時間：2022-09-27 10:10:27
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加強對水資源管理制度創新的宣傳，對政府和相關部門的領導進行培訓，使其認識到水資源管理制度創新的重要性。從源頭上對水資源管理制度進行創新，充分發揮水資源管理制度在調節水資源利用方面的作用。增加水利部門在經濟發展之中的分量，使其具有參與決策的權力，在經濟發展的同時，將水資源管理和環境保護放在突出位置。在新的經濟發展形勢之下，對水資源管理制度進行創新，對水資源管理工作進行更加科學合理的安排，通過水利部門對區域水資源環境進行具體的論證，將評估結果作為區域經濟發展戰略規劃的重要依據。
2完善水資源管理制度創新的法制建設
在進行水資源管理制度創新的過程中，必須加強對相關法律體系的建設，加快水資源管理制度的法制化進程。提高政府和水利部門管理人員的法律意識，增強其法律意識和法治思維能力，使水資源管理制度創新能夠有法可依，使創新制度的執行力得到大幅度的提升。水資源管理制度創新需要提高社會參與度，在市場經濟的調節作用之下，對水資源進行優化配置，提高水資源的利用效率，使水資源管理朝著市場經濟方向發展。廣泛的社會參與可以使水資源管理制度的創新得到更加全面的落實，提高全民的節水意識和水資源保護意識，使水資源管理成為全民的責任。
3對監督體系和考核制度進行創新
水資源管理制度的創新需要建立全新的監督體系和考核制度，全面、科學、系統地對水資源管理工作進行監督和考核，并制定相應的獎懲制度，有效激勵水資源管理工作的實施和節水工作的開展。創新的監督體系需要對水資源管理的各項管理制度進行監督，通過不同的監督形式，對不同領域的水資源管理工作進行監督。對水資源管理成果和管理的決策者進行考核，通過制度創新對水資源環境代價進行嚴格的控制，將決策者的政績加入到考核體系之中。水資源管理制度創新需要對管理責任進行明確的劃分，并建立相應的獎懲制度，對制度實施起到十分關鍵的激勵作用。
4結束語
一、水資源實時監控管理系統的特點及技術要求
什么是“水資源實時監控管理系統”呢?這個系統是以信息技術為基礎，運用各種高新科技手段，對流域或地區的水資源及相關的大量信息進行實時采集、傳輸及管理；以現代水資源管理理論為基礎，以計算機技術為依托對流域或地區的水資源進行實時、優化配置和調度；以遠程控制及自動化技術為依托對流域或地區的工程設施進行控制操作。
這種系統的主要特點是：①對水資源進行實時監測。監測的內容包括水量和水質。實時監測的意義在于：只有掌握瞬時變化的水量信息，才能科學、準確地進行資源配置及調度；只有掌握瞬時變化的水質信息，才能對環境質量進行動態評價和有效監督，也才有可能應對水污染突發事件，保證供水安全。②這種系統以地理信息系統(GIS)為框架，除了采集水資源信息外，還廣泛采集流域或地區內的氣象、墑情等自然信息，水利工程等基礎設施信息，經濟與社會發展的基本信息以及需水部門的需水信息。③它不同于以往的水資源監測系統，僅僅具有監測功能。這種系統更重要的功能是進行實時配置調度。它是在監測的基礎上，以大量的綜合信息為基礎，采用現代水資源管理數學模型，為水資源的實時配置、調度提供決策支持。這種模型勢必突破“就水論水”局限，體現經濟與社會發展——資源——環境的協調統一，體現水資源的可持續利用原則，體現“依法治水”的原則。④這種系統應是高新技術的集成。系統的設置應充分吸收國際上最新技術，堅持高起點。它包括監測技術、通信、網絡、數字化技術、遙感、地理信息系統(GIS)、全球定位系統(GPS)、計算機輔助決策支持系統、人工智能、遠程控制等先進技術。⑤它的設置應是因地制宜的。針對不同流域、不同地區不同的經濟發展水平及基礎設施狀況，水資源管理中不同的重點問題，水資源實時監控管理系統的設置也應具有不同的特點。系統的設置還應與防洪調度指揮系統的建設相結合。
這種系統的技術要求是：①以現代電子、信息、網絡技術為基礎，實現監測數據的自動采集、實時傳輸和在線分析，有效地提高監測數據的實時性和準確率，確保監測信息的有效性。②充分掌握所在地區水資源供需狀況，建立相應的資料庫和水量、水質模型、供需水模型及生態環境分析模型。供水方面包括：地表水、地下水、土壤水，主水、客水、污水回用等等，需水方面包括：生活用水、工業用水、農業用水、生態環境用水等。③充分運用現代計算機和人工智能等技術進行高度技術集成，快速、高效、準確、客觀地分析處理大量監測數據信息，并根據已建立的供需水模型和水環境分析模型等，動態生成水資源優化配置、調配計劃等輔助決策方案。④以綜合分析和輔助決策為基礎，實現對水資源的優化配置、遠程控制和科學管理等，即實現水資源調控的現代化。⑤系統應具有很強的實用性和動態可擴展性，以滿足不同用戶的需求。
二、水資源實時監控管理系統的基本結構
水資源實時監控管理系統應具備水資源實時測、水資源實時預報、水資源實時調度和水資源實時管理等功能。其功能概要詳見圖1。系統的總體結構又可分解為以下主要部分(參見圖2)：①數據庫(包含圖形庫、圖像庫和CIS系統)，②模型庫(包括方法庫)，③知識庫，④在線數據采集子系統，⑤綜合信息管理子系統，⑥綜合分析與決策支持子系統，⑦實時控制管理子系統。其核心是綜合分析與決策支持子系統以及數據庫、模型庫、知識庫。其他各部分則為系統核心的補充、延展和支持。
系統總控目的是建立系統各部分之間的聯系、控制各庫和各子系統的協調運行。
在線數據采集子系統提供相關水資源與水環境監測數據的自動化采集和數據可靠性在線分析功能。其重點是對地表水和地下水(水量、水位、水質及水溫等)的實時動態監測和監測數據的自動化采集、監測數據預處理，以及監測數據可靠性的實時在線分析處理等。該子系統還應提供與各類監測儀器銜接的數據采集接口，通過接口模塊動態收集監測數據資料，確保存入數據庫中的監測資料的有效性、完整性和可靠性。
綜合信息管理子系統管理各種水資源水環境監控項目的數據資料，具有監測數據資料的輸入、存儲、整編、查詢與傳輸等功能，對水資源監控數據資料進行綜合管理和處理。該子系統還應提供對綜合分析與決策支持子系統以及實時控制子系統的數據傳輸接口。
實時控制子系統主要完成兩個功能：一是將系統綜合分析與輔助決策的成果以實時報告(如水資源預報、水質分析公報、企業排污超標警報、水資源調配建議方案等)和多媒體報警信號(如大屏幕指示、聲光警報等)的形式進行動態輸出，以供決策部門進行水資源配置和管理參考；二是將輸出指令直接作用于可控自動化水資源調配和控制設備(如給、排水閘門等)，通過有線/無線/遠程控制技術對系統所涉區域內的重點給、排水設備及重點控制工程進行遠距離的調節控制。
綜合分析與決策支持子系統對實時監測獲得的數據信息進行綜合分析處理。其主要功能就是運用模型庫中的相應模型對監測數據資料進行智能化的綜合分析，參照知識庫中的專家知識和有關法律、法規、規程規范，形成水資源(包括水量、水質、水情和水環境等)動態狀況的分析成果；并根據分析成果，產生輔助決策報告或直接控制指令。系統還應專門設計有多庫協同器，進行各庫之間的協調。多庫協同器提供系統各庫的協同規劃、綜合調度、人機交互、資源共享、沖突仲裁和通信聯絡等處理功能。
綜合分析與決策支持子系統是本系統的技術核心，它將以國內外近年在水源、水環境和農田水利等方面的科研成果為基礎，結合現代高新技術進行綜合開發，形成技術先進、功能完善、實用性強、又便于擴展和更新的具有決策支持能力的智能化綜合分析系統。
數據庫是整個系統運轉的基礎，準確高效地收集和及時處理大量復雜的監測數據資料是整個系統設計和開發的重點。數據庫及綜合信息管理子系統是面向數據信息存儲和信息查詢的計算機軟件系統。本系統的數據庫內容包括：①水利工程檔案庫，②監測儀器特征庫，③原始監測數據庫，④整編監測數據庫，⑤監測網站資料庫，⑥人工巡視檢查資料庫，⑦數據自動采集參數庫，⑧模型輸入輸出數據庫，⑨成果數據庫，⑩實時控制日志數據庫等。圖形庫和圖像庫是數據庫的延展和補充。
模型庫及其管理子系統提供相應分析處理使用的處理模型和計算方法的例程庫。包括各種時態和空間模型、在線數據可靠性分析算法等。包括水情預報模型、水量評價模型、水量預測模型、水質評價模型、水質預測模型、水污染模型、需水模型、生態環境分析模型、洪水演進及仿真模型、決策支持模型等等。
知識庫及其管理子系統是用于知識信息的存儲及其使用管理的計算機軟件系統。本系統的知識庫內容包括：①各監控項目的監控指標，②日常巡視檢查的評判標準，③監測數據誤差限值，④專業規律指標，⑤專家知識經驗，⑥水利法律、法規，行業規程、規范的有關條款等。
三、水資源實時監控管理系統的實施
（中經評論·北京）2007年6月，國家環保總局對黃河、長江等四大流域的污染調查得出了驚人結論：四大流域的整體污染現狀已成為常態；同時，重點監控的9個大湖泊中整體水質為V類和劣V類水質的就達7個。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態功能，甚至不能用作農業用水。如何合理利用保護水資源，促進經濟協調穩定發展，成為構建資源節約型社會的一個急需解決的重要課題。
一、流域性水資源管理困境
流域污染的常態性已經基本確定，水污染正伴隨工業化的高速推進從支流向干流、從城市向農村不斷蔓延發展。那么，為什么污染狀況沒有隨著近年來持續的治理行動而有所好轉呢?
