時(shí)間：2023-12-15 15:48:20
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關(guān)鍵詞 計(jì)劃行為理論 社會(huì)治理 激勵(lì)機(jī)制
一、引言
社區(qū)治理是當(dāng)前社會(huì)治理最具活力和發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域。居民作為社區(qū)治理的核心主體，其參與情況將直接影響社區(qū)治理的成效。本研究就從居民參與行為背后的激勵(lì)因素著手，探究應(yīng)該如何構(gòu)建有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)提升居民在社區(qū)治理中的參與度，從而促進(jìn)公民社會(huì)的建設(shè)以實(shí)現(xiàn)善治中國(guó)的最終目標(biāo)。
二、理論框架：計(jì)劃行為理論
計(jì)劃行為理論是從信息加工的角度、以期望價(jià)值理論為出發(fā)點(diǎn)解釋個(gè)體行為一般決策過(guò)程的理論。在國(guó)內(nèi)外計(jì)劃行為理論廣受社會(huì)行為研究者們的青睞，它已被成功地應(yīng)用于多個(gè)行為領(lǐng)域，并且絕大多數(shù)研究證實(shí)它能顯著提高研究對(duì)行為的解釋力與預(yù)測(cè)力。計(jì)劃行為理論認(rèn)為，人的行為意向由行為態(tài)度（Attitude toward The Behavior，AB）、主觀規(guī)范（Subject Norm，SN）、知覺(jué)行為控制（Perceived Behavior Control， PBC）三個(gè)變量影響，而行為意向最終導(dǎo)向人的行為。
三、研究假設(shè)
基于計(jì)劃行為理論的研究框架，本研究提出如下5條假設(shè)：假設(shè)H1：參與態(tài)度與參與意向呈正相關(guān)關(guān)系；假設(shè)H2：參與主觀規(guī)范與參與意向呈正相關(guān)關(guān)系；假設(shè)H3：參與知覺(jué)行為控制與參與意向呈正相關(guān)關(guān)系；假設(shè)H4：參與態(tài)度、參與主觀規(guī)范、參與知覺(jué)行為控制之間互相呈正相關(guān)關(guān)系；假設(shè)H5：參與意向與參與行為之間呈正相關(guān)關(guān)系。
四、數(shù)據(jù)收集與檢驗(yàn)
（一）數(shù)據(jù)收集
本次研究的樣本空間為濟(jì)南市天橋區(qū)田莊東路街道辦事處下屬的三個(gè)社區(qū)，采用分層抽樣的辦法進(jìn)行抽樣。本次研究共發(fā)放問(wèn)卷200份，回收問(wèn)卷185份，有效問(wèn)卷
170份，問(wèn)卷回收率92.5%，問(wèn)卷有效率85%。
（二）數(shù)據(jù)檢驗(yàn)
以170份有效問(wèn)卷為基礎(chǔ)，采用SPSS19.0軟件對(duì)量表進(jìn)行信度和效度檢驗(yàn)，具體結(jié)果如表1，可見(jiàn)整個(gè)量表的信效度較好，可以進(jìn)行分析。
五、數(shù)據(jù)分析與假設(shè)檢驗(yàn)
（一）主成分分析
本研究利用SPSS19.0軟件對(duì)每一變量進(jìn)行探索性因子分析并提取出主成分。參與態(tài)度變量提取1個(gè)主成分，解釋力累計(jì)達(dá)61.352%。參與意向變量提取出1個(gè)主成分，解釋力累計(jì)達(dá)91.026%。主觀規(guī)范變量提取1個(gè)主成分，解釋力累計(jì)達(dá)60.086%。參與行為變量提取1個(gè)主成分，解釋力累計(jì)達(dá)69.195%。參與知覺(jué)行為控制變量提取出1個(gè)主成分，解釋力累計(jì)達(dá)46.270%。
（二）相關(guān)分析與假設(shè)檢驗(yàn)
在主成分分析的基礎(chǔ)上，對(duì)五個(gè)核心變量按照研究假設(shè)的模型進(jìn)行相關(guān)分析。相關(guān)分析結(jié)果如表2。
由表2可以發(fā)現(xiàn)，參與態(tài)度、參與主觀規(guī)范以及參與知覺(jué)行為控制三個(gè)核心變量互相呈顯著正相關(guān)關(guān)系。參與態(tài)度、參與主觀規(guī)范以及參與知覺(jué)行為控制與參與意向之間呈正相關(guān)關(guān)系。參與意向與參與行為之間呈正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)以上相關(guān)分析結(jié)果，本研究提出的六個(gè)研究假設(shè)均得到通過(guò)。
六、結(jié)語(yǔ)
通過(guò)以上實(shí)證分析可以發(fā)現(xiàn)，參與態(tài)度、參與主觀規(guī)范和參與知覺(jué)行為控制與參與意向之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系。可見(jiàn)，我們應(yīng)該從態(tài)度改善、能力提升和渠道拓寬三個(gè)角度出發(fā)來(lái)推動(dòng)居民參與社區(qū)智力。首先，我們應(yīng)該從根本上營(yíng)造參與性公民文化，塑造公民社會(huì)，營(yíng)造一種開(kāi)放和諧的參與性公民文化。其次，社區(qū)需要加強(qiáng)參與方式的宣傳與教育，促進(jìn)居民在公共事務(wù)解決中提升自身的能力，讓居民“參與得道”。最后，我們需要從法律、制度兩個(gè)方面來(lái)拓寬居民參與社區(qū)治理的途徑，構(gòu)建高效良性的公共事務(wù)自主解決路徑，從而提高居民參與社區(qū)治理的便利度，增強(qiáng)居民參與社區(qū)治理的效能感，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的有效解決。
（作者單位為山東大學(xué)）
[作者簡(jiǎn)介：金紅昊（1995―），男，山西太原人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院本科在讀。]
參考文獻(xiàn)
[1] 張紅，張?jiān)偕?基于計(jì)劃行為理論的居民參與社區(qū)治理行為影響因素分析――以天津市為例[J].天津大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（6）：523-528.
[2] 婁成武，張平.計(jì)劃行為理論視角下的中國(guó)城市居民社區(qū)自治行橛跋煲蛩靨轎觥―基于全國(guó)20個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)
[J].大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，16（2）：14-19.
關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境；自主治理模式；研究路徑
中圖分類號(hào) X321 [KG*2]文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A [KG*2]文章編號(hào) 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028
日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境污染局勢(shì)使農(nóng)村環(huán)境治理模式研究重要性日益凸顯。然而當(dāng)前有關(guān)治理政策的研究有一個(gè)隱含的假設(shè)：政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主體和實(shí)施者。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的第二性選擇模型，這為農(nóng)村環(huán)境治理模式的創(chuàng)新開(kāi)辟了新的路徑。事實(shí)上，20世紀(jì)80年代以來(lái),社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理逐漸在全球范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可和實(shí)踐。農(nóng)村自主治理組織具有信息的直接性和充分性以及自發(fā)秩序的有效性等方面的優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)開(kāi)展我國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的系統(tǒng)性研究將是我國(guó)環(huán)境治理模式的創(chuàng)新，也是農(nóng)村環(huán)境治理形勢(shì)的迫切需要。
1 農(nóng)村環(huán)境治理研究進(jìn)展
我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境污染也日益嚴(yán)峻。過(guò)量的農(nóng)藥、化肥和地膜的使用,使得土壤受到嚴(yán)重污染,也直接威脅到人體健康；此外，我國(guó)每年畜禽糞便產(chǎn)生量約為25億噸,是工業(yè)固體廢棄物的2.4倍［1］。農(nóng)村環(huán)境污染防治成為中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中的新重點(diǎn)和難點(diǎn)。2008年中國(guó)投入5億多人民幣用于農(nóng)村環(huán)境的綜合整治，600多個(gè)環(huán)境問(wèn)題突出的村莊得到治理。然而，全國(guó)有4 萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中絕大多數(shù)沒(méi)有環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施；在60多萬(wàn)個(gè)行政村中，絕大部分污染治理還處于空白狀態(tài)。以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式，相對(duì)于廣大的農(nóng)村來(lái)說(shuō)實(shí)在有限，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問(wèn)題。
我國(guó)當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)于農(nóng)業(yè)環(huán)境總體狀況的宏觀研究。包括對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染的庫(kù)茲涅茨曲線的研究［2］、農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況與用地系統(tǒng)的研究［3］等。但是政策的提出都有一個(gè)隱含的假設(shè)：政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主體和實(shí)施者。第二，對(duì)農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)民個(gè)體行為關(guān)系的微觀研究。如，農(nóng)民的施肥行為與面源污染效應(yīng)模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握農(nóng)民的行為特征和經(jīng)濟(jì)行為規(guī)律，為政府的環(huán)境治理政策提供依據(jù)，因此也是政府為主體的環(huán)境治理模式的研究。而對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染治理的具體組織模式，尤其是對(duì)農(nóng)民這一農(nóng)村環(huán)境的直接相關(guān)主體的自主組織形式研究很少。
完全信息假設(shè)是我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理體制和模式建立的基本前提，即政府環(huán)保部門(mén)能夠全部、及時(shí)地掌握本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染的數(shù)據(jù)資料及其它信息。而事實(shí)上農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點(diǎn)，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有足夠多的人力、物力和財(cái)力去收集農(nóng)村環(huán)境污染的全部信息。相反，廣大農(nóng)民既是農(nóng)村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他們對(duì)于本地哪里有污染，污染的嚴(yán)重程度和具體情況最清楚；同時(shí)我國(guó)農(nóng)村具有多年形成的“自發(fā)秩序”，也許這些內(nèi)在規(guī)則并不如正式規(guī)則那樣清晰和明確，但對(duì)于解決所在區(qū)域公共環(huán)境保護(hù)中的沖突卻非常有效。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的第二性選擇模型［5］，這為農(nóng)村環(huán)境治理模式的創(chuàng)新開(kāi)辟了新的路徑。研究農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及典型模式，包括自主治理模式運(yùn)行的關(guān)鍵因素、治理模式的運(yùn)行機(jī)制，以及政府、社區(qū)和農(nóng)民之間的博弈關(guān)系等問(wèn)題，將是我國(guó)環(huán)境治理模式的創(chuàng)新。
2 自主治理理論與農(nóng)村環(huán)境自主治理
2.1 自主治理理論
在對(duì)于環(huán)境治理機(jī)制的相關(guān)研究中，有些學(xué)者主張私有化：將“市場(chǎng)”作為環(huán)境問(wèn)題的解決方案。但市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源有效配置是有條件的，并且環(huán)境作為一種公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，很難建立明晰的產(chǎn)權(quán)。另外一些學(xué)者認(rèn)為，由于存在著公地悲劇，具有強(qiáng)制性權(quán)利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不會(huì)總是高效的，而且政府的效率比起企業(yè)效率的影響更要廣泛。淮河污染的反彈和2007年爆發(fā)的太湖“藍(lán)藻危機(jī)”事件，與其說(shuō)是市場(chǎng)失靈，不如說(shuō)是政府失靈。埃莉諾•奧斯特羅姆［5］曾經(jīng)以近海漁場(chǎng)、灌溉系統(tǒng)、地下水盆地以及森林資源為背景，通過(guò)實(shí)證研究，探討了保證上述公共資源持續(xù)發(fā)展和利用中的自主治理制度，指出了這些自主治理制度運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，并且開(kāi)發(fā)出了制度分析的基本框架。在一定的條件下，自主治理的制度安排是一種低交易成本和高效率的制度選擇。
李穎明等:農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的研究路徑分析中國(guó)人口•資源與環(huán)境 2011年 第1期自主治理制度是人類的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)而形成的規(guī)則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統(tǒng)并被長(zhǎng)期保持下去，并通行于由個(gè)體而組成的共同體。在一定條件下，自主治理制度是節(jié)約交易成本和富有效率的。在涉及多個(gè)個(gè)體同時(shí)參與和面向小規(guī)模的自然資源開(kāi)發(fā)利用中，可以通過(guò)彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實(shí)現(xiàn)不同形式的自主治理。農(nóng)村的自主治理組織擁有大量的環(huán)境屬性的時(shí)空信息，加之個(gè)體通過(guò)長(zhǎng)期地相互作用而建立了低成本的溝通網(wǎng)絡(luò)，個(gè)體間可以不依賴外部的強(qiáng)制性制度而自主地實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理，由此農(nóng)村環(huán)境的自主治理制度將成為環(huán)境內(nèi)在治理制度的典型形態(tài)之一。
事實(shí)上，20世紀(jì)70年代后期，與自主治理相關(guān)“參與”概念已經(jīng)被提出。20 世紀(jì)80 年代，社區(qū)已經(jīng)成為發(fā)展中的一個(gè)關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)，成為將發(fā)展、公平、民主參與等相結(jié)合的場(chǎng)所［6］。當(dāng)前與自主治理密切相關(guān)的是“公眾參與”理論，嚴(yán)格地說(shuō)，公眾參與和自主治理是一個(gè)問(wèn)題的不同方面。“公眾參與”是一個(gè)“自下而上”的對(duì)權(quán)力的分享過(guò)程，是地方機(jī)構(gòu)和人民參加到上級(jí)政府的發(fā)展管理過(guò)程中來(lái), 而“自主治理”是一個(gè)“自上而下”的對(duì)權(quán)力的移交過(guò)程，是將發(fā)展管理的權(quán)力由上級(jí)政府移交至地方機(jī)構(gòu)和人民。從某種意義上講，“自主治理”是較高層次的“公眾參與”。
2.2 環(huán)境自主治理模式研究
環(huán)境治理過(guò)程中利益相關(guān)者的參與模式是國(guó)外自主治理制度研究的主要內(nèi)容之一。實(shí)際上，任何一個(gè)區(qū)域的環(huán)境治理系統(tǒng)都是多種治理模式的有機(jī)組成，是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配置以及自主治理的有機(jī)構(gòu)成系統(tǒng)。一個(gè)主要的研究方向是從自主治理組織主體的參與程度進(jìn)行治理模式研究。Arnstein的梯度參與模型分析了從被動(dòng)的信息接收者到積極行動(dòng)者的參與程度不斷提升的持續(xù)過(guò)程［7］。根據(jù)利益相關(guān)者的目標(biāo)和能力的不同，不同的參與水平適用于不同的情境［8,9］；另一個(gè)主要的研究方向是根據(jù)信息流傳播的特征對(duì)治理模式進(jìn)行的研究［10］，根據(jù)這個(gè)觀點(diǎn)，信息從組織發(fā)送到被動(dòng)接受者的方式是溝通模式（communication），組織從參與者收集信息稱為“咨詢”模式（consultation），參與者與組織執(zhí)行者之間雙向的信息溝通是參與模式（participation）。
我國(guó)的環(huán)境治理制度的安排經(jīng)歷了以政府強(qiáng)制型為主的單一管理模式、逐步引入產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度的市場(chǎng)管理模式，以及當(dāng)前多種制度安排共存并相互補(bǔ)充的多維管理模式，自主治理制度不斷完善，成為衡量環(huán)境治理活動(dòng)是否優(yōu)化與深化的標(biāo)志。自主治理制度在生態(tài)治理中具有三個(gè)基本特征:第一, 自主治理制度無(wú)須借助外部強(qiáng)制力。第二, 自主治理制度使個(gè)體間合作博弈，實(shí)現(xiàn)“合作解”的一種制度安排。第三, 自主治理制度是建立在個(gè)體的相互信任、道德和利他行為等社會(huì)資本基礎(chǔ)之上的，具有較低的運(yùn)行成本［11］。
我國(guó)關(guān)于自主治理模式的相關(guān)研究包括“自愿性環(huán)境治理模式”“分權(quán)型環(huán)境治理模式”、“非集中化環(huán)境治理模式”、“社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境管理”等。姜愛(ài)林等對(duì)城市環(huán)境治理模式和體系的研究指出，自愿性環(huán)境治理制度包括：?jiǎn)芜叧兄Z、私下協(xié)議、談判性協(xié)議以及開(kāi)放性的自愿性協(xié)議等形式［12］。我國(guó)當(dāng)前自主治理的內(nèi)涵是很寬泛的，包括了政府主體和市場(chǎng)主體之外的所有環(huán)境治理相關(guān)主體。從狹義的角度來(lái)講，在涉及多個(gè)個(gè)體同時(shí)參與和面向小規(guī)模的自然資源開(kāi)發(fā)利用中，通過(guò)彼此尊重、信任和有效溝通實(shí)現(xiàn)的自主治理及由此而產(chǎn)生的自主治理組織是自主治理制度的典型形態(tài)［13］。四川省茂縣永和鄉(xiāng)道財(cái)村，林業(yè)管理人員引入“社區(qū)林業(yè)”的概念，與當(dāng)?shù)卮迕癯浞謪f(xié)商，利用村規(guī)民約，使村民自覺(jué)禁止在天然林內(nèi)采集薪材和收集落葉，不僅減少國(guó)家對(duì)天然林進(jìn)行保護(hù)的成本, 還提高了保護(hù)效果，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展，成為我國(guó)在自主治理方面的典型案例［14］。
2.3 農(nóng)村環(huán)境的自主治理
農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題以及相關(guān)主體和社會(huì)背景的特征決定了自主治理是我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理不可或缺的有效模式之一。20世紀(jì)80年代以來(lái),社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自然資源的可持續(xù)利用與管理的方式和分析路徑逐漸在全球范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可和實(shí)踐。許多主要的國(guó)際組織，如世界銀行、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署、加拿大國(guó)際發(fā)展研究中心等都將其列為主要的資源管理策略之一；在許多發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家,CBNRM 已經(jīng)成為他們自然資源管理政策的中心議題［15］。以社區(qū)為基礎(chǔ)的資源環(huán)境治理制度的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：社區(qū)管理的有效性、社區(qū)居民對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的直接影響、緩解當(dāng)?shù)刎毨А⒐芾碣|(zhì)量的提高、生物多樣性保護(hù)、管理成本的降低、管理政策的適應(yīng)性等10個(gè)方面［16］。中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的總體制度沿革也呈現(xiàn)非集中化治理的總趨勢(shì)，包括資源權(quán)屬的改革、國(guó)家與政府機(jī)構(gòu)的改革、民族區(qū)域自治制度的完善、村民自治制度的建立與完善、自下而上的參與式的規(guī)劃方法與過(guò)程逐步進(jìn)入政府的計(jì)劃與規(guī)劃、市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化［6］。
與總體改革趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)，一些村民自治組織也相繼成立。比如，在我國(guó)一些山區(qū)農(nóng)村，村民自治組織就組織村民訂立村規(guī)民約對(duì)森林資源限以定期砍伐；一些地方按照林木生長(zhǎng)狀況規(guī)定封山制度；一些漁業(yè)村為了保證捕撈的公平，規(guī)定每戶居民的打撈地域并實(shí)施周期性的輪換，對(duì)捕撈時(shí)間和魚(yú)網(wǎng)網(wǎng)格的大小也有明確規(guī)定。這都說(shuō)明村民自主治理組織作為農(nóng)村環(huán)境的管理者，針對(duì)村內(nèi)部資源濫用的實(shí)際情況對(duì)癥下藥地提出解決方案，提出保證自然資源風(fēng)險(xiǎn)最小化利用的各種規(guī)章制度，以可持續(xù)發(fā)展的方式管理自然資源。
從研究角度上，我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境治理研究主要集中在社會(huì)學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、環(huán)境倫理等領(lǐng)域，而公共管理以及政策分析領(lǐng)域的研究較少。如，有關(guān)學(xué)者從法學(xué)的角度分析認(rèn)為，法律應(yīng)該能夠引導(dǎo)農(nóng)民民主參與環(huán)境管理，保障農(nóng)民能有組織地、自覺(jué)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境［17］。在研究方法上，主要是從現(xiàn)有治理機(jī)制的對(duì)比研究中，分析農(nóng)村自主治理模式選擇的必然性和基本條件。有研究認(rèn)為，目前我國(guó)政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，從中央到地方是一個(gè)倒 “金字塔” 結(jié)構(gòu)。我國(guó)的縣鄉(xiāng)基層環(huán)保部門(mén)的人員數(shù)量少，專業(yè)知識(shí)水平低［18］。基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力的薄弱現(xiàn)狀造成政府在執(zhí)行環(huán)境管理職能時(shí)的信息不完全，農(nóng)村自主治理模式恰恰避免了這一制度缺陷。自主治理模式的有效實(shí)施的基本假設(shè)包括：當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期生活在社區(qū)、最了解當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況及存在的問(wèn)題, 同時(shí)他們也有能力管理好自己的自然資源［19］。
3 中國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理理論與治理模式研究路徑農(nóng)村環(huán)境自主治理模式研究主要包括以下幾個(gè)方面：農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其基本假設(shè)研究；中國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式研究；我國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理制度構(gòu)建的政策建議。
3.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其基本假設(shè)研究
