不完全等同于《環(huán)境保護法》中列舉的草原、森林、水等環(huán)境要素，它并不是由這些環(huán)境要素構(gòu)成的集合概念，而是與這些環(huán)境要素存在著交叉關(guān)系。申言之，“生態(tài)空間”這一概念雖然也以保護環(huán)境要素為基礎(chǔ)，但更著眼于上述環(huán)境要素在國土空間上的比例和結(jié)構(gòu)，這契合生態(tài)文明和生態(tài)理性對于環(huán)境法制提出貫徹生態(tài)整體性的需求。
3．以“保護和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法立法目的，能在制度機理上真正有效貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。新修訂的《環(huán)境保護法》正式確立了促進可持續(xù)發(fā)展的立法目的。但是，可持續(xù)發(fā)展所秉持的人類需要與環(huán)境限度的二元價值很難在當(dāng)前環(huán)境法中實現(xiàn)平衡，因為，可持續(xù)發(fā)展要求突破發(fā)展就是“經(jīng)濟增長”的單一思路，形成環(huán)境與發(fā)展綜合決策的新理念，在這種理念下，生態(tài)環(huán)境問題不僅僅是技術(shù)問題，生態(tài)法治問題也不單純是一個部門法問題，而是需要所有法律共同參與并建立新的運行體制和機制?，偓?989年《環(huán)境保護法》以“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”為立法目的，被批評為同時保障人體健康與促進經(jīng)濟發(fā)展的“目的二元論”，并認為促進經(jīng)濟發(fā)展的法律目的不應(yīng)當(dāng)由環(huán)境法律部門承擔(dān)而應(yīng)由其他市場經(jīng)濟法律部門承擔(dān)。此次《環(huán)境保護法》修訂摒棄了“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”并在第5條規(guī)定了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先”，但現(xiàn)實中如何能夠彰顯可持續(xù)發(fā)展要求的以人為本和以人的發(fā)展、滿足人類的需要為中心呢?筆者認為，“生態(tài)空間”的理念和內(nèi)涵本身契合可持續(xù)發(fā)展觀的主張?！吧鷳B(tài)空間”這一概念的提出本身便兼顧了人類需要和環(huán)境限度。生態(tài)空間與城市空間、農(nóng)業(yè)空間和其他空間一起作為國土空間的構(gòu)成部分，其類型劃分及其具體內(nèi)涵與構(gòu)成本身便是從滿足人類多種需要的角度出發(fā)的，生態(tài)空間所提供的生態(tài)產(chǎn)品也能滿足人類的多重需要。與此同時，生態(tài)空間保護、改善、規(guī)制制度，也是以環(huán)境限度作為依據(jù)。并且，圍繞“保護和改善生態(tài)空間”的立法目的設(shè)計的系統(tǒng)制度，可以將可持續(xù)發(fā)展觀具體化而不再是僅僅作為制度理念、指導(dǎo)思想和價值目標(biāo)。我們可以在現(xiàn)實中通過生態(tài)空間的自然資源條件、國土密度、人口密度和經(jīng)濟密度因子測算出不同區(qū)域生態(tài)空間的需求與供給能力，進而為生態(tài)空間占用合理性確定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，瑐瑡這樣，還可以細化全國各地具體的生態(tài)空間保護與改善的具體目標(biāo)任務(wù)。
(二)構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制法律機制
我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中并沒有關(guān)于生態(tài)空間管制的相關(guān)規(guī)定，這一訴求被遮蔽在“保護和改善環(huán)境”的立法目的和整體思路中，我們需要構(gòu)建契合生態(tài)空間管制內(nèi)在需要的高效運行的管制機制。構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制機制，需要測定我國在當(dāng)前特定的人口、經(jīng)濟、科技等綜合情勢約束下為支持公民生產(chǎn)生活需要的資源消費和廢棄物排放所需要的能夠提供生態(tài)產(chǎn)品的國土空間。這一國土空間是否被合理占用的判斷需要根據(jù)上述多重標(biāo)準(zhǔn)，這也提出了內(nèi)在管制制度需求。目前國內(nèi)外城市對生態(tài)空間的管制主要通過生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)格局規(guī)劃和生態(tài)控制線規(guī)劃這三類規(guī)劃來實現(xiàn)，瑐瑢相應(yīng)地，體系完善的生態(tài)空間管制機制也應(yīng)當(dāng)包括這三個方面。雖然我國《環(huán)境保護法》規(guī)定了環(huán)境保護規(guī)劃制度，但還沒有完全涵蓋生態(tài)空間政策的內(nèi)涵與制度需求。為了完整保護和改善生態(tài)空間并管制其用途，需要一個包括空間劃定、格局劃分和行為禁止的系統(tǒng)過程，需要專門的機制體系?？尚械姆蓹C制構(gòu)建思路是，在《環(huán)境保護法》中從上述三個方面規(guī)定生態(tài)空間管制機制，然后通過專門立法(環(huán)境行政法規(guī)或部門規(guī)章)詳細規(guī)定其具體內(nèi)容，地方政府也必須結(jié)合本區(qū)域的生態(tài)空間自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀將該制度體系進一步具體化。
1．生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。