（一）水資源的公共產品特性
水資源是公共資源，其產權常具有模糊性。流域內的每個團體或個人都難以具備界定明確的權力去維持流域環境不受污染和可持續利用。巴澤爾指出，當產權無法充分界定時，部分有價值的產權總是存在于公共領域，對公共領域中存在的可被攫取的資產價值將導致人們的尋租行為。當生產和消費行為帶來水資源污染時，其污染成本由全社會共同承擔，而產生的收益由排放者獨自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來的損失遠遠小于污染治理成本，從個人理性的角度出發，排放者沒有治理污染的動機，從而必然導致對水資源的過度污染和使用，治理產品的提供不足，這就是但丁所言的公共領地的悲劇。
（二）市場失靈下的政府解決思路
解決水資源過度使用和污染的一個方法是根據科斯定理，將外部性內在化，即明晰資源產權，由排污者和受害者雙方討價還價解決污染問題。然而，公共資源產權的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當產權界定清楚后，確定污染賠償的討價還價過程本身也將增大交易成本，當涉及人數眾多時，“搭便車”現象將發生，從而導致市場機制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價格，根據阿羅不可能定理，也難以產生滿意的投票結果。因此，單純通過市場機制來解決水資源污染問題必然導致市場失靈。當市場失靈時，避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府，通過政府的管制來保護水資源。政府常采取的策略是排污收費、直接管制、排污消減補貼，這些措施的強制執行將有效減少市場討價還價的交易費用和效率低下狀況，從而提高水資源保護效率。
（三）政府失靈
市場失靈條件下通過政府管制是不是就能有效解決水資源過度使用和污染的問題呢?政府作為國家權利的執行機構，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農業灌溉、水力發電、水路運輸、地下水勘探與開采等部門的利益，水資源管理實際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農業等14個不同或相同級別的局、部以及流域各省市區水行政管理部門共同負責。這些政府部門的行為主體和市場中的經濟人一樣也要受到自身權利、職位和相關物質利益的驅動，謀求個人效用最大化。根據公共選擇理論，這時必然出現多數獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益，或個人成本小于社會邊際成本的結果，從而導致公共目標的偏離，最終導致“政府的失靈”，從而在我國出現水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局。“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導向，采用寬松的排污管制措施促進當地投資和GDP增長；流域上游沒有足夠的動機和激勵去減少不合理產業布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項目，導致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護重任就只能依賴于環保部門的嚴格立法和執法。實際情況又怎樣呢?國家環保總局近期檢查的11個省份的126個工業園區，有110個存在環境違法問題；在抽查的城鎮污水處理廠中，超過一半運轉不正?；蛲＿\，四成以上被查企業存在環境違法行為。因此，僅僅依賴環保部門是不可能實現對水資源的有效保護的
四）政府監管困難
即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對稱和隱的監管困境。企業排污是私人信息，環境保護部門不可能每天24小時監督全國的所有排污者的排污狀況，這必然導致一些排污者利用沒有監督的空檔增大排污。同時，當采用矯正性稅收對污染排放量征稅時，稅率往往難以確定，稅率過高，成本轉嫁給消費者，造成消費者福利損失；當采用使用量、排放量、排放物含量標準時，若排污權數量過大，會使區域內污染物的排放量超過環境容量；數量過小，排污成本超過社會經濟技術承受能力，嚴重影響生產和生活，甚至會導致非法排污或偷排。
（五）政府失靈下的市場失靈
當政府失靈時，水資源的污染問題該如何解決?會不會求助于市場?在我國，受計劃經濟體制的影響，長期以來人們缺乏對水資源經濟產品屬性的認識，供水作為政府提供的基本福利，供水水價不能有效體現水資源的全部價值構成，最多只能補償生產經營成本，而不能體現資源水價（即水資源費或水權費）和環境水價（即水資源處理費）。因此，水資源的價格遠遠背離了水資源的價值構成，從而依賴市場價格機制不能有效調節水資源的使用和保護。許多冶污企業建起了先進的生產線，卻處于閑置狀態。因此，在政府失靈的情況下，我國的水資源市場也表現為失靈狀態。當水資源的市場失靈和政府失靈同時存在時，此時應該求助于誰，應該采用怎樣的管理機制來有效解決水資源的過度使用和污染問題呢?
