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〔關鍵詞〕公共政策;城市總體規劃;實施評估
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
一、引言
2008 年 1 月 1 日，《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)頒布實施。該法第一次以法律條文的形式明確提出對省域城鎮體系規劃、城市和鎮總體規劃的實施情況應進行定期評估。但該法對評估的內容并沒有做出具體的規定。
2009 年 5 月，住房和城鄉建設部印發了《城市總體規劃實施評估辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，該《辦法》根據《城鄉規劃法》的要求，在大的方向上確定了城市總體規劃實施評估的基本內容。但對于規劃編制部門以及規劃管理部門來說，依據該辦法進行城市總體規劃實施評估工作依然存在很大困難。評估的具體內容及側重點難以掌握，容易造成評估結論在客觀性和科學性上打折扣，影響到規劃實施評估的初衷。因此，有必要對城市總體規劃實施評估的內容進行更為準確和更加詳細的界定，以指導城市總體規劃實施評估工作的開展。
二、城市總體規劃評估的價值取向
城市總體規劃作為統籌和引導城市經濟社會環境整體協調發展的一項重要的公共政策,對其實施效果進行評估將涉及到城市建設的方方面面。但是,在這方方面面中,本文認為應重點做好以下幾方面的評估。
1.公共性評估
城市總體規劃是政府發揮管理城市公共事務職能的重要公共政策平臺,其面向的是城市地區社會公眾的公共利益,而不是為某一特定地區或利益群體服務的;而且,隨著互聯網等傳播媒介的多元化發展,以城市規劃建設為承載的公共利益越來越成為人們關注的焦點。因此,城市總體規劃實施效果評估,必須做好其公共性實施效果的評估。
2.整體性評估
城市總體規劃是城市空間資源配置和各項建設活動的空間表達。因此,城市總體規劃應更加關注城市的發展方向、整體布局和要素配置結構,其內容涉及到城市功能、用地、設施、政策以及區域范圍內鄉村發展空間的政策安排。因此,城市總體規劃實施效果評估,必須做好其整體性實施效果的評估。
3.人文性評估
正因為城市總體規劃具有公共性特征,其在客觀上就被要求在不同層面體現出人文主義精神。這里的人文主義精神指要從科學長遠的公共利益角度去考慮城市的整體發展,要符合城市絕大部分群體的利益,特別是要充分考慮弱勢群體的訴求。因此,城市總體規劃是否具有人文性,是城市總體規劃實施效果評估中的一個重要方面。
4.適應性評估
城市總體規劃具有長期性和相對的穩定性特征,但同時它又是一項動態調適性的規劃,需要在不同時期根據發展環境的變化進行相應的調整或修改,因此,需要不斷地重新審視和判斷現行規劃與現有環境條件的適應性,進而提高其應有的綜合統籌作用。因此,城市總體規劃適應性的強弱,是城市總體規劃實施效果評估中的另一個重要的方面。
三、城市總體規劃實施效果評估框架的構建
基于現有評估指導意見存在的缺陷,本文將構建城市總體規劃實施評估框架,以期以此推動城市總體規劃實施效果評估工作的開展及其目的和意圖的實現。
1.規劃評估框架構建的目的和內涵
構建城市總體規劃實施效果評估框架的根本目的在于,通過評估能夠更為全面客觀地掌握城市總體規劃內容的實施過程和具體情況,充分反饋現行城市總體規劃編制、實施和管理過程中存在的問題,并結合實際,對下一輪的城市總體規劃編制提出更為科學合理的指引和具體建議。
2.規劃評估框架構建
基于城市總體規劃實施效果評估的基本目的及內涵,結合城市總體規劃所具有的公共性、整體性、人文性和適應性等價值屬性,本文將構建由四大方面評估內容所組成的城市總體規劃實施效果評估框架。
該四大方面評估內容即內容綜合評估、實施可達評估、公共價值評估和環境適應評估。
其中的內容綜合評估是針對文本及其規劃內容本身進行的評估,實施可達評估是對規劃實體目標進行評估,公共價值評估是對規劃公共利益體現的效果進行評估,環境適應評估是對現行規劃對現時內外部環境的適應性進行評估。
3.規劃評估框架內容分析
城市總體規劃實施評估內容構成復雜,涉及到城市經濟、社會和環境發展的多個方面。
其中,內容綜合評估是對城市總體規劃編制內容的完整性、針對性等進行評估,包括規劃內容、強制性內容、內容成果的完整性、編制內容與思路是否針對地區發展階段的重點問題,等等;實施可達評估則涵蓋城市總體規劃實施過程的主體內容,尤其是物質實體空間內容,包括空間結構、用地布局、公共設施、綠地建設、市政管線等內容,以此評估實施效果與內外部環境對規劃實施的影響;公共價值評估是針對城市總體規劃實施目標所具有的公共性價值進行評估,重點包括城市總體目標的實現情況、實施過程中的公共政策屬性特征的體現等相關內容;環境適應性評估則是對現行城市總體規劃的現實與未來的適應性進行評估,即結合現實環境的變化而對未來趨勢進行評估與判斷,并據此對現行總體規劃提出若干調整或修改建議。
四、小結
城市總體規劃實施評估是一項系統性的規劃實踐探索。城市總體規劃實施效果評估有利于相關部門從本源的角度討論城市總體規劃編制及實施管理中存在的不足,使之能夠結合不斷變化的實際,對城市總體規劃進行實時調整,并對未來的發展生發出有效的指導意見。
關鍵詞:城市總體規劃；環境評價；作用；方法；公眾參與
中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A 文章編號：
城市總體規劃是一項戰略性工作,它涉及到城市發展戰略、城市性質、城市規模、城市發展方向、建設時序、土地和其他環境資源的利用，環境保護等方向的內容,而這些內容直接或間接地影響著我們賴以生存和發展的環境。開展城市總體規劃的戰略環境評價(SEA)可以將環境問題納入到規劃中進行綜合分析,并提出適宜的避免和減緩環境影響的措施，使規劃遵循可持續發展的原則，從而達到規劃方案優化與保護環境的目的。
1 城市總體規劃戰略環境評價的背景
1.1 城市規劃的體系構成
城市總體規劃是以政策和上層次法定規劃為依據，從區域經濟社會發展的角度研究城市定位和發展戰略，控制城市人口和用地規模，確定城鄉空間布局，促進區域、城市經濟社會全面、協調和可持續發展。城市總體規劃內容包括城市的性質、發展目標和發展規模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統，各項專業規劃和近期建設規劃。城市規劃體系的形成過程，主要通過逐級制定分區規劃、詳細規劃，將城市總體規劃所確定的原則、內容明確化、具體化的過程。
1.2 城市總體規劃和戰略環境評價的結合
可持續發展、SEA與EIA的結合可采用自上而下的目標導向法及層次聯系法。城市規劃、戰略環境評價和可持續發展的結合可以用圖1表示。
圖1 城市規劃與戰略環境評價、可持續發展的聯系
1.3 開展城市總體規劃戰略環境評價的目的
城市總體規劃戰略環境評價、規劃的編制和決策具有共同的目標，即實現區域、城市的可持續發展。因此，城市總體規劃環境評價應成為規劃者和決策者實現科學規劃和決策的重要工具。
2 城市總體規劃環境評價的一般程序與方法
2.1 城市總體規劃環境評價的基本原則
城市總體規劃環境影響評價應遵循規劃環境評價的科學、客觀、公正原則，早期介入原則，整體性原則，公眾參與原則，一致性原則，可操作性原則等一般性原則外，特別要注重以下原則:
1)“以人與自然和諧為本”的可持續發展的原則:城市總體規劃的環境合理性分析應注意城市規模和發展目標滿足區域資源承載力和環境承載力的要求，城市空間和產業布局滿足生態適宜性和生態安全格局的要求，產業發展要滿足環境容量的要求，統籌城市發展與保護的協調，綜合考慮城市的可持續發展能力。
