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第1篇

關(guān)鍵詞：中國；城市環(huán)境治理；信息型政策工具；選擇

中圖分類號：G203

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001—5981（2012）03—0080—05

一、問題的提出

改革開放以來中國城市化水平不斷提高，城市化比例1978年為17.92%，2011年超過50%。城市化水平的提高隨之帶來了城市環(huán)境問題。中國城市環(huán)境問題使城市生態(tài)負(fù)載增大，城市環(huán)境保護(hù)提上日程。隨著治理理論廣泛應(yīng)用于城市環(huán)境領(lǐng)域，中國城市環(huán)境治理興起。要有效地治理中國的城市環(huán)境，需要選擇和運用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺；蛘哒f，政策工具的選擇、應(yīng)用狀況是有效地治理中國城市環(huán)境的關(guān)鍵變量。中國城市環(huán)境治理的信息型政策工具是中國城市治理主體在環(huán)境政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。其主要有環(huán)境信息公開、環(huán)境標(biāo)簽或標(biāo)志計劃（包括環(huán)境認(rèn)證）、環(huán)境聽證、環(huán)境、全球定位系統(tǒng)等類型。從政治學(xué)的角度看，中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇有其自身的機(jī)理。提出這一問題的理由是環(huán)境問題、環(huán)境事件和環(huán)境治理與政治之間存在關(guān)聯(lián)。中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的機(jī)理體現(xiàn)在政治層面上即為中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的政治邏輯。

環(huán)境污染、全球變暖是比較典型的風(fēng)險問題。這些風(fēng)險問題明顯不同于歷史上的各種外部風(fēng)險，它們是人類社會發(fā)展到工業(yè)化階段后才出現(xiàn)的，是人類自身活動的結(jié)果，是人類運用科學(xué)技術(shù)以及作出相關(guān)決策所造成的。“人類的工業(yè)化進(jìn)程中自我孕育出來的風(fēng)險有著明顯的社會化特征。這種社會化特征，使得具有強(qiáng)大威力和潛在威脅的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)之負(fù)面影響所造成的巨大風(fēng)險，已經(jīng)不可避免地成為一個政治問題。”不止于此，環(huán)境政治學(xué)學(xué)者約翰·德賴澤克把環(huán)境問題看作是政治的主題。“今天，我們不但有一個關(guān)于環(huán)境的概念，而且大多數(shù)發(fā)生在環(huán)境領(lǐng)域的重大事件是政治的主題和公共政策的目標(biāo)。”的確，環(huán)境問題與政治問題是相聯(lián)的。人類的優(yōu)良存在有賴于我們生活中政治的、社會的和經(jīng)濟(jì)的條件。相應(yīng)地，為解決環(huán)境問題而進(jìn)行的環(huán)境治理與政治有著密切的聯(lián)系。生態(tài)現(xiàn)代化是一種旨在解決環(huán)境問題的話語和實踐，它需要政治承諾，這種承諾指向富于遠(yuǎn)見的長期而不是心胸狹隘的短期，指向經(jīng)濟(jì)與環(huán)境進(jìn)程的整體性分析而不是對特殊的環(huán)境濫用的零散聚焦。

環(huán)境治理與政治之間存在緊密的聯(lián)系，作為環(huán)境治理的一種手段，中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇同樣如此，它有其政治上的動因，也需要考慮政治因素。這之中所蘊(yùn)涵的邏輯關(guān)系就是中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的政治機(jī)理或政治邏輯。大致說來，中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的政治機(jī)理或政治邏輯主要表現(xiàn)為中國民主政權(quán)形式影響城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇；政治可行性影響中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇；促進(jìn)中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具；提升中國城市政府環(huán)境治理能力需要選擇信息型政策工具。

二、中國民主政權(quán)形式影響城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇

從政治學(xué)的角度看，政治機(jī)構(gòu)會以政權(quán)形式來影響政策工具的選擇。中國是人民民主的社會主義國家，公民一律平等地享有憲法、法律賦予的各項權(quán)利。中國民主政權(quán)形式影響選擇何種政策·工具來促進(jìn)和保障公民權(quán)利，這適用于環(huán)境領(lǐng)域。為維護(hù)公民的知情權(quán)和參與權(quán)，中國民主政權(quán)在城市環(huán)境治理中選擇或會選擇環(huán)境信息公開、環(huán)境聽證和環(huán)境等政策工具。

在公民權(quán)利中，知情權(quán)是一項重要的基本權(quán)利。廣義言之，知情權(quán)是指公民尋求、接受和傳遞信息或情報的自由，是公民從官方或非官方獲知有關(guān)情況的權(quán)利，又稱為了解權(quán)、得知權(quán)或知悉權(quán)；就狹義而言，則僅指公民知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利。“有知情權(quán)，就有相互提供信息的義務(wù)。”由于“幾乎每一項權(quán)利都蘊(yùn)含著相應(yīng)的政府義務(wù)”；“公民的權(quán)利就是官員的義務(wù)”，因而公民享有的知情權(quán)，對政府課以公開信息的義務(wù)。相應(yīng)地，公民享有的環(huán)境知情權(quán)，對政府課以公開環(huán)境信息的義務(wù)。中國民主政權(quán)形式的存在使公民享有環(huán)境知情權(quán)，政府由此有義務(wù)在環(huán)境治理，包括城市環(huán)境治理中公開環(huán)境信息。就此而言，在城市環(huán)境治理中，中國民主政權(quán)選擇或應(yīng)當(dāng)選擇環(huán)境信息公開以維護(hù)環(huán)境知情權(quán)。目前中國城市政府的實際做法反映了中國民主政權(quán)形式對城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的影響。各城市政府通過多種形式環(huán)境信息，以保障公民對環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)。

隨著中國社會主義民主建設(shè)的推進(jìn)，公民參與權(quán)不斷拓展。在城市環(huán)境治理方面，中國公民享有參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，政府采取或應(yīng)當(dāng)采取一定的手段落實這項民利。“對民主而言，它能夠做到的第一件事情應(yīng)該是嚴(yán)肅的溝通交流。”“積極型民主的交流包括參與前期醞釀、議程設(shè)定、信息溝通，它強(qiáng)調(diào)傾聽和表達(dá)的技巧，以及設(shè)身處地體諒他人的能力。”傾聽的技巧包涵了聽取公民意見的手段或方式。該手段或方式之一是進(jìn)行聽證。聽證的本質(zhì)是聽取對方意見，它有利于落實公民的參與權(quán)。在中國城市環(huán)境治理中，政府開展環(huán)境聽證來落實公民的環(huán)境參與權(quán)。2004年國家環(huán)境保護(hù)總局舉行聽證會，聽取“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環(huán)保民間組織的實施圓明園防滲整改工程的建議。按照“堅持科學(xué)立法、民主立法”的要求，上海市人大常委會在《上海市綠化條例》立法過程中舉行了聽證會，向社會公開征求意見。環(huán)境也是聽取公民意見的一種手段。由于公民享有環(huán)境參與權(quán)，中國城市政府應(yīng)當(dāng)選擇環(huán)境來進(jìn)行環(huán)境治理。實際上，環(huán)境在中國城市環(huán)境治理中得到了運用。如在廈門PX事件中，廈門市政府通過專線電話、電子郵件和信函等聽取公民的意見，落實公民的環(huán)境參與權(quán)。簡而言之，中國民主政權(quán)形式的存在使公民享有環(huán)境參與權(quán)，政府由此在城市環(huán)境治理中選擇或應(yīng)當(dāng)選擇環(huán)境聽證、環(huán)境等信息型政策工具。

三、政治可行性影響中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇

人類事業(yè)的設(shè)計和運作總是發(fā)生于法律和政治考慮的范圍內(nèi)。環(huán)境政策工具的選擇概莫能外，因為法律可行性和政治可行性影響環(huán)境政策工具的選擇。在環(huán)境政策工具的選擇上，政治可行性指的是一定的工具選擇是否能夠維持下去。政治可行性對中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇有著重要的影響。這里，政治可行性主要考慮三個方面的因素。

一是政府監(jiān)督信息型政策工具運用的難易程度和政府自身運用信息型政策工具的難易程度。前者主要涉及政府判斷市場主體是否遵守某一政策或比較恰當(dāng)?shù)剡\用某一政策工具的難易程度。對市場主體運用信息型政策工具的情況進(jìn)行有效監(jiān)督的必要條件是擁有足夠的有關(guān)污染行為的信息。但是，一個相對合理的假設(shè)是政府不可能無成本地知曉每個市場主體在任何時候到底在干什么，換句話說，政府對市場主體進(jìn)行監(jiān)督是需要成本的。在許多情況下，獲得有關(guān)的精確信息幾乎是不可能的或至少是成本非常高的。而且，獲得有關(guān)污染的信息還存在技術(shù)上的限制。這些影響政府對信息型政策工具運用的監(jiān)督。鑒于此，中國城市政府在選擇企業(yè)環(huán)境信息公開政策工具時更多地要求企業(yè)主動披露環(huán)境信息。從中國城市政府自身運用信息型政策工具的費用和技術(shù)看，其公開環(huán)境信息的難度不大，其組織環(huán)境聽證、利用環(huán)境、進(jìn)行環(huán)境認(rèn)證的難度也不大，因此中國城市政府還選擇政府環(huán)境信息公開、環(huán)境聽證、環(huán)境與環(huán)境認(rèn)證等都可以作為環(huán)境治理的信息型政策工具。

二是倫理道德。這主要是對市場主體在信息型政策工具選擇方面的倫理限制。一個被廣泛接受的道德觀認(rèn)為，環(huán)境政策應(yīng)該對污染行為進(jìn)行譴責(zé)，因為污染是對自然或人類社會的一種犯罪。在此種道德觀里，如果企業(yè)利用信息不對稱公開虛假污染信息或隱瞞污染信息，這是很不道德的。目前，雖然生態(tài)道德觀在中國尚未占有非常重要的地位，但在一些城市的大企業(yè)中，特別是其中的一些上市公司比較主動地公開環(huán)境信息。在獲取有關(guān)企業(yè)污染行為的信息還存在技術(shù)上的限制、政府只有“依賴于行業(yè)的自我監(jiān)測（在可能的限度內(nèi)）以及它們對排放水平的報告”的情況下，中國城市環(huán)境治理中企業(yè)環(huán)境信息公開政策工具的選擇或多或少基于倫理道德的考慮。

三是制度容量。這主要涉及中國城市環(huán)境治理的信息型政策工具能否為制度所容納。1979年9月13日公布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》和1989年12月26日公布施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為中國城市環(huán)境治理的信息公開政策工具的選擇提供了制度空間。2007年4月11日公布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》直接為中國城市環(huán)境治理的信息公開政策工具的選擇提供了文本支持。1996年3月聽證制度在中國首次建立起來，它為中國城市環(huán)境治理的環(huán)境聽證政策工具的選擇提供了間接的可能。《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》則為中國城市環(huán)境治理的環(huán)境聽證政策工具的選擇提供了直接的可能。中國的制度建立于1951年6月。1997年4月29日和2006年6月24日了《環(huán)境辦法》，中國城市環(huán)境治理的環(huán)境政策工具選擇的制度容量由此增大。

四、促進(jìn)中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具

城市公眾是城市環(huán)境質(zhì)量改善的重要推動力量。城市環(huán)保工作或城市環(huán)境治理工作沒有城市公眾的參與。很難走遠(yuǎn)。由于公眾環(huán)保參與是政治參與的一種具體表現(xiàn)，或者說是政治參與的一種更新的形式，作為公眾環(huán)保參與的一個組成部分，中國城市公眾環(huán)保參與無疑是一種政治參與。促進(jìn)這一參與，需要選擇一定的信息型政策工具。

從理論層面看，促進(jìn)中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具。這是因為政治參與需要一定的條件，足夠的信息是其賴以運行的必要條件之一。戴維·赫爾德在談到參與式民主時指出，參與式民主的一個基本條件就是開放的信息體系，確保充足信息條件下的決策。然而，在涉及選舉以及更為一般的公共政策問題上，所有個人會合理地保持較少的知情，原因是搜集有關(guān)選舉與決策的信息要花錢、費時、耗精力。換言之，信息成本是政治參與的一大障礙。如果政府對信息形成壟斷地位，使公眾難于計算政治參與的收益，那么多數(shù)公眾寧愿棄權(quán)，也不愿參加公共選擇。只有讓公眾擁有或接近信息，降低其信息成本，他們參與政治的熱情才會高些，參與率才會提高。對中國城市環(huán)境治理來說，城市公眾只有充分了解環(huán)境信息，才會積極參與到環(huán)境決策中來。因此，促進(jìn)中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇環(huán)境信息公開這個政策工具。

從實踐層面看，促進(jìn)中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具。南京市、馬鞍山市、貴陽市環(huán)境治理方面的實例較好地說明了這一點。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，南京市秦淮河被污染的事實一直存在著，并非無人知曉，只是知道的情況不多、了解的程度不深。這不能使秦淮河環(huán)境問題得到廣泛的關(guān)注。隨著城市化進(jìn)程延伸，大眾傳媒進(jìn)入人們的生活。大眾傳媒擁有深層次、高頻度、全方位報道秦淮河環(huán)境問題的優(yōu)勢，一旦此問題被納入環(huán)境記者的視野，他們就會通過大眾傳媒將其比較真實、全面、及時地展現(xiàn)在城市公眾、城市企業(yè)和城市政府面前，吸引城市公眾的眼球，引起城市政府的關(guān)注。可以說，大眾傳媒通過報道新聞事件、提供交流平臺、追蹤事件進(jìn)展、給出事件處理結(jié)果等，完成秦淮河環(huán)境問題的被少數(shù)人察覺、被多數(shù)人關(guān)注、被相關(guān)組織重視、被提上政府議程、被采取行動加以解決的建構(gòu)過程，從而發(fā)揮促進(jìn)社會監(jiān)督和擴(kuò)大公眾參與的巨大作用。欲使更多的中國城市公眾參與到環(huán)境治理中來，一個基礎(chǔ)性工作就是要解決信息問題，構(gòu)建一個透明化的、對公眾開放的信息平臺。馬鞍山市的經(jīng)驗恰是如此。為了使公眾參與和監(jiān)督更為有效和全面，在實踐中，對環(huán)境問題馬鞍山市敢于公布，增強(qiáng)了輿論監(jiān)督的力度。再者，反面的例子亦可作出說明。如南京市政府在工業(yè)項目建設(shè)前不向公眾公布信息，在項目建設(shè)后公布信息但渠道很少，力度不大，從而導(dǎo)致建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與不足。又如，貴陽市人口超過350萬，但貴陽市政府網(wǎng)站關(guān)于“整臟治亂”的網(wǎng)上調(diào)查參與人數(shù)僅有寥寥的629人，其中，信息傳達(dá)不到位是原因之一。這些從另一個側(cè)面表明，促進(jìn)中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具。