理論層次的研究是農(nóng)村環(huán)境自主治理模式構(gòu)建的前提。在理論層面上，以自主治理理論及制度有效實(shí)施的基本假設(shè)為基礎(chǔ)，研究農(nóng)村環(huán)境治理中相關(guān)主體的博弈結(jié)構(gòu)和博弈均衡特點(diǎn)，確定中國(guó)農(nóng)村建立環(huán)境自主治理模式所需要的條件修正和政策供給。
3.1.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的前提條件分析
任何有效制度都是特定情境下的。同樣，自主治理制度也不是絕對(duì)“積極”的，必須要在一定的背景下加以考察，即要具備自主治理模式的基本假設(shè)。奧斯特羅姆在案例分析的基礎(chǔ)上總結(jié)出8條設(shè)計(jì)原則，以此作為長(zhǎng)期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構(gòu)件。即，（1）清晰界定的邊界。（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致。（3）集體選擇的安排。（4）監(jiān)督。（5）分級(jí)制裁。（6）沖突解決機(jī)制。（7）對(duì)組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可。（8）分權(quán)制企業(yè)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)具有以下基本特點(diǎn)：第一,村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模,具有一定數(shù)量的共同生活人群。第二,同一行政村區(qū)域。第三,村民在感情上和心理上有認(rèn)同感和歸屬感［20］。以自主治理制度的設(shè)計(jì)原則和基本構(gòu)建為框架，分析有效的中國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理模式建立的前提條件和基本假設(shè)。當(dāng)現(xiàn)實(shí)條件逼近模型中的假設(shè)條件時(shí)，實(shí)際的行為和結(jié)果將與預(yù)測(cè)的行為和結(jié)果非常接近。
3.1.2 農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的博弈關(guān)系研究
農(nóng)村環(huán)境治理主體的博弈分析是農(nóng)村環(huán)境治理制度研究的基礎(chǔ)。奧斯特羅姆運(yùn)用博弈論分析了“公地悲劇”、“囚犯的難題”、“集體行動(dòng)的邏輯”等公共事務(wù)治理理論所隱含的博弈結(jié)構(gòu)，并從博弈論的角度探索了在理論上可能的政府與市場(chǎng)之外的自主治理公共池塘資源的可能性。對(duì)于農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的研究要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面，運(yùn)用博弈論的基本原理探討相關(guān)主體的博弈關(guān)系。當(dāng)環(huán)境污染的受害者由個(gè)體變?yōu)榻M織時(shí)，博弈均衡策略將由“不索賠,不治理污染”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫砦廴?不治理污染就索賠”，即博弈的一般結(jié)果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索賠”策略保障其權(quán)益。這顯然是一個(gè)更為理想的結(jié)果［21］。
農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)中，環(huán)境的污染者不僅僅是區(qū)域系統(tǒng)外的污染者，更多的是區(qū)域內(nèi)的村民，污染的實(shí)施者和污染的受害者體現(xiàn)在一個(gè)主體身上。環(huán)境自主治理的關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)眾多的受害者的行動(dòng)，尤其是當(dāng)受害者無(wú)法確認(rèn)或受害者無(wú)法溝通時(shí)，集體行動(dòng)的困境將使受害者面對(duì)的是不利的“個(gè)體索賠―治污”博弈而不是有利的“集體索賠―治污”博弈。此外，農(nóng)村環(huán)境自主治理模式中，集體執(zhí)行索賠是博弈中的關(guān)鍵要素，集體索賠的概率決定了博弈的最終結(jié)果。此外，索賠效果的達(dá)成離不開(kāi)法制環(huán)境的保障，需要通過(guò)各個(gè)限制條件的具體分析，豐富博弈模型，確定博弈過(guò)程中政府和村民、社區(qū)之間的關(guān)系。
3.2 中國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式研究
農(nóng)村環(huán)境自主治理的研究結(jié)果要具有可實(shí)施性，要從自主治理的理論分析轉(zhuǎn)向農(nóng)村自主治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行模式的研究。需要對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式進(jìn)行具體分析。
3.2.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)研究
自主治理結(jié)構(gòu)是農(nóng)村環(huán)境自主治理的實(shí)施框架，將為實(shí)踐提供直接的建議。環(huán)境自主治理模式的關(guān)鍵要素可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：（1）環(huán)境管理方面:社區(qū)愿意采用此制度、社區(qū)對(duì)環(huán)境有管理權(quán)、社區(qū)有有效的方法和技術(shù)來(lái)確保環(huán)境質(zhì)量、社區(qū)有自己的規(guī)章制度,并且能夠有效地進(jìn)行環(huán)境管理、政府可以經(jīng)常為社區(qū)行政區(qū)提供監(jiān)管信息、政府機(jī)構(gòu)一直為社區(qū)提供支持。（2）經(jīng)濟(jì)方面:從自主治理制度中獲得的收益可以改變社區(qū)行為，可以改善社會(huì)服務(wù)、自主治理制度的實(shí)施要增強(qiáng)社會(huì)整合度、環(huán)境自主治理制度要滿足社區(qū)成員的期望收益。（3）治理組織方面:要有規(guī)范和社區(qū)成員積極參與的村民集會(huì)制度、做決策時(shí)要依靠村民、財(cái)務(wù)透明等［15］。
農(nóng)村環(huán)境自主治理系統(tǒng)包括三個(gè)不同層次：操作層、組織層和制度層［22］。其中，操作層的自主治理主要體現(xiàn)在環(huán)境治理任務(wù)的具體執(zhí)行中，包括對(duì)于組織成員的生產(chǎn)生活進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、環(huán)保教育以及進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)等。組織層的自主治理主要體現(xiàn)在組織內(nèi)自主治理組織制度的完善過(guò)程中，包括制定組織環(huán)境保護(hù)的政策和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，確定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等，這里的相關(guān)者除了村民和社區(qū)外，還要接受政府的政策供給和監(jiān)測(cè)評(píng)估。制度層的自主治理代表組織的利益，關(guān)注并參與區(qū)域或國(guó)家的相關(guān)法規(guī)制定，此時(shí)的相關(guān)者不僅包括社區(qū)組織還包括其他利益相關(guān)者和政府組織，如表1。
表1 農(nóng)村環(huán)境自主治理層次
Tab.1 Rural environment self-governance levels
操作層Action level組織層Organizational level制度層Policy level主要相關(guān)者村民、社區(qū)組織村民、社區(qū)組織、政府組織社區(qū)組織、利益相關(guān)者、政府組織自主治理內(nèi)容和方式對(duì)成員進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育、開(kāi)展生態(tài)恢復(fù)等制定組織規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等參與、影響區(qū)域或國(guó)家環(huán)境相關(guān)政策法規(guī)的制定
3.2.2 農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式研究
農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式的研究要以大量的實(shí)地調(diào)研資料作為支撐。借鑒當(dāng)前社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調(diào)研主要從農(nóng)戶收入和環(huán)境的可持續(xù)性2個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，這也是當(dāng)前比較成熟具體的研究方法［23］。分析的主要指標(biāo)包括:農(nóng)戶擁有的財(cái)富情況、環(huán)境水平、當(dāng)?shù)氐氖杖搿@得資源的途徑、對(duì)環(huán)境和資源的控制情況、參與社區(qū)事務(wù)的能力、村民影響社區(qū)事務(wù)的能力、社區(qū)沖突、社區(qū)對(duì)環(huán)境管理的認(rèn)識(shí)等。
在調(diào)研方式上，通過(guò)資料收集掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境總體水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的宏觀環(huán)境；通過(guò)訪談了解村民參與社區(qū)事務(wù)的能力、參與方式、社區(qū)事務(wù)對(duì)環(huán)境治理的影響等；通過(guò)問(wèn)卷獲得村民收入水平、收入來(lái)源以及影響因素、村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)，如表2。調(diào)研地點(diǎn)選擇上要注意農(nóng)村環(huán)境自主治理關(guān)鍵要素的代表性，如在村民組織的主體、環(huán)境污染特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等要素的代表性。
通過(guò)調(diào)研對(duì)我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式進(jìn)行深入分析和評(píng)價(jià)。分析典型自主治理模式的治理層次、相關(guān)主體、治理結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵要素等；評(píng)價(jià)當(dāng)前的模式在提高經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)社會(huì)公平、保障環(huán)境可持續(xù)利用等方面的作用。
表2 農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式調(diào)研
Tab.2 Typical model survey of rural environmental
selfgovernance
調(diào)研方式Method調(diào) 研 指 標(biāo)Index資料收集經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染狀況、宏觀環(huán)境政策個(gè)人訪談村民參與社區(qū)事務(wù)的能力、參與方式、產(chǎn)生的影響問(wèn)卷調(diào)研收入水平、收入來(lái)源、環(huán)保意識(shí)
3.3 完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的政策建議
政策建議聚焦于三個(gè)層次：第一，如何改進(jìn)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境自主治理的宏觀政策供給。核心問(wèn)題是政府、社區(qū)、村民、NGO等相關(guān)主體如何實(shí)現(xiàn)有效銜接與互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門(mén),政府應(yīng)該履行諸角色包括:保護(hù)“公共資源”、協(xié)調(diào)沖突、解決當(dāng)?shù)夭黄降取f(xié)助社區(qū)解決問(wèn)題、支持當(dāng)?shù)啬芰ㄔO(shè)等。另外，環(huán)保理念以及科學(xué)的環(huán)保知識(shí)普及（如化肥農(nóng)藥的科學(xué)使用）是政府的主要任務(wù)之一。
第二，自主治理組織自身的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和運(yùn)行高效性問(wèn)題。即通過(guò)農(nóng)村環(huán)境情景分析、自主治理活動(dòng)的層次定位、自主治理的流程設(shè)計(jì)等，構(gòu)建高效的農(nóng)村環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)。包括規(guī)則的制定和實(shí)施、對(duì)違規(guī)者的監(jiān)測(cè)和管理、對(duì)自然資源變化的監(jiān)測(cè)等具體內(nèi)容。
第三，土地流轉(zhuǎn)制度下的環(huán)境自主治理問(wèn)題。為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地，根據(jù)中國(guó)新出臺(tái)的法律允許農(nóng)民的土地可以流轉(zhuǎn)，這對(duì)于異地污染的控制帶來(lái)影響。另一方面，當(dāng)土地租賃者并非當(dāng)?shù)鼐用瘢r(nóng)村環(huán)境治理體系的相關(guān)主體、以及他們的博弈關(guān)系將發(fā)生很大變化，調(diào)整農(nóng)村環(huán)境治理制度，確保這些農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者不污染環(huán)境將是農(nóng)村發(fā)展必然面臨的問(wèn)題。
4 總 結(jié)
農(nóng)村環(huán)境自主治理理論以及治理模式的探索研究將是環(huán)境治理的嶄新方向和視角。對(duì)農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其模式的探索有兩個(gè)主要的層次：首先要從基本理論出發(fā)研究農(nóng)村自主治理制度的前提條件。每種經(jīng)濟(jì)制度的制定以及效應(yīng)的最大化都有特定的假設(shè)條件，對(duì)中國(guó)農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的實(shí)施的背景條件和總體局勢(shì)給予判斷和分析。第二，面向制度制定與實(shí)施層面，對(duì)農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式的研究。借鑒已有的研究框架，選擇關(guān)鍵的指標(biāo)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，具體分析我國(guó)農(nóng)村典型的自主治理模式的關(guān)鍵要素、自主治理系統(tǒng)的構(gòu)成及其特點(diǎn)，確定我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境自主治理路徑的基礎(chǔ)和方向，并提出政策建議。對(duì)農(nóng)村環(huán)境自主治理理論和運(yùn)行模式的探索將使環(huán)境治理系統(tǒng)進(jìn)一步提升和完善。
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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment
LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1
(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)
【關(guān)鍵詞】元治理；政府主導(dǎo)；社區(qū)自組織
一、元治理理論與政府主導(dǎo)型社區(qū)治理
元治理理論的提出是基于如何克服治理的失效、如何使治理更加有效的問(wèn)題上而提出的。治理理論興起于20世紀(jì)80年代，對(duì)于“治理”的概念有很多界定，治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙指出：“治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。”治理理論向人們提出了一種新的公共管理理論視角：即在國(guó)家和市場(chǎng)之外，政府可以將原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，政府不再是唯一的主體，而是提倡“多中心”的治理模式。但是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，治理也出現(xiàn)了失效的情況，公民社會(huì)沒(méi)有很好的發(fā)揮其作用，或是在某些方面顯得力不從心。于是，許多學(xué)者致力于完善治理理論的缺陷，比較有名的是英國(guó)政治理論家鮑勃·杰索普提出的“元治理”理論。對(duì)于“元治理”，杰普索指出：“它承擔(dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度、提出遠(yuǎn)景設(shè)想，它們不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相協(xié)調(diào)。”
元治理認(rèn)為，在多元的治理體系中，國(guó)家要承擔(dān)起協(xié)調(diào)不同組織和力量的責(zé)任。在制度上提供各種機(jī)制，促使各有關(guān)組織和力量達(dá)成相互依存的關(guān)系。在戰(zhàn)略上，促使他們達(dá)成共同的目標(biāo)。因此，元治理的本質(zhì)是在政府的良好安排和指導(dǎo)下，形成良好的社會(huì)管理機(jī)制。在元治理理論中，國(guó)家發(fā)揮著多方面的重要作用：（1）作為組織各方利益進(jìn)行談判的組織者。（2）保證社會(huì)自組織實(shí)現(xiàn)某種程度團(tuán)結(jié)的機(jī)構(gòu)。（3）作為社會(huì)治理規(guī)則的制定者，并保證各組織遵循各項(xiàng)規(guī)章制度，（4）在社會(huì)自組織出現(xiàn)失效的情況下，進(jìn)行有效的補(bǔ)救措施。
政府主導(dǎo)型社區(qū)治理是我國(guó)普遍應(yīng)用的一種治理模式，這與我國(guó)的國(guó)情密不可分。自20世紀(jì)80年代以后，國(guó)有企業(yè)改制、政府機(jī)構(gòu)改革、城市化進(jìn)程開(kāi)始加快等使街居制度開(kāi)始解體和衰敗。同時(shí)，流動(dòng)人口的急劇膨脹給城市管理帶來(lái)了許多問(wèn)題。這對(duì)基層社區(qū)的管理、服務(wù)等提出了更高的要求。要妥善處理好這些問(wèn)題，需要依靠社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)，依靠大家的力量共同建設(shè)自己生活的社區(qū)。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)中存在著社區(qū)法律法規(guī)不完善、社區(qū)自組織發(fā)展不成熟、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不完備，同時(shí)缺乏推動(dòng)社區(qū)治理和自組織發(fā)展的相關(guān)理論研究等一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題社區(qū)自身無(wú)法解決，故需要政府的推動(dòng)。元治理理論中讓政府成為“隨著網(wǎng)絡(luò)、合伙組織以及其它經(jīng)濟(jì)和政治治理模式的擴(kuò)大，官方機(jī)構(gòu)最好也不過(guò)是同輩中的長(zhǎng)者”的觀點(diǎn)值得我們借鑒思考。筆者認(rèn)為，政府主導(dǎo)型社區(qū)治理并不是將政府放在首要的中心地位，而是宏觀上發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，微觀上鼓勵(lì)社區(qū)自組織和居民參與到社區(qū)治理中去，政府要協(xié)調(diào)好社區(qū)自組織、居民之間的利益關(guān)系。
二、政府主導(dǎo)型社區(qū)治理的應(yīng)用及困境
政府在社區(qū)中的工作主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌規(guī)劃、資金支持、法律保障、協(xié)調(diào)利益、參與宣傳等方面。首先，社區(qū)資源的合理配置、社區(qū)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展都離不開(kāi)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，只有政府，才能站在全局的角度長(zhǎng)遠(yuǎn)的為社區(qū)發(fā)展謀求最大的利益。其次，近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)基層社區(qū)建設(shè)的力度并投入了許多資金，依靠政府的資金支持，社區(qū)配套設(shè)施不斷完善，社區(qū)環(huán)境不斷改善，社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。第三，政府通過(guò)依靠行政、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，能夠有效約束社區(qū)中違法亂紀(jì)的行為，保正社區(qū)內(nèi)治安環(huán)境的良好。第四，在社區(qū)范圍內(nèi)，政府通過(guò)對(duì)各部門(mén)的管理，對(duì)社區(qū)自組織的引導(dǎo)，協(xié)調(diào)各個(gè)方面的利益關(guān)系。最后，政府通過(guò)利用強(qiáng)有力的組織能力，有效鼓勵(lì)居民參與社區(qū)生活。
社區(qū)的治理離不開(kāi)政府的“掌舵”，更離不開(kāi)社區(qū)自組織的“劃槳”。在政府主導(dǎo)型社區(qū)中居民參與和社區(qū)自組織的發(fā)展也非常的重要。社區(qū)自組織包括社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)中介組織。社區(qū)居民委員會(huì)是我國(guó)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我建設(shè)的基層性群眾自治組織。居民委員會(huì)的工作主要包括計(jì)劃生育、福利民政、治安保衛(wèi)、人民調(diào)解、社區(qū)公共衛(wèi)生、青少年教育等。它在一定程度上代表了居民管理社區(qū)公共事務(wù)的意愿。通過(guò)社區(qū)居委會(huì)居民可以充分的表達(dá)自己的訴求，政府也可以通過(guò)居委會(huì)傾聽(tīng)來(lái)自群眾的意見(jiàn)。社區(qū)業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)內(nèi)居民為了維護(hù)自己的私人利益和不斷提高社區(qū)的居住質(zhì)量，自發(fā)的組織起來(lái)向社會(huì)各方反應(yīng)業(yè)主的意見(jiàn)和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司運(yùn)作的民間組織。通過(guò)業(yè)主委員會(huì)，居民有效的參與到了與自己息息相關(guān)的社區(qū)生活中去，更好的維護(hù)了自己切身的利益。在社區(qū)內(nèi)，還存在著充當(dāng)居民與居民之間、居民與政府之間、以及居民與社會(huì)之間的中介和橋梁的組織。包括一些行業(yè)協(xié)會(huì)，比如法律援助中心，環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等。也包括舞蹈隊(duì)、讀書(shū)會(huì)等一些沒(méi)有專業(yè)技能的組織。這些組織不僅豐富了居民的日常生活，同時(shí)在居民遇到困難時(shí)能夠提供專業(yè)的幫助。但同時(shí)，政府主導(dǎo)型社區(qū)治理也存在著許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）政府在社區(qū)治理中權(quán)力過(guò)大，管理的事情過(guò)于寬泛，成為全能的“管家婆”
政府肩負(fù)過(guò)于沉重的責(zé)任，難免在工作中會(huì)或多或少的出現(xiàn)問(wèn)題。比如在政府社區(qū)工作會(huì)強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、怎樣更加完善社區(qū)的硬件設(shè)施，卻忽略了社區(qū)內(nèi)教育、衛(wèi)生等方面的發(fā)展。政府組織及其派出機(jī)構(gòu)作為社區(qū)治理的唯一主體現(xiàn)象依然存在，社區(qū)治理方式還是以行政管理手段為主，這種管理方式從現(xiàn)在來(lái)看積極有效，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，就不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流了。
（二）社區(qū)自組織在社區(qū)生活中發(fā)揮的作用有限，在社區(qū)生活中缺乏活力
社區(qū)居委會(huì)原本是基層群眾的自治組織，政府跟社區(qū)居委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)居委會(huì)的成立完全是在政府的運(yùn)作下產(chǎn)生。政府掌握著居委會(huì)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、給居委會(huì)下派工作、并決定著居委會(huì)干部的任免。社區(qū)居委會(huì)的職能被扭曲，由為社區(qū)居民服務(wù)的組織成為政府組織伸出來(lái)的“腿”。由于居民對(duì)業(yè)主委員會(huì)的程序不熟悉，對(duì)其職責(zé)功能不了解，同時(shí)居民之間缺少溝通交流，所以業(yè)主委員會(huì)的工作很難展開(kāi)。社區(qū)中介組織規(guī)模小，力量薄弱，它們開(kāi)展工作都是在居委會(huì)安排下，大部分都是被動(dòng)參與。
