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關鍵詞:控制性詳細規(guī)劃; 數(shù)據(jù)建庫; 信息系統(tǒng)
1.引言
近年來,隨著城市的不斷發(fā)展以及城市化進程的日益加快,城市建設規(guī)模不斷擴大,城市規(guī)劃管理工作日益繁重,涉及數(shù)據(jù)量越來越大,加上政府對城市規(guī)劃現(xiàn)代化、規(guī)劃政務公開的要求越來越高,現(xiàn)有的管理方法已經不能適應新形勢的發(fā)展和變化的要求。現(xiàn)代信息技術與城市規(guī)劃相結合,為加強城市科學規(guī)劃和管理提供了有效途徑。將地理信息系統(tǒng)技術、計算機網絡技術和數(shù)據(jù)庫的海量數(shù)據(jù)存儲與管理技術等綜合應用于規(guī)劃的編制與管理過程中,建設集效能、質量、服務保障為一體的數(shù)字化、網絡化、集成化的統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)服務與共享體系已成為當務之急。
控制性詳細規(guī)劃是《城市規(guī)劃編制辦法》中確定的規(guī)劃層次之一,與修建性詳細規(guī)劃同屬詳細規(guī)劃,是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù),以土地使用控制為重點,詳細規(guī)定建設用地性質、使用強度和空間環(huán)境,強化規(guī)劃設計與管理、開發(fā)的銜接,作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)并指導修建性詳細規(guī)劃的編制。在整個城市規(guī)劃編制與管理的過程中,控制性詳細規(guī)劃具有非常重要的承上啟下的作用,它清晰的體現(xiàn)著城市規(guī)劃公平、公正、以人為本的價值核心。為了加強控制性詳細規(guī)劃編制成果的管理,通過有效的信息化手段實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃編制成果的有效管理與動態(tài)更新,實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃編制成果的資源共享和向規(guī)劃管理法定依據(jù)的轉換,控制性詳細規(guī)劃編制成果一張圖庫建設工作已經成為規(guī)劃編制與管理共同面臨的一個緊迫問題。
2.當前控制性詳細規(guī)劃編制與成果管理存在的問題
我國城市規(guī)劃應用信息技術進行管理始于20世紀80年代中期,發(fā)展很快且取得了很多實際成果。目前,大多數(shù)城市的規(guī)劃管理部門利用GIS等技術建立了比較成熟穩(wěn)定的基礎數(shù)據(jù)地理信息系統(tǒng)、圍繞“一書兩證”的規(guī)劃管理系統(tǒng)、綜合管網信息系統(tǒng)等等,然而在規(guī)劃編制成果管理方面,成熟理想的信息化系統(tǒng)的案例很少,原因主要有以下幾個發(fā)面。
2.1 規(guī)劃編制相關標準缺失,數(shù)據(jù)規(guī)范化程度不高
隨著規(guī)劃設計市場的開放,只要具有一定資質的規(guī)劃設計單位都可以通過投標或政府委托等形式承擔相應的控制性詳細規(guī)劃編制任務。然而,一些現(xiàn)有的國家城市規(guī)劃技術標準和規(guī)范已難以完全滿足當今城市多元化發(fā)展對控制性詳細規(guī)劃編制的要求,由此造成不同的規(guī)劃設計單位提供的成果數(shù)據(jù)往往自成體系,標準不一,無法實現(xiàn)自動轉入數(shù)據(jù)庫。
2.2 規(guī)劃編制成果中可供信息化系統(tǒng)識別的信息不夠
根據(jù)現(xiàn)有的技術規(guī)范,從控制性詳細規(guī)劃編制的成果上,信息化系統(tǒng)只能提取出有限的信息,如根據(jù)規(guī)劃地塊圖形所在的圖層可獲取相應的用地性質,然而那些無法通過圖形直觀表達的指標,如容積率、綠地率等指標,一般只在分圖則的指標表中表達,信息化系統(tǒng)無法把這些信息提取關聯(lián)到相應的圖形,因此無法建立起信息完整的GIS數(shù)據(jù)庫。
2.3 規(guī)劃編制成果內部存在著數(shù)據(jù)沖突
每個編制項目的控制性詳細規(guī)劃編制成果中有一套技術圖件,如規(guī)劃圖件中包含土地利用規(guī)劃圖、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃圖、豎向工程規(guī)劃圖、六現(xiàn)綜合規(guī)劃圖等,各圖件之間的數(shù)據(jù)存在著一定的數(shù)據(jù)重復和關聯(lián),在設計過程中,不同數(shù)據(jù)又由不同的設計師設計、修改,而圖件間相同數(shù)據(jù)性一致性問題缺少解決手段,如土地利用規(guī)劃圖中的道路交通信息和管線綜合規(guī)劃圖中的道路交通信息可能存在不一致,如何確保建庫使用的是正確的編制成果數(shù)據(jù),是一個難以解決的問題。
2.4 規(guī)劃編制成果質量缺少檢查手段
規(guī)劃編制成果往往看上去是正確合理的,視覺上沒有什么問題,然而地塊間是否有壓蓋的情況,地塊邊界是否是閉合的多邊形,這些直接影響信息化數(shù)據(jù)建庫管理的問題很少有人關注,也缺少相應的檢查監(jiān)理手段,這就無法保證規(guī)劃成果庫的數(shù)據(jù)質量。
2.5 動態(tài)調整頻繁
根據(jù)新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,控制性詳細規(guī)劃的成果具有強制性要求,在實際操作中,規(guī)劃管理一方面要求以法定規(guī)劃為依據(jù);另一方面,由于社會環(huán)境的變化,也存在著經常調整控制性詳細規(guī)劃的需要,如何讓規(guī)劃成果庫隨著規(guī)劃調整動態(tài)更新,并保存版本供歷史回溯,也是大家正在共同探索的問題。
3.解決方案與系統(tǒng)實現(xiàn)
針對當前控制性詳細規(guī)劃編制成果管理中存在的問題,探索出一套以標準規(guī)范體系為成圖和建庫依據(jù),以規(guī)劃成果數(shù)據(jù)流為主線,以控制性詳細規(guī)劃“一張圖”建庫和數(shù)據(jù)共享應用為目標的整體解決方案,并實現(xiàn)了”標準規(guī)范制定_輔助編制_數(shù)據(jù)監(jiān)理_成果建庫管理_動態(tài)更新_信息共享”的控制性詳細規(guī)劃成果一張圖建庫系統(tǒng)。
3.1 系統(tǒng)整體架構
系統(tǒng)的整體架構如圖1,簡單概括為一套標準、一個數(shù)據(jù)庫和三個子系統(tǒng),一套標準包括規(guī)劃編制制圖標準和GIS建庫標準,數(shù)據(jù)庫中主要存儲控制性詳細規(guī)劃一張圖數(shù)據(jù)和規(guī)劃編制檔案數(shù)據(jù),三個子系統(tǒng)是規(guī)劃輔助編制與監(jiān)理軟件、成果建庫管理系統(tǒng)和成果共享系統(tǒng)。
從用戶業(yè)務流程上來看,首先是規(guī)劃設計單位使用規(guī)劃輔助編制軟件編制或調整規(guī)劃成果,然后交給規(guī)劃成果管理單位進行成果驗收,驗收通過的進行建庫更新,最后把規(guī)劃編制成果成服務供其他部門進行數(shù)據(jù)共享交換,在具體建設項目審批中應用來落實規(guī)劃編制的意圖,同時向社會大眾公示。
3.2 系統(tǒng)標準建設
為增強控制性詳細規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的規(guī)范性和質量,不斷推進規(guī)劃編制工作的標準化、信息化,在遵循現(xiàn)行國家標準、行業(yè)標準和地方標準的基礎上,制定出全面系統(tǒng)的《控制性詳細規(guī)劃計算機輔助制圖數(shù)據(jù)標準》和《控制性詳細規(guī)劃GIS建庫標準》,《控制性詳細規(guī)劃計算機輔助制圖數(shù)據(jù)標準》規(guī)定了制圖坐標系、實體類型、強制性圖件、圖層要求、屬性規(guī)定、編碼規(guī)則等,《控制性詳細規(guī)劃GIS建庫標準》設計了一張圖庫和檔案庫的數(shù)據(jù)庫結構和規(guī)定要求、更新原則以及GIS與CAD要素間的對用關系等。
在系統(tǒng)標準建設中,規(guī)定了各類圖形實體,必須掛接詳實的屬性,如地塊包括容積率、綠地率、建筑高度等控制指標,供建庫程序方便提取和快速批量生成分圖則;在標準中提出了“匯總圖”的概念,解決了規(guī)劃編制成果內部存在著數(shù)據(jù)沖突,“匯總圖”是包含規(guī)劃編制成果全要素的一張圖,有現(xiàn)狀“匯總圖”和規(guī)劃“匯總圖”兩張,如規(guī)劃“匯總圖”是從土地利用規(guī)劃圖、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃圖、豎向工程規(guī)劃圖、六現(xiàn)綜合規(guī)劃圖等圖件中不重復地提取出各自權威的數(shù)據(jù),形成權威的全要素的一張規(guī)劃圖。
3.3系統(tǒng)功能設計
3.3.1 控制性詳細規(guī)劃輔助設計與監(jiān)理軟件
控制性詳細規(guī)劃輔助設計與監(jiān)理軟件本著不改變編制人員的設計習慣的前提下,大大提高規(guī)劃編制的工作效率,保證編制成果信息的正確完整,符合相關標準規(guī)范要求,保障成果后期能夠無損、無縫建庫和動態(tài)調的維護管理。模塊功能如圖2。
軟件分為市政道路設計、土地利用設計和數(shù)據(jù)監(jiān)理等6大模塊,其中地塊指標定義和屬性編輯功能,為地塊、道路、管線和配套公建等各類要素的屬性定義和編輯的提供了方便的途徑;匯總圖與總圖的聯(lián)動,解決了各總圖間的數(shù)據(jù)沖突;數(shù)據(jù)監(jiān)理保證數(shù)據(jù)成果的完整性和規(guī)范性。
3.3.2 控制性詳細規(guī)劃成果建庫管理系統(tǒng)
如圖3,控制性詳細規(guī)劃成果建庫管理系統(tǒng)主要有圖庫配置,數(shù)據(jù)入庫和檔案管理等幾大功能模塊,系統(tǒng)的實現(xiàn)主界面如圖4。
數(shù)據(jù)庫配置功能主要根據(jù)建庫相關標準配置數(shù)據(jù)庫結構、數(shù)據(jù)集以及數(shù)據(jù)轉換入庫的規(guī)則;圖形檢查驗收功能除了涵蓋設計端使用部分監(jiān)理功能外,主要側重于彌補在設計端監(jiān)理難以完成的檢查,如地塊間縫隙的檢查,與周邊同層次規(guī)劃的銜接情況檢查,與上位規(guī)劃的沖突檢查等;系統(tǒng)在成果入庫時自動做版本更新管理,版本管理通過打時間戳的方式實現(xiàn),并定期把歷史數(shù)據(jù)遷移到歷史庫中,入庫的同時也把相應的規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等相關資料一并導入相關的檔案庫;GIS的基本功能指漫游、縮放、查看屬性、量算和定位等功能;圖形輸出是把圖庫中指定區(qū)域的編制成果,輸出成CAD或其他各式的圖形,滿足規(guī)劃調整等需要。
3.3.3 控制性詳細規(guī)劃成果共享系統(tǒng)
控制性詳細規(guī)劃建庫的另一個目的就是規(guī)劃成果的共享和使用,搭建面向不同用戶的資源共享平臺,進行數(shù)據(jù)交換和共享使用,實現(xiàn)規(guī)劃編制部門、規(guī)劃管理部門和社會公眾三者之間無障礙的信息交流(如圖5),讓控制性詳細規(guī)劃成果在具體建設項目的審批中應用來落實編制的意圖,并在外網公示。