五、提升中國城市政府環(huán)境治理能力需要選擇信息型政策工具

政府環(huán)境治理能力是指為完成政府環(huán)保職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，并有效地治理環(huán)境的能量和力量的總和。政府環(huán)境治理能力是一個綜合的概念，它包括政府環(huán)境政策能力、政府環(huán)境監(jiān)管能力、政府環(huán)境正義維護(hù)能力和政府環(huán)境制度創(chuàng)新能力等。按此邏輯，提升中國城市政府環(huán)境治理能力需要選擇信息型政策工具。

第2篇

一、京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境現(xiàn)狀

在水資源方面，由于城鎮(zhèn)化水平的快速提升，各地方政府往往把關(guān)注點集中在經(jīng)濟(jì)增長上，從而忽視了城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，加劇了水資源的短缺狀況。由于人為改造地下水結(jié)構(gòu)分配，導(dǎo)致華北平原已經(jīng)形成了一個巨大的漏斗區(qū)，其地區(qū)可直接飲用的地下水僅占22.2%。同時，由于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，一些重工業(yè)工廠相繼建立，這些工廠是導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)水資源污染的主要原因，目前京津冀地區(qū)有三分之一的水資源已經(jīng)被污染并且不能使用，比如，唐山、石家莊等由于重工業(yè)工廠的建立，當(dāng)?shù)氐乃Y源已經(jīng)出現(xiàn)重金屬污染。隨著污染的加劇以及對水資源的過度開發(fā)，水生態(tài)也受到了嚴(yán)重的損害，出現(xiàn)了流域范圍內(nèi)平原地區(qū)普遍地標(biāo)斷流、濕地萎縮、功能衰退等問題。由于水資源短缺、水污染等問題都是相互影響、互相疊加的，因此，生態(tài)環(huán)境治理需要著眼于全局，合理規(guī)劃好區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理。在大氣污染上，京津冀是我國空氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域，其大氣污染主要以霧霾為主。參照環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評價，2016年全國空氣質(zhì)量相對較差的10個城市中，京津冀區(qū)域內(nèi)的城市就占6個，《2016中國環(huán)境狀況公報》顯示，京津冀、長三角、珠三角三大重點區(qū)域中，京津冀空氣質(zhì)量最差。盡管隨著經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)入新常態(tài)，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，一些傳統(tǒng)的重工業(yè)為了與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢相適應(yīng)都作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，有些企業(yè)甚至已經(jīng)停工，在一定程度上緩解了區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染，但是這也因此促使了一些小企業(yè)、小作坊的興起，反而加重了空氣污染的程度。城市的擴(kuò)張也導(dǎo)致了京津冀地區(qū)生態(tài)功能與發(fā)展格局的嚴(yán)重失衡。城市化范圍的擴(kuò)大，使其對土地的需求也不斷加大，從而造成了城鎮(zhèn)綠化空間減少，土地使用質(zhì)量下降。比如，壩上高原地區(qū)由于人口和放牧超載，土地荒漠化問題十分突出，部分山地出現(xiàn)了水土流失以及土壤侵蝕現(xiàn)象。冀中南平原地區(qū)隨著城市快速擴(kuò)張、工業(yè)開發(fā)擠占生態(tài)用地，導(dǎo)致城市綠地面積不足，城市熱島效應(yīng)顯著，平原地區(qū)城鎮(zhèn)連片開發(fā)與交通網(wǎng)絡(luò)隔斷了生態(tài)廊道，高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)掠奪生態(tài)用水，破壞了生態(tài)屏障，恢復(fù)難度大。同時，近年來濱海新區(qū)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了土地鹽漬化等問題，主要原因是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展建立創(chuàng)造業(yè)基地和服務(wù)業(yè)基地，而過多開墾未利用過的土地。土地資源的稀缺造成了各方利益的爭奪，對當(dāng)?shù)鼐用竦纳钅Ｊ疆a(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，必須引起區(qū)域環(huán)境治理的關(guān)注。

二、當(dāng)前區(qū)域環(huán)境治理的困境

（一）行政區(qū)域與環(huán)境區(qū)域的不一致

目前，我國的地方政府都是依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及歷史等因素、按照行政區(qū)劃分建立的。然而環(huán)境區(qū)域多是在某生態(tài)系統(tǒng)所形成的特定自然地理或某一自然地理環(huán)境中形成的。因此，行政區(qū)域與環(huán)境區(qū)域的范圍大都不一致。盡管我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)就地方政府應(yīng)對其相應(yīng)的行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行管控做了明確的規(guī)定，但因為區(qū)域環(huán)境問題的整體性，許多區(qū)域出現(xiàn)的環(huán)境污染問題往往超出了地方政府行政區(qū)域的管轄范圍，而行政管轄區(qū)與環(huán)境區(qū)的不對等，就會有各行政區(qū)域之間交界處無人管制的現(xiàn)象發(fā)生。據(jù)相關(guān)研究，京津冀地區(qū)的大氣污染是與整個群落相關(guān)的，大氣污染在京津冀區(qū)域內(nèi)是相互關(guān)聯(lián)影響的。也就是說，關(guān)于京津冀區(qū)域內(nèi)的霧霾問題，如果只有一個地區(qū)在大氣污染治理上付出人力、財力，是無法改善該區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量問題的。同時，由于行政區(qū)域的劃分，導(dǎo)致京津冀區(qū)域交界處環(huán)境管制不當(dāng)。交界地區(qū)基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中，極易受到地方政府的干擾，還有排污收費標(biāo)準(zhǔn)的差異、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等因素的影響，執(zhí)法效果不佳，從而使交界地區(qū)環(huán)境監(jiān)管漏洞長期存在。因此，如果不從根本上打破行政區(qū)域的塊狀地方政府管理模式，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理是很難成功的。

（二）地方政府間權(quán)利資源碎片化

關(guān)于環(huán)境治理，由于當(dāng)前中央政府居于主導(dǎo)地位，通過自上而下的政治結(jié)構(gòu)，地方政府不僅需要對中央下發(fā)的政策進(jìn)行實施，同時也需要保證本地的自身利益，而且地方政府有一定的自，不僅對本地區(qū)的相關(guān)財政事務(wù)具有管理權(quán)，同時對財政收支也具有支配的權(quán)利，是該地區(qū)實現(xiàn)自身利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”，從而導(dǎo)致地方政府為了提升本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不惜降低企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，沒有對那些不符合綠色生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管控與治理。同時，中央對地方官員的績效考核標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注點集中在經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)上，忽視了環(huán)境治理，因此，環(huán)境治理的效果短時間內(nèi)并不明顯。還有一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)作為“理性人”考慮到自身利益，把重心都投入到短期內(nèi)能夠提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展項目中，而選擇放棄短期回報率相對較低的環(huán)境治理項目。這便會出現(xiàn)地方政府官員過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而忽視民生保障、環(huán)境治理等問題。

（三）外部約束規(guī)范的缺失

我國現(xiàn)行的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)以及環(huán)保管理問責(zé)制是以行政區(qū)域為版塊進(jìn)行劃分管理的。當(dāng)區(qū)域內(nèi)交界處出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，由于缺乏整體區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的法律法規(guī)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域劃分的環(huán)境管制并不能發(fā)揮其作用。由于缺乏以區(qū)域治理為單位的規(guī)章制度，區(qū)域內(nèi)地方政府之間具有很強(qiáng)的依賴性，每個地方政府都把治理的希望寄托在區(qū)域內(nèi)其他政府上，希望多投入治理成本，自己可以“搭便車”。如果“搭便車”現(xiàn)象長期存在，區(qū)域內(nèi)的地方政府在環(huán)境治理上便不愿意長期投入過多的人力、物力以及財力，最終的結(jié)果便是區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理不能順利進(jìn)行，出現(xiàn)“集體行動困境”的情況。

三、完善區(qū)域環(huán)境治理體系的對策

（一）建立區(qū)域環(huán)境治理專項委員會

建立環(huán)境治理體系，地方政府之間的合作權(quán)威性約束最重要，然而權(quán)威性建立的基礎(chǔ)是建成一個管理體系健全、分工明確、公平公正的合法性組織，該區(qū)域的合作組織是契約式的，是需要該區(qū)域內(nèi)所有地方政府對區(qū)域內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)達(dá)成一致的。目前，京津冀地區(qū)之間已經(jīng)簽署協(xié)議并成立了省市之間的領(lǐng)導(dǎo)小組，交界地區(qū)也可成立專門的聯(lián)合治理領(lǐng)導(dǎo)小組。可以借鑒歐盟關(guān)于各國聯(lián)合治理的機(jī)構(gòu)體系：歐盟各個機(jī)構(gòu)分工明確、體制健全，有專門的決策機(jī)構(gòu)（首腦會議）、立法機(jī)構(gòu)（部長理事會）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（委員會）、監(jiān)督和咨詢機(jī)構(gòu)（歐洲議會）、仲裁機(jī)構(gòu)（歐洲法院）。正因為歐盟完善的組織體制，才使得歐盟區(qū)域合作組織的權(quán)威性得到了相應(yīng)的保障，各國間在處理問題時才更容易達(dá)成一致。在當(dāng)前國內(nèi)的分權(quán)體制下，地方政府有一定的自，京津冀區(qū)域可以通過合作解決跨界污染問題。同時，三地可以通過逐步統(tǒng)一京津冀地區(qū)的基本環(huán)境政策和排污標(biāo)準(zhǔn)為聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)造有利條件。河北省已經(jīng)制定了2015—2020年的排污收費標(biāo)準(zhǔn)計劃，逐步減小了與京津的差距，保證了聯(lián)合治理小組與各地區(qū)的環(huán)保部門順暢的溝通，利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺及時交流，互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗，共同商討決策。

（二）健全跨區(qū)域環(huán)境治理運行機(jī)制

為實現(xiàn)可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境治理同樣重要。在生態(tài)環(huán)境治理上，三地要推動聯(lián)防聯(lián)治、執(zhí)法一體，避免地方保護(hù)主義現(xiàn)象。立法的穩(wěn)定性與強(qiáng)制性，能夠相對有效地保障和約束區(qū)域內(nèi)地方政府間合作治理所產(chǎn)生的問題。因此，只有通過實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)立法資源共享，地方政府之間因合作而產(chǎn)生的分歧困境才能從根本上解決，各政府間的合作才能更加規(guī)范化和制度化。為了進(jìn)一步完善區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理與合作的機(jī)制，京津冀三地于2015年12月共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》。目前該協(xié)議只停留在初步實施階段，尚未完全成熟，如果條件成熟，建議可以在國家層面通過人大或者國務(wù)院制定相關(guān)行政法律法規(guī)，對地方政府合作過程中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序、行為方式、職能范圍等作出明確規(guī)定，這對區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作具有積極的影響意義。

（三）完善區(qū)域內(nèi)環(huán)境管制關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

要想實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有效合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境管制機(jī)制，不僅需要區(qū)域內(nèi)各地政府間的整合，還需要政府投入一部分精力到私營企業(yè)以及非營利組織間的合作中。當(dāng)前，京津冀生態(tài)環(huán)境的整合建立，應(yīng)當(dāng)注重公私部門間的合作、各地生態(tài)環(huán)境治理功能以及層級的結(jié)合和規(guī)制。政府可運用PPP模式，鼓勵私營部門加入合作。同時，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理委員會在獲得各地政府同意的條件下，可以通過與私營部門合作，通過投標(biāo)的形式，將環(huán)境治理相關(guān)事務(wù)外包給私營部門，這不僅能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，也能提高環(huán)境治理效率。可以建立區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理信息資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)該區(qū)域內(nèi)各地政府的資源共享，做到區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境信息的高效性、及時性以及持續(xù)性，以便為京津冀環(huán)保專項小組提供有價值的參考信息。

（四）建立公平公正的利益補(bǔ)償及問責(zé)機(jī)制

第3篇

關(guān)鍵詞：公司治理；環(huán)境信息；煤炭

中圖分類號：F276.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）03-0068-06

一、引言

黨的十報告要求，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。煤炭是我國的主體能源，但在生產(chǎn)過程中引發(fā)的土地、水體和大氣污染等問題日益嚴(yán)重，煤炭行業(yè)能否實現(xiàn)低碳環(huán)保已成為我國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。環(huán)境信息披露為煤炭行業(yè)綠色增長提供了一條可行的途徑。企業(yè)自愿進(jìn)行環(huán)境信息披露顯示企業(yè)對社會責(zé)任的接受程度以及樹立良好形象的意識，有助于政府環(huán)境監(jiān)管、投資者決策以及公眾環(huán)保參與（ 等，2013）[1]。

近些年，我國政府部門相繼出臺多項政策規(guī)定，以規(guī)范上市公司環(huán)境信息披露行為。國家環(huán)保總局2007年頒布《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，并于2008年公布《上市公司環(huán)境保護(hù)核查行業(yè)分類管理名錄》，將煤炭行業(yè)列入核查范圍。2010年，環(huán)境保護(hù)部《上市公司環(huán)境信息披露指南（征求意見稿）》，并于2011年出臺《企業(yè)環(huán)境報告書編制導(dǎo)則》。嚴(yán)格的規(guī)制政策有助于引導(dǎo)煤炭企業(yè)更加全面深入地披露環(huán)境信息，自2008年7家煤炭行業(yè)上市公司①被強(qiáng)制要求社會責(zé)任報告以來，2012年煤炭行業(yè)上市公司中的12家披露了社會責(zé)任報告，另有一些通過年報披露環(huán)境信息。可見，外部政策壓力使得披露環(huán)境信息的公司數(shù)量呈上升趨勢，但對披露質(zhì)量的研究還很欠缺。

那么，煤炭行業(yè)上市公司環(huán)境信息披露質(zhì)量如何，外部壓力能否對披露質(zhì)量同樣產(chǎn)生積極的效應(yīng)？與此同時，公司治理作為解決問題的一整套制度安排，其從公司內(nèi)部能夠?qū)Νh(huán)境信息披露行為起到怎樣的作用，也有待進(jìn)一步的研究。本文以我國A股煤炭行業(yè)上市公司2008―2012年數(shù)據(jù)為研究樣本，在運用內(nèi)容分析法評價環(huán)境信息披露質(zhì)量的基礎(chǔ)上，從外部壓力與公司治理兩個角度實證檢驗環(huán)境信息披露質(zhì)量的影響因素，以期為改善煤炭行業(yè)環(huán)境信息披露、更好地履行社會責(zé)任提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于外部壓力對公司環(huán)境信息披露質(zhì)量的影響，學(xué)者們主要通過環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)的出臺來檢驗政府的施壓結(jié)果。1998年澳大利亞以公司法的形式強(qiáng)制要求上市公司在董事會報告中披露環(huán)境信息，F(xiàn)rost（2007）[2]研究發(fā)現(xiàn)，在該規(guī)定出臺后，相關(guān)上市公司環(huán)境信息披露數(shù)量和質(zhì)量均明顯提高。等（2013）[1]指出，制度壓力對組織生存合法性提出挑戰(zhàn)，迫使其尋求合法性并與社會期望保持一致性，上市公司會借助環(huán)境信息披露實施相應(yīng)的應(yīng)對策略以達(dá)到獲得、維護(hù)和修復(fù)合法性和繼續(xù)其經(jīng)營活動的目的。我國現(xiàn)行制度環(huán)境對上市公司環(huán)境信息披露已經(jīng)形成制度壓力。稻田健志（2011）[3]對比研究中日環(huán)境信息公開的壓力來源，發(fā)現(xiàn)中國企業(yè)重視法律遵守的理由是行政部門的影響力較強(qiáng)，企業(yè)要應(yīng)對其壓力。除政府之外，學(xué)者們還關(guān)注了媒體、社會公眾等對企業(yè)環(huán)境信息披露行為施加的外部壓力（Freedman et al，2005[4]；王建明，2008[5]；沈洪濤 等，2011[6]）。