生態(tài)功能分區(qū)是依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性以及生態(tài)環(huán)境特征的相似性和差異性而進行的地理空間分區(qū)。環(huán)境保護部和中國科學(xué)院2008年聯(lián)合編制的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》詳細規(guī)定了我國生態(tài)功能區(qū)類型、名錄、主要生態(tài)問題及生態(tài)保護的主要方向，并列舉了全國重要生態(tài)功能區(qū)域。國務(wù)院2010年公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》詳細列舉了國家重點生態(tài)功能區(qū)、國家禁止開發(fā)區(qū)域(包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園)的名錄及其信息。這些生態(tài)功能區(qū)的劃定，劃分了不同生態(tài)敏感性區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境及生態(tài)保護的主要方向和制度需求，從法律視野考察則是對人類的行為及行為是否適當(dāng)提出了不同判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，我們需要結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的相關(guān)規(guī)定，在制度實施細則中將上述生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃與全國主體功能區(qū)規(guī)劃中按開發(fā)方式劃分的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域相對應(yīng)。同時，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元;禁止開發(fā)區(qū)域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區(qū)域之中。”禁止開發(fā)區(qū)域的名錄已經(jīng)確定，其他三類區(qū)域由縣級行政區(qū)為單位，這又要求地方立法應(yīng)當(dāng)進一步細化生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。當(dāng)前，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》、《安徽省石臺縣國家重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃綱要(2011－2020年)》等地方政府制定的生態(tài)功能區(qū)劃相繼出臺。
2．生態(tài)格局規(guī)劃制度。
生態(tài)格局是針對錯綜復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，規(guī)劃設(shè)計區(qū)域性空間格局，保護和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)過程的完整性，實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題有效控制和持續(xù)改善?，偓嵣鷳B(tài)格局規(guī)劃以保護和恢復(fù)自然生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能為目標(biāo)，針對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題及其干擾來源，以排除和控制干擾為目標(biāo)對區(qū)域國土空間進行規(guī)劃設(shè)計。國外非常重視城市生態(tài)格局規(guī)劃，比如英國公布的大倫敦的環(huán)城綠帶法劃定倫敦市區(qū)周圍的環(huán)城綠帶用地，其在環(huán)城綠帶內(nèi)除部分作農(nóng)業(yè)用地、不準(zhǔn)建造工廠和住宅的經(jīng)典做法廣被仿效。我國《天津市生態(tài)布局規(guī)劃》通過生態(tài)安全、資源效率、污染物總量三條底線的設(shè)定形成了全市“五帶、四廊、三區(qū)”的基本生態(tài)格局。近年來，其他城市也陸續(xù)通過了《武漢生態(tài)框架控制規(guī)劃》、《杭州生態(tài)帶概念規(guī)劃》、《昆明市生態(tài)隔離帶范圍劃定規(guī)劃》等以規(guī)劃城市生態(tài)格局，管制生態(tài)空間。3．生態(tài)控制線制度。生態(tài)控制線制度是在研究城市自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境承載力的前提下，為防止城市建設(shè)無序蔓延危及城市生態(tài)系統(tǒng)安全，通過劃定生態(tài)保護范圍界線，在該范圍內(nèi)禁止或者嚴格限制開發(fā)建設(shè)，盡量保護自然生態(tài)的原貌的制度。生態(tài)控制線制度的實施是通過對特定區(qū)域國土空間開發(fā)利用行為的限制甚至是禁止以實現(xiàn)該區(qū)域生態(tài)空間的離散保護和整體涵養(yǎng)。我國深圳市最早于2005年通過《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》實施生態(tài)控制線制度;武漢市于2012年通過《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》;廣東省政府于2013年10月印發(fā)《廣東省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)控制線劃定工作的通知》(粵府函［2013］202號)，成為全國首個全省實施生態(tài)控制線制度的省份。質(zhì)言之，從概念內(nèi)涵、學(xué)界觀點和上述地方立法制度體系概括，生態(tài)控制線是劃定的生態(tài)保護界線，被劃定的生態(tài)控制線的區(qū)域進一步分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)?，偓幧鷳B(tài)底線區(qū)是生態(tài)安全的最后底線，遵循最為嚴格的生態(tài)保護要求;生態(tài)發(fā)展區(qū)是指自然條件較好的生態(tài)重點保護地區(qū)或生態(tài)較敏感地區(qū)，在滿足項目準(zhǔn)入條件的前提下可有限制地進行低密度、低強度建設(shè)的區(qū)域。