2)評價范圍兼顧系統性和整體性原則:以城市復合生態系統的生態完整性為基礎，應把城市及其所在區域、受城市發展影響區域的自然、經濟和社會要素作為整體進行協調性分析。
3)全面識別影響，突出重點評價的原則:規劃環境評價重點是預測規劃實施的影響，提出規劃優化建議，規劃環境評價的時效性是規劃環境評價結論有效性的重要保證，因此應選擇關鍵因素和制約因子的潛在影響進行評價。
4)評價方法兼顧科學性與可操作性原則:在保證規劃環境評價的科學性、時效性和成本約束情況下，評價應盡可能選擇簡單、可行的分析工具。
2.2 城市總體規劃環境評價的實施
戰略環境評價的實施可以采用自我評價、第3方評價或者混合評價的模式，3種模式各有利弊，保證環境評價有效性的重要途徑就是要實現規劃編制與環境評價的有機融合。結合我國當前多采用第3方評價的實際，建議由城市總體規劃編制的組織單位(城市的人民政府或規劃主管部門)在總體規劃編制初期就盡早委托開展戰略環境評價，并作為規劃編制者和環境評價者之間聯系的橋梁，為規劃與戰略環境評價的融合提供基礎，可以在規劃編制和規劃環境評價的委托合同中，明確規劃編制單位、戰略環境評價單位有共享對方的階段性工作成果、允許參與對方各種工作會議和咨詢會議的權利和義務等有利于雙方工作融合的條款。
2.3 城市總體規劃環境評價的重點
根據《規劃環境影響評價技術導則》(HJ/T130-2003)，城市總體規劃環境評價的基本內容至少應包括規劃分析、環境現狀與分析、環境影響識別和確定評價指標、環境影響分析與評價、規劃合理性分析、規劃調整建議和不良影響減緩對策、公眾參與、監測和跟蹤評價計劃、困難與不確定性分析、執行總結等。根據城市總體規劃的特點，其環境評價應重點解決以下幾個問題:
1)城市定位和發展目標的環境合理性綜合評價:基于規劃協調性分析和承載力分析，綜合評價城市定位和發展目標的環境合理性，提出切實可行的應對措施。
2)城市土地與產業空間布局的環境合理性評價:基于土地生態適宜性評價，確定“優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發”主體功能區劃，綜合評價城市與產業空間布局的環境合理性，特別關注限制開發區域的發展與保護的協調問題。
3)城市規劃環境影響的回顧性評價與趨勢預測:基于趨勢分析和情景預測法，在分析城市發展過程中生態環境質量變化的歷史和現狀的基礎上，識別現行城市發展戰略下主要環境問題，預測不同規劃方案下的環境演化趨勢，綜合評價規劃環境影響。
4)規劃調整建議及不良影響減緩對策:基于綜合評價的結果，提出對規劃方案的調整建議或替代方案，明確不良影響的減緩對策。
2.4 城市總體規劃環境評價的程序和分析工具
結合《規劃環境影響評價技術導則》與國內外一些城市總體規劃戰略環境評價的實踐，提出城市總體規劃環境評價的一般程序如圖2所示。
圖2 城市總體規劃環境評價的一般程序
城市總體規劃由于處于決策的宏觀層次，提供的信息也較宏觀，因此其規劃環境評價具有更大的不確定性和復雜性，同時考慮到規劃環境評價的時間和成本約束，城市總體規劃環境評價宜采用微觀與宏觀相結合、定量與定性相結合的評價方法，依托RS和GIS技術，推薦的分析工具包括:環境影響識別中的核查表法和公眾調查法，影響預測的情景分析和趨勢分析法，規劃環境合理性綜合評價中環境承載力分析、生態適宜性評價、專家集體判斷法等方法。其中，趨勢分析作為近期和中期評價的主要分析工具，它結合了許多不同工具的特點，能為人們提供清晰的景象，識別規劃影響的關鍵環節，對其作出準確的趨勢分析是城市總體規劃環境評價中最重要的工作內容之一。
3 城市總體規劃環境評價的公眾參與
3.1 城市總體規劃環境評價中公眾參與的意義
公眾參與既是SEA的必要組成部分，又是最終對戰略環境影響進行預測、評價和制定環境保護對策的依據之一，其有效性已成為衡量SEA質量高低的一個重要指標。通過公眾與決策者及評價者的雙向交流，從環境角度對戰略的可行性進行評估，并對戰略的運行效果及其環境影響進行預測和監督。因此，在城市總體規劃環境評價實施的全過程中，鼓勵和支持相關部門、專家、社會團體和公眾多層次、廣泛、持續的公眾參與，充分考慮規劃實施中各利益相關方的利益和主張，有助于提高公眾環境意識，讓公眾享有充分的知情權、監督權和參與權，提高決策有效性，維護公眾環境權益，體現以人為本的原則。
3.2 城市總體規劃環境評價中公眾參與的作用
在環境評價前期收集社會公眾對于規劃實施和環境保護的看法和建議，更全面地了解環境背景信息，發現潛在的環境問題，正確識別關鍵環境問題和確定評價重點，以保證科學性和針對性；在中期收集公眾對于戰略環境評價工作，有助于提出經濟有效并切實可行地減緩不利社會環境影響的措施，提高其科學性和有效性；在后期向公眾反饋規劃環境影響評價主要結論，在廣泛征求意見基礎上，對結論進行必要的修改，平衡各方利益，化解不良環境影響可能帶來的社會矛盾，取得公眾支持，以保證SEA報告的公平性和可操作性。
3.3 城市總體規劃環境評價中公眾參與應注意的問題
1)規劃全過程的信息公開機制。實現有效公眾參與的前提條件是公眾具有充分的環境知情權，所以建立有效信息公開機制，是實現公眾有效參與規劃環境評價的前提。城市總體規劃環境評價的信息公開應貫穿于SEA的全過程，可通過公共傳媒，如廣播、電視、報刊和網絡等，特別是專題展覽或網絡平臺，用通俗易懂、圖文并茂的方式充分公開環境評價相關信息。
2)現狀調查與影響識別階段廣泛的公眾參與。城市總體規劃的環境評價應是在全面識別影響的基礎上重點評價，因此收集信息、識別區域環境條件、識別評價的環境要素等環境背景的調查，由于信息繁雜，工作量大，很難全面收集有關信息。通過公眾參與，能較全面了解環境背景，又能了解區域內公眾最關心的環境問題以及最敏感的環境要素。此階段的公眾參與可采取座談會、論證會、專家咨詢和社會調查的形式進行。
3)環境評價過程中持續的公眾參與。相對于項目環境評價的公眾參與，城市總體規劃環境評價中的公眾包括直接受影響群體、間接受影響群體以及感興趣的人群，其范圍更為廣泛，因此為節約成本和提高公眾參與的效率，建議采取成立由政府職能部門、人大、政協、規劃部門、專家學者、社會團體、重點行業、公眾代表等組成的臨時性咨詢委員會，就規劃環境評價過程中的重要環節進行協商，如SEA指標體系的確定、替代方案比較、環境評價報告草案等。
4)公眾參與的信息交流和反饋。獲得公眾意見反饋的途徑可以設立熱線電話、公眾信箱或網絡征集等，或者開展社會調查采取公眾回答問題的方式直接獲得反饋。在反饋信息的處理中要堅持在保證完整性前提下去偽存真原則，初步接收公眾反饋的信息，在必要情況下需要進一步與公眾進行直接的信息交流，信息交流的方法主要是座談會、論證會和聽證會等，這是公眾參與的核心部分。
4 結束語
城市總體規劃的戰略環境評價對城市總體規劃的優化發展具有重要作用，但城市總體規劃的戰略環境評價是一項十分復雜的工作。目前，其相關研究和實踐應用還處于起步發展階段，可以預見，在今后一段時間內，對城市總體規劃的戰略環境評價的理論和實踐應用必將有長足的發展。
參考文獻
關鍵詞：城市總體規劃；編制；方法
總體規劃的編制作為城市規劃實踐過程的要素之一，其內容、方法應以市場經濟背景為基礎，進行相應的調整和改進，以適應轉型時期社會經濟發展和城市建設的需要。
1 城市總體規劃編制的實質
城市總體規劃是通過確定城市未來發展目標，制定實現這些目標的途徑、步驟和行動綱領，并引導和控制社會實踐來干預城市的發展，具體方式是提供城市空間發展的戰略，控制城市土地使用及其變化。城市總體規劃的編制作為城市規劃實踐過程的要素之一，主要是制定有關城市空間發展戰略和土地利用規劃政策。從城市發展的動力機制上來看，城市是在政府、經濟組織、居民（住戶）之間互動的利益關系推動下發展的，因此，城市總體規劃的編制實質上是在維護城市整體利益和公共利益的前提下，對各種利益主體有關土地利用活動做出協調的過程。