3.4 系統(tǒng)開發(fā)技術
控制性詳細規(guī)劃輔助設計監(jiān)理軟件以及入庫的圖形讀取解析模塊,采用微軟VC++集成開發(fā)平臺和AutoDesk公司提供的基于AutoCAD平臺的ObjectArx二次開發(fā)庫開發(fā)實現(xiàn);在GIS建庫管理系統(tǒng)中,采用ArcEngine圖形開發(fā)組件;在數(shù)據(jù)管理方面采用Oracle數(shù)據(jù)庫和ArcSDE空間數(shù)據(jù)引擎。在控制性詳細規(guī)劃一張圖建庫成果的共享系統(tǒng)開發(fā)上采用ArcGIS Server平臺,把數(shù)據(jù)成Web Service服務供其他部門和系統(tǒng)使用。
4.總結
控制性詳細規(guī)劃成果一張圖建庫的研究與系統(tǒng)實現(xiàn),是對現(xiàn)代信息技術與城市規(guī)劃結合的一次探索和實踐,解決了規(guī)劃編制管理中的一系列問題,提高了規(guī)劃設計的效率與成果的質量;建立了一套規(guī)劃編制成果的動態(tài)維護與更新體系;同時也解決了規(guī)劃管理部門對規(guī)劃編制成果的應用問題;為城市依法建設打下了良好的基礎。
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[關鍵詞]雙評價；國土空間規(guī)劃；情景分析；ANN；CA
根據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》），雙評價是國土空間規(guī)劃重要的前期評價工作，要為國土空間規(guī)劃提供理論基礎與策略支撐。情景分析是雙評價中針對不同情景進行分析，為國土空間規(guī)劃提供多方案比選的工作內容，但《指南》并未明確情景分析的詳細方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創(chuàng)新點在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎設施建設等影響因素對土地利用類型的影響結果直接落實到空間布局上，相較于常見的文字、數(shù)據(jù)版情景分析，能夠更直觀、更清晰地表達各因子對國土空間格局影響的結果，對國土空間規(guī)劃的支撐作用也更強。ANN-CA模型在土地利用方面的應用已經有許多實踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區(qū)的土地利用格局變化及驅動機制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬州區(qū)的生態(tài)空間布局，并進行了生境質量評估。ANN-CA模型的模擬精度已經經過實踐得到了認可，本方法在前人研究的基礎上進行了改良，對驅動因子也設置了多情景，從而直接在結果中體現(xiàn)不同人口、不同基礎設施建設情景等對土地利用變化的影響。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神經網絡-元胞自動機模型。元胞自動機是一種時間、空間和狀態(tài)都離散，空間相互作用和時間因果關系都為局部的網格動力學模型，實現(xiàn)了自下而上模擬復雜系統(tǒng)時空演化的過程。每個元胞的狀態(tài)由其相鄰的元胞的狀態(tài)決定，當為其制定轉換規(guī)則后，所有元胞便能依據(jù)轉換規(guī)則自行演變，因此其核心在于轉換規(guī)則。人工神經網絡具有自學習以及聯(lián)想功能，能夠高速尋找優(yōu)化解，通過人工神經網絡模型學習土地利用數(shù)據(jù)變化的規(guī)則，將提取的規(guī)則應用于起始年份的柵格數(shù)據(jù)，就能在元胞自動機中完成模擬預測的過程。
1.2技術路線
本研究依托國土空間規(guī)劃項目，能夠獲得某市第二次和第三次全國土地調查數(shù)據(jù)。將某市土地調查數(shù)據(jù)地類重新分為耕地、林地、園地、其他農用地、城鎮(zhèn)用地、村莊、采礦用地、其他建設用地、水域、其他土地共十個用地類型，并轉換成柵格數(shù)據(jù)。利用人工神經網絡學習方法，提取某市2009年土地利用數(shù)據(jù)不同地類演變到2018年的規(guī)律（因2009-2018年數(shù)據(jù)為第二次全國土地調查數(shù)據(jù)，其地類涵義一致，用其推演較為準確），再以第三次全國土地調查數(shù)據(jù)重分類后的柵格數(shù)據(jù)作為起始年份數(shù)據(jù)，加入不同情景的驅動因子柵格數(shù)據(jù)，應用神經網絡學習的地類演變規(guī)律，在CA元胞自動機中進行自動演變，將不同情景預測的城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國土空間格局（圖1）。
2情景設置
2.1重大影響因素
2.1.1地形因素。地形是影響國土空間格局的重要因素之一，地勢越平坦，越適宜開展人類活動。高程太高、坡度太大的區(qū)域則不適宜開展城鎮(zhèn)建設或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅動因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區(qū)域較為平坦。2.1.2區(qū)位。區(qū)域到中心城區(qū)的可達性會影響區(qū)域受到中心城區(qū)輻射的強弱。越容易到達中心城區(qū)，越容易受到中心城區(qū)的輻射影響，對區(qū)域發(fā)展越容易起到促進作用。采用百度地圖交通時間數(shù)據(jù)進行插值分析，得到某市全域到中心城區(qū)的可達性圖層（圖4）。2.1.3地質災害。某市北部的山脈附近地質災害較容易發(fā)生，且地震斷裂帶多分布于此。地質災害對人類的生命財產破壞力極強，在地質災害易發(fā)生區(qū)域不適宜開展人類活動，因此將地質災害危險性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設施。水資源對生態(tài)、生產、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內水系發(fā)達，河流湖泊水庫眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設施可達性（圖6）作為對區(qū)域發(fā)展的驅動因子。提取某市第三次土地調查數(shù)據(jù)中的水域及水利設施，分析各單元到達水域及水利設施的距離。因未獲取到規(guī)劃水利設施數(shù)據(jù)，僅從現(xiàn)狀數(shù)據(jù)考慮，未設置多情景。2.1.5交通路網。提取某市第三次土地調查數(shù)據(jù)中道路數(shù)據(jù)，結合規(guī)劃道路，按照現(xiàn)狀道路、規(guī)劃道路部分建成、規(guī)劃道路全部建成三種時態(tài)，分為低密度路網、中密度路網和高密度路網三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬人，城鎮(zhèn)化率60.1%。根據(jù)某市2014-2019年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，結合某市2035年發(fā)展目標，預測在穩(wěn)健、基準和樂觀三種情景下，某市城鎮(zhèn)化率分別為68%、70%和72%，對應的常住人口數(shù)量和城鎮(zhèn)人口數(shù)量如表1所示。
2.2情景配置
綜合以上七種重要的影響因子，配置穩(wěn)健、基準、優(yōu)化三種情景。地形、區(qū)位、地質災害危險性、水域及水利設施是基礎驅動因子，三種情景是相同的；其余因子為動態(tài)因子，不同的情景對應不同的值。動態(tài)因子中人口和城鎮(zhèn)人均建設用地可以計算出城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模，從而設置演變結束條件。交通路網則影響地類單元格變化的概率和地類。各情景的具體配置情況如表3所示。
3情景模擬結果
使用ANN-CA模型工具對2009年和2018年土地利用柵格數(shù)據(jù)進行人工神經網絡學習，分別添加三種情景對應的驅動因子歸一化處理后的數(shù)據(jù)，根據(jù)實際的地類轉換關系設置好地類轉換矩陣，待學習結束后，用三調地類轉換的柵格數(shù)據(jù)（2019年）作為起始年份數(shù)據(jù)，推演2035年空間格局，最終結果如圖8所示。
4總結
穩(wěn)健、基準、優(yōu)化三種情景分析對應的城鎮(zhèn)用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來看，中心城區(qū)及各縣市的城鎮(zhèn)用地均有擴張，中心城區(qū)主要向西南方向擴張，與某市規(guī)劃發(fā)展方向一致，可以從空間上為國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設用地布局、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規(guī)劃的重大水利設施以及氣候變化因素對空間格局的影響。（2）為了貼合實際地類轉化規(guī)律，例如城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復墾等等，將用地類型分得比較細，這樣的優(yōu)點是比較貼合實際土地轉換規(guī)律，但分類太多人工神經網絡學習的精度會有所降低。（3）模擬結束條件——城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模，是依據(jù)預測人口和城鎮(zhèn)人均建設用地確定的，而目前的理念是“量水發(fā)展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產”，會更符合現(xiàn)在的規(guī)劃理念。
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[8]張鵬,李慶.南昌市“三生”空間時空格局演化特征分析與預測[J].國土資源科技管理,2020,37(06):60-75.
1海洋空間規(guī)劃體系的基本認知