瑐瑥有研究者以《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(2005年)為個案，分析與檢討了我國近幾年來在一些地方試點實施的生態(tài)控制線制度，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前試點的生態(tài)控制線制度在幾個方面尚存在問題:第一，生態(tài)控制線制度的法律地位問題，生態(tài)控制線并沒有直接的上位法依據(jù);第二，生態(tài)控制線范圍內(nèi)各類主體的權(quán)利保護問題;第三，生態(tài)控制線本身的合理性問題;第四，生態(tài)控制線劃定的程序問題。瑐瑦在《決定》規(guī)定生態(tài)空間管制制度之后，結(jié)合其制度內(nèi)涵、制度功能以及上述對于現(xiàn)行生態(tài)控制線制度弊端的總結(jié)，筆者建議，在未來系統(tǒng)開展的生態(tài)控制線制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)改進之處有:(1)在《環(huán)境保護法》中或?qū)砜赡苤贫ǖ纳鷳B(tài)保護國家專門立法中正式規(guī)定生態(tài)控制線制度，為地方立法規(guī)定生態(tài)控制線制度確立上位法依據(jù)。我國新修訂的《環(huán)境保護法》第19條第1款規(guī)定了“生態(tài)保護紅線”制度，該款規(guī)定，“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。”這是非常重要的制度創(chuàng)新，但僅此不夠。正如上述分析，生態(tài)控制紅線是一個有梯度的生態(tài)保護范圍界線制度體系，包括了生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，《環(huán)境保護法》規(guī)定的“生態(tài)保護紅線”制度可以劃定生態(tài)底線區(qū)，但沒有規(guī)定生態(tài)發(fā)展區(qū)的界線制度，第19條第2款規(guī)定的是“特殊區(qū)域環(huán)境保護制度”，這與上述在生態(tài)控制線制度體系中規(guī)定的生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)控制線制度無論在價值目標(biāo)還是在制度內(nèi)涵上都存在著諸多差異。(2)基于國土的生態(tài)空間、生產(chǎn)空間與生活空間存在著相互重疊和相輔相存的關(guān)系，建議在具體的制度實施細則中，以及在將普遍具體化的地方立法中進一步將生態(tài)控制線制度細分為限制開發(fā)利用制度和禁止開發(fā)利用制度兩個層次，其中，禁止開發(fā)利用制度預(yù)期結(jié)合耕地紅線、納污紅線以及《決定》提出的生態(tài)保護紅線和《環(huán)境保護法》(修訂案)規(guī)定的“生態(tài)保護紅線”制度來實現(xiàn)。生態(tài)空間的紅線管理包括自然生態(tài)保護的空間紅線、自然資源利用的時間紅線、區(qū)域資源承載力與環(huán)境容量超載的閾值紅線、生態(tài)結(jié)構(gòu)耦合的中庸紅線和生態(tài)功能進化的功序紅線等?，偓?3)因為生態(tài)控制線制度的制度預(yù)期目標(biāo)是保護生態(tài)空間的生態(tài)利益，但同時生態(tài)空間中的自然資源也會對該區(qū)域的主體產(chǎn)生經(jīng)濟價值，二者都是正當(dāng)?shù)模虼耍?dāng)限制或禁止生態(tài)空間開發(fā)而影響該國土生態(tài)空間范圍內(nèi)主體的經(jīng)濟利益時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)補償制度予以實施。新修訂的《環(huán)境保護法》第31新增的生態(tài)保護補償制度，可以作為制度依據(jù)。(4)通過制定細則，規(guī)范生態(tài)控制線的劃定程序，結(jié)合環(huán)境公眾參與制度和環(huán)境信息公開制度以保障生態(tài)控制線劃定的科學(xué)性和合理性。
(三)生態(tài)空間用途管制的環(huán)境影響評價
制度和公眾參與制度生態(tài)空間管制，除了構(gòu)建專門制度體系，還需要利用既有的環(huán)境法律制度。生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間均為國土空間的有機構(gòu)成部分，生態(tài)空間管制機制包括生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度這三個方面，實際上是從不同層面和角度在國土空間中劃定為維持生態(tài)系統(tǒng)所需要的物理空間，并針對國土空間中重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱帶等確定禁止或限制開發(fā)利用的區(qū)域。若生態(tài)空間管制制度體系進入環(huán)境立法并在全國和各地普遍適用，則需要對之進行環(huán)境影響評價。