2城市總體規劃的編制
城市總體規劃的編制是一個動態的連續過程，這一過程所產生的一系列城市發展方針、對策和措施實質上是城市發展和土地利用公共政策形成的過程，同時也是一個對既定目標不斷修正、對影響方案諸因素、諸利益不斷協調的過程。計劃經濟體制下，由于社會階層和利益集團隱含在共同利益之后，土地是以無償的形式利用，所以規劃編制面對的矛盾和沖突較之于市場經濟條件下要小得多。市場經濟條件下，在城市土地使用上，無償劃撥方式轉變為有償使用和行政劃撥并存；建設方式由統建轉變為市場開發為主。城市總體規劃的編制應當在滿足公共利益的前提下對城市土地進行空間組織，使各類開發建設都能獲得適于其本身要求的土地使用，并能適應和適合不同類型、不同規模的開發方式和開發能力的需求。在此基礎上，按照社會整合要求對這些需求進行重組，使市場運作和社會利益雙贏。那么，傳統城市總體規劃的編制所采取的基于理想模式和純技術的土地利用模式已不適應市場經濟和城市社會的需求。
3目前城市總體規劃編制的缺陷
實際工作中，城市建設與總體規劃脫節的問題比較突出，在市場行為和政府干預雙重作用下，城市總體規劃被突破、被改變、被違反的現象屢見不鮮。城市總體規劃不能很好得到實施存在規劃自身的原因，主要體現在以下幾點。
3.1規劃觀念的落后
首先把城市總體規劃編制當作描繪一幅“終極藍圖”，缺乏對實現藍圖的過程、步驟、制約條件和措施的研究。其次是規劃思維模式化，“調查――分析――規劃方案”仍然是許多規劃師采用的工作方式，這是一種單向思維方法，缺少總體規劃編制根據實施反饋的信息，經常性地主動地進行調整和不斷適應的環節。城市總體規劃還是被看作是一種價值中立的純技術性的工作，存在編制人員不問實施管理，管理人員不問技術的傾向，規劃編制和實施管理相脫節等問題。
3.2編制內容上的缺陷
從城市總體規劃編制內容上來講也存在許多不合理因素，至少存在以下幾個方面的問題：首先，城市宏觀經濟論證與用地布局相脫節，往往把社會經濟高速增長的量的變化直接地等同于城市規模的不斷擴張，而沒有從社會經濟總量增長所孕育的產業結構成長角度來研究城市空間形態的內在變化。例如產業結構演變所導致的新型城鄉關系和城市土地利用結構，產業的梯度轉移和空間區位轉換的相互引導和促進，城市空間的產業容量和用地效益的變化等。缺乏對城市宏觀經濟形勢的有力論證，使得城市發展政策、城市規模、外部大交通等問題難以確定。特別是城市規模的確定，缺乏大區域平衡，存在著地方政府先定規模，技術人員計算證明，論證形同虛設的現象。
3.3 規劃層次的問題
首先是規劃層次脫節。城市對區域的影響與依賴作用越來越大，區域中各縣、市之間的分工也越來越細，城市地域不再是傳統意義上的建成區，城市密集區、城市連綿區內的城鄉一體化發展意味著未來城市將是包含市、鎮、鄉、村的地域綜合體，有必要對傳統的規劃層次進行變革。其次，總體規劃定位不明確，在現行的城市規劃編制辦法和評審制度下，總體規劃的成果內容過于全面細致，包容過多過雜，上至社會經濟發展目標、城鎮體系，下至工程管網、文物古跡保護以及詳細的現狀資料、數據，統統包攬了進來，造成總體規劃宏觀問題研究不透，引起重大決策的失誤，具體實施上又缺乏深度而無法操作。
3.4 規劃編制標準單一化
目前城市規劃法界定的“城市”從直轄市一直延伸到建制鎮，人口規模從上千萬到幾千人，幅度很大?？傮w規劃執行同一標準很不合理。其結果是大城市總體規劃的工作內容龐雜、重點得不到突出，而小城市、建制鎮的總體規劃深度不足。
4城市總體規劃編制方法及內容探索
4.1戰略層次的規劃
“城市總體規劃從本質意義上講，就是戰略意義上的資源配置?！笨傮w規劃是城市的社會、經濟、生態、可持續發展等重大問題在物質空間上的投影，只有把這些問題研究透了，確定了城市發展的宏觀目標，才能指導好下一層次的專項規劃等具體實施性規劃。解決目前總體規劃修編內容龐大、冗雜，工作時間過長，無法指導實施的弊病，需簡化總體規劃編制的內容，強化編制中關于城市宏觀戰略的研究。結合規劃審批制度改革和具體操作的要求，將總體規劃編制成果分化成兩個部分，即戰略規劃和專項規劃部分。其中涉及到城市發展戰略性問題的城鎮體系、城市性質、規模、發展形態、人口就業、土地供應與利用、重大基礎設施等納入總體規劃中的戰略性規劃部分；而對諸如交通、綠地、市政設施等內容只做出原則性的論證和重要基礎設施的用地安排。加強城市規劃策略研究、專題研究和結構規劃等城市發展中結構性、方向性等大問題的研究工作，減少決策失誤，更有效地發揮指導作用。同時要改革目前的規劃審批程序，將上一級政府對規劃的審批落實在戰略性規劃的層次上，主要把握城市宏觀戰略性的公共政策的制訂。而將其他具體的措施性規劃內容落實到專項規劃中去，以指導城市管理部門的實施操作和管理。
4.2總體規劃的區域化
城市化迅猛發展的今天，城市空間不斷擴大，城鎮連綿區的形成使城市發展的區域化傾向日益明顯，現代交通技術發展和道路建設加快了這一傾向。城市總體規劃已成為一種城市區域規劃，城市對區域的影響與依賴越來越大，區域中各縣、市之間的分工也越來越細，總體規劃需從大的區域背景中分析城市的地位和作用。
4.3總體規劃的整體性
城市總體規劃在確定城市發展的方向和總體布局時，涉及到原則性問題應具有延續性和不可變性。任何一次修編，都只是一種遞進的過程，通常情況下，不應當有整體結構的突變。城市總體規劃應當保證具有相對的穩定性，前后規劃具有連續性，如果城市總體規劃朝令夕改，那么，對市場和開發行動將會帶來錯誤的導向作用。在總體規劃中，應當確立規劃實施過程中不同層次規劃對總體規劃進行修正的可允許幅度的范圍；對于用地性質，以相容性差異來表達；對于開發強度，應有總體規定并以一定的百分數量規定允許的調整幅度和具體措施；對于基礎設施，則應以地區總量進行控制并調整幅度，一旦超越這些限度，則視同總體規劃的調整，按法定程序進行操作。城市布局應對現狀土地利用做細致的多方面評價，規劃則在整體優化基礎上以結構控制與分區引導為主，不使編制自身無原則與無必要的擴展。
4.4總體規劃期限的調整
總體規劃作為戰略層次的規劃，應具有前瞻性和長遠性，是對城市發展的一種原則性控制與指導，而不必拘泥于20年的規劃期限。事實上城市許多設施建設（如防洪、橋梁等）的標準超過20年。規劃應采用靈活性的規劃期限，城市布局與長遠發展方向、重大基礎設施可考慮50年或更長，一般性設施及用地規劃可考慮 20年，近期建設規劃考慮5年。統一用20年為規劃期限計算人口、用地及控制設施標準也是一種靜態的規劃觀念。
4.5加強近期建設的研究
為增強規劃的動態性，應在規劃中引入時序規劃，加強分期建設的研究，特別是近期建設規劃由于其可操作性，應在總體規劃中予以積極探索。近期建設不應是總體規劃在規模上的簡單裁減，而是從現狀出發合理安排今后五年中應具體落實的行動和工作，從城市的可持續發展的角度來安排各項設施與用地布局。國務院13號文件中《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》明確指出“近期建設規劃是落實城市總體規劃的重要步驟，是城市近期建設項目安排的依據?！苯诮ㄔO應從城市發展面臨的實際問題出發，研究近期城市發展策略，分析各類產業與房地產業發展趨勢、土地投放量及城市整體功能優化之間的關系，確定城市建設目標、重點發展區域，通過對城市基礎設施建設項目的明確，引導城市建設資金的投入，以此帶動項目周邊區域的發展，從而實現土地資源的優化配置和合理的城市發展方向。
關鍵詞：新型城鎮化，城市總體規劃
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