隨著人類用海活動的增多,對海洋空間的需求不斷增長,人們逐漸認識到“時間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開始運用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學術語定義看,海洋空間規(guī)劃是以動態(tài)演化著的海洋空間為基礎,以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調人與海洋空間之間的關系,對海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實施和進行管理的過程性活動[3]。該定義強調策略性,即要達到的目標和愿景;強調過程性,即通過規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實;強調尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計劃對“空間規(guī)劃”界定[4],可認為:海洋空間規(guī)劃是國家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經濟社會發(fā)展,對海洋空間保護和利用結構進行調整和合理布局的管理決策,是海洋經濟、社會、文化和生態(tài)等政策的地理表達;尋求從海洋空間上合理組織人類用海活動,尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應強調海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長遠和廣闊的視野來看待海洋空間的開發(fā)和保護;強調海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經濟、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強調海域或區(qū)域海洋的觀念,承認海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應的措施、政策共同發(fā)展,[5]。海洋空間規(guī)劃的實質是對海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調和政府海洋管制進行超前性的調配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系。《現(xiàn)代漢語詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關事物或某些意識互相聯(lián)系而構成的一個整體。作為科學術語來講,“體系”泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類海洋空間規(guī)劃組成,共同引導、預判、協(xié)調并完成人海關系相互作用及海域演化過程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關系作用模式,在其基礎上對海洋空間的演化提出策略并付諸過程,同時形成一個完整的策略和調控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡單加和,而是按照某種結構相互組織、整合,形成層次關系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對海洋空間的作用關系總和。這種內在結構化作用關系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關系,有的則是縱向的對接關系。海洋空間規(guī)劃體系內部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關性、秩序性和持續(xù)性等特點[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎性機制集合,其本質上也是一種制度[3]。
2海洋空間規(guī)劃體系構建的時代背景
一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結和歸納的文明產物,也存在對未來發(fā)展狀態(tài)和時空發(fā)展要求的理性假設。構建海洋空間規(guī)劃體系,需要認知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時展要求,主要表現(xiàn)在4個方面。2.1落實海洋生態(tài)文明建設的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國8大生態(tài)文明制度之一,是我國規(guī)劃改革的主要任務。海洋生態(tài)文明建設實施方案(2015—2020年)首要任務是“強化規(guī)劃引導和約束作用,嚴格實施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產、生活、生態(tài)用海空間”。海洋空間規(guī)劃體系的構建是落實和推進“五位一體”生態(tài)文明建設及海洋生態(tài)文明建設的直接要求和實施載體,統(tǒng)籌各類海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過程協(xié)調海陸資源開發(fā)、產業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護,是深化海洋資源科學配置與管理、嚴格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國海洋生態(tài)文明建設的重要內容。2.2實現(xiàn)海洋空間科學開發(fā)保護的基礎。海洋空間規(guī)劃是各類用海活動審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹立“敬畏海洋、保護海洋”的生態(tài)文明理念,構建以海洋空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容導向,實施全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的規(guī)劃管理體制。理順我國現(xiàn)有多類海洋空間規(guī)劃及同一類海洋空間規(guī)劃的多級規(guī)劃,避免規(guī)劃內容沖突,分級落實各級規(guī)劃在海洋空間開發(fā)與保護中的內容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對海洋科學開發(fā)與保護的基礎性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側重圍填海盲目擴張和海洋經濟增長的不合理需求,約束和引導海洋空間及海洋資源開發(fā)向科學適度有序利用目標發(fā)展,保障各類生產、生活、生態(tài)用海空間。2.3推動海洋空間利用協(xié)調發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹立“集聚開發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調引導和約束,糾正過去和當前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會經濟發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長遠和廣闊的視野來誘導和倒逼各地海洋經濟發(fā)展優(yōu)化和轉型,實現(xiàn)人海和諧,促進形成全國海洋資源開發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹立“簡政增效”的執(zhí)政理念,實施海洋空間規(guī)劃事權的邊界劃分與再分配,構建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級海洋空間管理事權,理順海洋空間規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)管體制,實行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國家海洋空間治理能力和效率。
3海洋空間規(guī)劃體系構建的著力點
統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導性。海洋空間規(guī)劃體系應包括3個基本要素,即長期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調方法、處理海洋空間利用問題的海洋治理過程。其構建應滿足海洋空間治理的需求導向,體現(xiàn)國家海洋生態(tài)文明意志和國家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對國家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問題進行調控。根據(jù)國家生態(tài)文明建設“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向的宏觀調控體系,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護”的海洋生態(tài)文明意識導向,推進海洋主體功能區(qū)建設,突出強調“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段,推進實施圍填海總量和自然岸線保有率的用海總量控制制度,實施定性(性質)、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經濟發(fā)展的可行性、海洋社會制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保護意識,合理安排各類生產、生活、生態(tài)用海空間,明確海洋開發(fā)和保護“兩個邊界”,實施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設目標。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構成應與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對應關系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級和國家空間規(guī)劃層級要求,實行三級行使權責的體制,體現(xiàn)“于事簡便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標,以戰(zhàn)略決策為主;省級以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細致地分配和設定管轄范圍內的生產、生活、生態(tài)用海空間以及海洋開發(fā)和保護邊界,上落實國家戰(zhàn)略約束指標,下安排市縣微觀管控需求,承擔承上啟下和省級宏觀管理需求;市縣為執(zhí)行落實者,突出“多規(guī)合一”,以“細致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強調規(guī)劃的綜合性和實施性,注重海洋公共資源的空間和時間安排,保障上級規(guī)劃目標的落實,形成“國家、省、市縣三級規(guī)劃,國家、省二級監(jiān)督,市縣一級執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權責清晰”的現(xiàn)代化行政管理機制。
4海洋空間規(guī)劃體系構建的基本路徑