（三）“街居制”雖然在我國(guó)已經(jīng)逐步消失，但是人們的觀念思想還沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變
社區(qū)居民過(guò)多的依賴政府組織，與此同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)的行政化使得與居民參與的預(yù)期不相符合。有些時(shí)候，居民在參與社區(qū)事務(wù)中時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)一些事情政府實(shí)際已經(jīng)安排好了，從而嚴(yán)重影響了居民的參與熱情。同時(shí)居民參與渠道較為單一。
三、元治理視域下完善政府主導(dǎo)型社區(qū)治理的策略
（一）轉(zhuǎn)變政府職能，要“恰到好處”的行使政府手中的權(quán)力
轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著簡(jiǎn)單削弱政府在社區(qū)工作中的權(quán)力、縮小政府的管理范圍。相反而是要求政府做到該管的管，不該管的不管，政府需要從繁瑣的社區(qū)事務(wù)中解脫出來(lái)。除了承擔(dān)一些非他承擔(dān)不可的公共事務(wù)，比如社區(qū)治安、公民教育、計(jì)劃生育等。在此之外應(yīng)該將注意力放在從宏觀上把握社區(qū)治理中去。這就要求政府從過(guò)去所有者、計(jì)劃者的身份中退出來(lái)，加強(qiáng)對(duì)“公共物品”管理的供給。轉(zhuǎn)變政府與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)的自治能力。從以前領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系向指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)變。將社區(qū)居委會(huì)去行政化，合理界定社區(qū)居委會(huì)的工作性質(zhì)以及應(yīng)該承擔(dān)的工作內(nèi)容，居委會(huì)不應(yīng)該承擔(dān)由上級(jí)政府分派的任務(wù)，而是面向社區(qū)居民服務(wù)。完善社區(qū)居委會(huì)的選舉和任免制度，居委會(huì)干部的選舉與任免不是由上級(jí)政府決定而是做到真正由社區(qū)居民決定。社區(qū)居委會(huì)的工作首先要面向居民，而不是迎合政府，成為真正的向政府表達(dá)民意的基層群眾自治組織。
（二）完善社區(qū)居民參與機(jī)制
首先要培育社區(qū)居民的參與意識(shí)，讓居民從思想上消除傳統(tǒng)“單位人”的觀念，認(rèn)識(shí)到社區(qū)居民參與的重要性，認(rèn)識(shí)到維護(hù)自身權(quán)益和權(quán)利的必要性。政府要為社區(qū)居民參與提供廣闊的平臺(tái)，定期舉辦聊天會(huì)、宣講會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。開(kāi)展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)，比如，老年大學(xué)、合唱隊(duì)、健身隊(duì)、志愿者協(xié)會(huì)等。居民通過(guò)參加這些活動(dòng)，既陶冶了情操也增進(jìn)了社區(qū)居民之間的交流，培養(yǎng)了居民之間相互信任的關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。二是加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)民主建設(shè)。在社區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行普遍的民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督。有關(guān)社區(qū)的重大事項(xiàng)通過(guò)民主程序進(jìn)行決策，通過(guò)宣傳教育的手段不斷培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)、民主意識(shí)。
（三）健全社區(qū)自組織
首先要理順政府與社區(qū)自組織的關(guān)系，政府培育社區(qū)自組織并不是要從政府手中奪權(quán)，而是能夠更好的為居民服務(wù)。利用社區(qū)自組織既可以有效率的完成工作又可以減少開(kāi)支。社區(qū)自組織的發(fā)展既惠及了群眾又方便了政府。政府可以利用手中的資源幫助社區(qū)自組織發(fā)展，培育社區(qū)自組織的獨(dú)立性和自主性，社區(qū)中許多公共事務(wù)可以交由社區(qū)自組織去做，對(duì)社區(qū)自組織既要有管理職能也要有服務(wù)職能。同時(shí)政府也要引導(dǎo)社區(qū)自組織的自身建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才，加強(qiáng)從業(yè)人員的素質(zhì)和能力。
（四）培育社區(qū)共同的利益
人們參加社區(qū)事務(wù)很大程度上是為了維護(hù)自身的合法利益，受到自身利益的驅(qū)動(dòng)。所以培育社區(qū)的共同利益，是促進(jìn)居民參與、社區(qū)自組織蓬勃發(fā)展的根本動(dòng)力。社區(qū)提供好的公共物品和公共服務(wù)，居民的滿意度就高，就會(huì)自然的產(chǎn)生對(duì)社區(qū)的依戀感和歸屬感，隨著時(shí)間的推移就會(huì)慢慢的把社區(qū)的事情當(dāng)成自己的事情。
（五）建立健全相關(guān)法律制度
國(guó)家層面上，1989年我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，伴隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，這部法律有許多地方需要進(jìn)行修改。夏建中教授認(rèn)為，這部法律限制了社區(qū)居委會(huì)自治功能的發(fā)揮，他認(rèn)為修改后的“居委會(huì)組織法”表現(xiàn)是：第一，明確居委會(huì)地位和職能，黨和國(guó)家不得以任何借口干預(yù)居委會(huì)工作；第二，修改和完善有關(guān)社區(qū)發(fā)展的法律規(guī)定和各項(xiàng)政策；第三，為社區(qū)居民自治提供制度上和法律上的保障。社區(qū)層面上，根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況，制定社區(qū)居民公約和自治章程。社區(qū)居民公約規(guī)定社區(qū)居民應(yīng)該遵守的行為規(guī)范和道德準(zhǔn)則。社區(qū)自治章程涉及社區(qū)自治的原則，社區(qū)自組織產(chǎn)生、性質(zhì)、職責(zé)、工作程序，居民代表的選舉、罷免、居民的權(quán)利與義務(wù)等。它們從制度層面上為社區(qū)治理提供規(guī)范化保證。社區(qū)自組織方面，完善有關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)社區(qū)自組織進(jìn)行法制化管理，明確它們的法律地位，將它們的發(fā)展納入到法治化的軌道。為社區(qū)自組織的發(fā)展提供良好的法律和制度環(huán)境。做到有法可依、違法必究。
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關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社區(qū)自治；居民參與；社區(qū)服務(wù)
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
社區(qū)治理內(nèi)涵與我國(guó)社區(qū)發(fā)展的三個(gè)階段
內(nèi)涵
社區(qū)是社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，社區(qū)治理成效如何將直接關(guān)系著一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定程度。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和法制建設(shè)的不斷完善，社區(qū)治理的實(shí)效性越來(lái)越受到人們的關(guān)注。作為城市治理的微觀體現(xiàn)，城市社會(huì)管理體制的創(chuàng)新首先應(yīng)當(dāng)從社區(qū)治理開(kāi)始。
“治理”與“統(tǒng)治”相對(duì)而言，社會(huì)治理理論興起于上世紀(jì)90年代，是社會(huì)管理領(lǐng)域的一個(gè)重要理論，對(duì)我國(guó)的社區(qū)建設(shè)有著重要的理論價(jià)值和借鑒意義。它的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個(gè)社會(huì)層面上所有行動(dòng)者參與的結(jié)果。在這種模式下，政府以及各種社會(huì)機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)都不是獨(dú)自解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣的社會(huì)問(wèn)題。因?yàn)樗麄儾豢赡芨髯該碛薪鉀Q問(wèn)題的所有資源。因此，只要在這個(gè)社會(huì)層面上得到公眾的認(rèn)可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動(dòng)。治理理論認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題的解決過(guò)程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問(wèn)題的過(guò)程中，治理主體的參與結(jié)構(gòu)往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權(quán)限給其他的社會(huì)組織，不再堅(jiān)持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)與合作。第三，強(qiáng)調(diào)參與的主動(dòng)性。按照治理理論進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，強(qiáng)調(diào)參與者的自愿主動(dòng)，而不是強(qiáng)制的被動(dòng)行為。治理理論期望達(dá)到的最佳狀態(tài)是在整個(gè)治理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的主動(dòng)性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)社會(huì)問(wèn)題的解決不再囿于傳統(tǒng)政府社會(huì)治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術(shù)，以提高社會(huì)管理的績(jī)效。
單位體制、單位人作為中國(guó)的重要政治社會(huì)遺產(chǎn)，上世紀(jì)40年代開(kāi)始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進(jìn)一步的強(qiáng)化鞏固，改革開(kāi)放以后才開(kāi)始弱化。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，社區(qū)中的街道職能慢慢的被強(qiáng)化，形成了多元化利益主體、動(dòng)態(tài)化的資源配置結(jié)構(gòu)。根據(jù)西方理論視野下的治理觀點(diǎn)和我國(guó)目前的城市治理實(shí)際，我們可以把社區(qū)治理定義為：以社區(qū)為基礎(chǔ)，政府與社會(huì)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)；在管理過(guò)程中，具體表現(xiàn)為不用的治理主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。
社區(qū)發(fā)展的三個(gè)階段
社區(qū)治理作為社區(qū)發(fā)展的一個(gè)目標(biāo)，其治理模式也是隨著社區(qū)發(fā)展的不同階段而有所調(diào)整變化。目前看來(lái)，我國(guó)社區(qū)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，可以概括為三種類型：行政型社區(qū)、合作型社區(qū)和自治型社區(qū)。
1.行政型社區(qū)。主要是政府主導(dǎo)，政府實(shí)際上處于社區(qū)治理的核心地位。雖然根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，居委會(huì)是居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是實(shí)際操作當(dāng)中，都是把居委會(huì)納入到政府管理體系當(dāng)中，與街道辦一樣變成政府的派出機(jī)構(gòu)。而居委會(huì)作為最底層的一級(jí)，直接聽(tīng)命于其所在轄區(qū)的街道辦，平時(shí)辦公經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及工作內(nèi)容的決定都要根據(jù)街道辦的安排，因此，時(shí)常受到政府下派的各種行政事務(wù)的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發(fā)揮。
在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會(huì)功能發(fā)揮受到限制，社區(qū)居民和社會(huì)組織參與社區(qū)活動(dòng)和建設(shè)的積極性無(wú)疑都會(huì)大打折扣。行政型社區(qū)是目前社會(huì)管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國(guó)政治社會(huì)發(fā)展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀(jì)我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要特征，在當(dāng)時(shí)環(huán)境下，對(duì)社會(huì)資源配置、滿足社會(huì)成員需求以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用，在當(dāng)時(shí)的城市管理制度下，發(fā)揮了巨大的功能。然而，隨著改革開(kāi)放以來(lái)，街道職能的不斷強(qiáng)化，人民權(quán)利意識(shí)的不斷覺(jué)醒和社會(huì)發(fā)展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺(tái)。就當(dāng)代中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型變遷的進(jìn)程而言,“單位社會(huì)的終結(jié)實(shí)際上是中國(guó)改革開(kāi)放,建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。”
2.合作型社區(qū)。政府通過(guò)授權(quán)，把原來(lái)由政府承擔(dān)的部分社會(huì)管理職能權(quán)限轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。實(shí)際上是政府放權(quán)，通過(guò)找有資質(zhì)的社會(huì)組織，利用其自身豐富的資源，達(dá)到更好的社會(huì)管理效果。
在這種治理模式下，對(duì)社區(qū)的資源投入仍然是以政府部門(mén)為主，政府的職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織的職能加強(qiáng)同步進(jìn)行。這種模式是在上世紀(jì)我國(guó)改革開(kāi)放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會(huì)格局改變了我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理的微觀基礎(chǔ)，政府無(wú)法再通過(guò)對(duì)其直接控制的單位將社會(huì)成員納入到整個(gè)社會(huì)管理體系當(dāng)中，所以政府需要整合社會(huì)資源，通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織，借助社會(huì)組織的力量將自主但分散的社會(huì)成員重新組織起來(lái)，進(jìn)行社區(qū)治理。對(duì)政府部門(mén)和社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，這其實(shí)是一種雙贏的過(guò)程。至此，我國(guó)的社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)說(shuō)取得了巨大的進(jìn)展，然而，隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種模式必然會(huì)遇到其發(fā)展瓶頸期，居委會(huì)，業(yè)委會(huì)，社會(huì)組織，和街道，政府之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，這種多元社區(qū)治理主體的博弈勢(shì)必會(huì)影響到社區(qū)治理的長(zhǎng)期效果。
3.自治型社區(qū)。由社區(qū)自治組織和社會(huì)組織對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發(fā)展提供保障，并進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界圍繞社區(qū)自治的各種觀點(diǎn)來(lái)看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對(duì)社區(qū)自治不能簡(jiǎn)單地理解為政府與社區(qū)之間的簡(jiǎn)單割裂，也不能理解為社區(qū)完全自組織的自我治理，而是與社區(qū)治理相關(guān)的各方利益相關(guān)者通過(guò)社區(qū)內(nèi)的決策中心對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行共同治理，盡管實(shí)現(xiàn)這種真正意義上的“社區(qū)自治”還有很長(zhǎng)的路，但它是城市基層社會(huì)管理發(fā)展的最終歸宿。
二、社區(qū)治理中存在的主要問(wèn)題
法律缺位
進(jìn)行社區(qū)治理并最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治離不開(kāi)法律法規(guī)的支持和保障。然而，我國(guó)的《憲法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)居委會(huì)的地位、性質(zhì)、任務(wù)、工作制度等作了規(guī)定，但是明顯過(guò)于原則化，實(shí)際操作性不強(qiáng)，像對(duì)社區(qū)的界定，社區(qū)自治的性質(zhì)，管理運(yùn)行方式等都處在無(wú)法可依的狀態(tài)，給居委會(huì)的工作內(nèi)容帶來(lái)了很大的模糊性，也為各級(jí)政府把居委會(huì)當(dāng)做一些行政事務(wù)的落實(shí)層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》作為居民自治依據(jù)的唯一一部法律，已經(jīng)有20多年的時(shí)間，其內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)，存在明顯的滯后性。比如，第六條規(guī)定，居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區(qū)規(guī)模明顯擴(kuò)大，這項(xiàng)規(guī)定明顯已不符合現(xiàn)實(shí)情況。這些問(wèn)題都迫切需要從立法層面予以解決。
居民參與度不高
首先，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識(shí)”一定程度上影響了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，阻礙了社區(qū)居民社區(qū)自治參與意識(shí)的形成與塑造。其次，參與社區(qū)事務(wù)的廣度和深度不夠。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的對(duì)社會(huì)生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區(qū)居民某種程度上也習(xí)慣并認(rèn)同了政府行為，被動(dòng)接受安排的多，主動(dòng)參與管理的少。即便參與到社區(qū)事務(wù)中，大部分情況下也是參與具體實(shí)施過(guò)程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區(qū)志愿者和社會(huì)組織的發(fā)育不夠成熟，沒(méi)有形成全社會(huì)都來(lái)參與社區(qū)建設(shè)的氛圍和環(huán)境，影響了社區(qū)管理工作的深入展開(kāi)。
公共配套不完善
目前一些城市社區(qū)功能主要體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會(huì)福利服務(wù)，為居民提供家務(wù)勞動(dòng)、文體活動(dòng)等便民利民服務(wù)，服務(wù)對(duì)象相對(duì)固定，服務(wù)內(nèi)容比較單一。另外，從總體上看，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，完善公共配套設(shè)施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長(zhǎng)效機(jī)制
職能異位
街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著越來(lái)越多的政府工作職能，而這些街道承擔(dān)的行政事務(wù)，其中大部分又?jǐn)偱山o了下面的居委會(huì)來(lái)承擔(dān)。目前，居委會(huì)的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應(yīng)付街道交派的各項(xiàng)任務(wù)，本應(yīng)面向社區(qū)居民服務(wù)的居委會(huì)，在大多數(shù)時(shí)間卻為政府和社區(qū)其他職能部門(mén)做許多份外的或與社區(qū)居民聯(lián)系不大的工作，使得居委會(huì)的工作內(nèi)容和服務(wù)對(duì)象都發(fā)生了異位，居委會(huì)服務(wù)基層群眾自治的功能難以發(fā)揮。
三、進(jìn)一步完善社區(qū)治理的幾點(diǎn)建議
實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理形態(tài)從政府主導(dǎo)到公民自治的變革，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。盡管目前，實(shí)現(xiàn)完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進(jìn)行一些可行性的探討。
加強(qiáng)法制建設(shè)，確保有法可依
修訂完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，確保社區(qū)治理有法可依。隨著城市進(jìn)程的加快，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在實(shí)施過(guò)程中遇到了不少的新問(wèn)題新情況，流動(dòng)人口的遷移、人口老齡化、動(dòng)拆遷的轉(zhuǎn)移安置等問(wèn)題，使居委會(huì)在管理上力不從心。因此要通過(guò)立法或?qū)ΜF(xiàn)有法律的修訂，廓清居委會(huì)的職能，權(quán)限以及與各方面的關(guān)系，從而使政府更好地依法行政，社區(qū)依法自治，社區(qū)治理有法律的保障。
培育社區(qū)居民自治參與意識(shí)，完善參與機(jī)制
社區(qū)治理理論的核心是參與、自治、共享。通過(guò)社區(qū)居民的積極參與，實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)。居民能否有效參與社區(qū)事務(wù)，一方面取決于居民是否有成熟的社區(qū)理念；另一方面取決于是否有完善的參與機(jī)制。因此，一是開(kāi)展全方位、多層次的社區(qū)活動(dòng)，為不同背景的居民提供交流場(chǎng)所，塑造共同的社區(qū)價(jià)值。二是以人為本，堅(jiān)持社區(qū)需求，用共同需求來(lái)調(diào)動(dòng)居民的積極性。三是完善居民參與機(jī)制，通過(guò)法定程序制定相關(guān)規(guī)章，形成一套健全的參與機(jī)制，以保證居民參與的積極性和有效性。
完善相關(guān)配套措施，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)
在社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，要完善社區(qū)服務(wù)功能，推進(jìn)配套設(shè)施建設(shè)。一是通過(guò)搭建自治平臺(tái)，充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治作用。發(fā)展志愿者隊(duì)伍，推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)的規(guī)范化和制度化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自治服務(wù)與管理。二是優(yōu)化社區(qū)軟環(huán)境，打造特色服務(wù)，開(kāi)展特色活動(dòng)。三是利用電商打造社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從對(duì)物的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ说姆?wù)。目前中國(guó)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的30%，而挖掘社區(qū)服務(wù)的商業(yè)潛力，在我國(guó)亦大有可為。
對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，拓展社區(qū)自治空間