城市總體規劃的實質是在維護城市整體利益和公共利益的前提下，對各種利益主體利用土地資源做出政策協調的過程，而本文就將對城市總體規劃方面予以簡單的闡述，希望能對同行起到一定的指導作用。
一、新型城鎮的背景
隨著2011年我國內地城鎮化率首次突破50%，達到51.3%，我國的城鎮化已經進入關鍵階段。在黨的十和中央經濟工作會議上，中央提出積極穩妥推進城鎮化，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮化道路。小城鎮作為溝通城市和鄉村的紐帶和橋梁，不僅是實現農村城鎮化的必要途徑，也是解決“三農”問題的重要載體，具有極大的發展潛力。在現今新型城鎮化背景下，解決城鄉問題，實現城鄉統籌，促進城鄉一體化，保持穩健的城鎮化進程，關鍵在于發展小城鎮。
二、城市總體規劃的發展趨勢，由城市到城鄉
以空間組織為中心的城市規劃更多地與“物質性規劃”相對應。隨著社會問題的突出和城市規劃師對社會問題的關注, 城市規劃也越來越具有了社會性規劃的屬性。基于以上分析, 可以認為未來城市規劃應該是理性與感性結合、物質性與社會性兼備、科學性與政策性增強的規劃, 是具備分配社會資源和調節社會公共利益職能的規劃。如何把城市規劃發展成為具有廣泛調控功能的公共政策, 是我國城市規劃改革的主要方向和任務。
要實現城市規劃的轉型, 使其成為真正具有廣泛調控能力的公共政策, 必須加強城市規劃與相關政策的內在聯系。首先, 城市規劃要反映外部政策的要求, 如國家的宏觀調控政策、區域發展政策等對城市發展的影響; 其次, 城市規劃的內容應作為城市其他各項政策的起點和最終歸結, 城市規劃要反映城市各項組成要素在城市發展過程中的政策取向,城市各個方面的發展必須是在城市規劃所確立的基本框架之中。此外, 城市規劃還要反映城市發展的新趨勢。某些發展趨勢雖然在政策上還沒有得到及時的反映, 卻已經成為城市發展的現實影響因素, 并且影響力在逐步增強, 這些因素主要包括政治、社會、文化等。
三、對城市總體規劃的建議
1、要正確把握遠期規劃和近期規劃的關系。在城市發展和建設中，政府始終面臨的一個問題是：如何在有限的時間內，利用有限的資源做有限的事情，而基于這種情況，應正確把握“務虛”和“務實”的關系，一方面，應強化遠景規劃，落實好城市結構，布局形態，土地利用等問題，使城市決策者看清自己現在的決策對未來發展的影響，從更長遠的角度更廣闊的視野把握城市的發展；另一方面，要夯實近期規劃（即“務實”），滾動編制的近期建設規劃應將城市具體的建設項目于政府“五年”計劃、年度計劃和城市遠期規劃有機結合，建立近期建設項目庫并進行投資與財務分析，要解決總體規劃實施時序的問題，確定城市總體規劃分階段實施的內容，幫助政府決定在恰當的時機以恰當的方式采取最恰當的行動。
2、要注重城市總體規劃作為城市公共政策的特征。城市總體規劃的編制，絕非僅僅是城市規劃部門開展的一項技術工作，而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據，城市總體規劃只有與城市政策的各個方面相結合，將規劃確立的城市發展目標和發展戰略的原則、準則、布局以及規劃所確定的行動步驟轉化為這些政策的一部分，通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹落實，也才能真正實現所期望達到的城市空間關系，規劃的目標才能更好實現，而城市總體規劃作為城市未來空間發展的指引，也應當成為整個城市及其各部門制定政策的依據。
3、要注重與城市其他部門的協調與銜接。城市外部環境的復雜多變性，城市總體規劃編制技術內容的綜合性，城市規劃的社會性，城市各階層目標價值取向的多元性特征，以及城市規劃向導與各級團體和市民利益的密切相關性等等，就決定了一個科學合理的總體規劃不可能是依靠個別技術精英閉門造車所能及，其必然是多方參與、協作式規劃的產物，城市規劃的實施將依賴于城市中的各類組織和個人，規劃師只是其中的一部分，而從根本上講，規劃的實施并不是由規劃師或者規劃部門來進行的，而是由整個社會來運作的，所以要保障規劃的實施，較為務實的做法就是尋求總體規劃與“計劃”之間的結合，一方面，在編制總體規劃時，應當以“計劃”確定的發展目標以及發展方針為依據，“計劃”強調的建設項目，其選址和布局必須符合城市總體規劃的要求；另一方面，總體規劃所確定的城市基礎設施和公共設施建設項目，也應當分期分批地落實到“計劃”中，這樣才能保障城市規劃意圖得到實現。
4、要增強規劃內容的強制性與靈活性。新時期的城市總體規劃一定要從指導功能布局、用地安排，轉向以資源環境為出發點，指導城市的可持續發展，從確定性質、規模、指標，轉向控制合理的環境容量和科學合理的建設標準：從確定發展什么，轉向保護什么，即從以開發建設為重點轉向以資源利用和空間管制為重點，在具體的編制工作中，也要淡化規劃年限，強化規劃階段；淡化用地性質，突出市場經濟對土地資源的配置；淡化具體用地布局規劃，突出空間結構規劃在總體規劃中的主導地位，要以有效引導和調控城市發展為目標，合理確定總體規劃階段強制性內容和指導性內容，強化總體規劃的強制性內容，突出指導性內容的適應性，以應對市場經濟條件下城市發展的不確定性。
結語
綜上所述，城市總體規劃對城市建設和發展發揮著“規劃先導”的作用，我們在加快推進城市化的過程中，不僅要制定一個科學的城市總體規劃，更要落實好城市總體規劃，只有這樣才能使城市總體規劃發揮它應有的實效性。
參考文獻
1.1學生在城市總體規劃課程設計中的相互協作有待提高
在城市總體規劃課程設計教學過程中，考慮到讓每個學生盡可能地了解城市總體規劃編制的各個環節，但是教學中又不允許每位學生獨立完成一套城市總體規劃成果，只好分工完成，在分工過程中，肯定有部分學生不能深入接觸城市總體規劃的核心內容———土地利用規劃與城市空間布局,盡管可以通過組織學生之間的交流來彌補，但畢竟有部分學生沒有系統地做過。如何保證所有學生既能了解城市總體規劃編制過程，又能掌握專業核心內容，值得我們認真思考。
1.2城市總體規劃課程設計的實踐性難以得到檢驗
城市總體規劃課程SEI是一門綜合性很強的工作,不僅需要扎實的理論基礎，還需要具備同地方決策者、企業負責人等相關人員面對面交流的能力，深刻體會城市總體規劃決策的形成背景。然而，交流溝通能力與背景知識掌握是經過社會長期實踐才能獲取的，學生不能在學校立即學得，也就難以檢驗。
1.3教學方式與方法尚需改進
目前，教學方式與方法主要存在以下問題:其一,理論與設計銜接不暢。許多高校將城市總體規劃理論課進行集中講授,與相應的總體規劃課程設計銜接不暢，無形中造成理論與實踐的嚴重脫離，學生對所學專業知識無法消化、吸收和運用，導致規劃設計時無所適從。其二,教學方式單調,基本以“單兵作戰式”、“師徒式”為主,學生多半處于被動接受的地位，創新意識不夠。其三，理論與實踐嚴重脫鉤,現狀實踐調查無法進行,課程設計基本上是紙上談兵,教學效果大打折扣。
2教學方法改革探討
2.1教學方法改革的思路
基于應用型城市規劃技術人才的培養目標，教學改革的思路應著重貫徹三個理念。其一,城市規劃課程設計應強調對基本理論和基礎知識的靈活運用，為培養學生的規劃設計能力和表達能力奠定堅實基礎。其二,通過大量的城市規劃課程設計實踐訓練，著重培養學生的規劃設計技能，逐步提高學生理論聯系實際的能力、分析解決實際問題的能力。其三,“特色”教學求發展。因此，城市規劃課程設計教學改革的思路可以歸結為12個字即重基礎、強技能、求特色、謀發展。
2.2問題探究式教學方法
規劃始于問題，城市總體規劃的目標之一就是解決城市發展過程中的各種問題，所以問題探究式教學方法特別適合城市總體規劃課程設計中。運用問題探究式教學方法必須設定特定的情境，對于城市總體規劃課程設計而言，其情境就是城市場景。城市總體規劃課程設計必須是真題真做或者真題假做，引導學生帶著特定的問題，深入到城市中去，培養學生以問題為導向的探究式思維方法。