隨著城市化進程的加快，生態(tài)城市建設已成為世界城市發(fā)展建設的潮流，十報告明確提出“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設‘五位一體’總體布局”，首次提出“美麗中國”理念，即“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。”當前，我國大部分城市都編制了區(qū)域生態(tài)環(huán)保專題規(guī)劃[1-5]，一些城市如珠三角[6]、福州[7]等編制了生態(tài)空間規(guī)劃的專題篇章。《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》[8]提出了“紅線調控、綠線提升、藍線建設”三大戰(zhàn)略，落實環(huán)保規(guī)劃提出的生態(tài)分區(qū)控制方案。王金南等[9-10]采用RS與GIS技術的空間評價方法，構建了基于環(huán)境功能評價和主導因素法的環(huán)境功能區(qū)劃技術體系，劃分了全國的自然生態(tài)保留區(qū)和生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護區(qū)和資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū);唐燕秋等[11]分析了環(huán)境保護規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位，明確了環(huán)境空間格局和紅線管控體系等問題，落實了環(huán)境保護的強制性要求和內容，實現(xiàn)了經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。重慶市地方政府已出臺了關于加快生態(tài)文明意見等政策性文件[12-14]，編制了生態(tài)創(chuàng)建規(guī)劃，落實了相應“定指標”的環(huán)保專題規(guī)劃。為推進重慶市璧山區(qū)的法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平的要求，筆者通過分析璧山區(qū)的地理區(qū)位、經濟社會和環(huán)境保護形勢，提出了研究區(qū)生態(tài)保護空間的保護紅線，制訂了生態(tài)環(huán)保與城鄉(xiāng)現(xiàn)實發(fā)展需求相協(xié)調的生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃。
1研究區(qū)概況
璧山區(qū)位于重慶主城以西，屬中亞熱帶季風濕潤氣候，歷年平均氣溫17.8 ℃，年平均降雨量1 042.3 mm，地形地貌上屬于川東弧形構造帶，分別從東西兩側橫貫全縣，海拔600～800 m，呈“三山三水”的自然地理分布，轄區(qū)內共13個鎮(zhèn)街，人口63萬。璧山區(qū)屬于重慶市“五大功能區(qū)”的城市發(fā)展區(qū)，是未來工業(yè)經濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，圍繞未來發(fā)展戰(zhàn)略和空間格局，加快生態(tài)環(huán)保工作的規(guī)劃和實施，優(yōu)化經濟社會發(fā)展的作用，形成天藍、水碧、地綠、景美的生態(tài)環(huán)境格局。該生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃基準指標為2014年，規(guī)劃期限至2020年。璧山區(qū)的地理區(qū)位見圖1。
2區(qū)域生態(tài)體系構建的總體原則
2.1生態(tài)環(huán)境定位璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境定位是建設美麗山水城市，生態(tài)宜居城市，構建科學合理的城鎮(zhèn)化格局、產業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)空間格局。以璧山區(qū)的山、水、林、田、城為空間元素，以自然山水脈絡和自然地形地貌為框架，基于“基質-斑塊-廊道”的景觀生態(tài)學理論，著力構建區(qū)域網狀生態(tài)安全格局，嚴守生態(tài)保護紅線[15-19]。計劃到2020年，將璧山區(qū)建設成為深綠型生態(tài)化的“一生之城”，實現(xiàn)全區(qū)生態(tài)文明水平與全面建成小康社會目標相適應。
2.2生態(tài)空間保護規(guī)劃規(guī)范方法璧山區(qū)地處重慶五大功能區(qū)離主城區(qū)最近的城市發(fā)展新區(qū)，承接主城區(qū)產業(yè)專業(yè)，新型產業(yè)發(fā)展的大經濟開發(fā)強度，必須通過構建合理的區(qū)域生態(tài)體系，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高效保護。因此，生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃的主要技術和方法是劃定生態(tài)保護紅線，優(yōu)化城鄉(xiāng)全域空間資源優(yōu)化的配置，協(xié)調空間沖突，并制訂明確的管制措施，形成合理的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間布局。
區(qū)域生態(tài)體系構建的總體原則是采用生態(tài)學家和景觀規(guī)劃師提出的“優(yōu)先格局”和“最優(yōu)格局”的區(qū)域整體景觀模式[8]，在生態(tài)紅線劃定的框架下，應用景觀生態(tài)學等原理對城鄉(xiāng)生態(tài)優(yōu)化發(fā)展做較為系統(tǒng)的規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)空間格局。在璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價、生態(tài)脆弱性評價和生態(tài)服務功能重要性評價的基礎上，采用GIS空間疊加技術方法，自上而下和自下而上相結合，利用主導因素法，按區(qū)域內差異最小、區(qū)域間差異最大的原則以及區(qū)域共軛性原則，依次逐級劃分生態(tài)環(huán)境保護的功能空間分區(qū)，并根據(jù)現(xiàn)有的專題空間規(guī)劃邊界進行疊加分析，最終確定生態(tài)環(huán)保空間區(qū)劃的基本界線。
3璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系的構建
按照“保護優(yōu)先”的原則和基于“逆規(guī)劃”的思路，采用GIS分析方法，劃分了自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調節(jié)區(qū)、食物安全保障區(qū)和宜居環(huán)境維護區(qū)共4類綜合環(huán)境功能區(qū)和8個亞區(qū)(圖2～4)。根據(jù)各個分區(qū)的特征，制訂了相應的空間分級管制方案，構建區(qū)域生態(tài)環(huán)保空間格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)專項規(guī)劃的全覆蓋。
3.1自然生態(tài)保留區(qū)根據(jù)國家《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，自然生態(tài)保留區(qū)主要是生態(tài)保護紅線一級和二級管控區(qū)范圍，全區(qū)總面積為175.23 km2， 占幅員面積的19.15%。
自然生態(tài)保留一級管控區(qū)面積27.36 km2，分布包括自然保護區(qū)、集中式飲用水源保護區(qū)。自然保護區(qū)包括縉云山國家級自然保護區(qū)璧山區(qū)部分和黃嶺鷺類自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，集中式飲用水源保護區(qū)包括所有的城市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和納入集中供水的集中水源取水源保護區(qū)。自然生態(tài)保留二級管控區(qū)范圍包括縉云山自然保護區(qū)的實驗區(qū)、青龍湖國家森林公園、云霧山國家濕地公園、“四山”管制區(qū)璧山部分以及重要的河湖水系生態(tài)功能區(qū)等，管控區(qū)面積為147.6 km2。
自然生態(tài)保留區(qū)為全區(qū)生態(tài)保護紅線，是環(huán)境安全底線，將生態(tài)控制線的空間定點、定位，使生態(tài)保護區(qū)域牢牢固定在生態(tài)規(guī)劃“落地”，為保障城市生態(tài)安全明確了底線。依據(jù)生態(tài)紅線管理辦法，按照現(xiàn)行政策和法律、法規(guī)的規(guī)定進行分類管理，嚴格管控生態(tài)保護紅線區(qū)域內的開發(fā)建設活動。
3.2生態(tài)功能調節(jié)區(qū)生態(tài)功能調節(jié)區(qū)主要包括區(qū)域的水土保持、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、綠色生態(tài)廊道和畜禽養(yǎng)殖的“禁養(yǎng)限養(yǎng)區(qū)”。
水土保持、水源涵養(yǎng)生態(tài)調節(jié)功能區(qū)包括境內東西兩側的縉云山、華蓋槽、云霧山以及南部云坪山等水源涵養(yǎng)林保護區(qū)和水土保持林區(qū)。主要措施是按照集水區(qū)的自然特點和保護水源的重要性，嚴格保護現(xiàn)狀林木，采取封山育林等措施保護現(xiàn)有植被，提高森林覆蓋率。重點保護濕地、河網保護區(qū)，嚴格限制對生態(tài)環(huán)境有負面影響的建設項目，積極構建區(qū)域生態(tài)調節(jié)系統(tǒng)。
綠色生態(tài)廊道生態(tài)調節(jié)功能區(qū)主要是指包括已建和在建高速、高鐵等基礎設施兩側50～200 m的綠色廊道;重要水系綠色廊道湖泊兩岸30～100 m綠色屏障;城鎮(zhèn)組團隔離帶綠色生態(tài)廊道。通過主要交通干線綠色生態(tài)廊道連接各生態(tài)功能區(qū)，形成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域網狀生態(tài)系統(tǒng)格局。該廊道大部分與基礎設施廊道并道，采取自然保育和人工促進并重的方法實施保護。
為加快解決畜禽養(yǎng)殖突出環(huán)境的問題，將畜禽養(yǎng)殖“禁養(yǎng)區(qū)”和“限養(yǎng)區(qū)”劃分為生態(tài)功能調節(jié)保護區(qū)，在區(qū)域內的主要流域、主要鎮(zhèn)、街3個層次上，優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖“三區(qū)”劃分，適度控制養(yǎng)殖總量。
3.3食物環(huán)境安全保障區(qū)食物環(huán)境安全保障區(qū)是國土空間的耕地和基本農田的保障線，規(guī)劃期(到2020年)全區(qū)基本農田數(shù)量保持在336.87 km2，占全區(qū)國土面積比例底限不低于35%。嚴格控制農村居民點建設用地總量，加強高標準基本農田建設和土地綜合整治建設，加強項目用地預審，不允許占用基本農田進行非農建設，通過最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。
3.4宜居環(huán)境維護區(qū)宜居環(huán)境維護區(qū)主要是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的建成區(qū)、規(guī)劃建設用地及城區(qū)發(fā)展用地，包括宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)和環(huán)境風險防范區(qū)，其中，宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)主要是居住建成區(qū)和規(guī)劃發(fā)展區(qū)，環(huán)境風險防范區(qū)主要指工業(yè)集中生產用地。在規(guī)劃期內將宜居環(huán)境維護區(qū)的用地規(guī)模控制在81.20 km2，其中，宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)用地規(guī)模控制在64.50 km2。城區(qū)和城鎮(zhèn)建設以森林公園、濕地公園、濱河綠地、街頭綠地、道路綠化等多種形式在城市中形成“面-線-點”的生態(tài)空間，特別是控制好與建設用地相鄰的縉云山、城市公園、濱河防護綠地、飲用水源保護區(qū)等。通過生態(tài)綠廊建設，將城市公園和水面等有機聯(lián)系，形成互聯(lián)互通的城市生態(tài)網絡體系。璧山區(qū)的工業(yè)園區(qū)已成為成功國家級高新技術產業(yè)園區(qū)，為工業(yè)、產業(yè)等經濟集聚區(qū)域，同時也是宜居環(huán)境的風險區(qū)域，尤其是電鍍工業(yè)園區(qū)，環(huán)境風險級別高，須做好園區(qū)風險防范和其他空間的安全隔離措施。