合理界定政府管理與社區(qū)自治的邊界，進(jìn)一步明確政府、街道和居委會(huì)的各自職責(zé)，政府職責(zé)有專門(mén)的部門(mén)來(lái)履行，不隨意向居委會(huì)攤派。確需居委會(huì)協(xié)助的行政事務(wù)，要有明確的經(jīng)費(fèi)和人員，以減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造必要的自治條件，使居委會(huì)真正的回歸到《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織”的定位。
參考文獻(xiàn):
一、我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀
以主導(dǎo)角色作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)管理的主要責(zé)任，居民也愿意聽(tīng)從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見(jiàn)，是我國(guó)社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動(dòng)地參與社區(qū)治理。政府主導(dǎo)型的治理模式會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理嚴(yán)重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費(fèi)、居民參與積極性不高、參與目標(biāo)層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動(dòng)的滋長(zhǎng)與蔓延。Bowled和Gintis認(rèn)為負(fù)激勵(lì)是社區(qū)失靈的原因之一…，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動(dòng)l2f2。
我國(guó)目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色，將本來(lái)屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機(jī)構(gòu)控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等，居委會(huì)的自治角色難以確定，公民深度參與難以實(shí)現(xiàn)，治理效益無(wú)法在社區(qū)形成激勵(lì)機(jī)制。相應(yīng)地，政府壟斷地位造成了非營(yíng)利性組織和社會(huì)自治團(tuán)體的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)不足。這樣，在“摸著石頭過(guò)河”的探索中，我國(guó)各級(jí)地方政府不但沒(méi)有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負(fù)激勵(lì)的推動(dòng)者。治理理論在我國(guó)社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”、“深圳模式”等等無(wú)一例外都宣稱以“治理理論”為指導(dǎo)，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨(dú)大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國(guó)的社區(qū)管理又走回了原來(lái)由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認(rèn)為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對(duì)我國(guó)的社區(qū)治理進(jìn)行“社區(qū)再造”。
二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”
新公共管理運(yùn)動(dòng)是在全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益嚴(yán)重、西方國(guó)家財(cái)政危機(jī)不斷加劇的背景下興起的，它對(duì)政府、企業(yè)與公民角色進(jìn)行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”[4141。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán)，建議從官僚層級(jí)制政府改革為參與及團(tuán)隊(duì)合作的分權(quán)的政府，建立通過(guò)市場(chǎng)杠桿進(jìn)行改革的市場(chǎng)導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑，強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，政府應(yīng)該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)上要具有民主性，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”，政府責(zé)任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益，應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率，對(duì)公民權(quán)的重視程度要?jiǎng)龠^(guò)對(duì)企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益和公民的積極參與，提倡實(shí)行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實(shí)現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。
社區(qū)是地域相對(duì)較小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)比較相似、社會(huì)功能相對(duì)完整的共同體，其基本涵義是指一個(gè)社會(huì)功能相對(duì)完整的、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織，因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運(yùn)動(dòng)發(fā)生了相應(yīng)的變革。筆者將西方國(guó)家利用新公共管理理論所進(jìn)行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡(jiǎn)表(表1)，它反映了近些年發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)改革的最新動(dòng)態(tài)。從表1可以看出，西方國(guó)家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下發(fā)展起來(lái)的l2，都體現(xiàn)出社區(qū)授權(quán)、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征。可見(jiàn)，“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。
首先，根據(jù)公共物品理論，社區(qū)公共物品類似于俱樂(lè)部產(chǎn)品，與純公共物品既有相同點(diǎn)也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點(diǎn)在于它也具有多人共同消費(fèi)和同時(shí)消費(fèi)、成本由集體支付的特性，它也不可能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復(fù)雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對(duì)它的有效提供需要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中去，需要通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)進(jìn)行變革。我們稱之為“競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)”。其次，根據(jù)集體行動(dòng)理論的邏輯，小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平，增進(jìn)共榮利益；而且小集團(tuán)內(nèi)部的個(gè)人關(guān)系更加重要，討價(jià)還價(jià)所帶來(lái)的損失要小得多。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個(gè)非營(yíng)利的社會(huì)組織，它是典型的具有共榮利益的小集團(tuán)。因此，社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導(dǎo)向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區(qū)充分的授權(quán)。第三，根據(jù)公民參與理論，公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求，而且對(duì)政府行政管理有積極的結(jié)果效應(yīng)。對(duì)于政府行政實(shí)施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)，能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用”_7]。
因此，社區(qū)需要對(duì)社區(qū)公民負(fù)責(zé)，同時(shí)，也是由公民、社團(tuán)組織充分參與決策的社區(qū)，其管理方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式的管理，而非等級(jí)式的，即“協(xié)作式社區(qū)”。第四，根據(jù)新公共管理理論，“再造”是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。“企業(yè)化社區(qū)”也應(yīng)構(gòu)成“社區(qū)再造”的一部分，諸如明確組織目標(biāo)的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果的后果戰(zhàn)略以及相應(yīng)的工具——績(jī)效管理、激勵(lì)機(jī)制等，對(duì)于社區(qū)管理同樣適用。
三、我國(guó)“社區(qū)再造”的模式選擇筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)中提煉出幾種我國(guó)社區(qū)改革的可行模式。
(一)獲得授權(quán)的社區(qū)：會(huì)站分離模式
社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務(wù)，政府行政權(quán)力的放權(quán)就是關(guān)鍵。各級(jí)地方政府對(duì)于如何治理社區(qū)也進(jìn)行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實(shí)施的“站居分設(shè)”(“會(huì)站分離”)模式基本上解決了社區(qū)居委會(huì)的行政化問(wèn)題，在制度上重點(diǎn)厘清了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站之間的關(guān)系，并從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開(kāi)來(lái)J6。盡管如前文所述，這些依據(jù)治理理論所進(jìn)行的改革仍然無(wú)法避免政府的“幻影”，但它們也確實(shí)創(chuàng)立了“會(huì)站分離”模式的雛形——立足社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)力與社區(qū)自治組織居委會(huì)權(quán)力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會(huì)站分離再造”，它為政府放權(quán)奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。會(huì)站分離模式是將來(lái)我國(guó)社區(qū)管理改革的最重要模式。
(二)居民驅(qū)使的社區(qū)：社區(qū)模式
在自治組織中，利益相關(guān)者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實(shí)施將會(huì)遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過(guò)程歷時(shí)8年，街道辦的“好心”由于沒(méi)有征求居民意見(jiàn)和進(jìn)行信息披露導(dǎo)致休閑中心建設(shè)兩度遭到居民反對(duì)。1999年，街道辦事處吸取教訓(xùn)，決定讓公民參與決策，給每戶居民發(fā)出《意見(jiàn)征求書(shū)》，召開(kāi)居民代表會(huì)議，2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案0]。在這個(gè)過(guò)程中，街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進(jìn)行施工，沒(méi)有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件，居民對(duì)于休閑中心的認(rèn)同度也很高。社區(qū)制度建設(shè)應(yīng)保障居民進(jìn)行選擇的權(quán)力，包括建立公共服務(wù)項(xiàng)目的居民選擇制度(如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽(tīng)證會(huì)”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”)、確立居民服務(wù)保證制度(即類似于新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“公民”)。我們稱這一模式為“社區(qū)模式”。從“社區(qū)模式”的相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生》《環(huán)境》《公民參與》等對(duì)社區(qū)管理者和服務(wù)提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對(duì)服務(wù)提供者實(shí)施有效監(jiān)督。因此，“社區(qū)模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實(shí)踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類似的“鄉(xiāng)村典章”模式，“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)村務(wù)運(yùn)作機(jī)制予以了明確和細(xì)化，為農(nóng)民民利的行使提供了充分保障¨。這種探索無(wú)疑具有“社區(qū)”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國(guó)下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。
(三)企業(yè)型社區(qū)：績(jī)效導(dǎo)向模式
企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務(wù)導(dǎo)向，運(yùn)用績(jī)效與激勵(lì)工具，確定社區(qū)目標(biāo)，高效率、高質(zhì)量地滿足居民需要。社區(qū)中的績(jī)效管理方式(績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、獎(jiǎng)金、增益分享、共享節(jié)余、績(jī)效工資、績(jī)效合同、效率紅利、績(jī)效預(yù)算)與激勵(lì)因素(成就感、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性、興趣、責(zé)任感、晉升、工資和福利)能夠運(yùn)用于居委會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)中介組織、自治組織，同時(shí)也可以在社區(qū)各類組織與人員中付諸實(shí)施；另外，街道辦事處也需要以激勵(lì)形式對(duì)社區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，從而推動(dòng)社區(qū)再造。目前績(jī)效型政府運(yùn)動(dòng)在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展得如火如荼，但我國(guó)的社區(qū)管理改革卻在應(yīng)用績(jī)效導(dǎo)向工具方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在了政府改革的后面，這就需要在進(jìn)一步的改革中大力推行績(jī)效導(dǎo)向模式，推進(jìn)社區(qū)管理改革。
(四)協(xié)作型社區(qū)：居民自治模式
與合作網(wǎng)絡(luò)治理模式一樣，協(xié)作型社區(qū)也倡導(dǎo)反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機(jī)構(gòu)的雙向互動(dòng)為依托，以社區(qū)授權(quán)于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的，其推動(dòng)力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要，“門(mén)棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門(mén)棟自治”方式是以門(mén)棟自管會(huì)為依托，通過(guò)門(mén)棟居民平等協(xié)商來(lái)解決門(mén)棟公共事務(wù)，形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。門(mén)棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎(chǔ)是建立門(mén)棟自管會(huì)推選制度，各門(mén)棟自管會(huì)成員的產(chǎn)生需經(jīng)過(guò)“征求門(mén)棟居民意見(jiàn)、確定推薦候選人、門(mén)棟居民會(huì)議或戶代表會(huì)議投票表決、選舉結(jié)果報(bào)居委會(huì)備案”等程序。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構(gòu)建了另一種協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，它介于街道與社區(qū)支部之間，由相鄰各居民區(qū)黨支部書(shū)記或在職黨員志愿者聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)組成。塊區(qū)黨支部主要是針對(duì)幾個(gè)社區(qū)存在的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，并開(kāi)展各類便民活動(dòng)。它不屬于行政機(jī)構(gòu)序列，實(shí)際上是對(duì)變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適¨。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國(guó)已經(jīng)萌生，它就是居民自治模式。無(wú)論從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還是我國(guó)已有實(shí)踐探索來(lái)看，這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性，可以解決我國(guó)社區(qū)管理中政府干預(yù)過(guò)多、居民自治不足的“老大難”問(wèn)題，是我國(guó)社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。
(五)競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)：簽約購(gòu)買(mǎi)型模式
將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)，使社區(qū)服務(wù)提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務(wù)站和物業(yè)管理公司，這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)站與各類街道中介組織如果由街道設(shè)立，那么無(wú)論是自收自支的全民事業(yè)單位，還是民辦非企業(yè)單位，都是具有壟斷性的社區(qū)服務(wù)提供者。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)較好的選擇。成都市成華區(qū)通過(guò)簽訂合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù)，上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類似嘗試。賈西津指出，“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式能夠成立，除了合同關(guān)系，還有幾個(gè)條件：一是購(gòu)買(mǎi)的必須是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料，而不是一項(xiàng)政府職能，如某個(gè)部門(mén)在社區(qū)的工作；二是購(gòu)買(mǎi)對(duì)象是具有獨(dú)立決策權(quán)的組織(企業(yè)或者非營(yíng)利組織)，而不是貫徹政府意志的工作單位，購(gòu)買(mǎi)的結(jié)果是其終端服務(wù)的實(shí)現(xiàn)；三是購(gòu)買(mǎi)過(guò)程是公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的，而不是政府將固定財(cái)政資金向特定對(duì)象的轉(zhuǎn)移”l14]。實(shí)際上，這種社區(qū)公私合作關(guān)系就是將公共服務(wù)提供交由市場(chǎng)決定，政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務(wù)的一方，居民才是最終評(píng)價(jià)服務(wù)的終端。這種模式更有利于解決我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供缺位、錯(cuò)位問(wèn)題，更有利于節(jié)約成本。在將來(lái)我國(guó)社區(qū)改革中，凡是有條件的社區(qū)均可以推進(jìn)這種模式。
關(guān)鍵詞：社區(qū)公共服務(wù)；合作治理；社會(huì)組織； 參與
中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）05-0094-06
一、合作治理：公共服務(wù)治道變革的應(yīng)然選擇
合作治理源于的“合力”思想，認(rèn)為社會(huì)發(fā)展是不同力量共同作用產(chǎn)生合力的結(jié)果，并強(qiáng)調(diào)個(gè)體分力的主觀能動(dòng)作用，體現(xiàn)了整體與局部不可分割的關(guān)系特征。正如恩格斯所說(shuō)，“歷史的最終結(jié)果是從許多單個(gè)意志的相互沖突中形成無(wú)數(shù)相互交錯(cuò)的力量，由此產(chǎn)生的合力創(chuàng)造出來(lái)的”[1]（p.697）。 基于合力思想，社區(qū)公共服務(wù)治理存在多個(gè)“分力”，即指政府之外的所有社區(qū)內(nèi)主體，包括社區(qū)企業(yè)、社區(qū)自組織、志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)和居民個(gè)人等獨(dú)立于政府組織之外的廣大經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域和公民生活領(lǐng)域。這些主體在承接政府服務(wù)職能和促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)方面有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)多方協(xié)調(diào)會(huì)形成推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的“合力”。合作治理實(shí)質(zhì)是治理理論的一個(gè)分支和應(yīng)用。治理的核心特征是多元主體合作共治，本質(zhì)在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。它強(qiáng)調(diào)權(quán)威中心的多元化，主張管理對(duì)象的參與和國(guó)家與社會(huì)的合作，模糊公私機(jī)構(gòu)之間的界限，強(qiáng)調(diào)多元主體的責(zé)任，追求政府職能履行手段的多樣化。20世紀(jì)90年代，治理理論的興起和民主行政理念的踐行，公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化改革已成為多元主體合作治理的發(fā)展趨勢(shì)。
社區(qū)公共服務(wù)合作治理是社區(qū)民間社會(huì)力量和公共權(quán)力共同參與公共服務(wù)治理的一種模式，它是“政府與社會(huì)力量平等合作組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”[2]（p.22）。政府與其他主體各司其職，擁有平等的法律地位，合作的主要方式是平等協(xié)商，通過(guò)“自由平等的討論、對(duì)話和爭(zhēng)辯，在此基礎(chǔ)上形成決定在實(shí)質(zhì)上符合大多數(shù)居民的利益，而不是形式上體現(xiàn)公民的意志”[3]。合作治理體現(xiàn)了政府與社會(huì)的一種新型互動(dòng)的關(guān)系。它打破了公共政策目標(biāo)的單一性，使其走出對(duì)上負(fù)責(zé)的單線性關(guān)系狀態(tài)；治理主體不再依靠權(quán)力直接作用于治理對(duì)象，政府權(quán)力的外向功能削弱；行政權(quán)力不再服務(wù)于抽象的公共利益，而與權(quán)力持有者的道德意識(shí)相關(guān)聯(lián)[4]。