我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中可以適用的法律依據(jù)有《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。劃定生產(chǎn)空間和生活空間會對生態(tài)空間造成直接影響，而這些空間劃定即為對國土空間的利用，屬于《環(huán)境影響評價法》第7條規(guī)定的各級政府及其職能部門“對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃”應(yīng)進行環(huán)境影響評價，并具體適用《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》評價、審查和跟蹤評估等程序性規(guī)定。但是，從生態(tài)空間管制需求角度檢視當(dāng)前的環(huán)境影響評價制度體系，則存在需要改進和具體化之處:(1)開始實施于美國的戰(zhàn)略環(huán)評制度在20世紀(jì)80年代末在世界范圍內(nèi)被廣泛接受，從理論上講，戰(zhàn)略環(huán)評的對象應(yīng)當(dāng)包括政策、規(guī)劃和計劃，但我國的戰(zhàn)略環(huán)評對象主要限于政府規(guī)劃而未包括政策。政策是最高層次的戰(zhàn)略決策。現(xiàn)在各地已經(jīng)通過地方立法規(guī)定了生態(tài)空間管制制度，這些政策從根本上影響到生態(tài)空間管制效果，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境影響評價法律制度完善中將戰(zhàn)略環(huán)評對象的范圍擴展至政策層面，并針對生態(tài)空間的各級政策進行環(huán)境影響評價。(2)根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》第7條和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第2條的規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門”組織編制的土地利用的綜合利用規(guī)劃和專項規(guī)劃才需要進行環(huán)評，但是，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元”。由此導(dǎo)致的矛盾和漏洞是，在當(dāng)前的環(huán)境影響評價制度體系下，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》等縣級地方政府陸續(xù)制定的生態(tài)功能區(qū)劃不需要納入環(huán)境影響評價的范圍。因此，針對生態(tài)空間管制的制度需要，應(yīng)改進現(xiàn)行環(huán)境影響評價的對象是市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門的規(guī)定，對生態(tài)空間控制三類規(guī)劃均進行環(huán)境影響評價。
國土空間同時對人類存在生態(tài)價值與經(jīng)濟價值。生態(tài)空間也要為人類提供生態(tài)產(chǎn)品以滿足人類需要，生產(chǎn)空間和生活空間也有生態(tài)服務(wù)功能。因此，生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間并不是截然二分的，而是在自然屬性上相互重疊。生態(tài)空間管制機制中，無論是劃定生態(tài)功能區(qū)還是確定生態(tài)格局或生態(tài)控制線，在劃定的區(qū)域內(nèi)都是通過不同層面、方式或程度，在生態(tài)空間內(nèi)對自然資源的生態(tài)價值的偏向保護從而不同程度犧牲其經(jīng)濟價值，這就會對依賴該區(qū)域內(nèi)自然資源生產(chǎn)生活的主體的利益造成影響。因此，當(dāng)通過適用生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度以管制生態(tài)空間時，需要適用環(huán)境公眾參與制度，在公開相關(guān)環(huán)境信息的基礎(chǔ)上廣泛吸納公眾參與三類規(guī)劃的制定。同時，讓公眾廣泛參與生態(tài)空間控制制度實施，也是生態(tài)世界觀的塑造過程，瑐瑨有助于制度預(yù)期的實現(xiàn)。但是，在我國當(dāng)前《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》以及《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等綜合規(guī)定的環(huán)境公眾參與制度更多是將環(huán)境公眾參與作為一種消弭環(huán)境執(zhí)法困境、提高執(zhí)法效率的手段，在制度定位上并沒有將環(huán)境公眾參與上升為公民的一項民利的高度，說明政策決策者基于環(huán)境問題的專業(yè)性而認為一般公眾無專業(yè)知識和能力來實質(zhì)參與，從而將其排除在外?，偓撘虼?，筆者建議，環(huán)境公眾參與制度適用于生態(tài)空間用途管制的具體化路徑有:(1)在公眾參與范圍上，需要將宏觀上多大比例范圍的國土空間化為生態(tài)空間，微觀上具體的生態(tài)功能區(qū)劃、區(qū)域生態(tài)格局的形態(tài)指標(biāo)體系和生態(tài)控制線的具體范圍走向等內(nèi)容均需要征求公眾意見，讓公眾參與環(huán)境公共事務(wù);(2)在公眾參與形式上，綜合采取審慎的民意調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會等形式以保障公眾對專業(yè)性的生態(tài)空間管制的觀點能夠充分交流、理解和表達利益訴求;(3)在保障配套措施上，應(yīng)當(dāng)將公眾參與與環(huán)境影響評價、環(huán)境信息公開和生態(tài)補償制度有機結(jié)合起來。
四、結(jié)語