良好的公司治理能夠從維護(hù)或修復(fù)合法性角度出發(fā)完善信息披露，提高環(huán)境信息披露質(zhì)量（Cormier et al，2005）[7]。已有文獻(xiàn)主要從股權(quán)特征、董事會特征等方面研究公司治理對信息披露的作用效果。早期研究表明，國有股控股容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制，從而誘發(fā)內(nèi)部人操縱會計信息，降低了信息披露質(zhì)量（劉立國 等，2003）[8]，而且上市公司的自愿性信息披露并不是國有股股東的主要信息渠道（Eng et al，2003）[9]，因此國有股權(quán)性質(zhì)不利于信息披露質(zhì)量的提高。但近期研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)受到更多的政策扶持，因此受到更嚴(yán)格的環(huán)境信息披露制度要求和更高的媒體公眾關(guān)注度，因此要比非國有企業(yè)披露更多的環(huán)境信息（盧馨 等，2010[10]；沈洪濤 等，2011[6]）。對于董事會規(guī)模和獨立董事，研究結(jié)論差異較大，有學(xué)者認(rèn)為隨著董事會規(guī)模、獨立董事數(shù)量的增加，董事會服務(wù)效率提高，有助于完善環(huán)境信息披露水平（Johnson et al，1999[11]；Akhtaruddin et al，2009[12]；沈洪濤 等，2010[13]），也有研究表明董事會規(guī)模過大、獨立董事數(shù)量過多，協(xié)調(diào)溝通的成本和難度增加，導(dǎo)致決策效率下降，反而降低公司環(huán)境信息披露質(zhì)量（Beasley，1996[14]；孫永祥，2001[15]；肖作平，2011[16]）。

總體而言，現(xiàn)有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)外部壓力、公司治理能夠?qū)Νh(huán)境信息披露質(zhì)量產(chǎn)生影響，但大部分文獻(xiàn)僅從單一的角度展開研究，并未從“外部、內(nèi)部”相互關(guān)聯(lián)的角度，探討它們對環(huán)境信息披露質(zhì)量共同作用的效果。本文將外部壓力、公司治理納入到一個分析框架，實證檢驗二者對環(huán)境信息披露質(zhì)量的影響。

三、研究假設(shè)

（一）外部壓力與環(huán)境信息披露質(zhì)量

1. 市場化進(jìn)程。作為新興市場國家，我國各地區(qū)市場化進(jìn)程差異明顯。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律制度環(huán)境、環(huán)境保護(hù)意識的差異，導(dǎo)致各地區(qū)的環(huán)境信息披露政策和當(dāng)?shù)卣畬ζ髽I(yè)環(huán)境信息披露的監(jiān)管壓力的不同（沈洪濤 等，2012）[17]。市場化進(jìn)程較高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，民眾的環(huán)保意識更強(qiáng)，對環(huán)保的要求較高，污染企業(yè)面臨的外部壓力更大，相應(yīng)地會提高環(huán)境信息披露質(zhì)量。本文提出假設(shè)1：

假設(shè)1：上市公司所在地區(qū)的市場化進(jìn)程越高，環(huán)境信息披露質(zhì)量越高。

2.政策實施力度。有研究表明，上海證券交易所上市公司的環(huán)境信息披露狀況優(yōu)于深圳證券交易所（沈洪清等，2010）[13]，一個重要的原因就是，前者對環(huán)境信息披露制度的執(zhí)行力更強(qiáng)。上海證券交易所強(qiáng)制要求披露社會責(zé)任報告的公司更多，每年評比頒發(fā)上市公司信息披露獎，而且繼設(shè)立信息披露直通車和上證e平臺之后，2013年11月又成立上市公司信息披露咨詢委員會以推進(jìn)對上市公司信息披露的監(jiān)管。實踐證明，隨著環(huán)保政策實施力度不斷加強(qiáng)，公司面臨的環(huán)境信息披露壓力越來越大。本文提出假設(shè)2：

假設(shè)2：政策實施力度越強(qiáng)，上市公司的環(huán)境信息披露質(zhì)量越高。

（二）公司治理與環(huán)境信息披露質(zhì)量

1. 股權(quán)特征。適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)集中為大股東對公司管理者的監(jiān)督提供條件，有利于約束管理者的信息披露行為。因為一旦發(fā)生重大環(huán)境問題，大股東要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其股價和聲譽(yù)也會受到一定的影響（沈洪清等，2011）[6]。此外，如果控股股東以外的其他股東足以與控股股東相抗衡時，他們就能夠約束控股股東的利益侵占行為，積極尋求話語權(quán)和信息獲取權(quán)，從而要求披露更多的環(huán)境信息（馬連福 等，2007）[18]。本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)3：股權(quán)集中度越高，上市公司的環(huán)境信息披露質(zhì)量越高。

假設(shè)4：股權(quán)制衡度越高，上市公司的環(huán)境信息披露質(zhì)量越高。

2. 董事會特征。董事會規(guī)模越大，越能聚集具有專業(yè)知識、管理知識的人才，從而幫助和監(jiān)督公司管理者披露更多的環(huán)境信息。獨立董事獨立于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為和利益，對環(huán)境政策法規(guī)有更好的理解，因此更能客觀地做出決策，督促企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任和環(huán)境信息披露義務(wù)（史建梁，2010[19]；劉儒旺，2012[20]）；獨立董事比例的提高，增強(qiáng)了董事會的監(jiān)督效率和透明度，使企業(yè)自愿披露更多的信息。本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)5：董事會規(guī)模越大，上市公司的環(huán)境信息披露質(zhì)量越高。

假設(shè)6：獨立董事比例越大，上市公司的環(huán)境信息披露質(zhì)量越高。

四、研究設(shè)計

（一）樣本和數(shù)據(jù)來源

根據(jù)證監(jiān)會《2013年3季度上市公司行業(yè)分類結(jié)果》，本文選取2008―2012年A股煤炭開采和洗選行業(yè)上市公司作為研究樣本，并進(jìn)行以下篩選：（1）考慮到2008年以后新上市公司可能缺乏以前年度的信息披露，將其剔除；（2）剔除2008年以后新增煤炭業(yè)務(wù)的公司。由此獲得22家上市公司，其中上交所15家，深交所7家，共110個研究樣本。所需數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫（CSMAR）和上市公司年報、社會責(zé)任報告手工搜集數(shù)據(jù)。

（二）變量定義

1. 被解釋變量。環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)（EDI）：按照現(xiàn)行規(guī)定，環(huán)境信息披露是公司的自愿行為，并不屬于強(qiáng)制披露范疇。本文從會計信息質(zhì)量要求出發(fā)，確定完整性、真實性、準(zhǔn)確性、可比性4個方面作為環(huán)境信息披露質(zhì)量的一級指標(biāo)。完整性指標(biāo)根據(jù)環(huán)境保護(hù)部2010年出臺的《上市公司環(huán)境信息披露指南（征求意見稿）》中要求披露的8項內(nèi)容，真實性包括客觀性和可信性兩個方面，準(zhǔn)確性分為量化性和明晰性，可比性由縱向和橫向可比組成。

對于環(huán)境信息披露質(zhì)量評分方法，本文借鑒已有研究，采用內(nèi)容分析法。為保證指標(biāo)得分的可加性，各二級指標(biāo)最高賦值1分。在此基礎(chǔ)上，4個一級指標(biāo)的得分是由所對應(yīng)的二級指標(biāo)得分之和除以二級指標(biāo)個數(shù)，例如，完整性一級指標(biāo)得分就是8項二級指標(biāo)的得分相加除以8。將4個一級指標(biāo)得分直接加總，即為某公司的環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)（EDI）。指標(biāo)具體賦值要求見表1。

2. 解釋變量。（1）外部壓力：通過兩個指標(biāo)衡量。一方面，采用樊綱等（2011）[21]公布的中國各地區(qū)市場化指數(shù)衡量市場化進(jìn)程（MAR），但該數(shù)據(jù)只公布到2009年，2010―2012年數(shù)據(jù)是通過計算平均增長率的方法得到。另一方面，政策實施力度的強(qiáng)弱可通過上市公司的反應(yīng)加以體現(xiàn)，本文選取上市公司社會責(zé)任報告情況作為政策實施力度（CSR）的替代變量。

（2）公司治理：分別選取第一大股東持股比例、第2～10個大股東持股比例之和作為股權(quán)集中度（TOP）和股權(quán)制衡度（ZHD）的衡量變量，董事會特征變量選取董事會規(guī)模（BOD）、獨立董事比例（IND）來衡量。

3. 控制變量。借鑒已有研究，將公司盈利能力（ROE）、財務(wù)杠桿（LEV）作為控制變量，以控制公司特征，同時將環(huán)境信息披露的年份（YEAR）作為控制變量。

（三）模型建立

根據(jù)上述分析，為檢驗外部壓力、公司治理對環(huán)境信息披露質(zhì)量的影響，本文構(gòu)建回歸模型（1）：

EDI=？琢+？茁1MAR+？茁2CSR+？茁3TOP+？茁4ZHD+？茁5BOD+？茁6IND+？茁7ROE+？茁8LEV+？茁9YEAR+？著（1）

五、實證檢驗及結(jié)果分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

1. 環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)（EDI）分析。為保證內(nèi)容分析法的準(zhǔn)確性，本文對環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)（EDI）得分結(jié)果做了信度檢驗，Cronbash's α的值為0.974，說明評分結(jié)果是可靠的。樣本期間我國煤炭行業(yè)上市公司環(huán)境信息披露質(zhì)量整體呈上升趨勢，從2008年的0.971 6上升至2012年的1.358 0。但是相對于滿分4分而言，環(huán)境信息披露質(zhì)量還不高，尚有很大的提升空間。其中，完整性是4個一級指標(biāo)中得分最高的，5年平均為0.55，準(zhǔn)確性得分0.377 3，真實性、可比性分別只有0.159 1、0.134 1。

2. 變量描述性分析。表3是主要變量的描述性統(tǒng)計。煤炭行業(yè)上市公司環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)（EDI）的均值為1.220 5，極大值為3.5，極小值為0.375 0，表明行業(yè)內(nèi)各公司之間差異很大。市場化指數(shù)（MAR）的均值為7.730 6，標(biāo)準(zhǔn)差為1.729 7。政策實施力度（CSR）的均值為0.418 2，說明社會責(zé)任報告的公司比例達(dá)到41.82%，標(biāo)準(zhǔn)差為0.495 5，可見各個公司所面臨的外部壓力也有很大的差異。第一大股東持股比例（TOP）平均為49.98%，股權(quán)較集中；第2～10大股東持股比例和（ZHD）的均值為14.85%，與控股股東持股比例差距較大。董事會規(guī)模（BOD）平均在11人，獨立董事比例（IND）為37.14%，符合證監(jiān)會的要求。

（二）相關(guān)性分析

從表4可知，自變量之間的Pearson系數(shù)大部分在0.3以下，只有股權(quán)集中度（TOP）與盈利能力（ROE）相關(guān)性系數(shù)最高，達(dá)到0.461。但只要相關(guān)系數(shù)不超過0.5，就不需要擔(dān)心解釋變量之間的多重共線問題（崔學(xué)剛，2004）[22]。而且，通過考察方差膨脹因子判定模型是否存在多重共線性，計算出的VIF均小于2，可以認(rèn)為不存在嚴(yán)重的多重共線性問題，變量選取合理。

（三）回歸結(jié)果及分析

針對回歸模型（1），采用OLS方法進(jìn)行多元回歸。為了緩解可能存在的異方差問題，采用White檢驗進(jìn)行了修正。回歸結(jié)果如表5所示。

市場化進(jìn)程（MAR）、政策實施力度（CSR）與環(huán)境信息披露質(zhì)量分別在5%和1%的水平上顯著正相關(guān)，支持研究假設(shè)1、2。市場化進(jìn)程高的地區(qū)公眾的環(huán)保意識與維權(quán)意識更強(qiáng)，政府的監(jiān)管力度更大，所在地的上市公司面臨更多利益相關(guān)者的披露壓力。環(huán)境信息披露制度實施形成的壓力能明顯促進(jìn)環(huán)境信息披露質(zhì)量提高，這說明環(huán)保法律法規(guī)作用發(fā)揮的關(guān)鍵在于落實，唯有不斷采取積極措施落實各項政策規(guī)定，做到“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”，才能達(dá)到提高環(huán)境信息披露質(zhì)量的目的。

第一大股東持股比例對環(huán)境信息披露質(zhì)量的影響并不顯著，不支持研究假設(shè)。程新生等（2009）[23]研究發(fā)現(xiàn)，第一大股東持股比例在30%～40%時，自愿性信息披露水平最高，以后隨著持股比例增加，信息披露水平呈下降趨勢。本文研究樣本的第一大股東持股比例均值達(dá)到49.98%，而且煤炭行業(yè)上市公司的第一大股東絕大多數(shù)都是國有股股東（樣本公司的比重為85%），大股東持股比例的上升沒有產(chǎn)生激發(fā)國有股東積極行使監(jiān)督權(quán)的作用（伊志宏等，2010）[24]。

股權(quán)制衡度與環(huán)境信息披露質(zhì)量在1%的水平上顯著正相關(guān)，表明股權(quán)制衡度能明顯改善環(huán)境信息披露質(zhì)量，支持假設(shè)4；董事會規(guī)模、獨立董事比例分別在1%、5%的顯著性水平上與環(huán)境信息披露質(zhì)量正相關(guān)，支持假設(shè)5、6。第2～10大股東持股比例的增加，能夠有效改善公司內(nèi)部治理狀況，遏制公司“一股獨大”以及“內(nèi)部人現(xiàn)象”的出現(xiàn)，增加公司信息透明度。董事會規(guī)模的擴(kuò)大和獨立董事比例的增加，提高了董事會激勵與約束效率，為公司治理機(jī)制注入新鮮血液，獨立董事制度的有效運作有利于降低大股東與經(jīng)理層合謀的動機(jī)與可能性，使公司傾向于披露更多的環(huán)境信息。