中國(guó)在走向現(xiàn)代性社會(huì)結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出“利益多元需求、權(quán)力分散制衡、組織異質(zhì)獨(dú)立”[5]等因素，形成排斥單一性和獨(dú)占性機(jī)制的強(qiáng)烈訴求，“社會(huì)”開(kāi)始成為資源供給的有力潛在力量，開(kāi)始提供影響個(gè)體生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，傳統(tǒng)的政府單一供給模式越發(fā)難以適應(yīng)[6]。社會(huì)因素作為公共服務(wù)供給體系的重要主體，促進(jìn)了治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。萊斯特·M·薩拉蒙的第三方政府理論①和奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論②強(qiáng)調(diào)，需要借助多樣化的權(quán)力和組織形成多中心治理機(jī)制，解決不同范圍的公共治理問(wèn)題。因?yàn)樯鐣?huì)組織具有“解決社區(qū)問(wèn)題的專門(mén)知識(shí)并根植于基層，可以對(duì)居民的需要作出適當(dāng)和如實(shí)的反映，促使社區(qū)成員參與切身利益相關(guān)的決策和資源分配”[7]。隨著公民社會(huì)的發(fā)展和日益成熟，要關(guān)注的焦點(diǎn)將不再是政府中心這一前提下如何擴(kuò)大社會(huì)的參與，而是打破政府單極治理，確立多元共存合作治理的新格局。
中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)管理制度的變遷，給社會(huì)組織的成長(zhǎng)帶來(lái)巨大的發(fā)展空間。“社區(qū)制”的改革為社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)提供創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。同志在十報(bào)告中提出，“要加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。中央高層決策為社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)合作治理指明了發(fā)展的方向。當(dāng)前，社區(qū)已成為多元主體利益博弈的公共空間。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市失業(yè)和弱勢(shì)群體利益維護(hù)等問(wèn)題隨著政府職能的轉(zhuǎn)變落到社區(qū)，加大了社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的難度。合作治理所具有的彈性化、互和反思理性等特征更好地應(yīng)對(duì)了轉(zhuǎn)型期社區(qū)公共服務(wù)問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性特征。因此，推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的合作治理，更好地滿足居民的多元化需求，既是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。
現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的合作治理大多數(shù)是社會(huì)宏觀層面的定性研究，把政府與社會(huì)各主體的合作關(guān)系置于社區(qū)的微觀層面的定量研究較為薄弱。因此，本文通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙市的實(shí)證調(diào)查，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)合作治理實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證層面的解析，嘗試通過(guò)建立結(jié)構(gòu)方程模型深入剖析社區(qū)公共服務(wù)合作治理的影響因素和影響機(jī)理，期望可以為合作治理實(shí)踐的有效開(kāi)展提供一些可行性的數(shù)據(jù)支持和對(duì)策建議。
二、研究設(shè)計(jì)及變量測(cè)量
（一）數(shù)據(jù)來(lái)源及其描述
本文所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料來(lái)源于2011年筆者在長(zhǎng)沙市所作的“居民參與社區(qū)公共服務(wù)的行為意向與社區(qū)公共服務(wù)滿意度”的調(diào)查。調(diào)查采用多階段抽樣法。第一階段采用分層簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣在長(zhǎng)沙市抽取3個(gè)區(qū)（芙蓉區(qū)、天心區(qū)、岳麓區(qū)）；第二階段用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣法在所抽取的各區(qū)中抽取2個(gè)街道；第三階段按系統(tǒng)（等距）抽樣法抽取居委會(huì)；第四階段從各居委會(huì)中按間隔隨機(jī)抽樣的原則抽取家庭戶；第五階段在抽取家庭戶樣本后，從所抽的每戶家庭中抽取一個(gè)生日距8月1日最遠(yuǎn)的那個(gè)成年人作為調(diào)查對(duì)象，構(gòu)成調(diào)查對(duì)象最終樣本。考慮到樣本總體的規(guī)模、抽樣的精確性、總體異質(zhì)性程度以及研究者所擁有的經(jīng)費(fèi)、人力和時(shí)間等因素，本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷500份，回收問(wèn)卷476份，回收率達(dá)95.2%；對(duì)原始問(wèn)卷進(jìn)行邏輯和幅度檢查后，去掉廢問(wèn)卷34份，還有442份，因此最后有效回收率達(dá)88.4%。使用數(shù)據(jù)錄入軟件EPIDATA3.1雙份錄入進(jìn)行質(zhì)量核查，有效地保證了數(shù)據(jù)錄入的質(zhì)量。
（二）變量選擇及其測(cè)量
學(xué)者對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系的研究影響較大的是庫(kù)勒（Kuhnle）和賽勒（Selle）。他們把“溝通與交往”以及“財(cái)務(wù)與控制”作為測(cè)量指標(biāo)，將兩者互動(dòng)關(guān)系劃分為整合依附型、分離依附型、整合自主型和分離自主型四種模式[8]（p.30）。本文參考庫(kù)勒（Kuhnle）和賽勒（Selle）的觀點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從上級(jí)支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況建立指標(biāo)體系對(duì)長(zhǎng)沙市社區(qū)公共服務(wù)政府與社區(qū)合作治理的實(shí)踐進(jìn)行測(cè)量。為了測(cè)試問(wèn)卷的信度和效度，在正式進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查之前進(jìn)行了試調(diào)查。
表1對(duì)本文分析中所使用的觀測(cè)變量進(jìn)行了說(shuō)明。上級(jí)支持的觀測(cè)變量包括資金來(lái)源、場(chǎng)地提供、政策支持及技術(shù)支持；控制狀況的觀測(cè)變量包括自治性組織數(shù)量、自治組織財(cái)務(wù)處理權(quán)、人事任免權(quán)和法人代表比例；溝通狀況的觀測(cè)變量包括遇到問(wèn)題是否會(huì)找組織、選擇的組織類型、不找組織的原因和組織是否給予回應(yīng)或解決；交往狀況選取的變量包括對(duì)組織工作熟悉程度、與社區(qū)工作人員相處狀況、對(duì)社區(qū)組織的認(rèn)識(shí)和對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的滿意度。為了使得測(cè)量指標(biāo)具有可比性，在相同尺度下對(duì)原始代碼進(jìn)行了重新賦值，量表問(wèn)題按照正向從小到大進(jìn)行賦值（參見(jiàn)表1）。
三、社區(qū)公共服務(wù)的合作治理：現(xiàn)實(shí)層面的解讀
（一）社區(qū)公共服務(wù)合作治理現(xiàn)狀之考察
社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的目的是要平等地解決社區(qū)成員的基本生活問(wèn)題、改善居民生活狀況和造就心理健康且有能力的社區(qū)居民[9]。合作治理把社會(huì)組織視為與政府平等合作的伙伴，它超越了政府過(guò)程的公眾參與，打破了公眾參與政府過(guò)程的中心主義結(jié)構(gòu)，它“不僅拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義取向”[4]。自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無(wú)法創(chuàng)造的價(jià)值，無(wú)論他多么富有和精明[10]（p.215）。社區(qū)公共服務(wù)只有引入市場(chǎng)和民間組織，努力引導(dǎo)每個(gè)人參與供給過(guò)程中的對(duì)話和協(xié)商，提供主體才可以在政策制定前更多地了解社情民意，同時(shí)也加強(qiáng)了居民對(duì)供給主體的參與和監(jiān)督。合作治理的實(shí)踐增進(jìn)了公共服務(wù)供給過(guò)程中的公開(kāi)、透明、回應(yīng)性與責(zé)任性。然而在現(xiàn)實(shí)生活中社區(qū)公共服務(wù)合作治理的實(shí)踐到底是現(xiàn)實(shí)的圖景抑或是一種烏托邦式的幻景？我們借助于對(duì)長(zhǎng)沙市的調(diào)查來(lái)實(shí)證解析合作治理實(shí)踐狀況。表2是根據(jù)表1測(cè)量出的各項(xiàng)指標(biāo)有序分類變量的所有類別頻數(shù)和頻率，1、2、3分別代表各項(xiàng)觀測(cè)變量的賦值類別。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展，長(zhǎng)沙市各級(jí)政府把社會(huì)組織作為推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的新視野和生力軍，走在社區(qū)公共服務(wù)治理改革隊(duì)伍的前列。如天心區(qū)出臺(tái)了《天心區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心扶持辦法（試行）的通知》等一系列扶持政策，對(duì)申請(qǐng)成立的社區(qū)組織，實(shí)施降低門(mén)檻、減少登記環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化工作程序等，為社區(qū)組織的發(fā)展擴(kuò)大了成長(zhǎng)的空間。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，社區(qū)組織在數(shù)量上達(dá)到了一定的規(guī)模，總類日漸豐富，管理體制一直追求創(chuàng)新，服務(wù)水平不斷提升。社區(qū)各類組織參與民生服務(wù)工作，發(fā)揮了自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有效地緩解了服務(wù)供需失衡的矛盾，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，成為政府職能轉(zhuǎn)變的有效載體。但由于我國(guó)一元統(tǒng)攝的歷史傳統(tǒng)和總體格局的社會(huì)沿襲，政府與社區(qū)組織仍然是“操作性和逐步浸入式的關(guān)系”，難以形成有效的合作機(jī)制，社區(qū)社會(huì)組織仍是在地方政府控制的夾縫中發(fā)展。
由各觀測(cè)變量的類別頻數(shù)和頻率分布可以看出（參見(jiàn)表2）。首先，在上級(jí)支持方面，社區(qū)組織的運(yùn)作資金大部分來(lái)源于政府財(cái)政撥款和補(bǔ)貼（624%），對(duì)政府的依賴性比較大；其余為服務(wù)的自主收入、社會(huì)捐贈(zèng)和其他。社區(qū)社會(huì)組織的日常辦公場(chǎng)地主要由區(qū)政府或街道提供（645%），在運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中必然受到官方的隱性制約。其次，在控制權(quán)方面，雖然自發(fā)成立的社會(huì)組織數(shù)量比較多，但是，在抽樣調(diào)查的社會(huì)組織中，仍有相當(dāng)一部分社會(huì)組織不具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)處理權(quán)（35.6%）和人事任免權(quán)（37.1%）。從法人代表來(lái)看，社會(huì)組織在很大程度上為政府企事業(yè)單位和年齡偏大的退休人員。政府職能部門(mén)轉(zhuǎn)制而來(lái)的官辦社會(huì)組織在人員配置上仍由行政指令安排，在財(cái)政上依賴政府，與上級(jí)行政主管單位保留千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。再次，在溝通方面，大部分居民遇到問(wèn)題會(huì)找居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心或其他組織來(lái)解決，但居民的問(wèn)題仍有24.7%沒(méi)能得到有效解決。20世紀(jì)70年代末，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革浪潮的推動(dòng)下，政府重新肯定了社區(qū)發(fā)展的意義，提倡發(fā)展“社區(qū)服務(wù)”，旨在利用社區(qū)資源、依靠社區(qū)力量來(lái)解決居民的生活服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利社會(huì)化”的構(gòu)想。這為社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)合作治理提供了契機(jī)和成長(zhǎng)的空間。第三部門(mén)具有廣泛的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本，但受公民社會(huì)發(fā)育程度及其自身局部性、狹隘性的限制，供給功能尚且有限[11]。最后，從交往情況來(lái)看，大部分居民與社區(qū)組織和政府部門(mén)聯(lián)系頻率非常低。23.1%的居民對(duì)社區(qū)組織工作情況一無(wú)所知，57.0%的居民只了解一點(diǎn)。688%的居民認(rèn)為社區(qū)組織代表政府部門(mén)的利益，成為政府的助手和派出機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)人（7.4%）認(rèn)為社區(qū)組織代表居民利益，與政府是平等合作的關(guān)系。
（二）社區(qū)公共服務(wù)合作治理影響因素之實(shí)證解析
本研究采用統(tǒng)計(jì)軟件為SPSS19.0，結(jié)構(gòu)方程軟件為AMOS17.0對(duì)社區(qū)公共服務(wù)政府與社區(qū)合作治理的影響因素進(jìn)行剖析。通過(guò)運(yùn)用SPSS19.0對(duì)問(wèn)卷的信度和效度進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果證明數(shù)據(jù)具有良好的信度和效度。模型包含個(gè)人特征、上級(jí)支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況5個(gè)潛在變量和20個(gè)觀測(cè)變量，年齡、月收入、文化程度、在社區(qū)居住時(shí)間是原因顯變量，上級(jí)支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況是結(jié)果潛變量。潛變量之間的路徑系數(shù)和觀測(cè)變量對(duì)潛變量的載荷系數(shù)（參見(jiàn)圖1）。
圖1合作治理影響因素結(jié)構(gòu)路徑
從圖1模型擬合的結(jié)果來(lái)看，x2/df=2.3780.9，AGFI =0.963>0.9，RMSEA=0.06809，TLI=0.953>0.9，也說(shuō)明模型擬合較合理。
從參數(shù)估計(jì)的結(jié)果來(lái)看，上級(jí)支持、控制狀況與交往狀況對(duì)合作治理效果的路徑系數(shù)在P為0.01和0.05的水平上均具有統(tǒng)計(jì)顯著性，說(shuō)明這些變量對(duì)合作治理具有顯著的影響。其中，上級(jí)支持對(duì)合作治理的影響最大（Beta=0.974，P
溝通狀況中Beta=0.487，P=0.178>0.01，溝通狀況對(duì)合作治理效果具有顯著性正向影響沒(méi)有得到驗(yàn)證。這說(shuō)明政府部門(mén)與社會(huì)組織社區(qū)公共服務(wù)供給中，通過(guò)建立平等合作和良好信任溝通機(jī)制來(lái)提升供給能力仍未能發(fā)揮其充分作用。
各觀測(cè)變量對(duì)潛在變量的回歸系數(shù)均在0.5以上，表明測(cè)量模型具有較高的效度。在各潛變量因子分析中，不同的觀測(cè)變量起到的影響程度不同。在上級(jí)支持因子分析中，影響最大的是資金來(lái)源（路徑系數(shù)估計(jì)值為0908），其次為場(chǎng)地提供（路徑系數(shù)估計(jì)值為0.756）、政策支持（路徑系數(shù)估計(jì)值為0.732）和技術(shù)支持（路徑系數(shù)估計(jì)值為0683）。在控制狀況因子分析中，影響最大的是財(cái)務(wù)處理權(quán)，其次為人事任免權(quán)、法人代表和自組織數(shù)量。財(cái)務(wù)處理權(quán)和人事任免權(quán)系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明社會(huì)組織的財(cái)務(wù)權(quán)和人事權(quán)在很大程度上受到上級(jí)政府的控制，也印證了前文的相關(guān)數(shù)據(jù)描述性分析。在溝通狀況因子分析中，居民問(wèn)題得到有效解決是影響溝通關(guān)系的最重要因素。在交往狀況因子分析中，對(duì)社區(qū)組織認(rèn)識(shí)的載荷最大，且系數(shù)為負(fù)，表明目前我國(guó)社區(qū)組織得不到當(dāng)?shù)卣途用竦恼_看待，在居民心目中，社區(qū)組織是政府職能部門(mén)一個(gè)分支，是完成政府下派任務(wù)的得力助手。某些地方官員甚至把民間社會(huì)組織當(dāng)成與政府爭(zhēng)權(quán)奪利和影響社會(huì)穩(wěn)定的危險(xiǎn)因素，并通過(guò)法律、資金、政策等各方面限制其發(fā)展規(guī)模。在居民背景特征中，居住時(shí)間對(duì)合作治理的貢獻(xiàn)最大，表明居民在社區(qū)居住時(shí)間越長(zhǎng)，越能促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)合作治理的發(fā)展。
四、結(jié)論及政策建議
在我國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的背景下，結(jié)合前人的研究基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙市社區(qū)公共服務(wù)部門(mén)的實(shí)地調(diào)查資料，從上級(jí)支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況對(duì)社區(qū)公共服務(wù)合作治理的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證解析。
第一，通過(guò)數(shù)據(jù)頻數(shù)描述性分析，在社區(qū)公共服務(wù)治理中，政府與社會(huì)組織傾向于 “權(quán)威-依附”的權(quán)威型合作關(guān)系。不管是自下而上發(fā)展的民間草根組織，還是自上而下發(fā)展的官辦社會(huì)組織，其對(duì)政府都具有較強(qiáng)的依附性。由于權(quán)力、制度、資源的不對(duì)等，政府在社區(qū)公共服務(wù)供給中處于核心主導(dǎo)地位，這將會(huì)嚴(yán)重壓制社區(qū)組織自治的生存空間和自治能力的成長(zhǎng)，有悖于社區(qū)公共服務(wù)合作治理主體平等合作關(guān)系的構(gòu)建和良性發(fā)展。
第二，通過(guò)結(jié)構(gòu)方程模型的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，上級(jí)支持、控制狀況、交往狀況對(duì)合作治理效果均產(chǎn)生顯著的影響，即政府對(duì)社區(qū)組織在人、財(cái)、物等資源的支持力度越大、減少對(duì)社區(qū)組織的控制、加強(qiáng)與社區(qū)組織的聯(lián)系，合作治理的效果就越好。上級(jí)支持因子影響最大，社會(huì)組織獲得上級(jí)部門(mén)支持越多，合作治理能力就越強(qiáng)。社會(huì)組織溝通狀況因子對(duì)合作治理的影響未被檢驗(yàn)，表明政府與社區(qū)社會(huì)組織的信任、溝通以及協(xié)同解決問(wèn)題的有效機(jī)制未建立起來(lái)。近幾年全國(guó)各級(jí)地方政府開(kāi)展“政府上網(wǎng)工程”為居民參與公共服務(wù)供給提供了條件。但當(dāng)今在社會(huì)公共資源的供給和社區(qū)認(rèn)同極其有限的條件下，社區(qū)公共服務(wù)治理缺乏強(qiáng)有力的手段和居民的積極支持。在社區(qū)，不同文化背景和社會(huì)地位的人聚集在一起，缺乏必要的溝通與交流，容易引發(fā)各種社區(qū)矛盾。居民的多元化公共服務(wù)需求在既定的政治體制框架下不僅難以滿足而且無(wú)法有效地表達(dá)，如果沿用增強(qiáng)政府控制能力的行政命令來(lái)解決社區(qū)公共服務(wù)的問(wèn)題，是難以奏效的。通過(guò)諸如“電子網(wǎng)絡(luò)”等公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)完全無(wú)等級(jí)的對(duì)話似乎還有很長(zhǎng)一段路要走。此外，不同的觀測(cè)變量對(duì)各潛變量的影響也具有差異。
以上分析表明，在我國(guó)諸多主客觀條件的限制下，要充分實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)政府與社區(qū)的合作治理似乎是烏托邦式的理想情境。政府的權(quán)威性決定政策的制定和安排，社會(huì)組織與居民缺乏參與表達(dá)的能力和機(jī)會(huì)。政府與社會(huì)組織之間的合作主要局限于公共服務(wù)提供的具體操作性層面，缺少有效溝通的對(duì)話平臺(tái)，限制了公共服務(wù)供給的績(jī)效。如帕特南所言：“政府的效率與該地政府和社會(huì)的關(guān)系是橫向地組織起來(lái)還是等級(jí)化地組織起來(lái)的程度緊密關(guān)聯(lián)。”[10]（pp.116117）因此，要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)平等的合作治理，就要沖破傳統(tǒng)政府與社會(huì)“中心-邊緣”的等級(jí)模式，建立“民主-平等”的橫向性合作關(guān)系，使社會(huì)組織能以平等的姿態(tài)與政府進(jìn)行充分的協(xié)商、對(duì)話與聯(lián)合行動(dòng)，并有能力共擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。從“統(tǒng)制-服從”的權(quán)力關(guān)系到“政治平等”的權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變，要求政道民主層面與治道民主層面的雙重改革[12]。相關(guān)職能部門(mén)必須建立居民參與的相關(guān)制度，完善居民參與角色制度化的規(guī)定，重點(diǎn)強(qiáng)化利益訴求表達(dá)渠道的暢通性建設(shè)，確保居民的組織化參與得到保障，也要為消解社會(huì)組織的“官民二重性”，實(shí)現(xiàn)其由“外生”到“內(nèi)源”的順利轉(zhuǎn)型和拓寬成長(zhǎng)空間創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，政府要借助現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，建立與社會(huì)組織、居民之間在公共服務(wù)過(guò)程中廣泛的對(duì)話、溝通網(wǎng)絡(luò)，以打破時(shí)空、政府部門(mén)層級(jí)以及社區(qū)成員等級(jí)之間的限制，提高行政部門(mén)內(nèi)外溝通效率，及時(shí)傳達(dá)各級(jí)政府的政策和施政方針，反映居民的利益訴求，從而提高公共服務(wù)過(guò)程中合作治理的反應(yīng)力和回應(yīng)力。此外，社區(qū)“自組織網(wǎng)絡(luò)”或“共同體”也要積極完善內(nèi)部組織管理制度和運(yùn)作機(jī)制，不斷提升參與和服務(wù)供給能力，增強(qiáng)組織體系的環(huán)境應(yīng)變能力和穩(wěn)定性。
本文對(duì)長(zhǎng)沙市社區(qū)公共服務(wù)政府與社區(qū)社會(huì)組織合作治理的現(xiàn)狀及其影響因素進(jìn)行了比較系統(tǒng)和全面的分析，實(shí)證調(diào)查與研究結(jié)論對(duì)湖南省或全國(guó)其他城市社區(qū)公共服務(wù)合作治理的推進(jìn)具有一定的借鑒意義和實(shí)踐參考價(jià)值。由于主觀研究能力的局限性和客觀資源的有限性，研究結(jié)論的代表性和普適性仍需長(zhǎng)期的檢驗(yàn)。在今后的研究中，將擴(kuò)大調(diào)研城市的數(shù)量和范圍，如東、中、西部的城市，進(jìn)一步證實(shí)研究結(jié)果的外在效度。
注釋：
①薩拉蒙的第三方政府理論，旨在闡明政府把非政府組織作為合作伙伴之緣由。他指出，NGO參與公共治理，不僅可以增強(qiáng)政府提供公共福利的功能，同時(shí)避免了一個(gè)龐大的政府官僚機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。
②奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)立的多中心治理理論，其核心是在私有化和國(guó)有化兩個(gè)極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并能有效率地運(yùn)行。奧氏研究表明：與政府行政管理以及市場(chǎng)化方式相比，社區(qū)可以獨(dú)自更好地管理公共資源。一群相互依賴的個(gè)體有可能將自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而避免搭便車(chē)、逃避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義的盛行，以取得持續(xù)的共同收益。
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關(guān)鍵詞：演替式邊緣社區(qū)；身份轉(zhuǎn)換；政治參與意識(shí)
中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）025-000-02
一、研究背景與意義