4結論
生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程，區(qū)域生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃和保護還需要進一步在開展區(qū)域環(huán)境承載力研究的基礎上，統(tǒng)籌區(qū)域國民經濟發(fā)展規(guī)劃以及國土空間、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”的成果進行應用實踐。
筆者在分析璧山區(qū)的區(qū)位、地理區(qū)位、經濟社會發(fā)展和環(huán)境保護形勢的基礎上，初步構建了以山、水、林、田、城為空間元素，以自然山水脈絡和自然地形地貌為框架的區(qū)域網狀生態(tài)安全格局，得到如下結論：
(1)根據(jù)國家相應的生態(tài)紅線劃定技術指南，因地制宜地采用GIS方法劃定了璧山區(qū)級生態(tài)保護紅線界限，實現(xiàn)了生態(tài)保護紅線的定位“落地”。
(2)分析了璧山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境狀況，按照“保護優(yōu)先”的原則和基于“逆規(guī)劃”的思路，采用GIS科學分析方法劃分了自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調節(jié)區(qū)、食物安全保障區(qū)和宜居環(huán)境維護區(qū)4個綜合環(huán)境功能區(qū)和8個亞區(qū)，根據(jù)各個分區(qū)的空間分布特征，制訂了相應的管制方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)專項規(guī)劃的全覆蓋。
(3)在生態(tài)文明建設的大框架下，提出了研究區(qū)生態(tài)保護紅線與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，國土空間規(guī)劃等專題空間管制規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)專題空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的“共享、融合”。
關鍵詞：新時期；土地規(guī)劃；土地利用
中圖分類號： F301.23 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新時期的土地規(guī)劃理念
新時期、新思想、新規(guī)劃，在新的社會形勢下，土地利用規(guī)劃也需要與時俱進，根據(jù)現(xiàn)實需求和環(huán)境調整土地規(guī)劃。具體來說，新時期土地規(guī)劃的新思想、新理念主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
1.1 理性發(fā)展
改變以往單一的土地利用模式，從實際情況出發(fā)，因地制宜，結合當?shù)氐沫h(huán)境質量、各個自然因素的組合情況來進行土地利用的規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中應該明確指導思想、分配目標，改變以往以人類的需求為中心的規(guī)劃模式，妥善處理經濟、社會與自然之間的和諧關系，遵循客觀規(guī)律，堅持可持續(xù)性的理性發(fā)展觀念，保證土地資源的永續(xù)利用，避免對土地資源的破壞，將社會進步與生態(tài)環(huán)境改善緊密結合起來，實現(xiàn)理性發(fā)展。
1.2 空間規(guī)劃
土地利用規(guī)劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調土地利用結構、布局的長期性的空間規(guī)劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規(guī)劃著重強調了規(guī)劃中對于數(shù)量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區(qū)方案的規(guī)劃中，對于內部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規(guī)劃的空間控制功能難以得到發(fā)揮。因此新時期的土地規(guī)劃應該從國家和區(qū)域的社會經濟發(fā)展水平出發(fā)，遵循客觀現(xiàn)實優(yōu)勢，進行復核地域實際情況的空間規(guī)劃，并且通過相關的政策來進行約束。新時期的土地利用整體規(guī)劃是與社會經濟發(fā)展水平、社會公共利益以及環(huán)境等多方利益相結合的空間規(guī)劃。
1.3 可持續(xù)性發(fā)展
持續(xù)化是新科學發(fā)展觀的基本要求，因此在新時期土地利用規(guī)劃中要貫徹落實可持續(xù)的發(fā)展觀念。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發(fā)展的觀念。可持續(xù)發(fā)展從本質上來看，即要求我們遵循客觀的自然規(guī)律，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一發(fā)展。土地資源關乎國家經濟、社會的長遠發(fā)展，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在進行土地利用規(guī)劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實可持續(xù)性的發(fā)展理念，最終實現(xiàn)生態(tài)合理性、經濟效益與社會需求三者的和諧統(tǒng)一。
2 新時期土地利用規(guī)劃的方法
新時期土地利用規(guī)劃不僅要在思想觀念和理論上實現(xiàn)創(chuàng)新，結合時代的發(fā)展特征以及土地開發(fā)的現(xiàn)狀制定新規(guī)，還需要從方法上實現(xiàn)創(chuàng)新，按照規(guī)劃修編的要求，采用新的規(guī)劃方法。
2.1 引入評估機制
評估機制的引入是提高土地利用規(guī)劃水平，反饋土地利用規(guī)劃成果的關鍵，在新時期土地利用整體規(guī)劃的修編之前，各個地方需要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對土地利用的實施效果進行評價，并且總結土地資源的實際利用情況與規(guī)劃之間的關系。從當前評估機制的開展效果來看，評價體系的建立尚不完全，有許多地方沒有貫徹落實評估機制。評價的內容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規(guī)劃對周邊環(huán)境帶來的影響，是否符合自然發(fā)展的客觀規(guī)律，是否適應當?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展需求。在修訂土地利用整體規(guī)劃之前進行完整系統(tǒng)的評估對于提高資源利用效率、總結實踐經驗具有重要意義。
2.2 系統(tǒng)化的方法
以往的土地利用規(guī)劃相對來說較為分散，整體性和系統(tǒng)性不強，新時期的土地利用整體規(guī)劃著眼于國家宏觀調控和市場經濟可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。因此作為事關國家長遠發(fā)展的土地資源，應該以更高層次和更寬領域的規(guī)劃方法來實現(xiàn)其系統(tǒng)化的運行。宏觀與微觀相結合，整體聯(lián)系局部，在國家整體土地利用規(guī)劃的基礎之上再因地制宜地開展地方土地利用規(guī)劃，適應地方發(fā)展，針對性地進行土地利用規(guī)劃。
2.3 運用現(xiàn)代化技術
土地利用規(guī)劃離不開地理信息技術，隨著現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展，土地規(guī)劃中引入了更多先進的技術，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規(guī)劃的準確性和科學性。遙感技術、GIS技術、GPS技術等現(xiàn)代化的技術都使得土地規(guī)劃從調查、資料收集、信息處理到成圖監(jiān)督等實現(xiàn)了信息化和數(shù)字化，基于人機交互的土地資源管理系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供了關鍵性的決策依據(jù)。
2.4 鼓勵社會參與
土地利用規(guī)劃是國家性的資源規(guī)劃，并且直接關乎人民群眾的切身利益。以往的規(guī)劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時期的土地規(guī)劃應該在政府部門的領導下，組織相關的專家和社會群體共同參與，鼓勵社會參與的方式，能夠為土地規(guī)劃提供更多的信息資料，并且使得規(guī)劃的目標更加明確，土地規(guī)劃方案的實施更易得到貫徹執(zhí)行。
參考文獻
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Abstract： Plans for national economic and social development, urban planning and land use planning (hereinafter referred to as "three rules") without different functional department, after years of planning practice, "three rules division" the problems already obvious and serious, therefore the author thinks that must be integrated planning resources, work out the comprehensive planning, to "three rules unity". This article mainly analyzes the "three rules unity" necessity, explore the "three rules unity" planning content, and finally puts forward the exploratory "three rules unity" some way, expect to "three rules unity" research be push forward.