（四）穩(wěn)健性檢驗

為了驗證實證結(jié)果的可靠性，本文進(jìn)行以下穩(wěn)健性測試：（1）調(diào)整環(huán)境信息披露質(zhì)量評價的方法，通過專家打分法（向13位高校從事環(huán)境會計、信息質(zhì)量評價研究的專家發(fā)放問卷）確定4個一級指標(biāo)的權(quán)重，采用加權(quán)求和的方法得出環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)的得分；（2）在回歸模型中添加其他可以表征外部壓力的變量“是否為國際四大會計師事務(wù)所審計”。穩(wěn)健性結(jié)果顯示，研究假設(shè)的檢驗結(jié)果基本保持一致。可以認(rèn)為，本文的結(jié)論是穩(wěn)健可靠的。

六、研究結(jié)論與啟示

自從2008年部分上市公司被強(qiáng)制要求披露社會責(zé)任報告以來，披露環(huán)境信息的上市公司數(shù)量逐年增加。本文以煤炭行業(yè)上市公司為研究對象，對其2008―2012年環(huán)境信息披露質(zhì)量進(jìn)行評價，并實證檢驗外部壓力、公司治理對環(huán)境信息披露質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn)：（1）樣本期間，我國煤炭行業(yè)上市公司環(huán)境信息披露質(zhì)量整體呈上升趨勢，但各公司間差異較大；（2）外部壓力對煤炭行業(yè)上市公司環(huán)境信息披露質(zhì)量起到了積極的提升作用，環(huán)境信息披露制度的頒布和執(zhí)行成為公司綠色行為的重要驅(qū)動力；（3）有效的公司治理能明顯改善環(huán)境信息披露質(zhì)量，尤其是股權(quán)制衡機(jī)制、董事會和獨立董事作用顯著，但控股股東并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

基于上述研究結(jié)論，為提高煤炭行業(yè)上市公司環(huán)境信息披露質(zhì)量，本文提出以下建議：

1. 強(qiáng)制要求煤炭行業(yè)上市公司披露環(huán)境責(zé)任報告。證監(jiān)會和證券交易所應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境信息披露指引，結(jié)合中國實際與《GRI可持續(xù)發(fā)展報告指南（G3.1）》的指標(biāo)體系以及披露要求逐漸接軌，定期環(huán)境信息披露質(zhì)量指數(shù)，建立排名制度和曝光制度。財政部應(yīng)出臺《企業(yè)會計準(zhǔn)則――環(huán)境事項》，明確環(huán)境信息在財務(wù)報表中的列示方式，增強(qiáng)環(huán)境信息的可比性和規(guī)范性。

2. 修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《公司法》以及《會計法》等相關(guān)法律，加入對重污染行業(yè)公司環(huán)境信息披露的要求。加大環(huán)境信息披露的執(zhí)法力度，確保政策法規(guī)能夠落到實處，對于重大環(huán)境信息不及時披露或者故意隱瞞漏報等違法行為加大懲治力度，建立綠色進(jìn)入壁壘和退出機(jī)制。

3. 修訂《上市公司治理準(zhǔn)則》，引導(dǎo)煤炭行業(yè)上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增大民營資本和機(jī)構(gòu)投資者持股比例，真正形成股權(quán)制衡機(jī)制。實施董事會下設(shè)環(huán)境專業(yè)委員會制度，增加獨立董事承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境信息披露以及環(huán)境治理責(zé)任的規(guī)定，并要求在董事會報告中公布實施情況，發(fā)揮公司治理對外部壓力的響應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)公司環(huán)境信息披露責(zé)任的履行。

注釋：

①7家公司分別是：冀中能源、西山煤電（深交所要求深證100指數(shù)的公司必須披露社會責(zé)任報告）、蘭花科創(chuàng)、兗州煤業(yè)、上海能源、中國神華、中煤能源（上交所要求上證公司治理板塊的公司必須披露）。

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第4篇

關(guān)鍵詞：信息公開；突發(fā)環(huán)境事件；制度完善

中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751（2013）03—0063—04

突發(fā)環(huán)境事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。①我國目前的環(huán)境安全形勢非常嚴(yán)峻，環(huán)境的絕對風(fēng)險和相對風(fēng)險都在逐步加大，突發(fā)環(huán)境事件有逐年高發(fā)的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國各地共依法處置突發(fā)環(huán)境事件542起，其中由環(huán)境保護(hù)部直接調(diào)度處理的106起，重大、較大突發(fā)環(huán)境事件各11起。②由于結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險的存在，今后一段時期內(nèi)我國突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)態(tài)勢仍將持續(xù)。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，圍繞事件調(diào)查、處理、應(yīng)對、處置等會產(chǎn)生各種信息，這些信息的公開是否適當(dāng)、及時在很大程度上決定著突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能否成功、順利進(jìn)行。基于此，有必要檢視我國相關(guān)法制，探討突發(fā)環(huán)境事件信息公開的法治完善。

一、突發(fā)環(huán)境事件信息公開中的問題及

相關(guān)理念與法制檢視較之一般環(huán)境事件，突發(fā)環(huán)境事件在發(fā)生方式和時間上往往表現(xiàn)為突然發(fā)生、偶然性較強(qiáng)，這使得事件形式趨于多樣化，也決定了其應(yīng)對處理更加困難。各類突發(fā)環(huán)境事件的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展趨勢各異，與常規(guī)的信息公開相比，突發(fā)環(huán)境事件處置中信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面、具體、準(zhǔn)確，信息應(yīng)當(dāng)及時、動態(tài)化。目前，我國突發(fā)環(huán)境事件的信息公開存在許多問題，突出表現(xiàn)在信息的與流動方面：一是突發(fā)環(huán)境事件信息公開不全面。現(xiàn)行法制關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件信息公開的規(guī)定不夠細(xì)致、具體，導(dǎo)致政府部門在公布環(huán)境信息時往往有所取舍，對于涉及突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警及應(yīng)對措施的信息公開，政府的選擇傾向尤為明顯。二是突發(fā)環(huán)境事件信息公開不及時。由于管理和技術(shù)方面的原因，實踐中所的突發(fā)環(huán)境事件信息指標(biāo)體系不完整，信息滯后，信息更新周期較長，由此導(dǎo)致肇事單位、政府和公眾所獲取的信息量嚴(yán)重不對稱。突發(fā)環(huán)境事件關(guān)涉社會公共利益、所涉利益群體的范圍相當(dāng)廣泛，只有全面、及時地公開信息才能給公眾提供理性分析和判斷的基礎(chǔ)，避免引起猜測和恐慌。相反，在不能及時知曉相關(guān)信息的情況下，公眾

收稿日期：2012—12—05

作者簡介：王樹義，男，中國環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)會副會長，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（武漢430072）。

莊超，女，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所博士生（武漢430072）。

就不會、也不能積極、及時地應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，事件造成的損害后果就可能加劇。

突發(fā)環(huán)境事件信息公開中存在的問題凸顯政府環(huán)境信息公開的理念偏差和我國相關(guān)立法的不足。理論上，信息公開應(yīng)以“公開為主，不公開為例外”，這一原則體現(xiàn)了信息公開與保密的關(guān)系，但實踐中作為信息公開主體的政府在信息公開與否的選擇上往往基于政府能力及政績考慮而選擇不予公開、封鎖信息。政府環(huán)境信息公開的理念偏差與我國相關(guān)法制存在疏漏緊密相關(guān)。我國自2008年5月1日起施行《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（國家環(huán)保總局令第35號）以來，已初步形成了信息公開的制度體系。但針對環(huán)境信息公開，尚無系統(tǒng)、具體的法律規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》只是規(guī)定了發(fā)生污染事件者的通報和向管理部門報告的義務(wù)，而沒有信息公開的規(guī)定。突發(fā)環(huán)境事件信息公開屬于應(yīng)急法制的內(nèi)容，應(yīng)急法制是指一個國家或地區(qū)針對突發(fā)環(huán)境事件及其引起的公共危機(jī)所制定或認(rèn)可的處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各類社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。③突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法制的核心理念是“以人為本”，公共利益的維護(hù)以個人利益的有效實現(xiàn)為前提。公眾既是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的主體，也是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對所要保護(hù)的核心，公眾生命與健康權(quán)利的保障重于秩序的穩(wěn)定。基于此，政府作為信息公開的主體之一，應(yīng)在理念和策略上作出調(diào)整來回應(yīng)突發(fā)環(huán)境事件對信息公開的特殊要求。在理念上，政府應(yīng)認(rèn)識到一個有效的傳播不僅能減輕危機(jī)，還能給組織帶來比危機(jī)發(fā)生之前更為正面的聲譽(yù)，低劣的危機(jī)處理則會損傷組織的可信度、公眾的信心和組織多年來建立起來的信譽(yù)。④在策略上，政府應(yīng)認(rèn)識到在傳統(tǒng)傳播環(huán)境中，信息流動基本遵循“分—總—分”的單線流程，即各級政府向中央?yún)R報信息，中央根據(jù)需要有選擇地向各級地方政府公布信息，信息流動所能夠達(dá)到的效果是可以預(yù)見和控制的，但在新媒體環(huán)境下，信息呈網(wǎng)狀流動，政府只是信息傳播網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點，應(yīng)允許公眾通過多種方式獲得所需要的信息。

二、突發(fā)環(huán)境事件信息公開的理念更新

1.因應(yīng)風(fēng)險社會的需要，實現(xiàn)從追求秩序價值到崇尚個人生命健康保護(hù)的目的革新

傳播理性的增長會使社會達(dá)到更高的道德水平和政治成熟度，信息的自由流動和有序管理是社會系統(tǒng)的秩序功能得以實現(xiàn)的前提。⑤從這個角度看，社會制度現(xiàn)代化的過程是一個在公共層面上組織和參與信息傳播、重新確立主體性的過程。突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)后，地方政府的“個體理性”會導(dǎo)致應(yīng)急信息失真和共享障礙⑥，一些政府部門以“怕引起社會恐慌”為由，非但不及時公布事件信息，反而對事件詳情諱莫如深。突發(fā)環(huán)境事件信息不公開的前提只能是為避免對社會公共秩序（關(guān)涉國家基本制度、基本政策和社會公共利益的法律秩序和道德秩序）造成沖擊和不良影響，若僅從地方利益出發(fā)而不予公開信息，即構(gòu)成對信息公開保留目的的違背。在突發(fā)環(huán)境事件信息公開的價值位階里，對秩序價值的追求固然是值得肯定的，但在秩序價值之外是否還有必須重視和保護(hù)的價值？如果有，秩序價值是否衡置于第一序位？筆者認(rèn)為，與秩序價值相比，人的生命及健康的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是更高位階的價值，個體私權(quán)益的表達(dá)與實現(xiàn)應(yīng)成為社會有序管理的前提和先決條件。風(fēng)險社會的核心問題已從工業(yè)社會的財富分配和社會不平等的改善，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾尉徑鈧Α⒎峙滹L(fēng)險。⑦與之相適應(yīng)，突發(fā)環(huán)境事件信息公開的目的應(yīng)當(dāng)從單純的社會秩序維護(hù)轉(zhuǎn)向人體健康及公眾財產(chǎn)的保護(hù)，應(yīng)將信息公開作為公眾財產(chǎn)及其人身利益得到保護(hù)的前置條件和重要方式。

2.因應(yīng)法治社會的需要，實現(xiàn)從權(quán)力擴(kuò)張到有限控權(quán)的政府危機(jī)管理模式轉(zhuǎn)變

在危機(jī)事件發(fā)生后，政府通過各種形式向社會公眾通報事件的起因、造成的影響、注意事項等，是維護(hù)社會穩(wěn)定的一種有效形式，能使公眾及時獲得危機(jī)事件的相關(guān)信息，消除相關(guān)謠言對公眾生產(chǎn)和生活的影響。⑧與發(fā)達(dá)國家自下而上地推動政府信息公開不同，我國的信息公開進(jìn)程從根本上講是政府主導(dǎo)的自我改革與完善過程。⑨受傳統(tǒng)管制思維定式的影響，政府注重信息開發(fā)利用所帶來價值的最大化，而往往忽視了在信息管理中應(yīng)通過對公權(quán)力的限制達(dá)至對公民個人權(quán)益的保障。在風(fēng)險社會中，為達(dá)到有效的環(huán)境保護(hù)目的，行政機(jī)關(guān)希望將所有資訊活動攬于一身。為盡早恢復(fù)社會正常秩序，政府部門會采取各種突發(fā)環(huán)境事件緊急應(yīng)對措施，個別情形下公權(quán)力的擴(kuò)張會導(dǎo)致政府行為偏離甚至違背法治原則，以致威脅甚至侵害公民的基本權(quán)利。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對措施的公開是監(jiān)督政府在應(yīng)急狀態(tài)下能否堅持法治、公共權(quán)利在突發(fā)環(huán)境事件處置中能否得到尊重與保障的重要標(biāo)志。在多數(shù)情形下，公共危機(jī)事件是檢驗政府應(yīng)對公共危機(jī)能力的契機(jī)；政府在信息傳播方面的導(dǎo)向作用能否得到充分發(fā)揮，是決定危機(jī)管理成敗的重要環(huán)節(jié)。⑩立足于行政法的工具性價值，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)對行使權(quán)力者的服務(wù)意識的培養(yǎng)和宣傳，將信息公開作為實現(xiàn)權(quán)力約束的重要手段和考量民主理念的貫徹與實施情況的一個重要指標(biāo)。我國《政府信息公開條例》提出提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和社會活動的服務(wù)作用。在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中，政府應(yīng)遵從此理念來主導(dǎo)信息傳播平臺建設(shè)，在提高政府信息傳播的權(quán)威性、公信力的同時搭建與社會公眾進(jìn)行溝通的橋梁。

3.因應(yīng)信息社會的需要，實現(xiàn)公眾對突發(fā)環(huán)境事件從知情到參與的權(quán)利保障

在我國，知情權(quán)并非法律明文規(guī)定的權(quán)利，但這一權(quán)利滲透在其他權(quán)利中，是民主本身先決的、內(nèi)在的、當(dāng)然包含的一項權(quán)利。知情權(quán)的保障與信息公開密不可分。信息的有效流通是知情的必然前提，實踐中很多行為所暗含的權(quán)利要素即為知情。進(jìn)人20世紀(jì)60年代以來，全球環(huán)境危機(jī)不斷加深和公眾環(huán)境權(quán)利意識迅速覺醒，賦予公眾環(huán)境知情權(quán)已得到許多國家的廣泛認(rèn)同。環(huán)境信息公開制度深深扎根于自由市場、有限政府、社會自治等環(huán)境治理理念中，其以保障公民環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)為理論基礎(chǔ)、主要動因和制度中心。環(huán)境信息在本質(zhì)上是一種公共資源，環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提和形成環(huán)境監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)，其應(yīng)始終面向社會公眾，以促進(jìn)和保障公眾參與為目的。實踐中公眾難以參與解決環(huán)境問題的根源就在于公眾無法掌握足夠的環(huán)境信息。政治學(xué)研究表明，社會的自主能力與信息公開的程度成正比。一個社會的信息公開程度越高，社會的自主能力和承受能力就越強(qiáng)，社會就越穩(wěn)定。在突發(fā)環(huán)境事件處置中，信息的有效、及時公開對于提升政府應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)事件的能力以及促進(jìn)公民自我管理有著不可替代的作用。環(huán)境信息公開的目的并不僅僅在于使公眾知悉相關(guān)環(huán)境信息，更在于吸引公眾積極有效地與政府共同應(yīng)對環(huán)境事件。盡管在應(yīng)對過程中政府起主導(dǎo)作用，但政府對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置所采取的措施、相關(guān)專家意見等都需得到公眾的認(rèn)可，政府并應(yīng)引導(dǎo)公眾參與環(huán)境決策，發(fā)揮公眾在環(huán)境決策中的監(jiān)督作用，從而減少環(huán)境決策的失誤。