根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，城市化是一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的必然選擇，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。伴隨著城市化的進(jìn)程，傳統(tǒng)意義之外的第三類社區(qū)（邊緣社區(qū)）正在持續(xù)出現(xiàn)并不斷擴(kuò)大。在城市化拓展的期間每年有大約1300萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，這一過(guò)程伴隨著重大的身份轉(zhuǎn)換過(guò)程。在這樣一個(gè)大背景下，研究演替式邊緣社區(qū)居民這樣一個(gè)特殊的群體顯然在未來(lái)很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)間段內(nèi)都具有十分重要的意義。因此，在逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民市民化具有重要實(shí)踐意義。
在這樣一個(gè)不斷推進(jìn)的過(guò)程中，演替式邊緣社區(qū)這個(gè)特殊的存在將越來(lái)越受到關(guān)注，居住其中的居民群體作為一個(gè)越來(lái)越龐大的群體是一個(gè)十分值得研究的群體。他們的身份轉(zhuǎn)換和政治參與意識(shí)問(wèn)題將直接決定該類社區(qū)的有效治理和民主政治的良好發(fā)展。所以本研究注重將該群體的身份轉(zhuǎn)換與權(quán)力意識(shí)的轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，力圖通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)該群體在實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換的過(guò)程中其政治參與意識(shí)所發(fā)生的改變，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)所產(chǎn)生的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出解決對(duì)策。爭(zhēng)取為將長(zhǎng)期持續(xù)的城市化進(jìn)程中的該類問(wèn)題提供一定的參考和借鑒意義。
二、研究設(shè)計(jì)與理論借鑒
本文數(shù)據(jù)來(lái)自于“演替式邊緣社區(qū)居民的身份轉(zhuǎn)化與政治參與意識(shí)調(diào)查訪談”的調(diào)查結(jié)果。根據(jù)天津城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及調(diào)查的便利，我們選取了天津的四個(gè)城郊為調(diào)查對(duì)象，分別是：中北鎮(zhèn)、張家窩鎮(zhèn)、楊柳青鎮(zhèn)和候臺(tái)鎮(zhèn)。在與各鎮(zhèn)的組織部門(mén)協(xié)調(diào)商量后，我們分別在四個(gè)城郊選取了四個(gè)社區(qū)，按照簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法，各個(gè)社區(qū)抽取了30名居民進(jìn)行實(shí)地訪談。本次調(diào)查共調(diào)研120份，收回120份，回收率100%。其中，收回有效調(diào)研訪談為113份，有效收回率94.17%。男性調(diào)研訪談為53份，女性調(diào)研訪談為60份，男女比例接近1：1。
根據(jù)上述抽樣方法，我們主要對(duì)樣本的政治參與意識(shí)和政治行為的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查與統(tǒng)計(jì)。對(duì)于回收數(shù)據(jù)運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出量化結(jié)果，并運(yùn)用公民文化理論、社會(huì)身份理論、社會(huì)系統(tǒng)理論和政治心理學(xué)等相關(guān)理論對(duì)所得出的分析結(jié)果進(jìn)行分析和進(jìn)一步闡述。
本研究主要借鑒的理論有公民文化理論、社會(huì)系統(tǒng)理論、政治心理學(xué)理論以及社會(huì)身份理論。
三、天津城郊居民的政治參與意識(shí)現(xiàn)狀
本研究的對(duì)象天津四郊是演替式邊緣社區(qū)中的典型代表，其居民經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生活向城市社區(qū)生活的轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)化過(guò)程的完成同時(shí)伴隨著由農(nóng)村村民向社區(qū)居民的身份轉(zhuǎn)換，本研究重點(diǎn)關(guān)注的就是完成了身份轉(zhuǎn)換后的天津城郊居民現(xiàn)有的政治參與意識(shí)的現(xiàn)狀，以及其參與意識(shí)的實(shí)踐情況，也就是說(shuō)，他們是否真正進(jìn)行政治行為來(lái)行使和維護(hù)自身權(quán)利。所以本研究主要從這幾個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量。本研究通過(guò)走訪調(diào)研、發(fā)放問(wèn)卷等形式搜集了一定量的數(shù)據(jù)，在運(yùn)用spss對(duì)回收的問(wèn)卷進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析后，得出了如下的分析結(jié)果。
（一）政治參與意識(shí)現(xiàn)狀
首先，我們對(duì)天津城郊居民整體的政治參與意識(shí)情況做了描述性統(tǒng)計(jì)分析，根據(jù)居民們對(duì)“是否愿意參與居委會(huì)選舉？”等5個(gè)問(wèn)題的回答，按參與意愿強(qiáng)弱由高到低進(jìn)行賦值，并把各問(wèn)題的得分加總。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，政治參與意識(shí)強(qiáng)的居民占總?cè)藬?shù)的60%，說(shuō)明大多數(shù)的村民在完成了向社區(qū)居民的轉(zhuǎn)變后持有很強(qiáng)的政治參與意識(shí)。但仍有近三分之一的人表示“不愿意”或“無(wú)所謂”，政治參與意識(shí)較弱，表示居民的政治參與意識(shí)還有進(jìn)一步提高的空間。
（二）政治參與行為現(xiàn)狀
在掌握了天津城郊居民整體的政治參與意識(shí)之后，有必要進(jìn)一步探究其政治參與的行為狀況，來(lái)分析其是否將參與意識(shí)轉(zhuǎn)化為參與行動(dòng)，是否切實(shí)在行使自身的權(quán)利。而這種政治參與行為還要從傳統(tǒng)性和非傳統(tǒng)性兩個(gè)方面來(lái)分別進(jìn)行分析。
針對(duì)居民們對(duì)選舉、決策、監(jiān)督、反映問(wèn)題等有關(guān)傳統(tǒng)性政治參與行為的18個(gè)問(wèn)題的回答，按照參與的頻率由高到低進(jìn)行賦值，并把各個(gè)問(wèn)題的得分加總。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，僅有極少數(shù)的4人得分在60分以上，表示行為積極，絕大部分居民得分均在60分以下，表示較少參加政治活動(dòng)。此結(jié)果與有關(guān)參與意識(shí)的測(cè)量結(jié)果有很大反差，也就是說(shuō)，居民們雖然大部分具有較高的政治參與意識(shí)，但是卻僅有少數(shù)人對(duì)傳統(tǒng)政治參與行為表現(xiàn)出積極的態(tài)度。而對(duì)于簽名靜坐、抗議行動(dòng)、暴力行動(dòng)、上訪等非傳統(tǒng)性政治參與行為，僅有4人有過(guò)參與的行為，將這一結(jié)果與傳統(tǒng)性政治參與行為的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)性政治參與行為仍是該地區(qū)居民政治參與的主要方式。
（三）政治參與意識(shí)與傳統(tǒng)政治參與行為的相關(guān)性分析
在對(duì)天津城郊居民的政治參與意識(shí)和居民傳統(tǒng)性政治參與行為的情況有了了解之后，有必要對(duì)二者的相關(guān)性做一個(gè)檢驗(yàn)。如表2所示，從雙側(cè)檢驗(yàn)后sig.值來(lái)看，該地區(qū)居民的政治參與意識(shí)與傳統(tǒng)政治參與行為在0.01水平上顯著相關(guān)，且Pearson相關(guān)系數(shù)為0.567，證明呈正相關(guān)關(guān)系，即政治參與意識(shí)越高越可能進(jìn)行傳統(tǒng)政治參與。但同時(shí)這個(gè)相關(guān)系數(shù)的絕對(duì)值略小，屬于弱相關(guān)。也就是說(shuō)，即使具有較強(qiáng)的政治參與意識(shí)，也不必然會(huì)參與傳統(tǒng)性政治參與行為。
四、影響政治參與意識(shí)形成的主要因素
通過(guò)上面的統(tǒng)計(jì)分析已經(jīng)對(duì)天津城郊居民的政治參與意識(shí)有了整體的把握，下面就針對(duì)此現(xiàn)狀具體分析影響居民們政治參與意識(shí)形成的種種因素。主要將從作為主體的天津城郊居民和作為客體的天津城郊社區(qū)居委會(huì)兩個(gè)層面進(jìn)行分析，探究作為主體的居民在經(jīng)歷了從農(nóng)村村民向社區(qū)居民的轉(zhuǎn)換后心理、認(rèn)知等方面所具體的特征，以及由村委會(huì)轉(zhuǎn)變而來(lái)的居委會(huì)在日常工作中對(duì)其居民所產(chǎn)生的影響。
（一）主體心理層次的改變
在從傳統(tǒng)村社向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，廣大村民們面臨的一個(gè)主要的問(wèn)題就是要融入到城市之中。而帕克曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“城市是一種心理狀態(tài)，是各種禮俗和傳統(tǒng)構(gòu)成的整體，是這些禮俗中所包含，并隨傳統(tǒng)而流傳的那些統(tǒng)一思想和感情所構(gòu)成的整體。”①所以，廣大村民在嘗試融于城市的過(guò)程中，也必然要融入城市的文化，所以自然會(huì)發(fā)生心理層面的轉(zhuǎn)變。
通過(guò)對(duì)與當(dāng)?shù)鼐用裾勗挼膬?nèi)容和問(wèn)卷設(shè)計(jì)中對(duì)其行為和意識(shí)的測(cè)量，我們總結(jié)出了他們?cè)谛睦韺用嫔纤l(fā)生的幾個(gè)方面的改變。首先，他們?cè)谛睦韺用孀兓奶卣魇怯煞忾]保守轉(zhuǎn)變?yōu)楦娱_(kāi)放。其次，在心理需求方面由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Ｗ詈螅瑢?duì)待公共事務(wù)的態(tài)度上由被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)。由于城市化過(guò)程中涉及到占用土地、后期安置等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題都涉及到了他們的切身利益，因而使他們有了更多的利益訴求，這就進(jìn)一步使得他們更愿意主動(dòng)的參與到政治事務(wù)等公共事務(wù)中，來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。
（二）對(duì)自身政治參與價(jià)值的評(píng)價(jià)
個(gè)人行動(dòng)的欲望往往來(lái)自于其對(duì)自身行動(dòng)價(jià)值的判斷，聯(lián)系本研究，個(gè)人只有對(duì)其政治參與行動(dòng)的價(jià)值具有較高的評(píng)價(jià)，才會(huì)具有較強(qiáng)的政治參與意識(shí)去參與政治生活，行使自身權(quán)利。同時(shí)，個(gè)人對(duì)其自身行動(dòng)價(jià)值的評(píng)價(jià)也是自我認(rèn)知表現(xiàn)的一個(gè)重要方面，對(duì)天津城郊居民進(jìn)行自身政治參與價(jià)值評(píng)價(jià)的測(cè)量有利于對(duì)其自我認(rèn)知有一個(gè)很好的了解，進(jìn)而探索其認(rèn)知是否對(duì)其政治參與意識(shí)產(chǎn)生了一定的影響。
本研究通過(guò)搜集居民們對(duì)“居民投票能決定選舉結(jié)果？”等有關(guān)投票行為的6個(gè)問(wèn)題的回答，按是否有價(jià)值由高到低進(jìn)行賦值，并把各問(wèn)題的得分加總。統(tǒng)計(jì)得出，對(duì)政治參與持肯定評(píng)價(jià)的占74.3%，表明大部分居民認(rèn)為自己的政治參與是有價(jià)值的，可以對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響。為了進(jìn)一步驗(yàn)證對(duì)自身政治參與價(jià)值評(píng)價(jià)這一因素對(duì)于居民政治參與意識(shí)的影響，對(duì)這二者進(jìn)行了相關(guān)性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示，從雙側(cè)檢驗(yàn)后sig.值來(lái)看，該地區(qū)居民對(duì)自身政治參與價(jià)值的評(píng)價(jià)與其政治參與意識(shí)在0.01水平上顯著相關(guān)，且Pearson相關(guān)系數(shù)為0.397，表明呈正相關(guān)關(guān)系，即居民對(duì)自身政治參與價(jià)值的評(píng)價(jià)越高，其政治參與意識(shí)也就越高。這一結(jié)果也就證明了居民對(duì)其自身政治參與價(jià)值的評(píng)價(jià)是影響其政治參與意識(shí)主要因素之一。
（三）對(duì)社區(qū)居委會(huì)的了解度與信任度
信任往往是建立在了解的基礎(chǔ)上的，所以我們首先對(duì)居民們對(duì)于社區(qū)的了解度做測(cè)量。通過(guò)居民們對(duì)“認(rèn)識(shí)居委會(huì)主任或書(shū)記么？”等4個(gè)問(wèn)題的回答，按熟悉程度、來(lái)往頻率由高到低進(jìn)行賦值，并把各問(wèn)題的得分加總。統(tǒng)計(jì)后的結(jié)果顯示，絕大部分居民對(duì)居委會(huì)的熟悉程度較高。
在了解了居民們對(duì)于居委會(huì)的熟悉程度之后，進(jìn)一步考察其對(duì)于居委會(huì)的信任度。通過(guò)將對(duì)居委會(huì)的信任度與其他各級(jí)部門(mén)進(jìn)行對(duì)比，我們得出，居民對(duì)居委會(huì)的信任度最高，對(duì)居委會(huì)干部的信任度也較高。
那么，對(duì)居委會(huì)信任度的高低是否會(huì)對(duì)居民的政治參與意識(shí)產(chǎn)生一定的影響呢？為了解決這一疑問(wèn)，我們對(duì)二者進(jìn)行了相關(guān)性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果如下表3所示，從雙側(cè)檢驗(yàn)后sig.值來(lái)看，居民對(duì)居委會(huì)的信任度與其政治參與意識(shí)在0.01水平上顯著相關(guān)，且Pearson相關(guān)系數(shù)為0.295，表明呈正相關(guān)關(guān)系，即對(duì)居委會(huì)的信任度越高，政治參與意識(shí)越強(qiáng)。所以，對(duì)居委會(huì)的了解程度以及信任度也是影響居民政治參與意識(shí)的一個(gè)主要因素。
（四）治理模式由“鄉(xiāng)土化”向“城市化”的轉(zhuǎn)變
從村民委員會(huì)到居民委員會(huì)，絕不僅是名稱的變化，更是一種綜合的、復(fù)雜的變化，從治理模式的角度看，可以說(shuō)是由“鄉(xiāng)土化”向“城市化”的轉(zhuǎn)變。針對(duì)村民與居民的不同特性，治理模式也有相應(yīng)差別。在鄉(xiāng)村社會(huì)，村民之間依靠血緣、親緣、宗緣、地緣等相互聯(lián)系，表現(xiàn)為一個(gè)“熟人社會(huì)”，特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、個(gè)體差異不大、流動(dòng)性小、價(jià)值和利益趨同。在演替式邊緣社區(qū)，居民雖然基本上由原有村民轉(zhuǎn)換而來(lái)，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值、利益等都隨著城市化不斷豐富，人口流動(dòng)性加大，居民間的異質(zhì)性增強(qiáng)，成為一個(gè)“半熟人社會(huì)”甚至“陌生人社會(huì)”。如果說(shuō)“鄉(xiāng)土化”治理是對(duì)或大或小的共同體進(jìn)行治理的話，那么“城市化”治理就更多地與個(gè)人進(jìn)行對(duì)話。在鄉(xiāng)村社會(huì)，村民的特性決定了村民政治參與的方式和訴求是相似的，既然相似，那由各共同體的代表來(lái)進(jìn)行政治參與就足夠了。而在城市社區(qū)，“城市化”治理針對(duì)異質(zhì)化社會(huì)，這就要求居民個(gè)人投入到政治參與中，表達(dá)自己的意見(jiàn)和權(quán)利訴求，居委會(huì)的治理才能得到真正的進(jìn)步和改善。
五、結(jié)論
由以上的分析結(jié)果可以看出，天津城郊居民在完成了由村民向社區(qū)居民的身份轉(zhuǎn)換后，其整體的政治參與意識(shí)較強(qiáng)。體現(xiàn)在政治行為方面是更傾向于參加傳統(tǒng)性政治參與行為。針對(duì)這些社區(qū)居民政治參與意識(shí)的現(xiàn)狀，對(duì)影響其政治參與意識(shí)形成的主要因素做了深入分析。從主觀層面上看，首先，居民們?cè)谕瓿缮矸蒉D(zhuǎn)換后心理上發(fā)生了一系列改變，變得更加開(kāi)放、主動(dòng)，并且心理需求更多樣化。其次，居民們對(duì)自身政治參與價(jià)值的評(píng)價(jià)也會(huì)對(duì)其政治參與意識(shí)產(chǎn)生一定的影響。最后，居民們對(duì)于所在居委會(huì)的熟悉程度和信任程度也會(huì)影響其政治參與的意識(shí)，天津城郊居民政治參與意識(shí)較高也是由于其對(duì)所在居委會(huì)的信任程度較高。此外，從客觀層面看，治理模式的變化也對(duì)居民們的政治參與意識(shí)產(chǎn)生了很大影響，變化的特征主要是由“鄉(xiāng)土化”向“城市化”的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的居民的政治參與也由集體性向個(gè)體化轉(zhuǎn)變。對(duì)影響演替式邊緣社區(qū)居民政治參與因素的分析意義很大，可以使我們有針對(duì)地提出提高該類社區(qū)居民政治意識(shí)的建議，例如，加強(qiáng)心理引導(dǎo)，加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)與其居民的聯(lián)系，增加居民們參與社區(qū)公共事務(wù)的機(jī)會(huì)等等。居民們政治參與意識(shí)的提高無(wú)疑對(duì)于社區(qū)的民主政治建設(shè)十分有利。
注釋：
①[美]R.E.帕克：《城市社會(huì)學(xué)》，華夏出版社，1987年版，第1-2頁(yè)。
*基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“地方政府生態(tài)管理與綠色社區(qū)志愿者組織成長(zhǎng)的互動(dòng)關(guān)系研究”（編號(hào)：71173099）；江蘇省“青藍(lán)工程”資助；2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目（編號(hào)：NCET-11-0228）
作者：梁瑩，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)工作與社會(huì)政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世紀(jì)將是公民治理的時(shí)代，公民參與是公民治理的核心機(jī)制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識(shí)和健全的公民資格。本文基于對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)三個(gè)城市的實(shí)證調(diào)查，對(duì)公民治理成長(zhǎng)之基本現(xiàn)狀進(jìn)行解析，接著通過(guò)Multinomial Logistic回歸分析深入剖析影響社區(qū)中公民治理的重要因素。通過(guò)以上的分析本研究嘗試探尋影響和制約社區(qū)中公民治理的真實(shí)圖景及影響其發(fā)展的深層原因，期望可以為我國(guó)社區(qū)中公民治理與草根民主的成長(zhǎng)提供一個(gè)基本的理論和實(shí)踐分析框架。本文的研究結(jié)論表明，公民治理的實(shí)現(xiàn)必然是一個(gè)相當(dāng)緩慢和漫長(zhǎng)的過(guò)程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。
[關(guān)鍵詞]草根社區(qū)；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中圖分類號(hào)]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一詞在提出之后，在公共管理領(lǐng)域迅速傳播。雖然對(duì)其尚未有統(tǒng)一的定義，但是多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為公民治理涉及選擇與聲音兩個(gè)層面，選擇即是要提供更多的公共服務(wù)機(jī)會(huì)，而聲音則重視地方主義與自我治理。[1]博克斯認(rèn)為21世紀(jì)將是公民治理的時(shí)代，公民參與是公民治理的核心機(jī)制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識(shí)和健全的公民資格。然而我國(guó)草根社區(qū)中的公民治理的實(shí)現(xiàn)必然是一個(gè)相當(dāng)遙遠(yuǎn)和冗長(zhǎng)的過(guò)程。期望本研究成果能夠?qū)δ壳拔覈?guó)城鄉(xiāng)社區(qū)中的公民治理的學(xué)術(shù)理論研究與草根民主的實(shí)踐運(yùn)行發(fā)揮重要作用和產(chǎn)生重要影響。
一、中國(guó)草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究概況
（一）公民治理：公共參與及公民精神的強(qiáng)力復(fù)興
未來(lái)社會(huì)的治理最終方向和目標(biāo)就是公民治理，時(shí)下公民治理已然成為公共政策研究領(lǐng)域的流行詞匯，許多學(xué)者都對(duì)公民治理的概念以及發(fā)展提出自己的看法。但非常遺憾的是，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于公民治理是什么這一概念并未達(dá)成根本性共識(shí)。一般認(rèn)為公民治理中主要包含以下兩個(gè)主要議題：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。對(duì)于這兩個(gè)議題的不同回答將形成公民治理的多種不同闡釋。[2]福克斯所倡導(dǎo)的公民為中心的治理模式如今成為公民治理發(fā)展的經(jīng)典藍(lán)本，“福克斯從其個(gè)人作為政府管理者的豐富經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，又結(jié)合其對(duì)于民主過(guò)程與公共行政的研究，發(fā)展出一種新型的治理模型，這種治理模型致力于服務(wù)公眾，并且促進(jìn)公共實(shí)務(wù)者的專業(yè)性發(fā)展。他承認(rèn)自己所推崇的是一種地方政府管理的規(guī)范性設(shè)想，但是他堅(jiān)持認(rèn)為在全世界都逐漸呈現(xiàn)出這樣一種趨勢(shì)：那就是公民越來(lái)越愿意參與那些影響他們生活的公共政策的制定與執(zhí)行。”[3]
在公民治理實(shí)踐中，行政管理者的主要角色是確保公共政策的開(kāi)放性與包容性，并且為公民提供建議與技術(shù)支持，從而使公民成為地方政府公共政策制定的重要成員之一。[4]在公民治理的過(guò)程中，普通公民不再是被動(dòng)地參與公共政策過(guò)程，并且只是象征性地被公共部門(mén)咨詢。相反，公民治理中的公民應(yīng)該是一種直接參與公共政策的公民，他們與政府享有同等重要的決策權(quán)力。[5]同時(shí)， 在公民治理過(guò)程中， 政府并非完全不存在， 而是作為一種治理的協(xié)調(diào)者， 充分促進(jìn)公共政策的決策過(guò)程， 并且避免公共政策的破產(chǎn)。[6]
庫(kù)珀等學(xué)者認(rèn)為：“公共參與重新燃起學(xué)者們對(duì)于社會(huì)治理發(fā)展的希望，其已經(jīng)超越地區(qū)、民族、國(guó)家與網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的限制，當(dāng)下的公民參與在不同的層次呈現(xiàn)出不同的形式。而協(xié)商性與共同性的行為策略為達(dá)到公民為核心的公共管理實(shí)踐起著至關(guān)重要的作用。” [7]對(duì)于公民治理的實(shí)現(xiàn)，托克維爾曾對(duì)這種未來(lái)的治理發(fā)展提出過(guò)自己的見(jiàn)解，在他看來(lái)，公民自發(fā)形成的志愿組織網(wǎng)絡(luò)能夠整合社會(huì)利益、表明個(gè)人需求與偏好、促進(jìn)公民參與政府決策等。他將志愿組織視為公民身份與公共能力的訓(xùn)練場(chǎng)。[8]作為一種未來(lái)的社會(huì)治理模式，抑或?yàn)榱斯駞⑴c的切實(shí)實(shí)現(xiàn)，抑或?yàn)榱斯窬竦膹?qiáng)力復(fù)興，我們都有理由堅(jiān)信，公民治理的發(fā)展需要不斷的實(shí)踐積累，也唯有不斷的組織性、自發(fā)性的自愿公共參與，公民治理的發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)。
（二）我國(guó)草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究問(wèn)題
正如博克斯――公民治理理論的倡導(dǎo)者所言，公民治理理論在基層社區(qū)層面上進(jìn)行實(shí)踐較為合適，原因在于其充分考慮了理論的現(xiàn)實(shí)可操作性。公民治理模型試圖幫助我們創(chuàng)建真正的公民自治治理。公民治理理論受核心價(jià)值理念的深刻影響在當(dāng)前公共管理與公共政策的理論與實(shí)踐領(lǐng)域中具有極為重要的地位。而公民治理理論本身所具有的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，與孕育與成長(zhǎng)于目前我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)田野中的草根性社區(qū)自治組織與草根性民主的之間存在一定的契合與共性。社區(qū)治理理論隨著公民治理的發(fā)展而小心翼翼地前行，其將公民治理傳統(tǒng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)作為其最高責(zé)任，同時(shí)其也將公民參與和公民精神作為公民治理過(guò)程的重要部分。