二、水資源的有效管理機制
對于水資源市場失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統設計水資源管理機制，從制度、文化、領導力、執行力等方面著力，建立一個強有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。
（一）構建以流域為核心的水資源一體化管理模式
目前的流域、部門和行政區域三結合的水資源管理體制導致各部門?；诓块T利益、地區利益，而不是自覺地從全流域和全社會的可持續發展角度來使用水資源。因此，建立一個統一的管理權威對水資源實施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區域劃分，以行政轄區為基本單元的開發模式；二是由一個單獨的部門統籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發點是地區利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經濟發展出發來配置水資源，分割管理狀態依然難以改變?？v觀法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體制，最突出的一點是由一個部門統籌管理。如英國環保局一管到底，不設水利部，水管理直接進入市場，政府只是宏觀調控。同時，對于跨省、跨地區的大江大河統籌采用以流域為單元的水質與水量統一管理模式。法國按大流域分設了幾個水務局，荷蘭以流域為單元設立水董事會，由水法賦予權力，依法管理水量水質。借鑒各國的成功經驗，我國有必要建立一個單獨的政府部門統籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務，實現水資源的統一規劃、調度、運營和監督治理。同時，該管理部門內部按照流域設立不同的分支機構，統一管理流域內的水量和水質，從而避免各部門相互爭權、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。
（二）政府管制下的市場交易機制
一體化的水資源管理機制使具有決策權、執行權、監督控制權的權威管理部門通過計劃、命令、協調等方式實現對資源的統一配置。但通過指令性計劃來配置資源的計劃經濟形式，由于決策者的有限理性和信息不對稱，常常導致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場機制，通過政府管制和市場機制的雙重結合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關政策、法規，然后水資源使用者再根據自身利益在可供交易的市場中進行使用量、排污量的抉擇。這些市場化交易機制包括：市場化的水價體系、排污權交易和流域水資源補償制度等方式。轉
（1）市場化的水價體系。目前的福利型水價體系無法激發使用者和排污者內在的節約和創新思想，冶污企業由于長期虧損也沒有冶污的積極性。國外經驗表明，利用市場定價原則，發揮價格杠桿作用，能夠達到合理使用水資源的目的。因此，我國需要建立和完善市場化的水價體系，通過市場定價機制，在國家宏觀調控下按照水資源的用途、地區等因素制訂靈活多樣的交易價格，通過買賣雙方的自主談判實現市場化水價體系的正常運行。
（2）排污權交易。排污權交易是指政府根據流域的承載能力規定污染物排放總量，企業按照市場價格向政府購買排污權，包括排放污染物的種類和數量、排放地點和方式、有效時間等，這是排污權交易的一級市場（政府一排污者）；如果企業減少排污，購買的排污權得到節省，可在市場上售出排污權而獲利，這就是排污權交易的二級市場（排污者一排污者）。這種市場化運作機制可以調動企業治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發展的方式主動減排。
（3）流域水資源補償機制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權的優勢地位。如果上游用水過多或者排污過多就意味著下游水資源生態環境的惡化。為了使下游的水資源滿足自身經濟發展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補償機制彌補上游節約用水、減少排污的機會成本，從而激勵上游保護水資源。
（三）節水文化的建立
水資源一體化管理體制和市場交易機制僅僅是從“拉”的角度運用經濟、行政手段來引導人們的行為，而不是人們發自內心的自愿“推”動水資源的保護。但是，公眾的監督參與更能克服信息不對稱和隱帶來的監管困境，怎樣形成公眾參與的節水文化呢?首先，要尊重價值規律，將水價調至真正體現其價值的價格水平上，使人們意識到水的寶貴，這是樹立節水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領導權威和倡導者，節水文化在我國現階段是～種全民節水文化，不可能依賴于某個公益組織，而必須依賴于政府的推動，應把水資源保護作為政府業績考核、干部選拔和獎懲的重要依據，使官員成為全社會節約用水的倡導者、領導者和監督者，使政府成為節水文化的主導者。再次，提供公眾參與水資源保護的途徑，包含預案參與、過程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開機制。最后，增強全民族的水資源憂患意識和節約意識，培育節約用水的社會風尚。
三、水資源管理機制的實施要點
水資源管理機制是一個龐大、復雜的系統工程，在建設過程中需要科學的處理好以下矛盾。
（一）處理好水資源管理機構和地方政府之間的關系
流域水資源一體化管理機制將改變現有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發生相關業務往來，彼此之間如何分工、合作、協調等都是需要解決的關鍵事項。
（二）處理好政府宏觀管理和市場交易之間的關系
水資源管理機制是通過制訂政策、法律、法規等實現水資源的宏躕調控：依賴于市場化的價格交易機制自主實現資源的有效配置。這就要求明確政府的權力范圍和市場的作用范圍，避免政府權力過大壓抑市場的積極性；同時，又要避免政府權力過小，難以干涉市場不合理的交易活動。
（三）處理好上中下游水資源分配的關系
流域一體化管理體制直接關系到上中下游的水資源權力和經濟利益，這就需要解決好以下關系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區經濟發展水平和經濟成長能力為基本指標；（2）合理確定流量控制關系，合理調節各區段對水資源的利用時差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔原則，可依照“誰污染，誰冶理”和預留“污染治理費用”的原則進行。
（四）處理好流域區與非流域區水資源使用的關系
水資源不僅是本流域的資源，同時還是整個國家的戰略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經濟生活環保發展需要，還要結合國家的整體戰略部署，處理好流域區和非流域區水資源調用量、使用效率、使用時段等關系。
（五）處理好生活、生產和生態用水的關系
工業生產的經濟收益高于農業和公益事業，因而工業企業的水資源價格承受能力也更大。在建立水資源市場交易機制時，要滿足農業生產和維系生態平衡對水的基本需求，防止無序競爭對農業和公益事業產生破壞作用。
1．1思想認識不足，節水意識淡薄
基于上述水資源配置分析，當用水保證率提高時，菏澤市農業、工業、生態則將出現不同程度缺水狀態，水資源短缺形勢嚴峻。菏澤市部分工業存在生產能力大于污染處理能力的問題，在正常生產情況下工業年排放COD總量要達到1．25萬t，加上城市生活污水，萬福河、東魚河、洙趙新河等3條主要河流綜合污染指數年際變化呈逐年上升趨勢。農業、個別服務行業也存在水資源浪費、利用率不高的情況。從節約用水、可持續發展來看，部分領導干部、取用水戶、社會群體沒有認識到人與水資源和諧相處、共同發展的重要性，僅僅把節水當成目前的權宜之計，沒有認識到節水工程的長期性。部分領導干部、負責人對水資源管理制度了解不深，認識不全，個別水利部門和環保部門對制度理解不透徹，宣傳方式不靈活、范圍不廣，執行力度不足。
1．2缺乏統一管理，開發過程紊亂
菏澤市屬于資源性缺水、水質性缺水、工程性缺水并存地區，菏澤地下水的淺層水苦咸，深層水氟化物偏高，整體地下水水質較差，因此只能以黃河水作為飲水水源，導致很多非法取水現象。比如城市供水管網覆蓋范圍內的城區自備井必須全部關閉，但有些飯店、賓館、洗浴中心等依然在使用私自設置的自備井，這種現象不僅加劇了水資源的供求矛盾，而且增加了廢水排放量。另一方面，菏澤市作為全國棉糧生產基地，對用土量的需求很高，加上一些需要泥土為原料的工業如燒窯等，導致河堤破壞嚴重，甚至部分河堤的外大堤已低于水面。減緩了水資源的流量，進而破壞了水工程的運行。水資源的開發管理中缺乏統一的工程規劃，對開發過程中可能遇到的問題沒有事先提出明確的應對措施，導致開發過程中出現影響整體工程進程的不良現象。