關 鍵 詞：“三規(guī)合一”；意義；內容；實施途徑
Keyword：hereinafter referred to as "three rules";Meaning; Content; Implementing ways
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：
1.“三規(guī)合一”提出的背景及意義
1.1政策背景
最新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定,“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。
1.2實踐背景
多年的規(guī)劃實踐表明，我國當前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調甚至相互沖突，導致了開發(fā)管理上的混亂和建設成本的增加，在一定程度上影響了經濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。
城建部主管的城市規(guī)劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國家發(fā)改委具有綜合協(xié)調社會經濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術力量相對薄弱。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術和管理基礎相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調作用。筆者從管理、編制、審批、實施等幾方面對三大規(guī)劃進行了比較，如表一所示。
表一——三大規(guī)劃內容、地位與作用等比較
項目 類別 國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 土地利用規(guī)劃
管理 主管部門 發(fā)展與改革部門 城鄉(xiāng)規(guī)劃部門 國土資源部門
規(guī)劃類別 經濟綜合規(guī)劃 空間綜合規(guī)劃 空間專項規(guī)劃
規(guī)劃特性 綜合性 綜合性 專項性
編制 編制依據(jù) 社會經濟預測及政策因素 國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃 上層次土地利用規(guī)劃
主要內容 發(fā)展目標和項目規(guī)模 城市發(fā)展方向及空間布局、建設時序安排、 耕地保護范圍、用地總量及年度用地指標
編制方式 獨立 獨立，兼顧國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃 自上而下、統(tǒng)一
審批 審批機關 本級人大 上級政府 國務院、上級政府
審點 發(fā)展速度和指標體系 人口與用地規(guī)模 耕地平衡和用地平衡
法律地位 — 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《土地管理法》
實施 實施力度 指導性 約束性 強制性
實施計劃 年度政府工作報告 近期建設規(guī)劃 年度用地指標
規(guī)劃年限 五年 一般二十年 10----15年
監(jiān)督 監(jiān)督機構 本級人大 上級政府、本級人大 國務院、上級政府
實施評估 年度政府工作報告 規(guī)劃修編 執(zhí)法監(jiān)察
檢測手段 統(tǒng)計數(shù)據(jù) 報告、檢查 衛(wèi)星、遙感
通過表一比較可發(fā)現(xiàn)，三大規(guī)劃均存在自身的不足：
（1）國民經濟與發(fā)展規(guī)劃操作性、實踐性較差
（2）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標準不一
（3）城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對經濟社會因素考慮不足
相對來看，城市總體規(guī)劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對區(qū)域社會經濟發(fā)展條件考慮不夠的問題。
1.3論文研究意義
事實上，在我國當前行政體制下，要真正實現(xiàn)一個規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實，而且目前這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下還有其存在的必要性與合理性。但對具體城市而言，一個城市只有一個空間，一個空間應該統(tǒng)一規(guī)劃，這是統(tǒng)籌指導城市發(fā)展的需要和現(xiàn)實，也是探索“三規(guī)合一”的意義所在。
2.“三規(guī)合一”的內涵、發(fā)展目標
2.1“三規(guī)合一”的內涵
“三規(guī)合一”并非指只有一個規(guī)劃，而是指只有一個城市空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調機制等方面的制度建設，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設和管理的依據(jù)和龍頭。筆者結合國內相關研究比較得知，“三規(guī)合一”是指將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到的相同內容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其它內容按相關專業(yè)要求各自補充完成。
2.2“三規(guī)合一”的發(fā)展目標
“三規(guī)合一”的目標就是減少三大規(guī)劃“各干各事”的困境，所以筆者認為三大規(guī)劃合一之后的理想狀態(tài)如下：一張圖、一套技術標準、一套協(xié)作流程 、一套辦事規(guī)章。
3.“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的主要內容
1.根據(jù)區(qū)域發(fā)展背景與城市發(fā)展現(xiàn)狀進行政策輸入，確定城市發(fā)展目標和在區(qū)域中的定位，并提出經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略；
2.通過功能定位確定城市職能，進行城鄉(xiāng)產業(yè)布局，提出相應發(fā)展策略，并制定配套區(qū)域政策；
3.根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃制定的人口遷移及產業(yè)發(fā)展策略確定城鎮(zhèn)規(guī)模、職能、等級結構，并構建生態(tài)、產業(yè)、交通、服務四大支撐體系；
【關鍵詞】三規(guī)合一、濱河國際新城、信息化、數(shù)據(jù)化
一、三規(guī)合一概念
將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其它內容按相關專業(yè)要求各自補充完成，即為“三規(guī)合一”。
“三規(guī)合一”并非僅僅指一個規(guī)劃，主要指一個共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調機制等方面的制度建設，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設和管理的依據(jù)和龍頭。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。
2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設部關于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發(fā)展觀為指導，全面落實新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實現(xiàn)經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系。
4、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強城市規(guī)劃與經濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
地方實踐
2008年10月上海政府機構改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規(guī)劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規(guī)土整合”一時成為2009年中國規(guī)劃管理領域和政府機構改革的熱點。
國家推進
2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了規(guī)劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國家規(guī)劃體系的支撐點”。
隨后，“三規(guī)合一”的改革試點陸續(xù)在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，以此為契機，重慶市開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開展了“四規(guī)疊合”綜合實施方案試點工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個整體系統(tǒng)的開放性和協(xié)調性。
三、河南特色“三規(guī)合一”
1、以產業(yè)集聚區(qū)建設為基礎。
2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業(yè)集聚區(qū)科學規(guī)劃科學發(fā)展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業(yè)集聚區(qū)進行調查，在掌握全省產業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎上，對產業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產業(yè)集聚區(qū)基礎設施、產業(yè)發(fā)展態(tài)勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類指導產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。
2、以“三規(guī)合一”為平臺，將產業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個產業(yè)集聚區(qū)不能超過3個主導產業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)（項目）的集中布局。
3、以產城互動為依托。河南省通過產業(yè)集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實現(xiàn)基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業(yè)支撐和人口聚集能力，實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進。
四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議
鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發(fā)建設有限公司建設開發(fā)的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯(lián)動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前開發(fā)建設過程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門標準的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門與土地部門焦點不統(tǒng)一導致部分土地無法出讓。
困境1――用地矛盾、沖突：兩個規(guī)劃中建設用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。
困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎數(shù)據(jù)導致邊界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。
困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：