從理論和實(shí)踐的角度來(lái)看， 我國(guó)草根社區(qū)存在著公民治理的優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐空間， 但由于我國(guó)的悠久文化底蘊(yùn)、政治傳統(tǒng)和真實(shí)的草根社區(qū)治理模式同西方社會(huì)差異較大， 特別是在實(shí)現(xiàn)公民治理的主觀基礎(chǔ)方面（公民意識(shí)、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面還存在著諸多問(wèn)題， 因而我國(guó)草根社區(qū)實(shí)現(xiàn)真實(shí)的公民治理還面臨諸多障礙和困境。本文即對(duì)中國(guó)草根社區(qū)中的公民治理的真實(shí)民主圖景進(jìn)行深入考察和分析，并對(duì)深入影響草根社區(qū)中公民治理的深入主觀因素進(jìn)行深度剖析，挖掘和考量公民治理成長(zhǎng)中重要的阻滯因素。
本研究以長(zhǎng)三角地區(qū)的三城市實(shí)證調(diào)查為基礎(chǔ)考察草根社區(qū)中公民治理現(xiàn)狀。在我國(guó)，隨著民主政治改革的深入，公民精神和公民意識(shí)得到了較大地提升，公民治理開(kāi)始從理論逐漸走向?qū)嵺`，尤其是處于改革開(kāi)放前沿的長(zhǎng)三角地區(qū)的諸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐漸成為城市社區(qū)的主要治理模式。通過(guò)對(duì)這三個(gè)城市社區(qū)中真實(shí)草根民主現(xiàn)狀以及影響因素的深度考察，可以對(duì)中國(guó)草根社區(qū)中公民治理成長(zhǎng)的真實(shí)圖景窺見(jiàn)一斑。
（三）研究概況與研究設(shè)計(jì)
當(dāng)前國(guó)內(nèi)很多學(xué)者較為關(guān)注中國(guó)特色的公民治理成長(zhǎng)之路徑與方向，而對(duì)公民治理孕育、成長(zhǎng)與發(fā)展的真實(shí)場(chǎng)域和公共空間的深入研究則相對(duì)較少；更多是囿于抽象思辨和極為宏觀的理論預(yù)設(shè)與分析，或者對(duì)中國(guó)草根社區(qū)中公民治理與草根民主成長(zhǎng)歷程之中的種種問(wèn)題深表隱憂。對(duì)于在各方面都領(lǐng)先的長(zhǎng)三角地區(qū)的這幾個(gè)城市，在我們身邊的民主意識(shí)、民主理念與草根民主建設(shè)是否就進(jìn)行得徹底深入呢？當(dāng)前我國(guó)草根社區(qū)中“公民治理”的成長(zhǎng)現(xiàn)狀距實(shí)現(xiàn)博克斯筆下理想的公民治理模型是否遙不可及？根據(jù)這兩次延續(xù)性調(diào)查的數(shù)據(jù)和訪談資料，本文嘗試對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)三個(gè)城市社區(qū)中公民治理與草根民主成長(zhǎng)之現(xiàn)狀進(jìn)行深入解析。
本研究的數(shù)據(jù)資料來(lái)源于2011年先后在長(zhǎng)三角地區(qū)的南京、上海和杭州三個(gè)城市進(jìn)行的實(shí)證調(diào)查。本次調(diào)查采用多階段分層抽樣方法，首先從被調(diào)查城市中抽取區(qū)（縣），然后從區(qū)（縣）中抽取街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），接下來(lái)再?gòu)慕值溃ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）中抽取居（村）委會(huì)。接著，在居（村）委會(huì)中抽取被調(diào)查的居民戶樣本時(shí)則主要采用系統(tǒng)（等距）抽樣法。最后，從居民戶中抽被調(diào)查人，抽取生日距8月1號(hào)最近的那個(gè)人作為調(diào)查對(duì)象。整個(gè)調(diào)查過(guò)程共發(fā)放2000份問(wèn)卷，回收1611份問(wèn)卷，達(dá)80.5%的回收率；經(jīng)過(guò)邏輯檢查和幅度檢查后，剔除46份廢問(wèn)卷，最后剩1565份有效問(wèn)卷，達(dá)78.3%的有效回收率。 同時(shí)本文中少量的數(shù)據(jù)資料來(lái)自于2008年筆者在南京市進(jìn)行的調(diào)查。2008年調(diào)查方法采用多階段抽樣法，抽樣過(guò)程中結(jié)合采用分層簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣法、系統(tǒng)（等距）抽樣法、間隔隨機(jī)抽樣與戶內(nèi)抽樣法。總共發(fā)放1000份問(wèn)卷，最后回收776份，達(dá)77.6%的回收率；在此基礎(chǔ)剔除68份廢問(wèn)卷，最后剩708份有效問(wèn)卷，達(dá)70.8%的有效回收率。
二、草根社區(qū)中真實(shí)的公民治理圖景
在社區(qū)中，創(chuàng)建公民自主治理需要關(guān)注公民參與的動(dòng)力問(wèn)題。那些批判理論使我們認(rèn)識(shí)到，當(dāng)社區(qū)存在不同利益時(shí)，公眾常常不能意識(shí)到公共政策過(guò)程以及該過(guò)程對(duì)他們生活的意涵，為了保證有關(guān)的政策議題決策的高質(zhì)量，公民必須能夠擁有獲取信息的途徑，并且參與審慎的、深思熟慮的決策，這個(gè)過(guò)程是公開(kāi)的、公民是受歡迎的和充分知情的，在這里，每一個(gè)人的貢獻(xiàn)都有價(jià)值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民協(xié)調(diào)委員會(huì)、公民理事會(huì)和幫助者。公民協(xié)調(diào)委員會(huì)即將民選管理局從“中心決策者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駞f(xié)調(diào)者”角色。重新界定管理當(dāng)局的責(zé)任，從決定大多數(shù)政策議題到將政策議題委托給公民理事會(huì)，聽(tīng)取他們的建議，肯定或修正他們的工作，以適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的整體目標(biāo)。[10]
在我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)中，與公民協(xié)調(diào)委員會(huì)和公民理事會(huì)這類自治組織比較接近的是居（村）委會(huì)、業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)組織。然而，這些社區(qū)自治組織與公民治理模型中所描述的自治組織的角色仍然相差較遠(yuǎn)。在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)居（村）委會(huì)逐漸由建國(guó)之初的基層群眾自我管理性質(zhì)的自治組織向具有比較濃厚的行政化色彩的基層“行政組織”轉(zhuǎn)變。在公民治理的實(shí)踐中，對(duì)于社區(qū)居（村）委會(huì)選舉和居民自治的制度完善和健康發(fā)展而言，保持和激勵(lì)居民參與社區(qū)選舉和參與社區(qū)治理的積極性至關(guān)重要。本次調(diào)查中，對(duì)于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”這一說(shuō)法，37.8%與15.6%的被調(diào)查的社區(qū)居民認(rèn)為 “比較同意”或“非常同意”，將近一半的社區(qū)公民選擇“無(wú)所謂”、“很不同意”或“不太同意”。這類情形很像博克斯所描述的，“只有決策到了至關(guān)重要，至少是直接影響公眾自身利益時(shí)，社區(qū)居民才會(huì)參加此類會(huì)議。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事會(huì)是指建立公民咨詢委員會(huì)，來(lái)協(xié)助地方政府執(zhí)行行政管理的主要職能，如警務(wù)、消防、公共設(shè)施、公共工作、公園、娛樂(lè)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)。在大型管轄區(qū)內(nèi)，將這些廣泛的功能分解為多個(gè)分支領(lǐng)域，并在每一個(gè)分支領(lǐng)域建立相應(yīng)的公民理事會(huì)。[12] 在我國(guó)，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場(chǎng)化和商品化，越來(lái)越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人，他們開(kāi)始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生了。在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施自治管理。本次調(diào)查中，對(duì)于“如果社區(qū)要召開(kāi)業(yè)主委員會(huì)會(huì)議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問(wèn)題，我很愿意參加”這種說(shuō)法，分別有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，23.6%的居民表示“無(wú)所謂”。這表明，近半數(shù)的社區(qū)居民對(duì)于參加社區(qū)召開(kāi)的業(yè)主委員會(huì)會(huì)議的意愿并不是很強(qiáng)，這與公民治理模型中的公民理事會(huì)所要求的積極公民治理精神似乎仍有較大差距。
博克斯指出，“提升政府對(duì)公民的責(zé)任性，迫切需要民眾與代議者和職業(yè)者一道參與公共政策的整個(gè)過(guò)程：從討論如何選擇行動(dòng)開(kāi)始，到制定公共項(xiàng)目的政策，再到公共項(xiàng)目執(zhí)行中的行政管理。最后在可見(jiàn)的績(jī)效結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。”[13]而社區(qū)中公民治理最為直接而具體的表征就是社區(qū)居民參與社區(qū)各類社會(huì)政策。當(dāng)問(wèn)到居民是否同意“對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會(huì)政策，每個(gè)人都應(yīng)積極參與，為社區(qū)盡一份力”這種說(shuō)法時(shí)，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，選擇“無(wú)所謂”的占19.1%，表示“非常同意” 與“比較同意”的分別是9.9%與48.5%。對(duì)于“我會(huì)主動(dòng)關(guān)心社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）”這種說(shuō)法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“無(wú)所謂”的有16.2%。而對(duì)于“我必須多了解社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)政策，參與監(jiān)督社區(qū)社會(huì)政策的執(zhí)行”這一說(shuō)法，選擇“不太同意”與“很不同意” 的比例達(dá)3.8%和18.3%，表示“無(wú)所謂”的居民占33.2%。
公民治理模型中積極參與者關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，希望自己在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮積極、持續(xù)的影響。而本次調(diào)查中對(duì)于“我對(duì)社區(qū)的民主改革提出的建議越多，對(duì)社區(qū)民主成長(zhǎng)作用越大”這種說(shuō)法，分別有16%和3.6%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，22.6%的居民表示“無(wú)所謂”。對(duì)于“居民應(yīng)積極參加社區(qū)政治活動(dòng)，尤其應(yīng)珍視自己的選舉權(quán)”這個(gè)問(wèn)題，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“無(wú)所謂”的有12.1%。而對(duì)于“經(jīng)過(guò)社區(qū)共同決定的事，我雖然不喜歡，但也應(yīng)該遵守”這個(gè)問(wèn)題，分別有18%與6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“無(wú)所謂”。當(dāng)問(wèn)到居民對(duì)于“參與社區(qū)所舉辦的各項(xiàng)活動(dòng)（包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面）就是最大限度地支持社區(qū)建設(shè)”這一問(wèn)題，18.4%的社區(qū)居民與2.2%的社區(qū)居民選擇“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“無(wú)所謂”，表示“比較同意”與“非常同意”的居民分別有46.5%與12.3%。
King，Cheryl S.等學(xué)者指出，參與是公民個(gè)體成為人民一分子的必要機(jī)會(huì)，是對(duì)社會(huì)應(yīng)盡義務(wù)的一部分。行政人員認(rèn)識(shí)到參與的必要性，但未能找到使公眾恰當(dāng)?shù)貐⑴c決策制定過(guò)程的有效方法。[14]這個(gè)調(diào)查的結(jié)果表明，對(duì)公民治理中的各項(xiàng)事務(wù)部分公民缺乏積極參與的熱情。盡管當(dāng)前我國(guó)社區(qū)草根民主正從動(dòng)員型參與向自治型參與轉(zhuǎn)變，然而部分社區(qū)公民的積極參與仍比較欠缺。就民主政治的本質(zhì)而言，在社區(qū)治理過(guò)程中公民參與被看做是公民的一項(xiàng)政治權(quán)利，民主參與的本質(zhì)是自治，偏離了本質(zhì)規(guī)定性的自治性，進(jìn)而使得公民積極參與喪失了參與式民主的本性。20世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)地方政府的制度建設(shè)與民主政治改革，長(zhǎng)三角地區(qū)的這三個(gè)城市的地方治理逐步由動(dòng)員型的政治參與向自治型治理轉(zhuǎn)變，然而，以上的分析也同樣顯示，相當(dāng)一部分社區(qū)居民仍然缺乏自治型參與意識(shí)，而且多數(shù)居民對(duì)于社區(qū)中的社會(huì)事務(wù)與社會(huì)政策的參與意識(shí)仍然十分缺乏，這種現(xiàn)實(shí)與公民治理的理論要求相差甚遠(yuǎn)。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成長(zhǎng)中重要的阻滯因素
國(guó)外學(xué)者的大量研究表明，在過(guò)去所謂公民文化消亡的時(shí)代，人們志愿的政治參與活動(dòng)水平卻沒(méi)有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人參與志愿服務(wù)活動(dòng)。公民治理與公民自治理念以及公民志愿精神有著極為密切的關(guān)聯(lián)性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命運(yùn)，在公共政策中更多地體現(xiàn)自己的作用。社群主義者將堅(jiān)持追逐公共利益視為公民的一種美德，這種為公益而勇于奉獻(xiàn)的精神就是公民志愿精神。如果一個(gè)國(guó)家的公民對(duì)其自身所具備的政治責(zé)任和義務(wù)的自我認(rèn)識(shí)程度較低，缺乏志愿參與治理的精神與自治意識(shí)，則難以充分運(yùn)用和行使公民資格和公民治理所賦予的各種權(quán)利。
對(duì)于公民志愿精神與公民治理之間存在的極為密切的關(guān)聯(lián)性，可以從Logistic回歸分析中體現(xiàn)。通過(guò)Multinomial Logistic回歸對(duì)公民對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”與“參與基層群眾自治活動(dòng)可以行善助人，為他人帶來(lái)好處”這兩種說(shuō)法的評(píng)價(jià)對(duì)公民對(duì)于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”這種說(shuō)法的看法的影響進(jìn)行分析， Logistic回歸的分析結(jié)果如下：表1 Multinomial Logistic回歸模型
在以上的Logistic回歸模型中，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，公民對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說(shuō)法表示“很不同意或不太同意”與“無(wú)所謂”，則選擇“很不同意或不太同意”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”這種說(shuō)法的比率分別是對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說(shuō)法表示“比較同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說(shuō)法表示“很不同意或不太同意”與“無(wú)所謂”，則選擇“無(wú)所謂”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”這種說(shuō)法的比率分別是對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說(shuō)法表示“比較同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動(dòng)可以行善助人，為他人帶來(lái)好處”這兩種說(shuō)法的認(rèn)同度越低，公民對(duì)于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”這種說(shuō)法的認(rèn)同度也越低。相反，公民對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動(dòng)可以行善助人，為他人帶來(lái)好處”的認(rèn)同度越高，則對(duì)于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”這種說(shuō)法的認(rèn)同度也越高。這表明公民對(duì)“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動(dòng)可以行善助人，為他人帶來(lái)好處”這兩種說(shuō)法的評(píng)價(jià)越高，公民治理的意愿與意識(shí)也越強(qiáng)，反之亦然。
“參與基層群眾自治活動(dòng)可以了解并參與社區(qū)問(wèn)題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動(dòng)可以行善助人，為他人帶來(lái)好處”這兩種說(shuō)法都是對(duì)于公民利他性志愿精神的測(cè)量。由此可見(jiàn)，公民的志愿精神對(duì)于公民治理有著深遠(yuǎn)的影響。
在2008年的調(diào)查中，對(duì)于 “ 對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會(huì)政策，每個(gè)人都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”、“我會(huì)毫不猶豫地為社區(qū)的一項(xiàng)公益活動(dòng)捐助一些錢(qián)”等說(shuō)法，超過(guò)半數(shù)的社區(qū)居民都認(rèn)為同意。由此可見(jiàn)超過(guò)半數(shù)的社區(qū)居民對(duì)于參與社區(qū)志愿活動(dòng)具有比較強(qiáng)的參與意愿，社區(qū)居民中的志愿精神正處于孕育和成長(zhǎng)中，然而對(duì)于較大部分社區(qū)居民而言，在參與意識(shí)方面依然存在較強(qiáng)的被動(dòng)性和依賴性，社區(qū)居民參與社區(qū)志愿活動(dòng)缺乏足夠的熱情度。接著對(duì)實(shí)際過(guò)程中社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行解析，對(duì)于“您是否參與過(guò)社區(qū)志愿服務(wù)？”這一問(wèn)題，公民選擇 “沒(méi)有參加過(guò)”的比例高達(dá)53.1%，社區(qū)居民選擇“參加過(guò)”的比例為46.9%。從分析中可以看出，一半以上的居民都沒(méi)有參與過(guò)社區(qū)志愿服務(wù)，這表明盡管有一部分居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的意識(shí)與志愿精神正在成長(zhǎng)之中，但是實(shí)際參與比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實(shí)際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實(shí)差異。以上的分析表明，當(dāng)前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識(shí)仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識(shí)的淡薄又是公民治理及我國(guó)草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。
四、草根社區(qū)中的公民治理：真實(shí)與遙遠(yuǎn)的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一個(gè)活躍的、持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，人們對(duì)此不斷地進(jìn)行探詢、實(shí)驗(yàn)、改革和爭(zhēng)論。[16]草根社區(qū)中的公民治理，準(zhǔn)許每個(gè)公民甚至弱勢(shì)群體――雖然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，對(duì)于社區(qū)鄉(xiāng)村的社會(huì)政策過(guò)程與公共事務(wù)都平等而自由地參與，并積極治理這些公共事務(wù)和政策。然而本文的深入調(diào)查研究與實(shí)證分析則表明，草根社區(qū)中的公民治理依然在孕育成長(zhǎng)之中，離真實(shí)的民主圖景依然漫長(zhǎng)而遙遠(yuǎn)。
（一）主要研究結(jié)論
本研究表明，在草根社區(qū)的公民治理實(shí)踐中，社區(qū)居民中的相當(dāng)一部分仍然缺乏自治型參與意識(shí)，而且多數(shù)居民對(duì)于社區(qū)中的社會(huì)事務(wù)與社會(huì)政策的參與意識(shí)仍然十分缺乏。對(duì)于 “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會(huì)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程”、“如果社區(qū)要召開(kāi)業(yè)主委員會(huì)會(huì)議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問(wèn)題，我很愿意參加” “對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會(huì)政策，每位社區(qū)居民都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”“對(duì)于社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）我會(huì)主動(dòng)關(guān)心”等說(shuō)法，相當(dāng)一部分社區(qū)居民仍然表示不贊同或態(tài)度模糊。深層的解析可以發(fā)現(xiàn)，甚至有很多公民并沒(méi)有意識(shí)到自己是這個(gè)國(guó)家和社會(huì)的主體，并未將自身看作國(guó)家的主人，而是依然受延續(xù)千年的“臣民意識(shí)”影響，對(duì)于國(guó)家和社區(qū)中的各種事務(wù)缺乏參與和關(guān)心、缺乏足夠的主動(dòng)性、積極性，這也必然使許多公民普遍缺乏權(quán)利和參與意識(shí)，忽視了很多本應(yīng)屬于自己的權(quán)利。以上分析表明我國(guó)草根社區(qū)中的公民治理現(xiàn)狀與公民治理已有蓬勃發(fā)展的跡象，然而離真實(shí)與充分的公民治理民主圖景依然相差較遠(yuǎn)。
進(jìn)一步的Multinomial Logistic回歸分析則表明，草根社區(qū)中公民的志愿精神對(duì)于公民治理的成長(zhǎng)與發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。然而從分析中可以看出，實(shí)際參與社區(qū)志愿服務(wù)的居民比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實(shí)際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實(shí)差異。因而以上的分析表明，當(dāng)前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識(shí)仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識(shí)的淡薄又是公民治理及我國(guó)草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。
（二）與國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的區(qū)別與研究貢獻(xiàn)
國(guó)內(nèi)關(guān)于公民治理的相關(guān)研究，筆者搜索中國(guó)知網(wǎng)相關(guān)的論文20余篇，較有代表性的如史云貴的《中國(guó)基層社會(huì)踐行公民治理的障礙及可行性路徑探析》、黃顯中《雙軌模式：共和行政的制度建構(gòu)――公民治理模型再造》等，這些研究主要基于單純理論和邏輯思辨層面對(duì)公民治理的現(xiàn)在與實(shí)踐路徑等進(jìn)行探討。當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于公民治理成長(zhǎng)與發(fā)展的真實(shí)圖景的深入規(guī)范的實(shí)證調(diào)查研究的成果仍較少。