1．3法律政策欠缺，監管力度薄弱
目前，山東省水資源管理適用的法律法規主要有《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《山東省實施(中華人民共和國水法)辦法》、《山東省取水許可管理辦法》、《山東省水資源費征收使用管理辦法》等法律法規和規范性文件。但是菏澤市相關的水資源政策法規體系尚未完全建立，政策法規配套情況存在差異。部分法律法規偏于理論，實際執行起來有一定難度。不同部門出臺的水資源管理政策和法規存在不銜接甚至沖突的情況。與水資源法律相關的配套的考核制度、激勵獎懲制度、補償制度等仍然不完善甚至缺失。沒有相應的保障體系和監督體系，導致水資源法律政策在實際執行過程中發生偏差，或者執行不足，缺乏足夠的權威性，不能達到預期的效果。
1．4經濟手段不力，宏觀調控失衡
根椐山省135號令規定，凡在本省行政區域內直接從地下或者河流、湖泊、水庫取水的單位和個人，必須繳納水資源費。農業灌溉、農村非經營性取水暫不征收水資源費。家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的也不繳納水資源費。從河流、湖泊、水庫中取水的，水資源費征收標準為自備水源0．30元/m3，公共供水0．20元/m3;從地下水取水的，自備水源0．55元/m3，公共供水0．45元/m3，微咸(劣質)水0．15元/m3，疏干、排水0．10元/m3。對于超采區內公共供水、自備水源水資源費征收標準按當地地下水相應公共供水、自備水源征收標準的2倍征收。合理的價格是配置資源、保護資源的重要經濟手段之一，從上述政府頒布的號令可以看出:由于水價成本核算不科學、不全面，造成了水價不合理、水價偏低的現實，導致了許多水資源浪費的情況，部分污水處理企業無力償還貸款，甚至虧損，難以達成水資源的優化配置目標。
2資源開發政府管理的對策
2．1提高節水意識，加強宣傳力度
菏澤市政府及相關部門應該認清本市現在的水資源形勢，加大節水宣傳工作的力度，加強自身以及群眾、工業企業等群體的節水保水工作的責任心，減少生活用水的浪費，認識到水資源匱乏的嚴重性和節水保水的緊迫性。政府應該積極引導建設一個節水型社會，實現可持續發展，努力創造人與自然和諧相處的生產、生活環境。在污染治理方面，堅持節約與治污并重，工業企業中著力宣傳開源節流，節約水的使用量。嚴肅查處水污染防治違法行為。對執法不力、失職瀆職的執法人員也要追究相應責任。政府還應積極引進、開發科學技術，提高農業、工業用水的利用率，提高企業工業等治理污水的能力，促進水資源循環利用的同時保護生態環境，達到優化配置的目標。
2．2合理配置水源，統一規范管理
水資源的統一管理和優化配置是實現水資源合理開發利用的基礎，是保障水資源可持續利用的根本。規范管理首先要菏澤市政府要認識到自身的宏觀調控作用，運用政府的權威明確劃分各相關部門的職責，協調他們之間的矛盾，使得水資源管理的各項工作銜接有序，責任到位，角色明確。其次推進水資源管理體制改革，逐步建立起科學協調的水資源綜合管理體制，加快建設現代化的信息采集、處理系統，逐步實現對水資源全方位、全領域、全過程的統一管理［7］;最后是提高管理部門人員能力和水平。政府和相關部門在做好設1期陳佳佳:區域水資源政府管理對策研究125施配備工作的同時，應加強教育培訓工作，努力增強從業人員的業務能力和工作本領，學習典型代表事跡和其他地區先進的制度和技術，對受訓人員進行考察、考核和獎懲，提高整體業務水平。
2．3完善法律政策，提高監管力度
菏澤市政府為完善水資源法規體系，使水資源管理工作規范化、制度化，應注重水資源開發利用過程中每個環節的政策規范。水資源開發方面包括水能開發、水文工作管理、水資源調查評價、水資源論證、水利規劃、水利建設資金、水管理體制、水工程建設管理、質量監督管理等;水資源利用方面包括取水許可、水資源有償使用、水權轉移等［8］;水資源節約與保護方面包括保護水質和水量、水生自然保護區保護，防止污染、枯竭、堵塞和過量開采，建立起完善的污染賠償制度等;水行政執法方面要注重對水政監察執法隊伍建設與管理和執法程序的公正公平，嚴格執行水行政執法并加強對執法行為的考察和監督管理。
2．4制定合理水價，發揮宏觀手段
論文關鍵詞：洪水資源利用法律制度建設
論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設，適宜“自下而上”，由各地方根據情況先行開展相關法規建設，包括制訂適用于本行政區域的地方性法規或者地方政府規章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設的探索．適時“自上而下”，由國家推出相關法律法規，引導全國范圍內洪水資源利用的開展。
洪水資源利用是指按照風險分擔、利益共享的原則．通過建設和完善滯、蓄、調、引、灌等工程設施，綜合采用規劃、預報、調度、應急預案等非工程措施，實施洪水風險管理，對特定規模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風險、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風險管理、洪水資源利用規劃、河湖水庫調度、蓄滯洪區優化運用、地下水回灌等多種行為．需要調整多重利益關系，亟須加強相關法律制度建設。
一、洪水資源利用法律制度建設的重要性
1．適應洪水資源利用趨勢的內在需要
我闞水資源短缺．隨著經濟社會發展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規模和總量上都將呈現日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規劃、洪水風險管理、江河湖泊水庫調度、蓄滯洪區優化運用及其補償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規范化、法制化．
2．協調洪水資源利用復雜利益關系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級政府、各級防總、各級政府部門、水工程管理單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關系復雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個別時候針對具體事件，也會產生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時妥善處理，就會形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協調各方的利益．發揮法律制度的教育和引導作用，有效地開展洪水資源利用活動
3．解決洪水資源利用法律缺位的關鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規卻處于缺位狀態：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規明確提出“鼓勵對雨洪水資源的開發利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規章均未規定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進洪水資源利用過程中．有必要加強洪水資源利用法律制度建設
二、洪水資源利用法律制度建設的重點
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進行興利：其“害”體現在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因為洪水資源化措施的實施帶來各種附加風險．如洪水預報誤差風險、調度操作誤差風險等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風險，并協調好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結合實時的工情、雨情、汛情，科學決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統一規劃原則，即通過合理的規劃，按照風險分擔、利益共享的原則統籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉間基于洪水資源利用的利害關系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時需要注意結合各個流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區域的經濟社會發展狀況，采取適宜的利用措施，實現洪水資源的優化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學合理地進行河庫洪水錯峰調度以發揮防洪減災效益．還要考慮如何通過科學調度增加水庫容納水量及調蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項有風險的公益性事業，需要建立以政府為主導的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強的行政權力，以滿足應急管理決策的緊迫性和復雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機構的職責與權限，建立必要的監督制約機制，追究者的法律責任．以避免無序利用、不合理利用引發新的生態與環境問題。