三、突發(fā)環(huán)境事件信息公開的制度完善

突發(fā)環(huán)境事件信息公開強(qiáng)調(diào)風(fēng)險應(yīng)對過程中秩序價值的實現(xiàn)，但又不能拘泥于秩序價值的追求，應(yīng)摒棄地方政府在突發(fā)環(huán)境事件處置中的所謂“地方理性”，控制突發(fā)環(huán)境事件管理中的政府權(quán)力擴(kuò)張，提高突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中公眾參與和社會自我管理的程度。在這種價值理念的指導(dǎo)下，突發(fā)環(huán)境事件信息公開的制度需要進(jìn)一步完善。

1.突發(fā)環(huán)境事件信息公開原則的完善

基于突發(fā)環(huán)境事件自身的特點并結(jié)合實踐中突發(fā)環(huán)境事件信息公開所存在的問題，我國突發(fā)環(huán)境事件信息公開除應(yīng)遵循合法性、合理性、正當(dāng)程序、效率、誠信與責(zé)任等行政法原則外，還需遵循符合環(huán)境信息固有屬性的特別原則，即信息充分公開原則和信息便利原則。信息充分公開原則體現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件對信息公開的時效性和同步性的特殊要求，包含信息全面、有效、可獲得三個層面。信息公開的時效性和同步性強(qiáng)調(diào)對某些與公眾切身利益相關(guān)的環(huán)境信息的公布應(yīng)設(shè)定具體時間。突發(fā)環(huán)境事件中信息的價值量與時間存在相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，公開不及時會極大地降低信息的價值，這要求相關(guān)主體對環(huán)境信息的處理必須與環(huán)境狀況的發(fā)生變化在時間上保持同步，并在處理結(jié)束后將信息及時傳播出去、迅速讓公眾知曉。突發(fā)環(huán)境事件從預(yù)警到發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束及其事后處置經(jīng)驗總結(jié)等都要及時公開，以便公眾及時了解信息，做好相應(yīng)的預(yù)防和應(yīng)對。良好的環(huán)境信息公開還應(yīng)以便利為原則，注重信息公開的實效性，這就要求對信息作必要的、科學(xué)的整理與分析，使用公眾明白易懂的詞語，讓公眾清楚地了解環(huán)境事件的過去、現(xiàn)在及可預(yù)測的將來。信息便利原則重在實現(xiàn)信息的可獲得性，追求信息的有效溝通與傳播，是保障突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理與公眾知情權(quán)實現(xiàn)的重要原則。涉及突發(fā)環(huán)境事件的信息，應(yīng)采取有效的方式單獨公布，必須用公眾熟知的語言公布在環(huán)保部門的網(wǎng)站和其他政府門戶網(wǎng)站上，同時以方便公眾知悉的其他方式與傳播。

2.突發(fā)環(huán)境事件信息共享與互動機(jī)制構(gòu)建

環(huán)境危機(jī)管理中的信息公開應(yīng)該是雙向的，既包括政府向公眾的信息公開，也包括公眾對政府進(jìn)行信息反饋與交流。突發(fā)環(huán)境事件信息公開中存在著不同利益的沖突與協(xié)調(diào)問題，這種利益沖突與協(xié)調(diào)既存在于公共利益與私人利益之間，也反映在不同類型、不同范圍的公共利益之間。處理這些利益沖突的基本原則應(yīng)當(dāng)是私人利益服從公共利益，小的公共利益依附于大的公共利益。為消除政府部門之間在突發(fā)環(huán)境事件信息公開中行動不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)性不足的弊端，應(yīng)建立各級政府、政府部門與部門之間的突發(fā)環(huán)境事件信息互動與共享機(jī)制。為此，應(yīng)當(dāng)改變“上傳下達(dá)”、“各自為政”的傳統(tǒng)信息公開管理模式，建立各省市區(qū)、各部門之間的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫、聯(lián)席會議制度等，并建立突發(fā)環(huán)境事件信息公開的效能和業(yè)績考評體系。

信息公開是雙向的信息溝通，政府對公眾提供的環(huán)境信息的知悉和反饋有助于在相互交流的基礎(chǔ)上促進(jìn)信息公開的目的實現(xiàn)，因而關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置，還應(yīng)建立政府與公眾之間的信息共享與互動機(jī)制，將政府的主導(dǎo)作用與公眾的積極參與有效結(jié)合起來。這一機(jī)制的作用具體表現(xiàn)在兩個方面，一是促使公眾作為政府應(yīng)急處置措施的相對人，配合政府采取各項突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置措施；二是促使公眾作為環(huán)境公益的享有者，監(jiān)督政府和其他組織履行環(huán)保職責(zé)。政府與公眾之間突發(fā)環(huán)境事件信息共享與互動機(jī)制的設(shè)計應(yīng)以滿足公眾參與需要，增強(qiáng)公眾參與過程中的信息可得性為落腳點，消除政府與公眾之間的信息不對稱現(xiàn)象，促進(jìn)信息在兩者之間的有效交流與反饋。環(huán)境信息公開的程度在很大程度上取決于公眾參與的程度。在現(xiàn)實社會中，民間環(huán)保組織在專業(yè)知識、技術(shù)和調(diào)查能力方面具有一定的優(yōu)勢，其在搭建信息交流、資源共享平臺和影響政府決策方面發(fā)揮著越來越重要的作用。基于此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民間環(huán)保組織在環(huán)境信息收集方面的優(yōu)勢，考慮通過政府的認(rèn)可，將民間環(huán)保組織作為政府環(huán)境信息的正規(guī)平臺。

3.突發(fā)環(huán)境事件信息公開的救濟(jì)

一個國家的環(huán)境信息法律制度乃至所有領(lǐng)域的法律制度的實施成效如何，在很大程度上取決于法律中權(quán)利救濟(jì)制度的優(yōu)劣和完善程度。司法應(yīng)該成為信息公開權(quán)的最后保障。如果僅僅規(guī)定了一系列權(quán)利而沒有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)制度，則權(quán)利就是一紙空文。歐盟一些國家和美國的環(huán)境信息公開法律中不但規(guī)定了相應(yīng)的公民權(quán)利，還規(guī)定了環(huán)境信息公開權(quán)益不能實現(xiàn)時的司法救濟(jì)和行政救濟(jì)程序。我國現(xiàn)行法律規(guī)定在環(huán)境污染事件中受到直接損害的單位或個人，可以直接向人民法院請求賠償、追究相關(guān)民事責(zé)任，但公民在實際遭受突發(fā)環(huán)境事件損害時，在啟動訴訟、請求救濟(jì)方面仍困難重重。筆者認(rèn)為，我國突發(fā)環(huán)境事件信息公開制度中應(yīng)當(dāng)確立救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)明確政府在突發(fā)環(huán)境事件信息公開中的責(zé)任承擔(dān)方式，提供實現(xiàn)公眾環(huán)境信息權(quán)益、追究企業(yè)法律責(zé)任的程序依據(jù)。

注釋

①參見原國家環(huán)保總局2006年頒發(fā)的《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》第一條。②《環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急辦：環(huán)境突發(fā)事件越來越突出》，《中國環(huán)境報》2012年2月2日。③韓從容：《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對立法研究》，法律出版社，2012年，第70頁。④Kathleen FearnBanks（USA）：Crisis Communications：A Casebook Approach，LawrenceErlbanm Associates Inc.，Publishers，2007，p307.⑤賀文發(fā)、李燁輝：《突發(fā)事件與信息公開》，中國傳媒大學(xué)出版社，2010年，第5、129頁。⑥王琪、趙璟：《海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理中的政府協(xié)調(diào)問題探析》，《海洋信息》2009年第4期，第29頁。⑦[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社，2004年，第39頁。⑧石國亮：《國外政府信息公開探索與借鑒》，中國言實出版社，2011年，第191頁。⑨張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社，2003年，第176頁。⑩任曉剛：《突發(fā)事件情景下政府信息傳播機(jī)制建設(shè)》，《人民論壇》2012年第8期，第74頁。朱謙：《論環(huán)境知情權(quán)的制度構(gòu)建》，《環(huán)境資源法論叢（第6卷）》，法律出版社，2006年，第202頁。Svitlana Kravchenko（USA）：Is Access to Environmental Information a Fundamental Human Right？Oregon Review of F International Law，2009，p249—251.胡靜：《環(huán)境信息公開的理論與實踐》，中國法制出版社，2011年，第236、241頁。劉萍：《政府環(huán)境信息公開的功能探析》，《科技與法律》2010年第6期，第57頁。周軍等：《我國政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀評估及政策建議》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第13期，第33頁。汪勁：《中外環(huán)境影響評價制度比較研究：環(huán)境與開發(fā)決策的正當(dāng)法律程序》，北京大學(xué)出版社，2006年，第190頁。朱謙：《突發(fā)性環(huán)境污染事件中的環(huán)境信息公開問題研究》，《法律科學(xué)》2007年第3期，第156頁。

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第5篇

關(guān)鍵詞： 五水共治； 互動； 微信平臺； 地圖API

中圖分類號：TP399 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-8228（2016）12-57-03

Abstract： The public interaction is the key to the implementation of the Zhejiang provincial "five water governance" project. In order to promote the public to participate in government activities in real time and on real spot， an interactive system for river water environment governance based on WeChat public platform is designed and implemented. The system uses WeChat platform developer mode and Baidu maps API to realize the complaint GPS positioning， and uses Web to realize real-time comment function， so that users can， in a variety of forms， interactively participate in the river water environment governance activities. Compared with other existing similar systems， the system has stronger user interactivity.

Key words： five water governance； interaction； WeChat； maps API

0 引言

自“五水共治”項目開展以來，各地政府開通了微信平臺為該項目的實施提供支持。目前的微信平臺還缺乏互動性和引導(dǎo)性，用戶體驗差，無法留住用戶。本文探討基于微信平臺開發(fā)者模式，搭建河流水環(huán)境互動系統(tǒng)，實現(xiàn)“五水共治”資源共享共用，以提高廣大民眾對公益環(huán)保項目的支持度，為民眾參與政府項目探索新模式，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

1 微信開發(fā)模式

微信平臺的迅猛發(fā)展豐富了移動和網(wǎng)站接入的渠道，個人可通過開發(fā)者模式對微信平臺進(jìn)行開發(fā)。微信平臺的開發(fā)者模式為具有開發(fā)能力的公眾號運營者提供開發(fā)接口，可以實現(xiàn)更加個性化的服務(wù)[2]。

微信開發(fā)技術(shù)的基礎(chǔ)是掌握消息類型的接收回復(fù)。本系統(tǒng)使用SAE新浪云計算平臺作為服務(wù)器資源，選擇PHP+MySQL數(shù)據(jù)庫作為程序運行環(huán)境。啟用開發(fā)者模式后，在新浪云后臺對XML代碼進(jìn)行修改可以實現(xiàn)信息回復(fù)。微信平臺信息交互原理如圖1所示，用戶發(fā)送的信息可以通過微信服務(wù)器來與新浪云服務(wù)后臺進(jìn)行數(shù)據(jù)交互[3]。

2 設(shè)計方案

本系統(tǒng)建設(shè)關(guān)鍵在于增加用戶互動，包括用戶如何投訴、獲取反饋水文信息等。所以本系統(tǒng)以增加用戶的互動性和優(yōu)化用戶體驗為切入點，提出以下設(shè)計方案。

微信平臺在線投訴，是在接收投訴信息的基礎(chǔ)上配合地理位置服務(wù)和上傳圖片功能來簡化用戶投訴流程。在信息反饋方面，搭建BBS模式的論壇，使用微信平臺中的服務(wù)器配置URL（服務(wù)器地址）和Token（令牌）將新浪云SAE搭建的論壇接入微信平臺，使用戶可以評論他人的投訴及實時獲取官方反饋，反饋的信息借助微信即時回復(fù)給用戶，極大的增加與用戶的互動性。整體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如圖2所示。

微信平臺以在線投訴與投訴信息反饋為主要功能，使用河流關(guān)鍵字智能提示并定位以改善用戶的投訴體驗。當(dāng)用戶的投訴得到解決時，公眾號自動回復(fù)投訴結(jié)果來優(yōu)化投訴反饋。而微信平臺本身的定時推送功能不僅實現(xiàn)民眾與政府機(jī)構(gòu)的互動，拉近了民眾與政府機(jī)構(gòu)的距離，也使得“五水共治”項目獲得更廣泛的關(guān)注[6]。

3 具體實現(xiàn)

3.1 水情定位實現(xiàn)

移動端的在線投訴功能主要由GPS定位實時獲取地理位置信息，可隨時隨地舉報污染的河流。利用JavaScript腳本在頁面渲染地圖，將百度地圖API加載到頁面中，并自定義初始化Geolocation地理定位函數(shù)來檢驗地理定位是否可在瀏覽器中使用。然后初始化地圖，對地圖添加定位成功事件，如果檢驗返回的狀態(tài)碼是檢索成功的，則在地圖里為該定位的中心點添加標(biāo)注，并將地圖的中心點更改為給定的點。最后對地圖添加檢索附近河流功能，通過定位反饋的經(jīng)緯度，為中心點添加河流關(guān)鍵字檢索，方便用戶找到所要舉報的河流，如圖3所示。

官網(wǎng)利用標(biāo)簽展示河流污染狀況，用戶在點擊標(biāo)注后，網(wǎng)頁會彈出由文本、圖片構(gòu)成的窗口，更直觀地查看投訴信息，如圖4所示。

3.2 用戶互動實現(xiàn)

為了更好地改善用戶體驗，自定義服務(wù)器端設(shè)置關(guān)鍵字自動回復(fù)功能。微信服務(wù)器解析用戶發(fā)來的信息，響應(yīng)相應(yīng)的操作，回復(fù)用戶所需的圖文或音頻。