2.3培養創造性思維的啟發式教學方法
城市總體規劃是政策選擇的過程，解決同一問題往往存在著不同的政策方案，也就是說城市總體規劃方案可能存在若干個方案設計，所以指導教師應啟發學生設計出不同的設計方案，避免以先入為主的方式提出解決方案，不要輕易否定學生的方案設計，以免扼殺學生的創造激情。啟發式教學應貫穿整個教學過程，應當明確的是，啟發不只是來自于學生，也來自于學生之間的互動交流。
2.4構筑團隊教學的教學模式方法改革
團隊項目教學法是一種以學生為中心的教學方法，以團隊學習為中心，以課程項目為主線，以任務目標為使命，強調對學生知識、能力、素質的三維培養，能有效培養學生的團隊合作意識和創新能力。城市總體規劃課程設計團隊教學法可以通過設計團隊建立、制定團隊考評規則、制訂設計項目內容、設計項目探討、設計成果展示、總結評比等步驟進行，強調團隊的解決問題、專業技能、人際關系技能。
2.5采用漸進分工教學方法
城市總體規劃課程設計必須合作完成，不可能每位同學獨立完成一套規劃設計成果。在分工過程中，盡可能讓每位學生有機會參與城市規劃的核心內容———土地利用規劃與空間布局，因此教學組織建議采用漸進分工方式。在調查城市現狀后，首先集中研究城市土地利用，然后再分工編制各專項規劃，最后調整土地利用規劃。在城市土地利用研究中，最初由2位學生合作完成一套用地規劃草案，經過公開點評討論，4位學生合作完成一套用地規劃正草圖，再經過公開講評討論，8位學生合作完成一套用地規劃方案。通過漸進分工的教學方式，避免過早分工而造成的有些學生沒有機會接觸用地規劃的問題。同時，漸進分工教學組織方式還提供了更多的機會來考察每位學生的學習狀況，為以后公正地評定成績奠定了基礎。
2.6加強課程設計教學中的互動交流
城市總體規劃課程設計的教學重點不在方案的好壞而重在規劃設計的過程。事實證明，這個過程只有在開放式的教學中才能取得較好的效果。在課程設計過程中，學生基本技能的培養與工作方法的掌握，不僅需要教師手把手地傳授，更需要教師與學生、學生與學生,甚至教師與教師之間進行多向交流與溝通。這種互動式、交流式教學過程，可以使學生深刻體會到城市總體規劃設計工作的綜合性和復雜性、方案構思的多向性和不確定性。更重要的是，針對規劃項目的實際情況，讓學生逐步學會如何抓住方案構思的要點將理論知識靈活加以運用，從而有意識地培養與鍛煉他們的規劃設計能力，還可使學生之間互相激勵、互相啟發、共同協作，培養團隊合作精神。
3結語
關鍵詞：土地；規劃；協調；研究
Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.
Keywords: land planning; coordination; research;
中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
土地利用總體規劃和城市總體規劃的兩規協調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規在規劃目標、編制思路、技術方法與相關數據采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規在指導區域城鄉土地的開發利用上的諸多矛盾，帶給城鄉土地管理極大的不便。因此，盡快協調兩規的關系對于改善我國人地關系，構建資源節約型、環境友好型的發展模式具有十分重要的意義。
一、兩規的相互關系
（一）兩規的區別
1、對象和范圍
土地是城市規劃和土地利用總體規劃的共同規劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的組成部分。城市規劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態布局，主要是對城市用地進行規劃；土地利用總體規劃則是全域覆蓋，包括農用地、建設用地及其它土地，通過調節土地布局和各行業土地規模，合理規劃利用土地。由此可以將城市總體規劃和土地利用總體規劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據、相互銜接。
2、目標及任務
城市規劃為了促進區域經濟社會的發展，其任務則是合理確定區域城市的性質、規模、功能和發展定位等。土地利用總體規劃則是開發利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現狀，根據國家經濟發展對土地的需求，結合區域的土地供給能力、人口承載力以及開發利用戰略，確定規劃目標年的土地控制指標。
3、規劃內容
城市總體規劃包括區域重大基礎設施的建設，根據區域定位、人口、經濟、社會等實際情況合理確定區域的發展規模及方向、城市綠化和配套農產品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規劃。
土地利用總體規劃是依據區域土地自然條件和經濟社會發展需要，在研究分析土地利用現狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經濟社會建設的用地，以保證整個轄區經濟社會的發展需求，是以土地利用為中心，優化土地利用結構為主要內容的規劃。
城市總體規劃和土地利用總體規劃是規劃與建設，土地供給與土地需求的關系。
（二）兩規的一致性
1、根本原則一致性
城市總體規劃和土地利用總體規劃都是以實現可持續發展為根本原則。
城市總體規劃是區域性和綜合性的規劃，基本出發點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統一部署安排各項經濟社會活動。
兩項規劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規劃對象，以國民經濟和社會發展計劃以及相關各部門的發展規劃為參照進行規劃編制，核心內容都是圍繞土地資源的合理開發利用和保護，共同的目標都是為了實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展。
2、要求一致性
兩規具有共同的編制要求，即實現土地利用的集約節約化，兩規應當在集約節約利用土地的過程中發揮至關重要的控制性作用。
3、任務一致性
城市總體規劃和土地利用總體規劃的任務都是統籌安排各類用地：土地利用總體規劃作為全局性規劃，其規劃的是規劃行政區域內全覆蓋的各類用地；城市總體規劃的側重點是統籌安排規劃區，集中體現在規劃建成區內的各項建設用地。
在土地利用中，兩者互相聯系、互相作用、互相指導。城市規劃要依據土地利用規劃，依據土地供給趨勢進行城市規劃編制；土地利用規劃要充分結合城市、城鎮和大型設施的發展布局情況，做到與城市總體規劃及城鎮相關規劃體系相一致，否則土地利用總體規劃也難于編制和實施。因此，兩項規劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。
4、法律地位的一致性
城市總體規劃和土地利用總體規劃都各自有與之配套的相關法律法規。
二、兩規不協調的根本原因
上一輪土地利用總體規劃的核心是實現耕地總量動態平衡，土地利用總體規劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農業建設用地。規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農業建設占用耕地量不能突破上級規劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規劃分解下達的控制指標。