3．確立洪水資源利用規劃制度
洪水資源利用與常規水資源開發利用不同，缺乏有效的利益協調與驅動機制．需要在政府主導下編制專業規劃，結合具體的雨情、汛情、工情．科學決策，相機實施。為此．需要明確洪水資源利用規劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關機構及利益相關者參與的機制．規定洪水資源利用規劃的執行與監督等。
4．結合洪水資源利用方式設計不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調度．區域內河系聯網調度以及跨區域或跨流域水量調度，蓄滯洪區的優化運用，通過工程措施主動回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設重點存在很大區別：
①對于水庫調度而言，法律制度建設的重點在于洪水資源調度及風險責任承擔。為了充分發揮現有水庫等工程的調蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統的水庫調度模式。建立動態的汛期概念，并在此基礎上確定動態的汛限水位、調整具體的水庫汛期調度方案。在此過程中，伴隨著洪水風險的增加，需要確立相應的風險責任承擔主體和承擔方式。
②對于區域內河系聯網調度、跨區域或跨流域水量調度而言，法律制度建設的重點在于洪水資源在不同區域、流域之間的配置、調度以及不同區域、流域之間在水資源、水環境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯網的河系或跨流域調水工程等，將本流域、本區域的汛期“棄水”調度到其他流域或區域加以儲存或利用，這就需要充分考慮不同區域、流域之間的水資源配置規劃．并進行相關的水量調度制度建設。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災害在地區間轉移，避免造成更為嚴重的環境污染事故。
（3）對于蓄滯洪區的優化運用而言，法律制度建設的重點在于蓄滯洪區的功能調整和受損者的利益補償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區的運用從單一的被動防洪調度轉變為主動的蓄洪興利和錯峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會管理和經濟調節機制．建立行之有效的管理法規．制定和實施適宜的人口政策、產業政策，搞好產業結構調整和經濟發展布局，促進蓄滯洪區人與自然的和諧，實現區內經濟社會的健康、有序發展。同時。應當根據各流域防洪規劃、洪水資源利用規劃的要求．結合蓄滯洪區的土地利用、產業結構及經濟發展水平，以不同淹沒水深及淹沒時間為參數．劃分蓄滯洪區的啟用級別．確定相應級別的啟用決策機構。實現蓄滯洪區分級運用管理。在此過程中，需要加強蓄滯洪區運用補償立法．依法界定有關區域地方政府作為補償主體，明確補償資金的來源，規定補償金的支付方式和用途。健全補償基金的征收、分配和管理運作、資金管理機構的規章制度，規范補償金的發放、使用和監督等。
(4)對于主動回灌地下水而言，法律制度建設的重點在于回灌設施建設與管理以及洪水水質的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對回灌設施建設與管理制定專門的法規標準。此外，洪水在較短的時間內匯集，水質難以控制，因此在回灌地下水的同時。必須采取必要的監督控制措施，保證水質不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災害。需要明確可回灌地下的洪水水體質量標準體系，建立洪水水質檢測、報告制度及操作規程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機制。對無視洪水水質，強行決策致使地下水體污染的，設定相應的法律責任。
5．建立健全應急管理機制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發性水災損失．必須建立健全應急管理制度，包括應急預案的編制、應急預案的啟動程序、應急預案的演練、相關單位和個人在各級應急響應中的責任義務與協同機制、加強應急反應能力建設的措施、應急決策后的評估制度以及相關責任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態補償制度、跨區糾紛解決機制、水質監測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構建由法律、法規、規章所構成的洪水資源利用法規保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設過程中，需要構建由法律、法規、規章所構成的洪水資源利用法規保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關洪水資源利用的條款。如將防洪規劃擴展為洪水管理規劃，確立洪水資源利用規劃的地位；明確洪水資源利用的協調機制．加強中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動中的溝通與協調，擴展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評價制度由洪泛區、蓄滯洪區向整個防洪區推廣．由建設項目向與土地利用有關的規劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規層面，需要及時出臺“蓄滯洪區管理條例”，合理確定蓄滯洪區的規劃管理制度、科學利用制度和損害補償制度，以促進蓄滯洪區的優化運用：需要在將來出臺的“地下水資源管理條例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環境惡化趨勢。在部門規章層面，為了具體指導我國洪水資源利用實踐，可以在有關水部門規章的制定、修改時加入洪水資源利用的相關制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評價分級管理規定”“雨洪影響評價資質管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規章中規定與洪水資源利用相關的制度。此外，省、自治區、直轄市人大、政府及相關地方立法機構可以通過制定地方性法規或地方政府規章，結合本地區洪水資源利用的實際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進
在洪水資源利用法律制度建設過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設適宜“自下而上”，由各地方根據情況先行開展相關法規建設，包括制汀適用于本行政區域的地方性法規或者地方政府規章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區科學合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經驗。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設的探索，適時“自上而下”，由國家推出相關法律法規，引導全國范圍內洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設上看．也只有在法律法規層面引進洪水管理理念并對防洪法進行修改，并出臺蓄滯洪區管理條例、地下水資源管理條例等法規之后．才能表明洪水資源利用法規保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計劃地推進洪水資源利用法規保障體系建設
在洪水資源利用法規保障體系建沒過程中．可以考慮分為三個階段：2015年前為政策先導與框架確定階段，重點是由地方出臺相關的政策法規．同時盡快推進已經列人水法規體系總體規劃的蓄滯洪區管理條例、洪水影響評價管理條例、地下水資源管理條例等水法、防洪法的配套法規：2015-2020年為主要法律制度完善階段．重點是將防洪法修改完善為洪水管理法：2020年之后為制度進一步健全階段．重點是進一一步修改完善各項政策法規，從而逐步建立起長期、有效的洪水資源利用法規保障體系。
一、水資源管理現狀及存在的問題