標(biāo)簽化展示河流污染狀況的同時，后臺也會定時審核上傳的投訴信息，選擇有代表性的顯示在投訴信息頁面里，每條投訴會以一個版塊的形式出現(xiàn)，用戶可選擇相應(yīng)的版塊，對投訴信息進(jìn)行評論，如圖5所示。

4 結(jié)束語

本文基于微信平臺開發(fā)、地理定位等技術(shù)的應(yīng)用，設(shè)計并實現(xiàn)了河流水環(huán)境互動系統(tǒng)，系統(tǒng)各個功能運行與使用的效果較好，特別是具有較好的交互性。經(jīng)過了三個月的測試及試用，用戶通過微信平臺實時互動參與河流水環(huán)境治理，增加了公眾的參與度與粘性。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)還將進(jìn)一步增加互動性方面的功能，比如，在推廣中不斷找出問題，提高公眾號質(zhì)量來防止用戶流失。定期的用戶互動和用戶數(shù)據(jù)行為分析從而實現(xiàn)個性化服務(wù)，使系統(tǒng)更合理的實現(xiàn)用戶互動。

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第6篇

1.1總體設(shè)計原則(1)采用MSSQLSERVER2005作為整個系統(tǒng)數(shù)據(jù)的存儲。⑵采用Framework2.0作為系統(tǒng)應(yīng)用的開發(fā)平臺。(3)采用基于角色的權(quán)限管理,使用雙重的基于用戶權(quán)限和職位權(quán)限的驗證方法對用戶操作權(quán)限進(jìn)行管理。(4)采用統(tǒng)一的界面布局風(fēng)格原則,保證用戶操作的一致性。

1.2總體技術(shù)路線

(1)采用基于SOA(面向服務(wù)的體系結(jié)構(gòu))的架構(gòu)設(shè)計。基干XML、WebService、Ontology等技術(shù)的集成框架包括集成總線及AdapterService、元數(shù)據(jù)庫及集成協(xié)調(diào)器與供二次開發(fā)的API及WebService工具集,它實現(xiàn)了數(shù)據(jù)互操作,軟件互操作與語義互操作。(2)面向海量數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的鏡像式數(shù)據(jù)緩存管理。(3)集成地理信息系統(tǒng)(GIS)收集、管理、查詢、分析、操作以及表現(xiàn)與地理相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。GIS在環(huán)境事故應(yīng)急中有明顯的技#優(yōu)勢。(4)智能模型庫、模型庫管理系統(tǒng)、模型字典的應(yīng)用。由干本系統(tǒng)模型之間的關(guān)聯(lián)性比較強(qiáng)等因素,按傳統(tǒng)的技術(shù)不能很好的滿足本系統(tǒng)的應(yīng)用,因此本系統(tǒng)將智能模型庫、模型庫管理系統(tǒng)、模型字典等相關(guān)技術(shù)應(yīng)用于本系統(tǒng),智能模型庫是以決策支持技術(shù)為基礎(chǔ),以模型為核心,以知識為驅(qū)動,集強(qiáng)大的模型管理、模型運行和智能分析功能于一身,將GIS與專業(yè)應(yīng)用模型有機(jī)結(jié)合,無縫集成。

1.3技術(shù)關(guān)鍵

本系統(tǒng)以GIS技術(shù)為支撐,綜合應(yīng)用數(shù)據(jù)庫技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊、GPS、RS等技術(shù),實現(xiàn)GIS與環(huán)境質(zhì)量分析評價方法、模型的環(huán)境質(zhì)量管理和決策支持應(yīng)用系統(tǒng)的無縫集成。

2系統(tǒng)內(nèi)容和功能模塊

承德市環(huán)境質(zhì)量綜合信息管理系統(tǒng)的建設(shè)內(nèi)容主要包括:一個數(shù)據(jù)中心、六個子系統(tǒng)。系統(tǒng)界面分為兩部分,一部分是左側(cè)樹形目錄;另一部分是功能模塊界面。

2.1數(shù)據(jù)中心主要是對日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理

其功能包括監(jiān)測項目參數(shù)設(shè)置、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、中間數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)的讀入寫出。

2.2六個子系統(tǒng)主要包括(1)監(jiān)測數(shù)據(jù)查詢統(tǒng)計子系統(tǒng):對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計、匯總、計算,形成各種作需要的統(tǒng)計數(shù)據(jù),并進(jìn)行分類查詢。分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)查詢、飲用水源地計算結(jié)果、地下水計算結(jié)果、河流計算結(jié)果、噪聲計算結(jié)果和大氣計算結(jié)果6個子模塊。并通過GIS在相應(yīng)監(jiān)測點位上進(jìn)行信息展示。(2)環(huán)境質(zhì)量分析評價子系統(tǒng):環(huán)境質(zhì)量分析評價分為水環(huán)境、氣環(huán)境和聲環(huán)境三大類,評價方式根據(jù)水、氣、聲的不同評價指標(biāo)。評級方法均采用國家環(huán)保部頒布的評價方法,分析方式包括趨勢分析和對比分析。(3)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量子系統(tǒng):通過對生態(tài)評級指標(biāo)的分析利用地圖直觀顯示生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況。(4)大氣質(zhì)量日/預(yù)報子系統(tǒng):市、縣級監(jiān)測站通過本系統(tǒng)可以實時進(jìn)行環(huán)境空氣質(zhì)量日報及預(yù)報的上報和審核工作及統(tǒng)計查詢,通過網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)縣級站與市級站環(huán)境空氣質(zhì)量日報預(yù)報的同步上報,并與官方網(wǎng)站對接,實時信息。(5)城市環(huán)境綜合整治定量考核子系統(tǒng):通過對數(shù)據(jù)中心中涉及到國家城市環(huán)境綜合整治定量考核的監(jiān)測項目的監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)境信息的處理,通過數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)按照考核制度要求的各種上報表格格式顯示考核指標(biāo)完成情況,方便管理部門實時掌握考核指標(biāo)的進(jìn)展程度。(6)業(yè)務(wù)及地圖子系統(tǒng):通過GIS地圖可以查詢、搜索監(jiān)測點位附近環(huán)境信息,包栝周邊污染源分布、污染源周邊的生活設(shè)施、監(jiān)測點位設(shè)置情況等。通過周邊信息定位空間要素和綜合分析數(shù)據(jù)變化原因。

3系統(tǒng)創(chuàng)新點

(1)與三維地理信息系統(tǒng)相結(jié)合,實現(xiàn)污染物分布與擴(kuò)散的仿真模擬。(2)可結(jié)合地圖對環(huán)境測點歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢統(tǒng)計,將地理信息與大氣、水等環(huán)境要素的監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)合在一起,結(jié)合空間分析模塊,對整個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行客觀、全面的評價,以反映出區(qū)域污染的程度以及空間分布情況。統(tǒng)計結(jié)果可以圖表方式(餅圖、直方圖等)顯示在地圖上,統(tǒng)計結(jié)果和圖片均可導(dǎo)出。直接應(yīng)用于報告書的編與。(3)通過網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)縣級站與市級站環(huán)境空氣質(zhì)量日報預(yù)報的同步上報,及數(shù)據(jù)審核,數(shù)據(jù)直接儲存進(jìn)入數(shù)據(jù)中心,不必重復(fù)錄入大氣數(shù)據(jù);并與官方網(wǎng)站對接,實時對外質(zhì)量信息。(4)實現(xiàn)與國家城市環(huán)境綜合整治定量考核制度的對接,通過數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)按照考核制度要求的各種上報表格格式顯示考核指標(biāo)完成情況,數(shù)據(jù)表格可以導(dǎo)出,避免人工錄人造成的誤差,方便管理部門實時掌握考核指標(biāo)的進(jìn)展程度。(5)本系統(tǒng)基干ArcGISSerVer開發(fā),對于數(shù)據(jù)保存具有穩(wěn)定性,同時在本次系統(tǒng)的數(shù)據(jù)J^FSQLServer2005數(shù)據(jù)庫格式的數(shù)據(jù)通過備份的形式轉(zhuǎn)化為DBF數(shù)據(jù)表,可直接上報。也可以將以前的DBF格式的歷史數(shù)據(jù)導(dǎo)入本系統(tǒng)進(jìn)行分析管理。

4應(yīng)用效果

第7篇

當(dāng)前是信息化時代，因此各大企業(yè)也越來越重視發(fā)展企業(yè)管理的信息化，沒有信息管理，企業(yè)管理也就無從談起。而信息與知識二者之間是互相促進(jìn)，互相推動的關(guān)系，所以說，信息管理與知識管理兩者也是相輔相成，信息管理為知識管理提供了平臺，反過來，知識管理對信息管理又產(chǎn)生了一定的影響。

（一）拓展了信息資源管理的范圍

傳統(tǒng)的信息管理對象是內(nèi)外部管理信息，而在知識管理的影響下，信息管理的范圍有所拓展，不僅僅是內(nèi)外部管理信息，同時又強(qiáng)調(diào)了對“第二類”信息管理的重視，即“人”的管理，包括人的思維、經(jīng)驗、技能等具有隱含特征的知識。

（二）更加依賴現(xiàn)代化信息技術(shù)

知識管理對計算機(jī)技術(shù)以及通信技術(shù)提出了更高的要求，因此，企業(yè)的信息管理也更加依賴現(xiàn)代化信息技術(shù)。在信息管理中，搜索引擎、數(shù)據(jù)倉庫以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等都將成為企業(yè)信息管理的主要支撐技術(shù)，更好的幫助企業(yè)完成信息管理工作。

（三）優(yōu)化了企業(yè)信息資源管理目標(biāo)

知識管理的目標(biāo)主要是實現(xiàn)最優(yōu)化的“人力資源配置”，即在最合適的時間將知識傳遞給最恰當(dāng)?shù)娜耍源俗龀鲎詈侠淼臎Q策。因此，在現(xiàn)代企業(yè)知識管理中，信息資源的管理也必須要做到信息交流能夠得到快速的傳遞，并且還要確保知識的精、準(zhǔn)、全、新。

（四）強(qiáng)調(diào)知識發(fā)現(xiàn)和知識共享

在知識管理中,最普遍的實踐過程是創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)新知識。所以，在現(xiàn)代化信息管理中，就必須要建立知識管理系統(tǒng)，更好的實現(xiàn)知識發(fā)現(xiàn)和知識共享。只有知識資源在企業(yè)中能夠合理的配置和共享，才能更好的實現(xiàn)企業(yè)的知識共享。

二、在知識管理環(huán)境下的信息管理創(chuàng)新

（一）信息組織重組

如今是信息化的時代，人類的生存與發(fā)展也離不開信息，企業(yè)要想更好的發(fā)展下去也必須要“與時俱進(jìn)”，在當(dāng)前的知識管理環(huán)境體系下，不斷創(chuàng)新管理模式，進(jìn)行信息組織重組，更好的實現(xiàn)信息管理工作。信息組織重組簡單來說就是將原始的信息經(jīng)過整理、優(yōu)化進(jìn)而轉(zhuǎn)化成有效的、集約化的信息系統(tǒng)。這樣，企業(yè)員工可以快速、準(zhǔn)確的掌握自己需要的信息。在知識管理環(huán)境下，要想更好的發(fā)展下去，就必須要注重信息管理的創(chuàng)新，而信息組織重組是創(chuàng)新信息管理工作的重要前提，需重視起來。

（二）創(chuàng)建信息制度

創(chuàng)建良好的信息制度能夠幫助企業(yè)在激烈的市場競爭中處于良性的循環(huán)狀態(tài)，在知識管理環(huán)境下，基于對信息管理的影響，企業(yè)必須要認(rèn)清當(dāng)前的形式，注重創(chuàng)建良好的信息制度，從而更好的掌握信息資源，合理組織、制定適合企業(yè)發(fā)展的計劃方案，更好的提高自身的競爭力。

（三）注重信息人的培養(yǎng)

知識管理拓展了信息資源的管理對象，不僅僅注重內(nèi)外部信息管理，同時也更加注重“第二類”信息管理，即“人”的管理，因此，企業(yè)必須要注重培養(yǎng)信息人，重點突出企業(yè)人力資源管理部門的職能力度，無論是選拔人才還是聘用人才都要慎重考慮，并且還要提高企業(yè)信息工作人員的思想意識，同時培養(yǎng)他們的各項技能，除了要有前瞻的眼光，還要有豐富的經(jīng)驗和技巧，這樣才能更好的為企業(yè)服務(wù)，更好的發(fā)揮人的思維意識。

（四）重塑信息文化

企業(yè)的信息文化在現(xiàn)代信息管理中起著重要的作用，良好的文化氛圍更能促進(jìn)員工的積極性和主動性，也更能促進(jìn)企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。尤其在知識管理環(huán)境下，企業(yè)必須要引進(jìn)大量的信息科學(xué)技術(shù)，所以就更要注重對信息文化的重塑。一個企業(yè)必須要有自己的信息文化，才能更好的推定企業(yè)的成長與發(fā)展。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立更高的追求目標(biāo)，激發(fā)員工更加積極的工作，帶動企業(yè)步入全新的氛圍，更長遠(yuǎn)的發(fā)展下去。

（五）重構(gòu)信息系統(tǒng)

如今是21世紀(jì)，是知識經(jīng)濟(jì)的時代，在當(dāng)前知識管理的環(huán)境下，必須要完善信息系統(tǒng)，才能更好的創(chuàng)新信息管理。因此，企業(yè)應(yīng)注重重構(gòu)信息系統(tǒng)，與現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合建立高度集成化的信息系統(tǒng)，讓信息資源更加及時、有效、精準(zhǔn)。企業(yè)管理信息化程度提高，才能更加準(zhǔn)確、科學(xué)、合理的做出決策，更高效的完成工作。

三、結(jié)束語

第8篇

加強(qiáng)校級管理團(tuán)隊建設(shè)，提高決策層領(lǐng)導(dǎo)力

1.引導(dǎo)樹立正確的信息化理念

對于校長來說，正確的信息化理念意味著三個方面：一是認(rèn)識到教育信息化在整個人才培養(yǎng)中起到的重要作用，意識到推進(jìn)學(xué)校教育信息化的重要性；二是要有強(qiáng)烈的自我發(fā)展意識，有主動接受信息化培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的意識；三是能夠以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)， 把學(xué)校的信息化發(fā)展當(dāng)做日常工作的一部分，正確領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)校教育信息化工作。