城市總體規劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經濟社會現狀，然后預測規劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區是根據對土地的實際需要，經綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。
由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規劃與城市總體規劃的結果自然會有不同。
三、兩規協調建議
1、制定合理的社會經濟發展目標。充分考慮區域社會經濟發展條件，以及自然環境承載力狀況，制定符合地區發展實際，社會、經濟與環境相協調的發展目標，形成對地區發展的統一指導。
2、協調統一建設用地規模、人均城市建設用地指標、人口規模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規模的確定是兩規協調、銜接的重點，也是兩規爭議集中所在。
3、從宏微觀兩個層面協調兩規的用地布局，且在規劃實施上要一致有效。在兩規的協調過程中，城市總體規劃應以土地利用總體規劃為指導，土地利用總體規劃在用地布局上起到的宏觀調控作用，城市總體規劃則詳細的布置城市建設范圍內各類用地的布局。
【關鍵詞】城市規劃；編制；可持續發展
隨著我國經濟的快速發展，城市化進程加快，城市發展呈現出新的特征，不同規模的城市面臨著各異的發展問題，而中小城市作為推進城市化，促進經濟社會發展的重要載體，面對傳統的總體規劃編制體系及城鄉一體化新格局，與現行的總體規劃編制方法已不相適應。中小城市由于自身發展的特點和實際建設的需求，其城市總體規劃的編制方法和內容應根據自身的條件來決定。
一、城市總體規劃編制的內容及本質
城市總體規劃是確定城市未來發展目標，制定實現這些目標的途徑、步驟和行動綱領，并引導和控制社會實踐來干預城市的發展，具體方式是提供城市空間發展的戰略，控制城市土地使用及其變化。城市總體規劃的編制作為城市規劃實踐過程的要素之一，主要是制定有關城市空間發展戰略和土地利用規劃政策。從城市發展的動力機制上看，城市是在政府、經濟組織、居民之間互動的利益關系推動下發展的，因此，城市總體規劃的編制實質上是在維護城市整體利益和公共利益的前提下，對各種利益主體利用土地資源做出政策協調的過程。
二、現階段城市總體規劃編制中存在的問題
實際工作中，在市場行為和政府干預雙重作用下，城市總體規劃被修改、被違反的現象層出不窮。城市總體規劃不能很好得到實施，存在規劃自身的原因。
1.與城市發展、建設的相脫節
城市宏觀經濟論證與用地布局相脫節。往往把社會經濟高速增長的量的變化直接地等同于城市規模的不斷擴張，而沒有從社會經濟總量增長所孕育的產業結構成長角度來研究城市空間形態的內在變化；社會經濟發展指標和現代化標準的量化指標與城市總體規劃的內容缺乏有機聯系與協調，社會經濟現代化指標究竟對應著何種城市建設水平，何種城市現代化標準，尤其是與目標相對應的物質環境空間建設水平及城市居民生活水平。特別是在市場經濟條件下。（1）由于大的經濟形式的突變及市場經濟的不確定性因素，所制定的經濟戰略及目標缺乏應變、調整能力；（2）對城市經濟投入、建設能力的分析不夠，所制定的指標體系難以對城市規模、城市建設速度、發展時序起到指導作用。
2.規劃觀念上的落后
在傳統意義上通常把城市總體規劃編制當作描繪一幅“終極藍圖”，缺乏對實現藍圖的過程、步驟、制約條件和措施的研究。其次是規劃思維式化，“調查——分析——規劃方案”仍然是許多規劃師采用的工作方式，這是一種單向思維方法，缺少總體規劃編制根據實施反饋的信息，經常性地主動地進行調整和不斷適應的環節。城市總體規劃還是被看作是一種價值中立的純技術性的工作，存在編制人員不問實施管理，管理人員不問技術的傾向，規劃編制和實施管理嚴重脫節。
3.編制內容過于龐雜
現階段中小城市總體規劃編制內容過于繁瑣、龐雜，而缺乏對城市發展的戰略性和前瞻性把握。
4.規劃層次的問題
規劃層次脫節。城市對區域的影響與依賴作用越來越大，區域中各縣、市之間的分工也越來越細，城市地域不再是傳統意義上的建成區，城市密集區、城市連綿區內的城鄉一體化發展意味著未來城市將是包含市、鎮、鄉、村的地域綜合體，有必要對傳統的規劃層次進行變革。總體規劃定位不明確。在現行的城市規劃編制辦法和評審制度下，總體規劃的成果內容過于全面細致，包容過多過雜，上至社會經濟發展目標、城鎮體系，下至工程管網、文物古跡保護以及詳細的現狀資料、數據，統統包攬了進來，造成總體規劃宏觀問題研究不透。
5.規劃編制標準單一化
目前，城市規劃法界定的“城市”從直轄市一直延伸到建制鎮，人口規模從上千萬到幾千人，幅度很大?？傮w規劃執行同一標準很不合理。
三、中小城市總體規劃編制方法及內容探索
總體規劃是城市的社會、經濟、生態、可持續發展等重大問題在物質空間上的投影，只有把這些問題研究透了，確定了城市發展的宏觀目標，才能指導好下一層次的專項規劃等具體實施性規劃。解決目前總體規劃修編內容龐大、冗雜、工作時間過長、無法指導實施的弊病，需簡化總體規劃編制的內容，強化編制中關于城市宏觀戰略的研究。結合規劃審批制度改革和具體操作的要求，將總體規劃規劃編制成果分化成兩個部分，即戰略規劃和專項規劃部分。其中涉及到城市發展戰略性問題的城鎮體系、城市性質、規模、發展形態、人口就業、土地供應與利用、重大基礎設施等納入總體規劃中的戰略性規劃部分。
1.突破全盤覆蓋式的編制方法，內容上應突出重點
中小城市發展規模相對較小，其總體規劃的編制既需要戰略層面的宏觀指引，以提供具有前瞻性和指導性的戰略發展框架，也應對各類主要設施的用地安排加以明確，為規劃管理提供切實可行的依據，有效指導開發建設。而對于紛繁龐雜的市政基礎設施、環境保護等專項規劃，作為總體規劃的支持性規劃，應當適當簡化，可考慮采用開放性的“模塊”方式來納入總規。相應地，總體規劃編制的內容框架可以分為3個層次：戰略性的發展規劃、建設規劃和支持規劃。
（1）發展規劃：在戰略研究的基礎上，確定城市發展的總體目標、城市性質、人口和用地規模，明確戰略層面的城市空間發展框架，與地方國民經濟與社會發展的長遠規劃互為依據，并相銜接。
（2）建設規劃：統籌安排各項設施用地布局，大體上達到分區規劃的深度，并進行分片區的開發控制指引。
（3）支持規劃：包括基礎設施等專項規劃，建立開放系統的協作規劃模式。總體規劃僅提出原則性規定，對重要設施的空間進行布局，預留發展用地。而具體的專業性內容由獨立的專項規劃來完成，根據需要可動態地納入總體規劃。
2.建立彈性、滾動的規劃審批和調整方法
中小城市總體規劃的編制和審批是一項基于法定程序性、適時滾動性原則的工作，以應對建設發展的新需求，可以結合國民經濟與社會發展規劃的制定，以五年為調整修訂期限。戰略層面的發展規劃，具有全局性和長期性，應由上一級政府組織論證和審批，對其調整需要經過一定的研究論證和審批程序。對支持系統的各項基礎設施規劃可分別進行技術性審查，不必與城市總體規劃的審批“捆在一起”。這種短期限的規劃動態調整是在原規劃內容的基礎上，針對新的發展需求而作的相應調整。總體規劃戰略層面的發展框架，尤其是城市定位和發展目標，是城市長遠發展的宏觀指導依據，應由上一級政府組織論證和審批，在規劃調整過程中是應當理性對待的，不能隨意修改。如需變更則需要經過一定的研究論證和法定審批程序。
3.倡導公眾參與
城市規劃與建設是一項政策性很強、涉及每個居民切身利益的技術工作，必須體現公平、公正的原則。我們在規劃編制的過程中利用多種方式與各方代表進行交流，集思廣益，把規劃編制、規劃實施和規劃管理融為一個開放、透明的工作過程。中小城市總體規劃編制應該將公眾參與貫穿于規劃編制的全過程。在編制準備階段，向市民公布，使公眾一開始就參與到規劃程序中。