難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；
土地利用總體規(guī)劃的基本農田保護范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。
審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；
進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。
部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統(tǒng)劃定。
困境5――部門利益不同，發(fā)展底線和焦點問題認識不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規(guī)劃――城市建設指標；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。
困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；
空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。
2、濱河國際新城的建議
從河南省實施“三規(guī)合一”的效果來看，以產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導向十分正確，但是經濟快速的發(fā)展超越了配套服務功能區(qū)域的發(fā)展速度。
將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地無法出讓的情況。
一、新的規(guī)劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經濟宏觀調控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應當有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展
上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調對農用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經濟發(fā)展必須的建設用地強調不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調社會關系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。
我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運用“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導思想、原則、規(guī)劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經濟發(fā)展協(xié)調發(fā)展這一中心議題，由經濟發(fā)展的單目標模式向經濟、社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的多目標模式轉變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實現(xiàn)經濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調統(tǒng)一。
2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展
我國現(xiàn)行有關土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經濟國家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經濟理論、系統(tǒng)科學理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經濟體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學層次、科學層次）到微觀（技術層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學科建設嚴重落后于規(guī)劃實踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。
為適應新形勢和新的規(guī)劃指導思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運用國內外的和相鄰學科（如城市規(guī)劃、地理學、經濟學、社會學、環(huán)境科學、系統(tǒng)科學等）的相關理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
（1）空間規(guī)劃理論
土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結構、布局和區(qū)域協(xié)調發(fā)展中長期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調控與規(guī)劃分區(qū)相結合”，其著重強調是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔起有效的控制分區(qū)內部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域經濟的分工協(xié)作和協(xié)調發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設用地指標、建設用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設標準轉變。本輪的土地利用規(guī)劃應該是在協(xié)調和平衡經濟發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應當著重注意農用地，特別是基本農田，各類建設用地，生態(tài)環(huán)境保護用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導地方政府提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護自然生態(tài)環(huán)境和基本農田，從而解決城市無序擴張、優(yōu)質農地嚴重流失等問題。
（2）可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。
目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機結合研究的國際趨向表現(xiàn)為應用生態(tài)經濟學觀點研究土地利用規(guī)劃，使經濟生態(tài)化，生態(tài)經濟化，協(xié)調經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進土地利用的合理化。
土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設發(fā)達的經濟、健康的環(huán)境和高質量的生活，因此強調人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應當成為當前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經濟有效性和社會可接受性。
二、新的規(guī)劃方法
我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應當按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。
1、評價方法
規(guī)劃實施評價：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設用地，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時期我市經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標任務，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應：一是規(guī)劃定位已不適應經濟建設發(fā)展的方向和目標；二是規(guī)劃確定的用地指標已不能滿足城鄉(xiāng)建設快速發(fā)展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調整；五是相關部門的規(guī)劃均已作了調整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進行協(xié)調和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結成功經驗、找出存在問題的基礎上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對重要的項目規(guī)模與布局都進行了環(huán)境影響評價，如城鎮(zhèn)新增建設用地區(qū)，土地開發(fā)整理復墾等，使之更趨合理性。
2、系統(tǒng)工程方法
土地利用總體規(guī)劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經濟社會發(fā)展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應用地理信息（3S）技術
按照國土資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》（國土資發(fā)[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規(guī)劃的技術水平具有重要意義。
4、公眾參與
規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關利益團體的意見，并根據(jù)當?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎上對規(guī)劃進行修正并進行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實施過程中，如果需對規(guī)劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會同有關部門進行討論磋商，并做好協(xié)調工作。協(xié)調的過程，實質上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎上達成一致的過程。在這個協(xié)調的過程中，成功的關鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結合點，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調者的利益，被協(xié)調者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應獨自斷然做出決策，以免重復過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協(xié)調過程中還有重大工程項目或用地規(guī)模問題存在意見分歧而暫時無法統(tǒng)一，則提交同級人民政府進行研究和決策。
關鍵詞：主體功能區(qū)規(guī)劃；地方政府；理論；實踐
中圖分類號：F123 文獻標識碼：A
文章編號：1007—7685（2013）09—0020—04
近年來，省級主體功能區(qū)規(guī)劃方案陸續(xù)成形、，不過涉及地方政府層面對主體功能區(qū)的認識與實踐的研究并不多。即便是在2010年底國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）——中國第一個國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，以及十二五規(guī)劃將實施主體功能區(qū)列為國家戰(zhàn)略之后，在其實施進程中各級地方政府對于主體功能區(qū)規(guī)劃的理解與落實仍有諸多問題。本文以筆者近期在西部某省區(qū)的實地調研為基礎，結合區(qū)域經濟和經濟地理學理論及前人研究成果，對地方政府當前實施主體功能區(qū)規(guī)劃進程中的理論與實踐問題進行探討，以深化相關理論研究，并為國家和地方推進主體功能區(qū)建設提供政策啟示。
一、對主體功能區(qū)規(guī)劃的理論認識有失偏頗
（一）功能區(qū)與主體功能區(qū)及其類別等語義混亂