2.提高系統(tǒng)思考教育信息化能力

教育信息化可分為國家教育信息化、區(qū)域教育信息化與學(xué)校教育信息化，作為學(xué)校的校長，在關(guān)注國家教育信息化與區(qū)域教育信息化的同時，更多的思考自己學(xué)校的教育信息化工作，從系統(tǒng)的視角來思考與分析學(xué)校教育信息化工作。學(xué)校教育信息化系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié)是信息化應(yīng)用，即教師、學(xué)生及管理者等將信息技術(shù)整合運用在教育系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)更高效、更高質(zhì)量的教育活動。學(xué)校信息化應(yīng)用具體包括信息技術(shù)與課程整合、信息技術(shù)支持下教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)校管理信息化、信息技術(shù)支持下學(xué)生發(fā)展。圍繞學(xué)校教育信息化應(yīng)用核心環(huán)節(jié)的是基礎(chǔ)因素層，基礎(chǔ)因素層包括學(xué)校信息化硬件設(shè)施、學(xué)校數(shù)字化教育資源和學(xué)校信息化人力資源三個方面，這是推動學(xué)校信息化應(yīng)用實踐的三個基本因素。學(xué)校教育信息化基礎(chǔ)因素層外面是學(xué)校信息化的保障要素層，保障要素層包括學(xué)校信息化系統(tǒng)規(guī)劃、學(xué)校信息化管理機(jī)制、學(xué)校信息化規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)以及學(xué)校信息化考核評價機(jī)制等。

3.提高信息化決策與規(guī)劃能力

學(xué)校的教育信息化規(guī)劃具體應(yīng)該包括學(xué)校軟硬件資源配置、信息化人力資源建設(shè)、信息化管理機(jī)制建設(shè)、信息技術(shù)具體應(yīng)用推進(jìn)四大方面，特別要強(qiáng)調(diào)與規(guī)劃信息技術(shù)在學(xué)校各個方面如何有效應(yīng)用。校長在決策與規(guī)劃學(xué)校信息化工作時，需要思考以下一些問題：信息技術(shù)在學(xué)校中應(yīng)用的愿景（戰(zhàn)略方向和前景）是什么？信息技術(shù)為課程的有效實施提供怎樣的支持與服務(wù)？信息技術(shù)為教師專業(yè)發(fā)展提供怎樣的支持與服務(wù)？信息技術(shù)為學(xué)生自主探究與合作學(xué)習(xí)提供怎樣的支持與服務(wù)？信息技術(shù)為學(xué)校管理信息化的有效實施提供怎樣的支持與服務(wù)？學(xué)校如何為信息技術(shù)的有效應(yīng)用提供信息化的管理，包括政策、制度等？學(xué)校在信息化硬件、軟件資源、人力資源建設(shè)如何合理投入經(jīng)費？

4.增強(qiáng)信息化的評價能力

教育信息化是一件財力、人力、物力投入都相當(dāng)大的工作。作為校級管理團(tuán)隊，應(yīng)當(dāng)清醒而深刻地認(rèn)識到，教育信息化應(yīng)用推進(jìn)需要對經(jīng)費投入的效益進(jìn)行關(guān)注，需要對教育信息化各系統(tǒng)要素和整體效益進(jìn)行通盤考慮和全面評估。校長的教育信息化評價能力包括能使用多種方法對學(xué)校教師和管理人員的信息技術(shù)應(yīng)用效果進(jìn)行評價的能力，評價具體包括對學(xué)校開展信息技術(shù)與課程整合、管理信息化、信息技術(shù)支持下教師專業(yè)發(fā)展、信息技術(shù)支持下學(xué)生發(fā)展進(jìn)行評價，對學(xué)校信息化硬件設(shè)施、數(shù)字化教學(xué)資源、學(xué)校教職員工的教育技術(shù)能力、學(xué)校信息化管理體制和運行機(jī)制等進(jìn)行評價。

加強(qiáng)中層管理團(tuán)隊建設(shè)，

提高中層團(tuán)隊執(zhí)行力

學(xué)校教育信息化的有效推進(jìn)需要信息化管理。作為學(xué)校中層管理團(tuán)隊，其高效的團(tuán)隊執(zhí)行力，是保障學(xué)校信息化有效推進(jìn)的關(guān)鍵因素，是學(xué)校快速發(fā)展的重要保障之一。

1.牢記三個關(guān)鍵詞：高度、速度、力度

①高度。優(yōu)秀的決策執(zhí)行者總是“立足本位，站足高位”，胸有全局、視野開闊，能預(yù)見到正確決策執(zhí)行后的良好效果。但是又能腳踏實地地立足本質(zhì)，不冒進(jìn)，不貪功。要把各部門工作置于全局之下，找準(zhǔn)位置，按時進(jìn)行，包括有時犧牲一點部門的利益（人力、財力、物力），能夠積極配合相關(guān)職能部門，協(xié)同作戰(zhàn)，始終牢記全校一盤棋，既有宏觀的思考，又有中觀的操作。②速度。學(xué)校每一項工作的落實，速度是很關(guān)鍵的，特別是常規(guī)工作，沒有速度就沒有效率。速度問題其實就是一個工作作風(fēng)問題，雷厲風(fēng)行，說干就干，干就干徹底，這是一個中層干部應(yīng)有的基本素養(yǎng)。③力度。一個優(yōu)秀的管理者要擅長使布置下去的任務(wù)得于執(zhí)行，不只是布置任務(wù)、做決定，重要的是檢查，是落實，是研究解決任務(wù)完成過程中的新問題。有些人的許多工作之所以做得虎頭蛇尾、有頭無尾，主要原因不外是信息遞減、自我取舍、習(xí)以為常、借口變通、強(qiáng)調(diào)客觀等等。

2.增強(qiáng)三種能力

①信息化文化氛圍的引導(dǎo)能力。學(xué)校信息化文化氛圍是推進(jìn)學(xué)校教育信息化十分重要的因素，而中層管理團(tuán)隊的引導(dǎo)作用對信息化文化氛圍的形成起到重要作用。中層要多方面協(xié)調(diào)為教師和學(xué)生創(chuàng)設(shè)有利于信息化應(yīng)用和發(fā)展的條件。創(chuàng)設(shè)學(xué)校信息化文化氛圍具體是指要創(chuàng)設(shè)教師和學(xué)生學(xué)習(xí)應(yīng)用信息技術(shù)的氛圍，通過組織各類信息化應(yīng)用的評比來調(diào)動學(xué)校教師和學(xué)生學(xué)習(xí)與有效使用信息技術(shù)的積極性。②信息化制度執(zhí)行能力。學(xué)校教育信息化應(yīng)用的有效推進(jìn)需要制度來保障。學(xué)校信息化管理制度包括信息化應(yīng)用的各種制度，學(xué)校教育信息化設(shè)施使用與網(wǎng)絡(luò)安全保障的各種制度，數(shù)字化教學(xué)資源與信息化人力資源建設(shè)的各種制度。通過制度來激勵教師在教育教學(xué)中有效地使用信息技術(shù)，通過制度來規(guī)范與保障學(xué)校信息化應(yīng)用的推進(jìn)。③信息化道德和法規(guī)的引導(dǎo)能力。信息化在學(xué)校的應(yīng)用和發(fā)展是一把雙刃劍，在帶來益處的同時，也伴隨著一些不利的因素，因此，一方面要鼓勵教師和學(xué)生使用信息技術(shù)，同時還要對信息道德準(zhǔn)則方面進(jìn)行教育和培訓(xùn)，使教師和學(xué)生樹立正確、積極的信息道德觀和健康心態(tài)。

加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)，提高信息化應(yīng)用力

在學(xué)校信息化的進(jìn)程中，一線教師是推進(jìn)教育創(chuàng)新的主體。為此，一方面要提高教師理論素質(zhì)，充分認(rèn)識信息技術(shù)的革命性影響。另一方面要完善信息技術(shù)支持下的校本教研制度、拓展信息技術(shù)視野中的教師培訓(xùn)模式、搭建多樣化的教師專業(yè)發(fā)展平臺，從而不斷提升教師對信息技術(shù)與教學(xué)融合的能力，將信息化由簡單的、一般性的輔教學(xué)變?yōu)樗枷胗^念性的東西。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，在管理上我們要努力做到以下幾點：

1.確立操作性強(qiáng)的目標(biāo)

目標(biāo)是凝聚教職員工共同理想、共同利益和共同行動的基礎(chǔ)，只有操作性強(qiáng)的目標(biāo)才能更易實施，轉(zhuǎn)化為實際行動。因此，首先，需要確立正確而又現(xiàn)實的目標(biāo)。其次，簡化目標(biāo)，用簡潔的語言闡述每個人的工作目標(biāo)、責(zé)任、重點和標(biāo)準(zhǔn)，以使每個人都很好地理解目標(biāo)的精髓，最終達(dá)成共識。

2.建立完備的執(zhí)行系統(tǒng)

再好的決策都只有通過執(zhí)行層努力有效地執(zhí)行才能實現(xiàn)。執(zhí)行系統(tǒng)包括兩子系統(tǒng)：（1）校長副校長中層干部基層干部教職工，自上而下的層層管理。管理者要求別人做到的自己首先要做到做好。對于發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行不力的各級干部和教職員工，校長應(yīng)及時給予批評，不能有任何縮水，不能打任何折扣，這是決定全校工作執(zhí)行效果的關(guān)鍵所在。（2）教職工基層干部中層干部副校校長，自下而上的民主監(jiān)督。這就讓每個干部和教職工同時是執(zhí)行者和被執(zhí)行者，既行使權(quán)利又承擔(dān)責(zé)任，使執(zhí)行工作成為一個有機(jī)的充滿活力的系統(tǒng)，充分體現(xiàn)民主和科學(xué)的管理理念。

3.建立公正的執(zhí)行評價制度

公正的執(zhí)行評價制度主要體現(xiàn)在三個方面：首先，評價制度是全體員工充分討論、集中了多數(shù)人正確意見的基礎(chǔ)上制定的。其次，公正的執(zhí)行評價制度把握宏觀和細(xì)節(jié)，寬嚴(yán)有度。最后，獎懲明確。褒獎“合乎學(xué)校利益的行為”，懲罰“不合乎學(xué)校利益的行為”，就會有效地督促員工約束自己的行為，提高工作的效率。有“功”從下面員工開始獎勵，有“過”從上面領(lǐng)導(dǎo)者開始處罰。員工的失職犯錯，管理者也要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

4.綜合運用“二八定律”和“長尾定律”

第9篇

［關(guān)鍵詞］大學(xué)創(chuàng)新能力；制度環(huán)境；組織創(chuàng)新力

當(dāng)前大學(xué)處于一個被稱為知識經(jīng)濟(jì)的時代，知識的吸收、運作、轉(zhuǎn)換與創(chuàng)造成為個體、組織及國家競爭力的關(guān)鍵。米歇爾波特（MichaelPorter）也在鉆石體系四大要素中的生產(chǎn)因素，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)高等專業(yè)教育人力的大學(xué)院系的重要性——能提業(yè)高層次及持續(xù)性的競爭優(yōu)勢[1]。在全球化以知識為本的經(jīng)濟(jì)社會中，經(jīng)濟(jì)及國家競爭力系于創(chuàng)新，而創(chuàng)新有賴于新知識的創(chuàng)造與利用。大學(xué)作為新知識與技能的首要來源，不論在教學(xué)或研究方面皆有創(chuàng)新的品質(zhì)，通過對研究人員與學(xué)生訓(xùn)練的積極改變，使其具備創(chuàng)新的技術(shù)與能力，教師及學(xué)生都能成為創(chuàng)新的承載者，進(jìn)而對區(qū)域發(fā)展與國家競爭力產(chǎn)生積極的影響[2]。有鑒于此，有必要辨識大學(xué)組織所面臨的挑戰(zhàn)，并探究大學(xué)所處的內(nèi)外部制度環(huán)境要素，這將為建設(shè)大學(xué)創(chuàng)新能力提供方向和路徑。

一、大學(xué)創(chuàng)新能力的涵義

與大學(xué)創(chuàng)新能力相關(guān)的概念包括創(chuàng)新力和組織創(chuàng)新力的概念。從詞源學(xué)看，創(chuàng)新（create）的拉丁文是creare，意思是產(chǎn)生或者引起生理上的意識，也具有發(fā)生或者產(chǎn)生的意思。使用詞源學(xué)作為導(dǎo)引，創(chuàng)新力作為一種創(chuàng)造力，和各種形式的思維能力，例如觀察力和洞察力、猜測力區(qū)分開來。而組織創(chuàng)新力早期的研究主要是基于成員的角度，這受社會心理學(xué)理論的影響。例如英國學(xué)者加菲爾（Jaafar）認(rèn)為關(guān)于創(chuàng)新力的理論基礎(chǔ)有三：原過程認(rèn)知理論、發(fā)散思維理論以及聯(lián)想譜系理論（意思是聯(lián)想以前沒有意識到相關(guān)的事實，使之建立關(guān)聯(lián)的過程）。此種以個體為中心的界說方式，在上世紀(jì)五十至八十年代間甚為流行，例如有關(guān)性格因素的探討，或是研究認(rèn)知能力與人類創(chuàng)造行為的關(guān)系，研究并發(fā)展客觀的評量工具來加以測定，或進(jìn)一步地提出提升創(chuàng)造能力的訓(xùn)練課程[3]。

傳統(tǒng)的個體導(dǎo)向研究過度重視人的因素，在八十年代逐漸受到學(xué)界的質(zhì)疑，并開始將焦點轉(zhuǎn)移至外在因素的影響，例如不同的酬賞給予方式、作決定的選擇性、競爭的環(huán)境、他人的評價等等，將使受試者的創(chuàng)造表現(xiàn)受到影響。艾姆比認(rèn)為，組織創(chuàng)新力是許多個體在一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)下合作工作，產(chǎn)生有價值的、有用的新產(chǎn)品、服務(wù)或者程序[4]。因此，組織創(chuàng)新力的概念就意指在組織背景下的行為以及行為的產(chǎn)物。維德曼等人把組織創(chuàng)新力定義為一系列廣義上的創(chuàng)新，創(chuàng)新以廣義上的組織的變化為特征。對組織創(chuàng)新力的理解包含創(chuàng)新過程、創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新的主體、創(chuàng)新情景及以上因素的相互作用[5]。

相對于組織創(chuàng)新力研究成果的廣泛性和深入性，大學(xué)創(chuàng)新能力的研究還處于襁褓之中。除浙江大學(xué)于2006年在國內(nèi)首次的國際大學(xué)創(chuàng)新能力客觀評價報告之外，相關(guān)的研究成果非常少見。但徐小洲教授課題組報告未對大學(xué)創(chuàng)新能力做概念界定，而是直接以創(chuàng)新實力、創(chuàng)新活力和創(chuàng)新影響力三項大的指標(biāo)來評價大學(xué)創(chuàng)新能力[6]。此外，張慧潔教授從大學(xué)的特點與規(guī)律上探討了大學(xué)創(chuàng)新力的要素，論述了這些要素形成的原因，大學(xué)創(chuàng)新力與知識生產(chǎn)力、綜合競爭力的關(guān)系，不同層次大學(xué)創(chuàng)新力要素的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、類型以及它們之間的相互關(guān)系，創(chuàng)新力形成的制約因素——內(nèi)部系統(tǒng)機(jī)制、外部系統(tǒng)機(jī)制、體制、制度、文化、管理、政策之間的關(guān)系。本文則借鑒組織創(chuàng)新力研究的成果，把大學(xué)創(chuàng)新能力界定為大學(xué)現(xiàn)行的組織、規(guī)劃、用人、領(lǐng)導(dǎo)與控制等各項活動的管理創(chuàng)新能力，以及在教學(xué)和科研上的創(chuàng)新能力，而且組織創(chuàng)新已被成員所接受。