4.將可持續發展理念貫穿與中小城市總體規劃當中
我國中小城市基本都是脫胎、成長于農村，對污染的治理能力較弱，生態環境極其脆弱。中小城市總體發展戰略決定了城市經濟的發展，目前大城市不斷向中小城市進行產業轉移，中小城市出于地方經濟發展的需要，承接了不少重污染的企業。所以，在中小城市產業結構轉型的時候，必須通過政府的正確引導促進經濟結構戰略性調整，大力推動循環經濟，限制“三高”產業的發展，扶持生態型產業發展，投資再生資源的回收利用。
關鍵詞：城市、總體規劃、修編、思路
前 言：
城市建設和發展離不開城市總體規劃，長期以來城市規劃是各級政府指導與調控城市建設和發展的基本手段, 而城市總體規劃（以下簡稱總規）作為城市規劃體系中最基本的前提和框架, 其地位毋庸置疑, 它在協調城市發展過程中各方面的利益和關系上起著至關重要的調控作用, 特別是20 世紀90 年代初, 《城市規劃法》、《城市規劃編制辦法》、《城鎮體系規劃編制辦法》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》和《歷史文化名城保護規劃編制要求》等規范和標準的頒布實施, 各地在對上一輪總規進行修編和調整后, 城市的經濟加快了發展速度, 極大推動了城市化的進程。建設用地日趨集約化和城市用地結構逐漸合理化使城市景觀和市政基礎設施有了明顯改善?？傄幨艿娇涨暗闹匾暫驼J同, 即一個城市的發展必須有一個對城市總體布局全面、合理和前瞻性的安排, 城市建設和發展離不開總規。
1、城市總體規劃修編工作的客觀性和必要性
城市政府的主要職能包括規劃、建設和管理城市。在這三者之間，城市規劃是龍頭，沒有規劃就沒有健康有序的建設和管理。科學的規劃是城市發展歷史經驗的總結，是對城市發展實際條件的研究，是對城市建設科學規律的認識和應用，是城市科學發展的重要導向，也是城市建設的依據。編制好新一輪城市總體規劃，對城市未來的經濟和城市建設將起到引導作用。
美國城市理論家芒福德指出：“真正影響城市規劃的是深刻的政治和經濟轉變”。當前我們國家正處在由建立社會主義市場經濟向完善社會主義市場經濟的轉型時期，在建立社會主義市場經濟時期，一切以經濟建設為中心，發展是首要任務，城市規劃和建設也不例外；而完善社會主義市場經濟時期，則是以制度建設為中心，強調社會利益的公平分配和公共利益的最大化。因此，處于這一轉型期的城市總體規劃的編制，也必須從傳統的只注重城市規模、空間布局、土地利用等單一的技術工具型編制技術路線中覺醒，置身于時展潮流之中，與時俱進。中小城市由于自身發展的特點和實際建設的需求，其城市總體規劃的編制方法和內容應根據自身的條件來決定，并可有別于大城市。而且隨著人類進入了以網絡化、信息化為標志的新經濟時代，人類的生產、生活方式將發生深刻的變革。因此，中小城市在城市總體規劃編制中應有新的思路。
2、注重城市總體規劃與土地利用總體規劃修編工作的協調
國土資源部批準同意該市修編土地利用總體規劃是中小城市修編本輪城市總體規劃能夠得到建設部獲準的主要因素之一。中小城市應該首先成立城市總體規劃修編工作領導小組，然后通過此領導小組，以會議的形式，加強與土地利用總體規劃修編工作的溝通和協調。在領導小組溝通和協調工作中，應該始終本著在城市規劃區內，城市建設用地安排必須符合城市總體規劃確定的用地布局和發展方向，城市總體規劃中建設用地規劃、范圍與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍一致，將規劃區內確定的基本農田明確列為禁建區。在具體的工作中，遇到城市總體規劃與土地利用總體規劃在用地分類、建設用地的確定、工作區域、技術路線等方面存在標準和規范采用不一致的現象，當遇到這種情況時，為使兩個規劃范圍和規模相吻合，政府應該采取將城市總體規劃總圖與土地利用規劃總圖疊加的方式，逐區域、地塊落實兩個規劃差異，當遇到對兩個規劃存在不一致的現象時，中小城市人民政府應該以市長專項會議的形式逐一協調落實。
3、堅持人本主義，落實科學發展觀，強化總體規劃宏觀調控引導能力
中小城市總體規劃修編，應該基于科學發展觀，從滿足人的發展需要和構建和諧社會的要求出發，對城市結構、城市功能、生態環境、社會事業、居民住宅等諸多內容進行新的規劃，并特別明確了其中強制性內容和條款，把規劃的公共政策屬性落到實處，著力提高總體規劃宏觀調控引導能力。突出資源集約利用，緊湊集中發展，建設節約型城鎮。《總規》提出要求，以資源環境條件為前提，統籌區域和城鄉協調發展。
4、城市總體規劃一般步驟及重點內容
城市總體規劃首先分析城市發展面臨的新形勢，從而確定城市的職能、發展目標，并制定發展方向與步驟；城市規劃確定了城市的規模，建立長遠的城市布局、建設最適宜居住的城市風貌，營造城市新的經濟增長點。
城市總體規劃內容一般包括：①論證城市發展依據，確定城市性質和發展方向,預測城市人口規模,選定有關的城市規劃定額指標；②進行城市用地選擇，確定規劃區范圍和城市用地發展方向；確定城市布局形式和城市功能分區；③制定城市道路系統規劃和城市交通規劃；④制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃氣供應、郵電和城市用地工程準備措施等各項工程規劃，并制定城市工程管線綜合設計的規劃；⑤制定城市活動中心和主要公共建筑位置的規劃方案；⑥制定城市園林綠地系統規劃；⑦制定城市郊區規劃;⑧地震設防城市應制定城市防震規劃;⑨改建舊城區的城市，應制定城市改建規劃；⑩擬定實施規劃的步驟和措施等等。
4.1 強化生態優先
對于貴州大多數中小城市，其具有多山、多水、自然資源豐富的特色。對此，城市修編要特別注重山水城市風貌的塑造、風景名勝區的保護、生態敏感區保護以及組團綠化隔離帶的保護。生態敏感區保護、縣城區總體規劃設計和防災減災專項規劃等核心內容應該被作為強制性條款納入總體規劃中，同時在規劃區范圍內應該專門進行空間管制區規劃(確定已建區、適建區、限建區和禁建區)，對生態環境容量進行綜合分析，劃定非建設空間，劃出組團綠化隔離帶，并以強制性條款固定下來，確保各片區由自然山體和河流分隔，組團及功能區之間由公園綠地、郊野公園、生態農業區、林地、市政走廊等隔離，避免相互粘連發展。
4.2 公共交通優先發展戰略
在中小城市總體規劃修編過程中應該結合該城市的條件和發展需求，從城市公交、公交站場及換乘樞紐等多角度展開專題調查和研究，全面落實以公共交通為主的交通發展模式，構建以城市公交為主體，索道、扶梯等特色公交為輔助的公交網絡，支撐城市發展。中小城市各區之間，應該加強交通換乘樞紐建設，依托省際公路改造與建設，輔以公共交通系統，實現便捷、環保、安全的公共交通聯系。
4.3 綜合防災，確保城市安全
在城市規劃修編中，政府應該全面落實城市安全的必要措施，提高城市整體防災能力和救助能力，確保城市安全。這不僅能使居民的生命安全得到保障，而且還有利于整個社會的安全穩定。規劃修編應該提出控制城市中心城區開發容量，應該要求建設用地和避開地質災害易發區、滯洪區、生態敏感區和禁建區；完善醫療急救網絡，應該提高應對社會性公共衛生事件能力；結合城區公園、綠地、廣場、運動場等災害避難所，確保場所面積充足和疏散通道暢通，充分利用地下空間防災避險；應該加強對危險品科研、生產、儲存、運輸和使用的管理，在治理現有危險源同時，避免產生新的不安全隱患；重要目標應該相對分散布局，考慮人防要求；加強流行性傳染病的預防與控制。
4.4 引導住宅建設