1．水資源管理現狀
1949年以來，我國進行了大規模的水利建設，開發利用水資源，治理水旱災害。這一時期，中國水資源管理體制的特點是采用分級、分部門的管理模式。按照行政區劃在各級政府設立了水利部門，負責水利建設和水資源的管理，并且在各級政府的水利、電力、農業、建設、礦產、環保、交通等部門之間劃分水資源管理職能。例如，水利部門負責農村水利和防洪，建設部門負責城市供水，礦產部門負責地下水勘察，交通部門負責航運、航道建設和管理等。在這種管理體制下，往往只重視本地區或本部門的利益而忽視水資源的整體性和多功能性，忽視水資源的綜合效益，并且各個部門之間缺乏有效的協調，影響了水資源的合理開發利用。
20世紀的70年代末到80年代初，隨著人口增長和經濟發展，以及出現了連續干旱，我國北方和許多沿海城市水資源嚴重不足，水污染日趨嚴重，有些城市和地區出現了地下水過量開采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等問題，地區之間、部門之間的水事糾紛時有發生。出現這些問題的原因，一方面是我國的人均水資源量不足且時空分布不均，增加了水資源開發利用的難度；另一方面，水資源管理體制存在缺陷，導致水資源的無序開發，用水效率低下，不重視水資源的節約和保護，也是其中一個重要的原因。
1988年頒布的中華人民共和國第一部《水法》，提出要對水資源實行統一管理，即“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度”。實行水資源統一管理的核心問題是理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責。但從10多年的實施情況來看，水資源管理體制不順的問題尚未真正解決。
1998年以后，中央政府實行了機構改革。在水資源的管理方面，水利部和建設部、國家經濟貿易委員會、國家林業局、地質礦產部之間進行了職能的調整，本著一事一部的原則，基本上把水資源的統管職責劃歸水利部門。但由于種種原因，水資源分級、分部門管理的基本格局尚未真正改觀。
2．水資源管理中存在的問題
造成水資源問題除了自然因素外，人為因素特別是水資源需求管理上的不足也是影響水資源問題主要原因，它們包括：
（1）水資源管理政策法律法規尚不健全，未能形成良好的法規體系和政策監督機制；
（2）水資源行政管理體制關系不順，水資源統一管理的管理模式并未形成，也難以形成；
（3）水資源權屬管理滯后，水權制度尚未形成，影響水市場運作和發展；
（4）取水許可制度的實施與貫徹不完善，水資源有償使用制度尚未全面實施；
（5）用水方式落后，用水效率低下，水資源短缺與水浪費和污染并存；
（6）水資源管理仍處于粗放、落后狀況，缺少先進的科學技術手段。
因此，進行水資源需求管理是抑制不合理的水資源需求、緩解水供需矛盾、防止生態環境系統持續惡化的有效途徑。
二、水資源需求管理概述
1．水資源需求管理的基本概念
水資源需求管理是近年來國際上正逐漸興起的一種先進的水資源管理理念和模式。由于正處在不斷發展之中，尚未有統一的解釋。從水資源綜合管理的概念進行引申，水資源需求管理一般來說可以理解為：為了抑制由于水資源需求增長所造成的用水矛盾加劇、生態系統破壞和水環境容量衰減，促進水資源的公平合理配置與高效可持續利用，綜合運用法律、行政、經濟、科技、宣傳等一系列手段，而進行的涉及水行政管理者、用水戶及水經營者三大群體的綜合系統。
其中“水行政管理者”是指政府決策者、政策制訂和執行者、代表政府行使職能的規劃和管理者；“用水戶”是指水的終端用戶以及對問題關注的公眾，包括具有經濟效益的經濟各行業用水部門、具有社會效益的生活及公共用水者、具有生態環境效益的生態環境用水要求；“水經營者”是指水服務提供者，包括水利工程開發者、各級躉供（售）水經營管理者（非終端用戶）、廢污水處理經營管理者等。因此，所有受水資源開發利用有利或不利影響的群體，即所謂利益相關者，都是水資源需求管理行為的主體。
水資源需求管理涵蓋了水資源綜合管理與需水管理，即在水資源綜合管理的基礎上將重點加強需水管理，強調從整個流域的觀點出發，從源頭到終端用戶全過程對需水進行管理，達到可持續的供需平衡。
2．水資源需求管理的可持續性原則
水資源需求管理模式中體現了可持續發展的思想。資源利用的可持續性意味資源利用不僅要滿足當代人的需求，也要維護子孫后代對其利用的權利?？沙掷m性的內容應包括以下方面：經濟、財務的可持續性、技術可持續性、運行可持續性、體制可持續性、資源基礎與健全環境的可持續性。
水資源需求管理是水資源可持續利用的必由之路。水利作為國民經濟的基礎設施和基礎產業，水資源可持續利用是發展經濟、提高人民生活水平的基本保障。所以，水資源需求管理是水資源可持續利用的必要條件，而人們又以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展，作為進行水資源需求管理的基本指導思想。
3．水資源需求管理的主要內容及活動
水資源需求管理的主要內容涉及水資源管理中的法律法規、管理機構體制、經濟效益與調節手段、社會需求與利益相關、機構能力建設以及有關的科學技術手段等。這些內容特別需要圍繞水權、取水許可制度、總量控制與定額管理三個方面的主題進行深入的研究和實踐。
我國早期的水利管理主要強調工程管理，到20世紀70年代后期，開始考慮全面的水資源管理，重視對過度需水采取控制措施。我國現代的需水管理大約始于1982年。當時華北地區水資源短缺的矛盾開始顯現并不斷加劇，山西省尤為突出，因此率先開始對水資源的需求采取控制措施，通過了《山西省水資源管理條例》。中央政府也逐漸加強對需水的管理，進行宏觀調控，嘗試改革水利管理體制，出臺了一系列政策法規，包括1985年國務院94號文件《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，1988年頒布《中華人民共和國水法》，以及后續的《水利產業政策》，加強水資源的宏觀調配，建立取水許可制度，逐步加快了需水管理的進程。
隨著時代的發展，我國目前正在積極開展水資源需求管理的各項活動。這些活動包括：修訂《中華人民共和國水法》以適應形勢的發展、變化；建立、健全各項法律、規章、制度，修改國務院（1993年）第119號令《取水許可制度實施辦法》，在競爭用水激烈的地區進行水資源的合理配置，調整水價，全面實施取水許可制度，建立鼓勵用水戶參與管理用水者協會組織，建立經濟自立灌區，變革水管理體制，進行各方面的能力建設等。從2002年開始，全國水資源綜合規劃工作正式啟動，其別強調了對水資源的需求管理和對水資源的合理配置。我國積極參加國際社會水行業的各項活動，配合制訂水行業的各種行動計劃和行動綱領，開展水資源需求管理領域中的工作，引進國際上先進的管理方法與技術，并認真履行對國際社會做出的承諾。例如，參與水行業的國際協作網絡組織——全球水伙伴，成立中國地區技術咨詢委員會，多次舉辦有廣泛代表性的研討會，推進各部門、單位、團體、社群的協作、溝通，加快水資源需求管理的步伐。
4．水資源需求管理與現代水利的關系
“現代水利”或“資源水利”，是以水資源需求管理為基礎對水資源進行統一管理，達到水資源的可持續利用。“現代水利”和水資源“需求管理”分別與“傳統水利”和水資源“供給管理”相對應。過去，為了解決缺水問題，人們一般傾向于開發新水源、擴大供水，盡最大可能滿足用戶要求，總的來說需求不受約束，即所謂的“供給管理”。但隨著人口的繼續增長以及經濟的不斷發展，這種方法日益顯露出其不可持續性，具體表現為：資源漸趨枯竭，環境日益惡化。例如，在黃淮海平原地下水資源過度開采、黃河斷流、水土流失嚴重，一些北方城市水資源嚴重短缺、水污染嚴重、生態環境惡化、荒漠化面積擴大、沙塵暴危害加劇等等。人們開始認識到水資源承載能力和水環境容量是有限的，不能無節制地開發利用，否則就會造成嚴重的后果，于是開始把目光轉向水資源的需求方面，即所謂的“需求管理”。
需求管理對水資源管理提出了新的要求，例如，要求有廣大利益相關者的參與和公眾介入，有足夠透明度的決策和管理，科學的水行業戰略規劃，以及強調水資源配置的合理性、公正性與有效性等。供給管理強調征服自然、改造自然，反映了人類從畏懼、崇拜自然的遠古洪荒時代進入文明社會后，隨著科學技術的日益發達及生產力水平的不斷提高，強烈要求主宰自己命運的思想；而需求管理則側重于人與自然和諧相處的思想，傾向于抑制人類過多地向自然界索取，盡量約束人類本身過度膨脹、只顧眼前利益、損害環境與生態系統的種種不適當需求。
在從“傳統水利”向“現代水利”轉變的過程中，做好水資源需求管理是關鍵。只有約束人類對水資源無限制的需求，對有限水資源進行合理配置和科學管理，才能從根本上解決當前面臨的主要水問題，真正實現水資源可持續利用。
三、實行水資源需求管理的措施建議
1．水資源需求管理面臨的挑戰和機遇
進入21世紀，水問題日益受到世界各國的廣泛關注。目前我國在推行水資源需求管理中面臨的主要挑戰是：
（1）如何改善水資源與環境的管理；
（2）如何緩解水資源短缺、用水競爭激烈、水污染嚴重、水環境惡化的矛盾；
（3）如何實現水資源的合理配置；
（4）如何防止浪費和污染水資源，普及推廣節水減污高效的用水方式；