二、大學(xué)創(chuàng)新能力建設(shè)的影響要素

1大學(xué)外部制度環(huán)境的維度

(1)教育政策對大學(xué)創(chuàng)新能力的抑制。近些年，伴隨著高等教育大眾化進(jìn)程加快，大學(xué)在數(shù)量和規(guī)模上都處于擴(kuò)張時期，政府出于提高效率的需要，對各種層次和類型的高等教育機(jī)構(gòu)并沒有采取實質(zhì)性的分類指導(dǎo)政策，雖然對中央集權(quán)的管理體制進(jìn)行了變革，增加了地方政府的統(tǒng)籌權(quán)，但是撥款、科研、評價等政策缺乏針對性的分類，仍存在著簡化對象的傾向，這在客觀上造成了院校的趨同。此外，大眾化高等教育時期，人們對教育公平的訴求明顯，這也會迫使政府的教育政策要體現(xiàn)出平等主義傾向，這也造成了院校的趨同[7]。而且，政策上的區(qū)別對待仍然可能導(dǎo)致院校趨同，因為對高水平大學(xué)的重點資助可能激發(fā)其他學(xué)校追求更好的心理，容易使得學(xué)校為了爭取更多的資源而放棄自身優(yōu)勢，向某一類型大學(xué)看齊。教育政策向精英教育的傾斜，缺乏對其他類型和層次的院校的鼓勵，造成了處于中下層的院校缺乏政策動力。由此，在目前本身就缺乏市場競爭傳統(tǒng)的高等教育機(jī)制下，大眾型高等教育組織的主動性被進(jìn)一步抑制了。而重點建設(shè)政策向各層次的師范院校釋放的信號是，越是學(xué)科齊全的綜合型、研究型院校所得的資源就越多，獲取資源就越容易。由此導(dǎo)致教學(xué)型學(xué)院和教學(xué)科研型大學(xué)為了有更多的資源維持生存和發(fā)展，就自然努力向上一層次的大學(xué)發(fā)展。除此之外，專業(yè)設(shè)置政策也是導(dǎo)致大學(xué)趨同的一個重要因素。教育部公布的專業(yè)目錄在很大程度上起到規(guī)范指導(dǎo)作用，帶有很強(qiáng)的指令性和權(quán)威性，學(xué)校招生必須按照專業(yè)目錄的規(guī)制進(jìn)行。這樣，各層次的院校專業(yè)設(shè)置必然有很大的相似性，其連帶效果是，致使各層次院校的教學(xué)計劃、大綱、對學(xué)生的要求等具有一定的相似性。由此，造成了大學(xué)的高度趨同，“千人一面”致使大學(xué)創(chuàng)新力難以實現(xiàn)。

(2)大學(xué)評價對大學(xué)趨同的誘導(dǎo)。社會機(jī)構(gòu)和官方的大學(xué)評價或大學(xué)排行榜對大學(xué)組織結(jié)構(gòu)和行為具有導(dǎo)向作用。調(diào)查高考生對大學(xué)排行榜的認(rèn)知發(fā)現(xiàn)，大學(xué)排行榜對考生起到了報考大學(xué)的參考標(biāo)準(zhǔn)作用。在高等教育大眾化階段，各高校千方百計吸引滿意的生源，這是當(dāng)前大學(xué)社會排行榜之所以受到大學(xué)重視的原因所在。此外，由于本科教學(xué)評估指標(biāo)并未根據(jù)院校類型進(jìn)行區(qū)分，所以評估指標(biāo)中的內(nèi)容被各類型的學(xué)校所重視，其引導(dǎo)大學(xué)趨同的作用不言而喻。盡管評估指標(biāo)中設(shè)置了辦學(xué)特色一項，試圖對所有的被評院校在辦學(xué)特色方面都以相同的指標(biāo)進(jìn)行評價，但可能會出現(xiàn)一個悖論。這正如王英杰教授所說：“我們期望通過評審‘特色’，使大學(xué)辦出特色來，但是結(jié)果可能是大學(xué)的‘特色’都相同。實際上，一所大學(xué)在辦學(xué)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、校園文化、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)和課程等方面中的一個方面有特色就很不容易了，就應(yīng)該給予充分的肯定，在評價結(jié)果中體現(xiàn)出來，這樣就可能促進(jìn)大學(xué)辦出特色來。”比較當(dāng)前的大學(xué)社會評價的指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)科研、規(guī)模、學(xué)科齊全和師資等指標(biāo)都使研究型大學(xué)在大學(xué)排行榜中占有先天的優(yōu)勢。其導(dǎo)向作用是所有的大學(xué)只有向研究型大學(xué)發(fā)展，才能在排行榜占優(yōu)，從而吸引優(yōu)質(zhì)學(xué)生和更多的資源。目前社會評價的問題是，雖然有多種類型的機(jī)構(gòu)，但是評價方法大同小異，缺乏多元化的評價方法，最終的導(dǎo)向是院校的趨同。

從外部制度環(huán)境的維度分析發(fā)現(xiàn)，無論是某些教育政策還是社會評價，都無形中對院校辦學(xué)定位帶來了消極“導(dǎo)向”作用。雖然中國高等教育已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段，但目前的資源配置政策使低聲望的院校面臨著向“上層"發(fā)展的壓力。特別是在官方的和非官方的高等教育分類法和大學(xué)排名出現(xiàn)之后，分類和排名的任何變化都會引起院校對自身排名和身份的關(guān)注。面對環(huán)境壓力，院校通過升格，或者通過合并、改名等形式，不斷追求更高的地位和身份，由此造成了當(dāng)前高等院校趨同化發(fā)展的現(xiàn)實困境。

2大學(xué)內(nèi)部制度環(huán)境的維度

(1)大學(xué)組織資源動員的不足。組織資源是影響大學(xué)創(chuàng)新能力建設(shè)的重要因素。組織資源不僅包括辦學(xué)條件等實體要素，還包括對個人的動員。只有具備充分的資源動員能力，大學(xué)組織才能在市場競爭中獲得優(yōu)勢。目前的問題是大學(xué)對政府的依附性導(dǎo)致組織自身的主體性不足，適應(yīng)社會環(huán)境的能力比較差。大學(xué)總是依靠政府給予辦學(xué)資源，由此也影響到組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，導(dǎo)致大學(xué)普遍采取科層同構(gòu)的組織形式。這是單位制度的主要特征之一，會導(dǎo)致大學(xué)組織在其他資源方面（社會資源、校友資源、個人捐助）獲取能力不足，籌款能力低下。單位制下成員的依附性導(dǎo)致激勵困難，成員總是試圖獲取更多的回報和個人資源，而事實上，只有組織得到足夠的貢獻(xiàn)，并且能提供足夠的回報以獲得這些貢獻(xiàn)時，組織才具有主體性，才會繼續(xù)存在。

伴隨著中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革，大學(xué)自身也在進(jìn)行一些變革，國家對大學(xué)組織的直接控制減弱，近些年人們討論的大學(xué)自治、教授治校、人事改革、學(xué)生權(quán)力等都從側(cè)面反映了單位制下的大學(xué)組織中的一種不平衡狀態(tài)。組織中的教師和學(xué)生在獲取資源時處于不利境地，一方面是合法化權(quán)力得不到組織確認(rèn)，另一方面不能依靠原有權(quán)力形成非制度化的關(guān)系，這些都影響到了教學(xué)人員和學(xué)生參與組織資源分配。這種由于分配的失衡，給大學(xué)組織激勵帶來嚴(yán)重的問題，使得大學(xué)組織在成員資源的動員和獲取上能力不足，使大學(xué)組織不能有效地運用物質(zhì)激勵、團(tuán)結(jié)性激勵和目標(biāo)激勵來動員成員資源，而這將直接影響大學(xué)創(chuàng)新能力建設(shè)。

(2)大學(xué)過度科層化。從大學(xué)組織屬性看，它不同于工商企業(yè)組織和政府部門，盡管也具有科層組織的部分屬性，但就其主要的活動內(nèi)容而言，它是屬于專業(yè)化的、學(xué)術(shù)性的機(jī)構(gòu)。正如著名的社會學(xué)家彼德布勞(PeterM.Blua)所指出：科層化的刻板與紀(jì)律性同學(xué)術(shù)組織是不相容的，它要求自由地采取一個更富于彈性和想象力的途徑從事教學(xué)活動，即激發(fā)學(xué)生去探求事物本質(zhì)的興趣；大型的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，不同于一般組織，它要求具有更復(fù)雜的管理。對預(yù)算和日常程序的過分關(guān)注往往易為學(xué)術(shù)探求帶來危險；無疑，大學(xué)在諸多方面同企業(yè)組織根本不同，這里沒有8小時工作制，沒有直接的監(jiān)督，沒有清楚的效益測量評價以及其它；盡管教員彼此間存在等級以及對學(xué)術(shù)事務(wù)的影響作用不同，但他們之間并不存在彼此監(jiān)督的等級關(guān)系，所有人員都是操作者[8]。問題是中國目前的情況和布勞的論述似乎有些格格不入。中國大學(xué)存在過度異質(zhì)化的科層問題。大學(xué)作為一種單位存在，具有相應(yīng)的行政級別，大學(xué)校長由教育部或者省級政府任命，也具有一定的行政職務(wù)級別。盡管經(jīng)過20多年的改革實踐，確立了高校的法人實體地位，一定程度上擴(kuò)大了辦學(xué)自主權(quán)等，但舊體制積留下來的官僚組織特征依然比較突出，組織內(nèi)部的研究自由和教學(xué)自由受到太多的約束，高校作為專業(yè)化組織的學(xué)術(shù)屬性不能得以真正、充分地體現(xiàn)[9]。科層制的異化造成了大學(xué)組織中官僚主義嚴(yán)重，抑制了大學(xué)學(xué)術(shù)屬性的發(fā)揮，嚴(yán)重阻礙了大學(xué)的創(chuàng)新力建設(shè)。

在20世紀(jì)80年代，大學(xué)組織結(jié)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的同構(gòu)性，在21世紀(jì)初，大學(xué)組織結(jié)構(gòu)的多樣性增強(qiáng)，反映了社會的直接需求。與此同時，隨著政府放松管制和辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，大學(xué)越來越追求效率。在既定投入條件下，努力擴(kuò)大產(chǎn)出，或在既定產(chǎn)出條件下，盡量減少投入。精簡行政機(jī)構(gòu)和人員成為大學(xué)組織結(jié)構(gòu)變化的一個顯著方面。大學(xué)組織機(jī)構(gòu)變化透視出大學(xué)逐漸趨于效率主義的價值取向。其行為強(qiáng)調(diào)績效和政績，而大學(xué)組織的另一個維度——學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)，則強(qiáng)調(diào)追求真理，遵循學(xué)術(shù)發(fā)展的邏輯。這客觀上加劇了學(xué)術(shù)文化和行政文化的沖突[10]。大學(xué)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的沖突，造成了組織核心目標(biāo)的偏離，大學(xué)校長要花費相當(dāng)?shù)木θf(xié)調(diào)兩種力量的平衡，無疑會使大學(xué)教學(xué)和科研的創(chuàng)新受到影響。目前，中國高校存在的過度科層化的問題將成為大學(xué)創(chuàng)新能力建設(shè)的主要障礙。

三、結(jié)論

面對知識經(jīng)濟(jì)時代的信息技術(shù)革新與多元社會需求的變化，大學(xué)作為知識首要來源的角色遭到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時，由于高等教育發(fā)展的階段性，外部制度環(huán)境對大學(xué)的創(chuàng)新發(fā)展存在著一定的障礙。而且，大學(xué)組織資源動員力不足以及組織內(nèi)部的過度科層化也相應(yīng)地影響了大學(xué)的創(chuàng)新力。大學(xué)創(chuàng)新能力的建設(shè)既需要各院校自身的努力，同時在宏觀上也需要一個有利的制度環(huán)境。

首先，建立現(xiàn)代大學(xué)制度。現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是要正確處理大學(xué)與政府之間的關(guān)系，主要是如何保證大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)問題。通過建立現(xiàn)代大學(xué)制度，改變政府對大學(xué)實行計劃管理、大學(xué)是政府的隸屬機(jī)構(gòu)而不是利益主體的局面，使高等教育形成“賣方市場”，增加大學(xué)的危機(jī)意識，從而形成大學(xué)自主進(jìn)行制度創(chuàng)新的動力，形成自主性的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同時，財政、科研撥款、專業(yè)設(shè)置以及大學(xué)評價政策要根據(jù)院校不同的特征，進(jìn)行有針對性的分類。組織理論認(rèn)為，任何組織的存在都具有自己獨特的目的和特定的職能定位，并以此作為區(qū)別于其它社會組織和確立自身存在合理性的根據(jù)。只有完善外部制度環(huán)境，才能正確引導(dǎo)大學(xué)組織自身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。

其次，組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。外部制度環(huán)境的變革必然要求大學(xué)內(nèi)部治理構(gòu)與之相適應(yīng)。內(nèi)部治理主要是指大學(xué)舉辦者對大學(xué)經(jīng)營者（主要指校長）的經(jīng)營管理活動進(jìn)行激勵約束的一整套具體制度安排[12]。一方面，大學(xué)校長要在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力沖突中起到平衡和協(xié)調(diào)作用，應(yīng)就學(xué)校本身的組織能力與定位運籌帷幄，進(jìn)行策略性的規(guī)劃，以促進(jìn)創(chuàng)新作為。另一方面，大學(xué)需要對內(nèi)部的單位制度進(jìn)行改造，使其符合當(dāng)前社會發(fā)展需要。要在組織內(nèi)部構(gòu)造良好的激勵體制，把物質(zhì)激勵、目標(biāo)激勵和團(tuán)結(jié)激勵結(jié)合起來。創(chuàng)新力的增長與管理者的支持和干預(yù)程度，以及創(chuàng)新主體被管理者所理解、尊重而得到的學(xué)術(shù)勞動的安寧程度成正相關(guān)。正如原哈佛大學(xué)校長德里科博克所說：大學(xué)的進(jìn)步除了圖書館、實驗室和其他研究設(shè)施之外，還要有兩個特別重要的因素，其中一個重要因素就是“教授們能夠在一個不受約束和外界干擾的自由環(huán)境中開展工作”，因為在集權(quán)化的限制與指令下，人們不能發(fā)揮出最佳的工作狀態(tài)[12]。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革將為創(chuàng)新主體提供一個適切的利益分配機(jī)制，并促進(jìn)創(chuàng)新主體與人才群體效應(yīng)環(huán)境密切融合，為大學(xué)提高創(chuàng)新能力提供制度基礎(chǔ)。