主體功能區(qū)概念自“十五”初期提出到2010年《規(guī)劃》的出臺，其理論內涵不斷豐富和發(fā)展，但時至今日，學術界和各級政府對于功能區(qū)與主體功能區(qū)及其類別等仍然存在語義上的混亂。在“九五”與“十五”時期，以強調人地和諧關系的經濟地理學者為主體的專題研究團隊，建議按都市經濟區(qū)、人口——產業(yè)集聚區(qū)、能源——資源重點開發(fā)區(qū)、農業(yè)綜合開發(fā)區(qū)以及需要進行重點保護和綜合治理的生態(tài)類型區(qū)等功能區(qū)進行區(qū)劃，但在規(guī)劃過程中卻演化成為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類帶著理想主義和“計劃”色彩的分類。主體功能區(qū)的基本目標導向是經濟社會發(fā)展要符合當?shù)刂黧w功能定位，而當前四類主體功能區(qū)并未按此導向依照地域的主體功能命名，特別是對于限制開發(fā)與禁止開發(fā)等保護類區(qū)域，并沒有從保護的角度對其主體功能進行命名，而是沿用了開發(fā)系列的分類。當前對主體功能區(qū)的命名語義不利于地域主體功能內涵的理解，并造成不必要的混亂。近年來，不少地區(qū)將主體功能區(qū)簡稱或簡化為功能區(qū)，但這一借鑒國外劃分功能區(qū)的方法來劃分主體功能區(qū)的做法并不科學。由于許多國家在進行功能區(qū)劃分時，主要依據(jù)的是相互作用指標，而這種識別方法不適用于主體功能區(qū)的劃分，并且主體功能區(qū)這個概念在國外并沒有可供參考的成功例子。從區(qū)域經濟學的角度看，功能區(qū)重視的不是同質性，而是各組成部分的功能聯(lián)系，而主體功能區(qū)主要是指類型區(qū)，這兩個概念大相徑庭，不能混為一談。功能區(qū)是由各組成部分協(xié)同完成或實現(xiàn)特定功能的一個完整區(qū)域，區(qū)劃的核心工作是找出這樣的區(qū)域并劃定邊界，其空間尺度不會太大；主體功能區(qū)則指不同的區(qū)域在更大范圍內發(fā)揮不同的功能，區(qū)劃的核心工作是識別區(qū)域的功能。
我國目前主體功能區(qū)的規(guī)劃方案很不完善，特別是帶有強烈計劃性的四大類主體功能區(qū)的命名，沒有直接表達“主體功能”的含義，分類體系與地區(qū)功能的多樣性不符。真正的主體功能區(qū)應該是“地理空間+職能空間+政策空間”的復合體。一些地區(qū)用靜態(tài)觀念理解主體功能區(qū)，認為主體功能區(qū)規(guī)劃確定后便不會再調整了。事實上，地域功能本身也會經歷從發(fā)育到生長的演變過程。如，城市發(fā)育成具備一定控制力和影響力的都市集聚區(qū)時，其地域功能就應從重點開發(fā)、以數(shù)量增長為主導的類型，轉換為優(yōu)化開發(fā)、以質量提高為主導的類型。伴隨著制度的變革、技術進步和自然條件變化，區(qū)域資源的發(fā)展條件、環(huán)境承載能力等均有可能發(fā)生變化，各區(qū)域的主體功能也可能隨之發(fā)生變化，甚至發(fā)生根本轉換。因此，必須以動態(tài)的觀念看待主體功能區(qū)規(guī)劃。
（二）“限制開發(fā)”與“限制發(fā)展”含義相混淆
主體功能區(qū)規(guī)劃并不是限制區(qū)域經濟發(fā)展的途徑和方式，更不意味著各方利益之間的博弈。從優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四個角度對主體功能區(qū)進行分類，只是表明了這些主體功能區(qū)的建設方式和手段，而非主體功能區(qū)的含義。在主體功能區(qū)的建設過程中，地方政府往往從字面意義上將限制開發(fā)理解為限制發(fā)展。事實上，限制開發(fā)并非限制發(fā)展，而是指發(fā)展要有限度、開發(fā)的強度要有限制，而且要堅持優(yōu)先保護、開發(fā)適度、點狀開發(fā)，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，因地制宜地在資源環(huán)境可承載的基礎上發(fā)展特色產業(yè)。禁止開發(fā)并不意味著禁止發(fā)展，而是指依法建立各類自然保護區(qū)，提供優(yōu)勢生態(tài)產品，發(fā)展生態(tài)產業(yè)，在承擔生態(tài)功能的基礎上發(fā)展區(qū)域經濟。由于限制開發(fā)、禁止開發(fā)等分類不恰當，導致很多主體功能區(qū)規(guī)劃的推進面臨重重阻力。無論何種類型的主體功能區(qū)都有發(fā)展的需要，限制開發(fā)和禁止開發(fā)只是發(fā)展的途徑和側重不同而已，并非是限制發(fā)展和禁止發(fā)展。如果限制開發(fā)更改為適度開發(fā)或有限開發(fā)，則能更好地表達主體功能區(qū)的內涵，加快主體功能區(qū)在全國的推廣。2012年11月的《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》，就將“限制開發(fā)區(qū)”一詞換成了“生態(tài)發(fā)展區(qū)”，其生態(tài)發(fā)展區(qū)所包括的仍然是原來限制開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)和農產品主產區(qū)這兩種類型，但生態(tài)發(fā)展所表達的發(fā)展意義和引導作用已與限制開發(fā)完全不同。
（三）主體功能區(qū)規(guī)劃與其他國土規(guī)劃的關系相混淆
目前，我國政府部門已經制定了不少國土規(guī)劃，如社會發(fā)展和國民經濟總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等。獨立地看這些規(guī)劃都是合理的，但由于出發(fā)點不同、強調的重點也不同，如果將這些規(guī)劃綜合起來并落實到具體的空間，就可能存在互相重疊甚至互相沖突的現(xiàn)象。由于當前我國的主體功能區(qū)規(guī)劃及其政績考核是以縣域為基本空間單位進行的，加上各種國土規(guī)劃概念在內涵與外延上存在一定的相似性，而且目前還沒有關于實施主體功能區(qū)規(guī)劃的相關立法，這導致地方政府很容易產生多重規(guī)劃關系混淆的問題。因此，應在主體功能區(qū)建設的過程中，對各類規(guī)劃進行明確界定，并在每一規(guī)劃期內明確主體功能區(qū)的空間邊界。主體功能區(qū)規(guī)劃與其他空間規(guī)劃是統(tǒng)和分、綜和專的關系。一般而言，主體功能區(qū)規(guī)劃不是各個空間規(guī)劃的簡單疊加，而是對它們的整合提升，應貫徹主體功能區(qū)的發(fā)展原則，堅持注重區(qū)域的整體發(fā)展。應當確立主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)領地位，適時調整主體功能區(qū)規(guī)劃。對于主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調問題，從理論上說，主體功能區(qū)的范圍不可能與行政區(qū)重合。應當認識到主體功能區(qū)的劃分與傳統(tǒng)的市（州）及縣（市）行政區(qū)概念有著本質不同，它是有特定主體功能定位的空間單元。從行政區(qū)的內部看，幾種類型的功能區(qū)有可能包含在一個行政區(qū)之中。同時，一個主體功能區(qū)也有可能包括幾個行政區(qū)的局部甚至全部。因此，需要處理好跨行政區(qū)的主體功能區(qū)中由誰提供公共服務，以及生態(tài)建設如何管理和協(xié)調等問題。總之，雖然從科學性和現(xiàn)實作用方面看，主體功能區(qū)規(guī)劃至關重要，但各類規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的合理位次與關系，也是主體功能區(qū)建設進程中需要解決的理論問題。從歷史規(guī)律看，任何區(qū)域規(guī)劃政策都是為解決所處時代的特定區(qū)域的問題而制定。因此，地方政府有必要從理論高度認識到，主體功能區(qū)規(guī)劃是空間規(guī)劃體系中表達總體布局的一種形式，它不可能解決所有的空間組織結構問題，同層級的空間規(guī)劃也不可能被主體功能區(qū)所替代。
二、主體功能區(qū)建設面臨的兩大現(xiàn)實阻力
從調研的結果看，目前西部主體功能區(qū)只是制定了規(guī)劃，尚未到全面實施階段，相關政策不僅沒有實現(xiàn)具體化和細化，且缺乏可操作性。總體來看，主體功能區(qū)建設實踐中主要面臨兩大現(xiàn)實阻力：一是主體功能區(qū)規(guī)劃政策體系不完備。推進主體功能區(qū)建設是對我國部門利益、區(qū)域利益進行的一次深刻而重大的調整，而政策的配套性是推進主體功能區(qū)建設的關鍵問題。《規(guī)劃》從宏觀層面提出了財政、投資、產業(yè)、土地、農業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應對氣候變化等政策以及績效評價體系。這些主體功能區(qū)配套政策是政府引導市場形成主體功能區(qū)的關鍵所在。配套政策的合理分工、相互促進體系的形成，是高效實施我國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要保障。要落實《規(guī)劃》中提出的比較宏觀的政策體系，還需要制定出臺一系列的實施細則、具體政策和配套措施。如目前西部地區(qū)的生態(tài)林補償金標準過低，而國家在短期內大幅提高并不現(xiàn)實，這就需要細化到省市層面來建立相應的補償機制，以彌補國家補償?shù)牟蛔悖嬲龑崿F(xiàn)讓農戶自覺地保護生態(tài)林。又如，《規(guī)劃》在“完善財政轉移支付制度”原則下提出“保障限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人均基本公共服務支出水平與全區(qū)平均水平大體相當”，這個目標對于當前的財政分配格局而言，是一次十分重大的改革，但在執(zhí)行層面上遇到一系列實際問題，諸如如何了解“大體相當”的含義？如果以數(shù)量或比重來描述，控制在怎樣的區(qū)間才算是“大體相當”？我國各縣（區(qū)、市）之間基本公共服務水平、轉移支付后的財政開支水平仍然存在較大差距，如果要達到上述“大體相當”的目標，需要多長時間才能實現(xiàn)？在財政各方面開支的比重已經有較強剛性、各項開支均有同步增長的要求、要減少或降低某一方面的比重都面臨較大壓力的情況下，如何聚集財力支持限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，以實現(xiàn)“大體相當”的目標？由于未能明確相關配套政策的關系和各部門之間的溝通、配合機制，導致目前主體功能區(qū)規(guī)劃很難形成合理分工、彼此協(xié)調、相互促進的完備的政策體系。二是現(xiàn)行績效考核制度不科學。現(xiàn)階段地區(qū)的績效考核仍然偏重于財政稅收、地區(qū)生產總值（GDP）、招商引資等經濟指標，有些地區(qū)甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來推動經濟增長，這與我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的區(qū)域發(fā)展績效考核標準存在矛盾。事實上，國家實施主體功能區(qū)規(guī)劃的主要目標是解決一些地區(qū)盲目追求GDP增長的問題，所以試圖將生態(tài)功能等作為可交換的產品納入考核指標。而限制開發(fā)也只是基于環(huán)境承載能力，對特定區(qū)域中生態(tài)脆弱性的評價，是以生態(tài)保護為基礎進行開發(fā)，避免盲目工業(yè)化。所以，當務之急是轉變以經濟考核為主的發(fā)展績效考核體系，建立多層次的考核指標，將地方政府從“GDP枷鎖”或“GDP崇拜”中解放出來，自覺推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施。
三、結語及政策啟示
主體功能區(qū)這一全新的理論概念給《規(guī)劃》的實施帶來前所未有的挑戰(zhàn)，其理論探索與實踐均任重道遠。有必要在主體功能區(qū)規(guī)劃實施過程中進一步厘清和豐富相關理論認識，不斷推進區(qū)劃戰(zhàn)略的落實與創(chuàng)新。
首先，應健全相關配套法律體系，為主體功能區(qū)建設提供保障。由于短期內出臺主體功能區(qū)專門的法律比較困難，所以可考慮優(yōu)先頒布主體功能區(qū)專門條例，以專門的政策法規(guī)來確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施。重點協(xié)調主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的矛盾和沖突，以法律手段減少甚至消除不同利益部門在主體功能區(qū)建設進程中的利益沖突。此外，國家層面的主體功能區(qū)建設相關部門應當積極引導與督促地方政府依照主體功能定位，加快出臺地方性行政法規(guī)，并最終形成不同類型與層次的法制體系，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施提供有力的法治保障。