（5）促進國際合作，協調參與者之間的關系。
目前我國政府正在積極推行流域水資源統一管理和城鄉水務一體化管理的水管理體制，對洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化等問題進行統籌規劃、綜合治理，做到除害興利結合，防洪抗旱并舉，開源節流并重，強化流域水資源的統一管理，建立權威、高效、協調的水資源管理機構，提高水資源管理的整體水平，使水資源得到優化配置、合理開發、高效利用、全面節約、有效保護和綜合治理。在國際上，面臨日趨嚴重的水問題，聯合國及其所屬機構和其他國際組織頻繁舉行水問題方面的國際會議，實施各種水管理項目，采取行動，幫助各國政府解決水與貧困問題。因此，當前國際、國內的形勢都為中國推行水資源需求管理提供了難得的機遇。
2．實現水資源需求管理的措施建議
針對當前水資源管理中存在的問題，應采取下列措施逐步加強水資源需求管理：
（1）健全水資源管理的政策、法律和法規，形成完善的法規體系和政策監督機制。立法規劃既要體現新的治水思路，也要根據不同時期的工作中心，分清輕重緩急，統籌安排。加強水資源需求管理，應該修訂水法規體系，突出重視水資源合理配置、節約保護、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的內容，以及有關水權、水市場的法律法規內容，用法規推動水管理體制的改革。
（2）理順水資源行政管理體制。理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責，劃清水資源管理與水資源開發利用的界限。加強流域統一管理和城鄉水務一體化管理，真正形成“一龍管水，多龍治水”的格局。在水管理體制改革中還應當重視建立有效的協調機制，認真總結以往在部門之間進行協調方面的經驗教訓，并對如何建立這種機制進行深層次的探討。
（3）加強取水許可制度改革。理順取水許可制度管理體制，由水行政主管部門代表國家行使水資源權屬管理，對水資源實行統一規劃、統一調度、統一發放取水許可證、統一征收水資源費、統一管理水量水質；完善取水許可監督管理制度，強化建設項目水資源論證制度和取水許可申請報告的審批制度；建立水資源使用權轉讓制度；維護生態水權和環境水權等自然水權。
（4）加快建立健全水資源總量控制和定額管理指標體系與合理的水價體系，有效抑制低效用水和水污染嚴重的用水需求，建立起鼓勵節水減污、高效用水的激勵機制。
（5）采用先進科學技術手段管理水資源。采用諸如水資源管理信息系統、實時監控系統、水資源定額管理等先進的科學技術手段，綜合運用運籌學、計算機科學和管理學等各學科知識來為水資源管理服務。
摘要：本文對水能資源開發中的問題進行簡要分析，針對這些問題如何解決，作一些分析和探討，從而對規范水電市場應從加強管理入手，使水電市場走上健康的發展道路作進一步的說明。
[關鍵詞]：水能資源加強管理規范水電市場
隨著新形勢的發展，新的時期和新的經濟導向，對能源的渴望和需求越來越強烈，水能作為一種可再生的能源，越來越受到各級各部門和全社會的關注，水電事業得到了空前的發展，也取得了顯著的成效。在發展的同時，水電市場也出現了一些新的問題，新的情況和新的矛盾，從九十年代末的簡化審批程序到今年的“整頓規范水資源的開發秩序”的這個過程中，有很多問題值得我們去探討，去深思，也有很多政策亟待改進和完善，目前水電市場存在的問題主要表現在：
一是違規建設電站屢禁不止。在水電資源的開發中，大多數的開發業主基本能根據上級各部門的要求辦理相關手續，但也有部分業主怕麻煩或根本就不管理，缺漏手續照樣建設，對各類通知視而不見。且大多數水電資源的開發是在交通條件差的邊遠地帶，執法難度大也是重要原因之一。
二是建設工程質量差。近年來所興建、擴建、改建的水電項目大多數是股份制和個人投資開發的，工程沒有按照項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制、竣工驗收制等要求運作，多數開發商為了節省投資，簡化程序，將工程直接承包給沒有相關資質的施工隊伍或個人，質量難以保證。
三是安全設施不到位。從每年的安全檢查中，所到建設工地都存在不同程度的安全隱患，電源線路凌亂、作業人員不載安全帽、對地質差的隧洞不做臨時支撐或只有簡易支撐，石料場和工程爆破地段沒有設立警示牌，腳手架不牢固等等。
四是施工現場管理混亂。許多業主是“家族式”開發，家族式管理模式，大多是不懂管理、不懂業務、不懂技術的“三不懂”人員到現場管理，造成施工垃圾亂堆亂倒，堵塞河道，有的為增加部分水頭，硬將河道拉深。
五是工程竣工驗收難。水電站的開發興建，當業主通過各式途徑和各種方式拿到項目批復后，對于工程竣工后不經有關部門的驗收，只要求能上網，一但上電站上網后就什么也不管，有關部門也很難管。
六是水電站運行工無證上崗。
目前所有運行的水電站運行操作工中，絕大多數是未經培訓或從未接觸過電能知識的人在崗在位，業主只要求其能操作發電上網就行。
七是同網同價。根據中央和有關部委的文件，近年來已下發不少文件都強調同網同價問題，且不說是我們同是一個華東網，就是同省同地區市都不能同一的上網電價。且豐水季節上網難，即使上了省網，電價也比其它上網電價低，這就制約了水電的開發和發展。
其他如投資環境差，發、供電網絡尚待完善，上網電價差異大，洪水時不能上網，即使上網也不能結算電費或棄水電量由各電站分攤等問題的存在。究竟該如何解決水電市場中的這些問題呢？
一、加強水能資源管理是規范水電市場的關鍵
加強水電市場管理是規范水電行業的重要措施，這就要求縣級以上人民政府出臺規范性的制度，目前閩政[2005]15號《福建省人民政府關于印發〈加強水能資源開發利用管理規定（試行）〉的通知》規定了開發過程中的審批、建設程序，但對于部門之間的相互協調和違規問題沒有在文件中體現。要求各級各部門之間協調一至，環環相扣，缺項不能辦理各種手續。如：建設項目審批部門在業主申報項目時，缺少行業審查意見或缺環境影響評價等前置審批條件的任一項時，不得辦理立項審批。供電部門在缺少水電站蓄水前驗收時不得辦理上網事宜。物價部門和工商部門是最后的把關者，在缺少前置審批條件和竣工驗收中的任一項時，都不應審批電價或注冊登記，政府出臺的文件也應環環相扣，哪一個部門違規辦理相關項手續，就得追究相關責任或行政告誡。同樣，如果符合辦理條件而不辦理也要追究其行政不作為，促使水電項目開發走上健康發展的道路。
二、加快電力網絡建設，消除區域內電能電價差距
電力網絡的建設是水電企業效益的關鍵，目前，很多地方電力網絡的發展明顯滯后于水電開發的進程，造成有電送不出，棄水現象嚴重，省電網不能上，即是上了省電網，電價也低的驚人或者干脆就不給電費，在這種情況下，電力調度部門是關鍵，政府應出臺相應的調度制度，節能型、綠色型的水能資源應作為上網的安全優先條件，并制定相應的處罰措施。調度部門應確保水電上網后再考慮高耗能的大電上網。這樣既節省了能源又充利用了綠色的水能資源，對供電行業也能取得更大的利潤。
三、成立水電企業協會
成立水電企業協會，及時為小水電項目開發建設和管理提供技術、科技、業務咨詢、設備安裝與維修等服務，研究和解決水電企業在建設和管理過程中遇到的政策、技術和其他一些問題，維護企業的合法權益。
四、提高水電運行工的業務素質
每年舉辦一至二期培訓班，傳授新知識、新技能，解答電站運行中存在的技術難題，提高水電行業運行工的業務素質。嚴把安全審核關，對于水電企業中在崗人員無運行證、上崗證、操作證、電工證的要求各水電企業限期整改，對在限期內既不組織培訓，又不另聘有證人員的采取強制措施，不得該企業發電上網。
五、優化投資環境
一、人力資源管理的重要性
關于人力資源管理工作，其是企業管理中不可或缺的組成部分。在當前的水利水電建設中，傳統的人力資源管理模式不僅不適用于現代的水利水電建設，也還不符合社會發展的需要。另外，在現代經濟發展的背景下，人力資源管理在水利水電建設中，主要是以網絡技術為保障，并在管理過程中利用先進的系統將信息化技術與人力資源管理工作相結合。在水利水電建設中開展人力資源管理工作，能夠更好地使得員工積極參與到其中，增強其在工作中的團結感和歸屬感，進而實現人文化的目的。
二、當前水利水電建設中人力資源管理存在的主要問題
在現階段，對于水利水電建設中人力資源存在的問題，主要有以下幾個方面。一是人力資源管理觀念過于落后。在當前的企業發展中，大多數企業在人力資源管理上依然還在使用傳統的人力資源管理模式。這種模式已經不適用當前社會發展的需求。在水利水電企業在人力資源的管理上還存在一個問題，就是對員工在內部職稱上的提升都是以工作年限為主，而不是以其管理能力來衡量的。這種情況在一定程度上會直接導致水利水電建設單位在人事資源管理上的工作不到位，同時，相關管理人員在管理方法和模式上還具有一定的陳舊性，因而使得管理與實際的情況不相符。二是人力資源嚴重缺乏。在當前的水電發展中，大多相關的企業都在面臨相同的問題，就是人力資源嚴重缺乏。具體來說就是缺乏專業的管理人才、技術工人以及技術骨干等人才。為了能夠更好的推動水利水電的發展，作為企業，就必須要建立并完善人才激勵機制及相應的薪酬體系。如果在人力資源管理上出現問題，則不僅會嚴重影響市場的競爭規則，還會影響水利水電建設的監理工作，進而影響整個工程的質量。三是管理過于混亂。企業在對水利水電建設時，經常會因為管理的問題而影響人力資源管理工作的進行。具體來說，就是市場競爭不規范、偷工減料以及克扣工資等情況。另外，施工隊伍中的素質問題是影響水利水電建設監理的因素之一，特別是工程質量監理。