住宅專項規劃是中小城市總體規劃修編一項重要內容。規劃修編應該提出要面向不同收入階層，建立完備住宅供給體系，滿足不同層次的住宅需求，而不應該僅僅能滿足少數人的需求。特別要重點提高廉租房和經濟適用房供給比例，解決好中低收入家庭住宅，控制高檔商品房住宅發展。在此基礎上，應該進一步完善住房市場，加強政府對住房市場干預和調控，由政府主導供給經濟適用房和廉租房。同時，規劃還強調，要建設環境優美新型社區，使之成為服務市場化、保障社會化基本單位?，F有住區應該以完善住房配套設施和改善社區環境為主，降低密度，增加綠地。新建住區應該以公共交通為導向，形成密度適中、相對緊湊的住區。
關鍵詞：城市總體規劃；土地利用；協調
經濟的快速發展是我國綜合國際提升的重要體現，但是經濟的快速發展也給我國帶來了很多的問題，比如資源的過度開發，工業發展帶來的環境污染等問題日益嚴重。而在城市化進程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規劃和土地利用規劃兩大規劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協調城市總體規劃與土地利用總體規劃的發展，是急需解決的一個問題。
1 城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系
1.1 平行性
城市總體規劃的主干法與土地利用總體規劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關系。土地管理法及城鄉規劃法中都對城市總體規劃與土地利用總規劃的銜接關系做出了明確的規定，即規定兩規劃應像銜接，在實際的城鎮建設中的用地的規模應該按照土地利用總體規劃的相關規定來制定。
1.2 交叉性
城市總體規劃與土地利用總體規劃的交叉性主要體現在行政區域的規劃中。在行政區域的規劃中包括了城市規劃和土地利用規劃兩方面的內容，其中城市總體規劃主要是指對城市、鎮的規劃，而土地利用的體規劃則指行政區域內所有的土地，二者存在包含交叉的關系，而交叉主要體現在城市建設中對土地的利用。在交叉的部分中，兩項規劃的側重點不同，城市總體規劃主要側重于城市用地的功能，而土地利用總體規劃中側重于對城市建設所用土地的科學管理與規模的控制，所以這兩項規則在交叉中又各有側重。
2 兩項規劃的主要矛盾及原因
2.1 規劃編制的指導思想與方法不同
土地利用的總體規劃的主要指導思想就是“以供定需”，即根據目前我國各區域的各種類型的土地擁有情況進行匯總，然后根據土地的現有情況進行各種功能土地的劃分。在整個規劃中自上而下的制度嚴明，越往下級，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規劃的指導思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規劃主要是根據對人口情況及城市經濟發展水平的預測而對建設所用的土地面積及用地標準進行確定。土地的功能的劃分是根據實際城市建設的需要而進行的，另外，上下級規劃間也沒有嚴格的控制關系。
2.2 規劃編制的時間不同
相比于土地利用的規劃，城市規劃相關工作在我國開展的較早，但是城市規劃工作開展的早期沒有明確的法規對此進行規定。土地管理法的頒布雖然早于城市規劃法，但是城市規劃法更與時俱進，頒布以來內容得到了多次更新。由于上述的編制的時間不同，導致了兩規劃的編制背景不同，所以規劃的側重點難免會有一定的差別。這樣就很容易導致一項規劃相對于另一項的落后，不利于城市建設相關工作的開展。
2.3 規劃編制的基礎數據不同
土地利用的規劃中所采用的基礎數據是土地利用情況的調查，主要針對各種不同類型的用地進行調查，得到的結果可靠性高，但不精確。而城市規劃中所采用的基礎數據主要是用各種測量方法得到的，其精準度高，但缺少人文因素。另外，兩規劃中對人口調查統計的方法也不盡相同，這也會導致調查結果的較大差異，最終導致兩項規劃的矛盾。
3 城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展
3.1 協調的原則
想要做好城市總體規劃和土地總體利用規劃完美的協調首先就要確立協調統一的發展目標。雖然城市總體規劃和土地利用規劃的側重的主要發展方向有所不同，但是兩者的主要發展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續的利用以及對環境保護和經濟發展的良好協助，所以協調這兩項規劃在編制是從同一個根本目標出發展開。其次，由于不同城市和地區由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協調計劃一成不變，在不同城市要根據該地區的地理氣候特點制定城市總體規劃和土地總體規劃的協調發展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規劃大體的規劃前期執行步驟不一定一致，所以在規劃后期注意調整兩項規劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規劃和城市總體規劃的層次不同，所以執行的任務也不會相同，所以也要注意兩項規劃的級別做到相同的原則。
3.2 基本數據和指標的協調
在協調城市總體規劃和土地利用規劃的協調時，重要的是要保證基本數據和基本指標的協調。把二者協調的原標準進行協調，從而進一步確定二者數據的統一性，統一協調規劃的相關理論，技術和基本數據，從而實現基本數據和指標的協調。協調的重點主要從三點進行，第一點是規劃城市規劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規劃協調的原則。第二點是人均建設面積使用指標[2]，注意在合理分析土地和城市建設的現實情況之后，對于可用地的城鎮，可以適當放寬建設指標，但是對于普通鄉鎮的用地要嚴格按照規定使用。最后一點就是用地分類指標，科學進行用地分類嚴格按照國土資源管理規定進行分類，科學進行用地分類。避免城市總體規劃與土地利用規劃沖突，為了兩項規劃順利協調進行創造有利條件。
3.3 城市發展方向的協調
為了讓城市發展時保證其發展規模和重點發展方向的正確性，同時也為了在發展城市時不破壞城市的生態環境和經濟環境，就要確定城市的性質和特點，在確立城市性質時結合國家政策和經濟大環境，也要注意在城市建設時保護耕地。同時要對該地區的土地價值進行合理評估，根據城市基礎建設的情況和土地情況，保護基本農田不被破壞來進行城市性質的確立，明確城市以后的主要發展方向和規模。
3.4 保障實施的一致性
在實施城市總體規劃與土地利用總體規劃時，需要政府發揮職能。首先要嚴格遵循科學發展的思路進行，其次還要協調好城市的經濟建設，環境保護，人口流動和自然資源相互統一。同時要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術以及行政的職能。對于實施的過程要加大監管和指導力度，最好成立公眾監督，公眾參與的機制，調動公眾的積極性。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規劃現象出現，保障城市總體規劃和土地總體規劃協調的進行。
4 結語
總上所述，城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展是目前城市建設中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設管理的相關人員應對此足夠的重視，將兩項規則的協調發展作為城市建設用地規劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應用中兩規劃的矛盾，促進我國現代化城市的可持續發展，并促進環境友好型社會的發展。
參考文獻