三、水利水電建設中人力資源管理實施的具體策略
1.1農村生活需水量預測
隨著城市化進程的逐步加快，城鎮人口特別是小城鎮人口增長較快，相對農村人口則逐步減少。1998年遼寧省農村人口為1939萬人，到2000年減少到1886萬人，預測到2005年將減少到1794.7萬人，2010年減少到1638.1萬人，2015年減少到1481.3萬人。但隨著農村居民生活水平的不斷提高，人均用水量在逐年增加，所以總體上農村居民生活用水量增長幅度相對緩慢。1998年農村生活用水量為6.9億m3，預測2005年農村生活需水量為7.1億m3、2010年為7.7億m3、2015年為8.2億m3。
1.2工業需水量預測
工業需水量預測，即電力工業、一般工業、鄉辦工業及村和村以下工業。根據遼寧省計委提供的全省工業產值發展指標，在確定萬元產值需水定額時，充分考慮了遼寧四大支柱產業的具體特點和高新技術產業的迅速崛起，以及產業結構調整、工藝水平提高等一系列因素。需水定額逐年下降，工業用水重復利用率不斷提高。對鄉鎮工業企業的重復用水進行了估算，由于村及村以下工業受生產條件的限制，水的重復利用暫未考慮。1998年工業用水量30.5億m3，預測到2005年工業需水量為36.3億m3、2010年為47.4億m3、2015年為54.1億m3。
1.3城鎮生活需水量預測
隨著城市化進程逐步加快，遼寧省的城市人口迅速增加，城鎮居民生活水平不斷提高。城市基礎設施進一步完善，城市供水事業在近幾年迅猛發展。比如1993年全省城鎮人均日用水定額為135L，到1998年則升至200L，城鎮生活用水量也由1993年的8.6億m3，猛增到15.7億m3，是國民經濟各部門中，用水量增幅最大的部門。據遼寧省計劃生育部門預測，遼寧省的人口高峰將發生在2016年，峰值為4500萬人左右，根據人口增長趨勢和城市化水平的不斷提高。預測到2005年城鎮人口有一定增加，全省人均用水定額與2000年比有了明顯提高。到2010年由于生活水平的提高和供水事業的發展，用水定額在2005水平年的基礎上有較大提高，人口增長幅度相對放慢。到2015年用水定額比2010年略有提高，人口略有增加。1998年城鎮生活用水量為15.7億m3,而城鎮生活需水18.1億m3（現狀年缺水），預測到2005年城鎮生活需水量為24.1億m3、2010年為28.2億m3、2015年為32.8億m3。
1.4農業需水量預測
針對遼寧省水資源貧乏的實際，結合農業灌溉的特點和農業灌溉規劃，全省農業灌溉的發展必須走節水之路，原則上農業灌溉的發展不再新增用水量。目前遼寧省的水田灌溉定額平均為12000m3/hm2，預測到2005年全省水田平均灌溉定額將降低到10305m3/hm2，同時通過調整農業種植結構，計劃“十五”期間水田面積將減少6.67萬hm2；旱田、菜田進一步發展節水灌溉。1998年農業生產用水量為90.9億m3，預測到2005年農業生產需水量為102.9億m3、2010年為103.6億m3、2015年為103.3億m3。
1.5行業用水結構變化分析
1）工業用水1989年至1995年隨著工業的迅速發展，用水量增加較快，由1989年占總用水量的18.6％增加到24.9％。1995年至1998年工業發展速度相對緩慢，用水比例有所下降，一般在21％左右，預測全省工業未來發展速度將會加快，工業需水所占比例有所提高，到2015年達到25.9％，但整個工業用水趨勢相對比較穩定，一般在20％～25％之間。
2）農業用水隨著節水灌溉的迅速發展，農業用水所占比例由1989年的71.8％逐步下降到1998年的63.2％，預測未來的發展趨勢也比較符合前幾年的發展趨勢，到2005年下降到60％、2010年下降到54.4％、2015年下降到49.4％。
3）城鄉生活用水在整個社會用水中所占的比例變化較大，由1989年的9.6％提高到1995年的15.5％，預測未來隨著人口增長速度的減慢，到2015年達到19.6％，這主要是由于城鄉居民生活水平的不斷提高，使城鄉生活用水迅速增加；其他用水主要考慮環境需水，隨著社會的不斷發展，人們的環境意識在不斷加強。
2水資源可利用量預測
2.1水利工程現狀供水能力
遼寧省共有蓄、引、提、井等類水利工程11萬多處。其中：蓄水工程：現有水庫工程900座（水利部門管理的水庫），其中大型水庫23座，中型水庫62座。設計供水能力61億m3左右，現狀供水能力55億m3;引水工程近2700處，設計供水能力56億m3，現狀供水能力47億m3;提水工程4100多座，設計供水能力50億m3，現狀供水能力37億m3;地下水井工程9萬多眼，設計供水能力72億m3，現狀供水能力69億m3。上述四項合計供水能力208億m3。在地表水蓄、引、提工程的供水量中，存在著重復計算的供水量，如水庫將水放入河道，又經引、提水工程再把水引、提到工農業用水部門中去，有的中間又經過二級或三級提水。這部分重復水量約50億m3左右，所以目前遼寧省的現狀供水能力為158億m3。
2.22000年和2005年可供水量分析
根據遼寧省水利建設“十五”計劃安排，共有25項供水工程，這些工程有4項正在興建中，計劃“十五”期間完成。其中有17項工程可增加可供水量7億m3，水利工程總供水能力將達到165億m3。
2.32010年可供水量分析
2005—2010年大伙房水庫輸水工程已建成通水，每年可為遼河流域中下游城市群提供18億m3可供水量。其中2010年使用12.8億m3的可供水量（《遼寧省水利“十五”計劃和2015年規劃水資源專項規劃》）；青山、錦凌水庫建成供水，每年可提供2.4億m3可供水量；引白濟阜工程每年可向阜新增加供水0.8億m3；上白石、觀音閣水庫等工程的剩余水量完全發揮效力以及其它新建的中小型水利工程增加的可供水量；總計新增可供水量23億m3，2010年可供水量達到188億m3。
2.42015年可供水量分析
2010—2015年大伙房水庫輸水工程每年還可為遼河流域中下游城市群增加提供5.2億m3可供水量（扣除2005—2010年間已利用的12.8億m3）。假設“北水南調”工程已實施，可提供15.5億m3可供水量。其中2015年使用8億m3可供水量。其他小荒溝等水庫工程和引水工程再加上其它小型水利工程和污水處理回用可增加提供6億m3的可供水量。2015年與2010年相比可增加可供水量20億m3，到2015年全省可供水量將達到208億m3。如果沒有“北水南調”工程的供水，全省總可供水量為200億m3。
2.5污水資源化及可利用量分析
遼寧省每年排放廢污水量28億m3左右，造成地表水體嚴重污染。據監測，遼河、渾河、太子河、大遼河、大凌河的大部分河段為4～5類水質，有的超過5類，水污染造成了整個生態環境惡化，加劇了水資源的供需矛盾。
根據環保規劃，沈陽、撫順、鞍山、本溪、遼陽、大連等城市將建城市污水處理廠，部分處理后的污水可用于環境、工業和農業用水?，F狀年污水處理回用量為0.4億m3，2000年為0.9億m3，2005年為2.4億m3，2010年達到5.4億m3，2015年達到6.5億m3。如果實施三、四級處理，全省可獲得6億多m3的水資源，可以增加環境用水、城市綠化用水和農業用水，城市水環境的改善將帶來一系列的綜合社會經濟效益。
3利用自然增長率法校核不同水平年需水
通過對1990年至1999年10年的用水量進行分析，遼寧省年均總用水增長率為1.3％，其中工業用水增長率為2.5％、農業用水增長率為0.13％、城鄉生活用水增長率為6％。在利用用水自然增長率的辦法進行預測需水時，同時考慮全省計劃生育部門的人口預測：在2016年左右全省人口將達到峰值，約為4500萬人；考慮工農業生產中的節水力度的不斷加強，其用水定額不斷下降，從1998年至2020年工農業及城鄉需水增長率在現行增長率的情況下適當壓縮。同時考慮它受水資源開發工程的建設及輸水工程建設的制約，根據規劃未來水資源開發的力度和輸水工程建設的加大，通過比較分析，《遼寧省水利“十五”計劃和2015年規劃》中預測的需水量和可供水量與自然增長率法預測結果比較接近。
4結語
根據需水預測和可供水量分析，到2005年預測需水170億m3，預計可供水量可達到165億m3，還缺水5億m3；到2010年需水190億m3，可供水量將達到188億m3，缺水2億m3，主要是西部資源性缺水；到2015年需水209億m3，假設有“北水南調”工程可供水量將達到208億m3，缺水1億m3，主要還是西部資源性缺水，如果沒有北水南調工程，全省供水量將達到200億m3，缺水量將達到9億m3，主要是中部地區和西部缺水。
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AnalysisofWaterRequirement＆SupplyandDemandforWaterResourcesinLiaoningProvince
WangMing1LiZiqiang2SunBingkun3