本研究通過(guò)長(zhǎng)三角地區(qū)的三個(gè)具有特色和代表意義的城市即南京、上海和杭州的深入調(diào)查，從嚴(yán)格與規(guī)范的實(shí)證調(diào)查的角度對(duì)中國(guó)草根社區(qū)中真實(shí)的公民治理圖景進(jìn)行深入分析，并對(duì)影響草根社區(qū)中公民治理發(fā)展的因素進(jìn)行剖析。這對(duì)中國(guó)公共管理研究中關(guān)于公民治理的實(shí)踐研究，在研究方法和實(shí)證研究方面具有一定的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)；在一定程度上推動(dòng)了中國(guó)公民治理在草根社區(qū)層面的規(guī)范實(shí)證研究，對(duì)于中國(guó)微觀層面的真實(shí)公民治理實(shí)踐的探索與研究具有開(kāi)拓性的研究意義。
（三）相關(guān)討論與研究展望
對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，教育和培養(yǎng)公民意識(shí)與公共精神依然非常重視，將培養(yǎng)公民意識(shí)看作其意識(shí)形態(tài)的重要建設(shè)工程之一，以此加強(qiáng)鞏固相應(yīng)的社會(huì)制度，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。本文Logistic回歸分析也表明，公民的志愿精神對(duì)于公民治理有深遠(yuǎn)的影響。由此觀之，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)這三個(gè)城市的政府來(lái)講，需要在全市以及農(nóng)村地區(qū)對(duì)志愿精神與志愿理念進(jìn)行宣傳和普及，加大“長(zhǎng)三角地區(qū)社區(qū)志愿者培訓(xùn)基地”的培訓(xùn)設(shè)施建設(shè)，對(duì)社區(qū)志愿者在培訓(xùn)實(shí)踐中自主掌握志愿服務(wù)的理念與技巧，提供體驗(yàn)、活動(dòng)、訓(xùn)練的公共空間。大力培育和發(fā)展各種非營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)，通過(guò)建立治安巡邏隊(duì)與業(yè)余培訓(xùn)學(xué)校以及業(yè)主委員會(huì)，舉辦健康、家庭生活、法律、青少年教育等知識(shí)講座，促進(jìn)社區(qū)居民之間的互動(dòng)和溝通。招募成立社區(qū)志愿者隊(duì)伍并吸納社區(qū)居民中的專業(yè)人才，幫助社區(qū)弱勢(shì)群體，充分發(fā)揮群策群力的作用和價(jià)值，吸納社會(huì)閑散資源到社區(qū)活動(dòng)中來(lái)。此外，更加注重培育公民意識(shí)，尤其公民的法律意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、選舉意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)等。
在社會(huì)公共治理不斷演進(jìn)的今天，無(wú)可辯駁的事實(shí)是傳統(tǒng)的政府中心與市場(chǎng)中心的社會(huì)管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜性公共事務(wù)治理的需要。[17]合作性的治理模式將擔(dān)負(fù)起人類社會(huì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性議題的重要責(zé)任。[18]新的社會(huì)治理模式的將會(huì)賦予公共社會(huì)新的生長(zhǎng)空間，其中以合作治理為核心議題的現(xiàn)代治理模式正在成為當(dāng)代世界治理模式變革的新趨勢(shì)。[19]我們看到的是越來(lái)越多的公共部門(mén)，私人部門(mén)以及志愿部門(mén)的合作。不同部門(mén)之間伙伴關(guān)系的重塑正在為人類社會(huì)的治理開(kāi)啟新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社區(qū)，合作治理的輪廓正在變得更加清晰，社區(qū)治理不再將公眾看作是一種可有可無(wú)的咨詢者，而是將公眾看作真實(shí)的決策參與者， 公共政策的制定以及執(zhí)行不再是政府的壟斷性事務(wù)， 公民也將對(duì)公共問(wèn)題的界定以及解決產(chǎn)生直接性的影響。 [21]社區(qū)田野之間的公民治理民主圖景的走向?qū)Q定于公民治理自身的民主發(fā)展的必然趨勢(shì)以及民主價(jià)值。然而，公民治理的實(shí)現(xiàn)必然是一個(gè)相當(dāng)緩慢和漫長(zhǎng)的過(guò)程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；城市居民；網(wǎng)絡(luò)參與；個(gè)案研究
社區(qū)治理是社會(huì)建設(shè)的發(fā)展方向。從治理理論的視角出發(fā)，社區(qū)成為一個(gè)能夠接納多重力量的開(kāi)放性場(chǎng)域，這就必然打破原有社區(qū)治理主體的單一性，轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑸鐓^(qū)組織、非營(yíng)利組織、居民等主體共同治理的多元合作格局。信息技術(shù)的變革發(fā)展催生了網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的形成，拓寬了公民參與的渠道，為城市社區(qū)治理提供了思考空間和實(shí)踐路徑。重慶市B社區(qū)突破傳統(tǒng)管理的窠臼，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理進(jìn)行了探索與實(shí)踐。
一、社區(qū)治理中網(wǎng)絡(luò)參與的特點(diǎn)
社區(qū)是社會(huì)的基層自治空間。在我國(guó)傳統(tǒng)的社區(qū)自治中，“由于參與渠道不暢通、參與機(jī)制不健全，以及缺乏利益保障和實(shí)際訴求的動(dòng)力， 社區(qū)居民的參與意識(shí)不強(qiáng)， 參與范圍不廣，仍然是一個(gè)普遍的問(wèn)題。”[1]（P205）然而，在當(dāng)代治理浪潮中，公民參與社區(qū)治理則成為一種必然邏輯，這既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然訴求，也是社區(qū)治理發(fā)展水平的一個(gè)重要標(biāo)志。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)在城市生活中的普及發(fā)展，已然超越了信息傳遞工具的簡(jiǎn)單功能，塑造了一種全新的社會(huì)環(huán)境和生活空間。在現(xiàn)實(shí)社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)中，傳統(tǒng)的溝通交流方式和公共事務(wù)的共同治理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)成為“公民參與政治的一種工具、方式和途徑，是公民參政的基本載體”。[2]
所謂公民網(wǎng)絡(luò)參與，是指“公民個(gè)人或公民組織以網(wǎng)絡(luò)為基本載體，對(duì)與自己相關(guān)或者與公共利益相關(guān)的事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)、闡述利益訴求，進(jìn)而影響和推動(dòng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)生活的一切活動(dòng)。”[3]由于互聯(lián)網(wǎng)本身所具有的虛擬性、互動(dòng)性、開(kāi)放性、平等性等特性，與傳統(tǒng)的政治參與不同，社區(qū)治理中的網(wǎng)絡(luò)參與凸顯出自身鮮明的特點(diǎn)：一是參與主體的擬實(shí)性。傳統(tǒng)意義上的參與主體主要是社區(qū)居民、社區(qū)組織，身份是具體的、單一的。而網(wǎng)絡(luò)參與的主體則不然，他們既可以是傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)的居民個(gè)體和組織，也可以是現(xiàn)代虛擬的“網(wǎng)民”、“虛擬團(tuán)體”等。二是參與客體的公共性。網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域比現(xiàn)實(shí)社會(huì)更天生地指向“公共性”，因?yàn)椤疤摂M自我總愿意圍繞著社會(huì)公共利益訴求而聚集、發(fā)聲乃至行動(dòng)。”[4]網(wǎng)絡(luò)參與的治理客體主要指向典型的社區(qū)公共事務(wù)，比如社區(qū)的環(huán)境、治安和公共設(shè)施等，鮮少涉及政府行政性事務(wù)和個(gè)人選擇性事務(wù)。三是參與方式的便利性。基于互聯(lián)網(wǎng)本身所具有的獨(dú)特性，網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理突破了傳統(tǒng)地理上的局限、信息溝通方式和信息獲取途徑的局限，體現(xiàn)得更為直接和便捷，也大大降低了參與成本。四是參與環(huán)境的開(kāi)放性。互聯(lián)網(wǎng)具有天然的開(kāi)放性和可擴(kuò)充性，是一個(gè)無(wú)邊界、無(wú)中心的分散式結(jié)構(gòu)。參與主體可以根據(jù)自己的意愿，跨越時(shí)空界限，自由訪問(wèn)社區(qū)內(nèi)外的各種網(wǎng)絡(luò)信息資源，廣泛交流、傳播自己的理念和觀點(diǎn)，自主選擇自己喜歡的信息和內(nèi)容。可以說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)參與體現(xiàn)了政治行為與信息工具的深度結(jié)合，它打破了居民制度性參與的禁錮，使城市社區(qū)治理進(jìn)入了一個(gè)全新的境遇。
二、網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理的個(gè)案實(shí)踐
B社區(qū)位于重慶北部某高校校園內(nèi)，建于1950年。現(xiàn)有常駐人口2776戶6516人，其中16歲以下803人，17歲至59歲4143人，60歲以上的1389人。社區(qū)勞動(dòng)人口中，經(jīng)商勞動(dòng)力147人，工人2045人，教師、醫(yī)生和其他專業(yè)技術(shù)人員2589人，其他行業(yè)137人。社區(qū)空巢、獨(dú)居老人76人。總體來(lái)看，B社區(qū)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)資源：1.居民文化素質(zhì)普遍較高，公共參與能力強(qiáng)；2.社區(qū)歷史悠久，居民相互熟識(shí)，社區(qū)歸屬感強(qiáng)；3.學(xué)生和教師志愿者眾多，社區(qū)建設(shè)的人力資本豐富；4.居民電腦擁有率和上網(wǎng)率高，便于信息溝通與交流。基于這些優(yōu)勢(shì)，2010年 B社區(qū)積極探索了網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理的新型模式。
（一）創(chuàng)建公共參與平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)社區(qū)是網(wǎng)絡(luò)參與的主要載體。網(wǎng)絡(luò)社區(qū)是“建立在電腦基礎(chǔ)上，用來(lái)滿足特定社區(qū)中個(gè)人社會(huì)需求和經(jīng)濟(jì)需求的一個(gè)系統(tǒng)或一套系統(tǒng)。”[5]（P118）B社區(qū)居委會(huì)與高校志愿組織合作創(chuàng)建了一個(gè)數(shù)字化綜合管理與服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)頁(yè)面平臺(tái)――“我們的網(wǎng)上家園”，開(kāi)設(shè)了社區(qū)動(dòng)態(tài)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)論壇等版塊。居委會(huì)在社區(qū)網(wǎng)上征求居民意見(jiàn)，回應(yīng)居民訴求，動(dòng)員居民參與社區(qū)活動(dòng)，注重解決實(shí)際問(wèn)題，逐漸贏得越來(lái)越多的關(guān)注率和參與率。其中，“社區(qū)服務(wù)”、“社區(qū)教育”、“鄰里互助”、“特色論壇”等版塊更是備受關(guān)注，成為社區(qū)居民之間、居民與物業(yè)、居民與居委會(huì)（或其他管理機(jī)關(guān)）等主體間交流互動(dòng)的平臺(tái)。
（二）培育社區(qū)參與主體。在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)治理體系中，B社區(qū)除了維持傳統(tǒng)的居委會(huì)、街道辦事處、物業(yè)公司等治理主體，還將培育社區(qū)組織列為工作重點(diǎn)。首先，社區(qū)主要通過(guò)展板、海報(bào)、宣傳頁(yè)、入戶走訪、條幅、宣傳手冊(cè)、文藝匯演以及新聞媒體等形式，對(duì)培育社區(qū)組織的目的和意義進(jìn)行廣泛宣傳；其次，通過(guò)網(wǎng)上投票、入戶走訪的形式尋找社區(qū)內(nèi)的積極分子與社區(qū)精英，從中選出老年人代表、青少年代表和婦女代表，聘請(qǐng)專業(yè)教師培訓(xùn)他們的組織能力和領(lǐng)導(dǎo)能力；最后，讓這些代表們負(fù)責(zé)發(fā)動(dòng)居民參與社區(qū)活動(dòng)與建設(shè)，并建立社區(qū)組織，為社區(qū)和居民服務(wù)。目前社區(qū)主要有志愿組織、活動(dòng)組織、教育組織、管理組織、鄰里互助組織和環(huán)境治安組織等居民組織。
（三）擴(kuò)展居民參與范圍。依托社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息傳遞和資源整合作用，重點(diǎn)引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)治理，重點(diǎn)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是公共事務(wù)管理，讓居民對(duì)社區(qū)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安等社區(qū)事務(wù)建言獻(xiàn)策，形成良好的輿論場(chǎng)所。二是社區(qū)教育活動(dòng)，通過(guò)整合、優(yōu)化、利用地區(qū)教育資源，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的社區(qū)教育體系，其中包括“生命教育”、“老年大學(xué)”、“家庭學(xué)校”、“社區(qū)大講堂”四個(gè)子項(xiàng)目，它們相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，形成了一張密織的教育網(wǎng)絡(luò)。三是社區(qū)文化建設(shè)，通過(guò)開(kāi)展各種文體活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)。依托社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)組織，形成以居民為主導(dǎo)開(kāi)展形式多樣文體活動(dòng)的模式，培養(yǎng)居民自主管理的社區(qū)意識(shí)。四是社區(qū)志愿活動(dòng)，志愿者協(xié)會(huì)秉承“愛(ài)心、奉獻(xiàn)、互助”的精神，負(fù)責(zé)及時(shí)各類信息、提供法律咨詢與援助，慰問(wèn)和幫扶老人等公益活動(dòng)，融洽了社區(qū)人際，提升了居民的凝聚力和社區(qū)歸屬感。
（四）構(gòu)建互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制。公民參與社區(qū)治理的程度，有賴于政府對(duì)民眾訴求是否主動(dòng)回應(yīng)。為促進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)參與的積極性，B社區(qū)構(gòu)建了互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制。一是建立社區(qū)（街道）網(wǎng)絡(luò)黨建工作指導(dǎo)小組，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)黨建推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理。二是成立社區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情分析和研判聯(lián)席會(huì)議，由黨政部門(mén)、社區(qū)居委會(huì)、轄區(qū)高校的相關(guān)負(fù)責(zé)人共同組成，負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)重大、焦點(diǎn)輿情，及時(shí)提出對(duì)策措施。三是將網(wǎng)上回應(yīng)和網(wǎng)下落實(shí)相結(jié)合，相關(guān)政府部門(mén)將網(wǎng)絡(luò)信件按接待回復(fù)、待簽收、辦理中、已辦結(jié)等進(jìn)行分門(mén)別類，并規(guī)定了信件辦理時(shí)限。
從B社區(qū)這幾年的實(shí)踐來(lái)看，公民網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理具有一定的積極意義：居民訴求能及時(shí)反映并得到妥善解決，提升了政府形象；居民鄰里關(guān)系進(jìn)一步融洽，增強(qiáng)了社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感；居民的民主參與意識(shí)增強(qiáng)，在一定程度上優(yōu)化了政府治理模式。
三、進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理的思考
需要指出的是，B社區(qū)對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的探索和實(shí)踐雖然取得了一定的實(shí)效，但同時(shí)也還存在著一些困境：缺乏整體宣傳和理性引導(dǎo)，居民對(duì)社區(qū)組織的了解還不深；社區(qū)網(wǎng)上的服務(wù)內(nèi)容仍需完善，存在網(wǎng)站內(nèi)容更新不及時(shí)、開(kāi)設(shè)欄目單一等現(xiàn)象；參與主體和參與領(lǐng)域不平衡，參與主體不平衡，偏重于專業(yè)技術(shù)人員、商業(yè)服務(wù)人員和學(xué)生，中青年人居多，同時(shí)參與的領(lǐng)域也失衡，主要集中在文化教育等非政治活動(dòng)和醫(yī)療、社保、就業(yè)等密切關(guān)系自身利益的事務(wù)。要進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理的實(shí)踐，必須正視這些問(wèn)題，并積極尋求有效的解決途徑。
（一）加大宣傳力度，增強(qiáng)主體參與意識(shí)。公民網(wǎng)絡(luò)參與的有序運(yùn)行，取決于參與主體的理性意識(shí)。首先，作為政府主體，要革新觀念，擯棄“全能政府”的傳統(tǒng)思維，建立與公民、自治組織等主體多元合作的治理結(jié)構(gòu)，整合資源，共享信息，共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治；其次，加大宣傳力度，注重引導(dǎo)社區(qū)居民理性認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)參與的社會(huì)價(jià)值，力爭(zhēng)將社區(qū)參與內(nèi)化為居民個(gè)人的價(jià)值追求和生活需要，并將網(wǎng)絡(luò)民主參政納入重要議事日程，激發(fā)公眾參與的自覺(jué)性和積極性；再次，加強(qiáng)社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，降低網(wǎng)絡(luò)通信使用費(fèi)用，提高其使用率，同時(shí)注重豐富和適時(shí)更新網(wǎng)站信息內(nèi)容，滿足居民的多層次、多元化需求，使社區(qū)網(wǎng)站真正成為各治理主體間的信息橋梁。
（二）加強(qiáng)參與教育，提升主體參與能力。互聯(lián)網(wǎng)虛擬、匿名的特性容易消解公眾參與的心理障礙，往往成為公民釋放現(xiàn)實(shí)壓力、暢所欲言的網(wǎng)絡(luò)公共場(chǎng)域。這種隱匿性、安全性一方面促使居民樂(lè)于通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自身利益訴求，積極與政府互動(dòng)，另一方面又容易使社區(qū)網(wǎng)站成為非理性情緒醞釀和發(fā)酵的聚集地，從而背離了民主參與的理性精神。因而，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民網(wǎng)絡(luò)參與能力的教育，引導(dǎo)其理性、有序參與社區(qū)治理。一是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的同時(shí)，針對(duì)各類群體，分層次、分類別、分專題開(kāi)展社區(qū)網(wǎng)站使用培訓(xùn)班，使居民能夠靈活應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)操作技術(shù)，正確識(shí)別和分析各種網(wǎng)絡(luò)信息，提升公民有序參與的基本技能。二是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)道德教育，可以通過(guò)廣播、電視、櫥窗、互聯(lián)網(wǎng)、專題講座等形式，有目的、有步驟地培養(yǎng)人們的公共精神和公民責(zé)任感，規(guī)范居民的網(wǎng)絡(luò)道德行為。三是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)道德監(jiān)督，篩選和過(guò)濾網(wǎng)上的不文明、不健康言論，清除虛假信息，建立文明、生態(tài)的網(wǎng)絡(luò)空間。
（三）完善參與機(jī)制，保障主體有效參與。穩(wěn)定的、良好的制度是實(shí)現(xiàn)公民有效參與的保障。首先，要加快制定網(wǎng)絡(luò)參與的相關(guān)法規(guī)。對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與立法，可以為居民有序參與社區(qū)治理提供一個(gè)“有法可依”的制度環(huán)境，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與秩序。完善網(wǎng)絡(luò)立法，既要注重“將互聯(lián)網(wǎng)的特征與民主政治的實(shí)質(zhì)相結(jié)合”，又要“注重處理好網(wǎng)絡(luò)秩序與公民參與之間的關(guān)系”，[6]（P36）從而有效保障公民網(wǎng)絡(luò)參與秩序。其次，要推進(jìn)社區(qū)電子政務(wù)建設(shè)。電子政務(wù)天然具有的技術(shù)性和便利性特征，為居民的網(wǎng)絡(luò)參與提供了一條制度化的途徑：一方面，政府通過(guò)社區(qū)門(mén)戶網(wǎng)站推行陽(yáng)光政務(wù)，能夠有效緩解乃至規(guī)避信息傳遞的“腸梗阻”現(xiàn)象，提升政府的公信力；另一方面，它能夠促進(jìn)政府與民眾的良性互動(dòng)，政府借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣泛征集社情民意，而居民則可以直訴衷腸，表達(dá)自己真實(shí)的利益訴求或意見(jiàn)，有利于政府科學(xué)決策，促進(jìn)社會(huì)治理。加強(qiáng)社區(qū)電子政務(wù)建設(shè)，一是要豐富電子政務(wù)公共服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，吸引居民廣泛、踴躍地參與；二是要優(yōu)化政務(wù)信息服務(wù)，及時(shí)透明公布信息，整合區(qū)域網(wǎng)絡(luò)資源，建立政務(wù)信息資源共享機(jī)制；三是要提高網(wǎng)絡(luò)安全性能，培養(yǎng)優(yōu)秀的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才，強(qiáng)化居民的網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)。再次，優(yōu)化社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。社區(qū)網(wǎng)站是服務(wù)居民的重要窗口，也是影響居民網(wǎng)絡(luò)參與度的重要環(huán)境因素。優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，一是要進(jìn)一步整合網(wǎng)絡(luò)服務(wù)資源，注重拓寬服務(wù)內(nèi)容的親民性、便民性和實(shí)用性，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)計(jì)要界面親和、操作簡(jiǎn)潔、便于居民參與，提升居民參與率；二是要以維護(hù)居民根本利益為導(dǎo)向，提供人性化的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，根據(jù)不同的用戶群體需求，提供規(guī)范的、有針對(duì)性的服務(wù)，尤其增強(qiáng)教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的服務(wù)供給力度；三是要加強(qiáng)對(duì)政府等責(zé)任主體的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，督促相關(guān)部門(mén)積極回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)參與，尤其對(duì)一些網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)問(wèn)題要及時(shí)引導(dǎo)，有效解決，及時(shí)公開(kāi)結(jié)果，并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，以此促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的規(guī)范化、常規(guī)化。
從理論上講，與傳統(tǒng)社區(qū)的管理模式相比，網(wǎng)絡(luò)參與具有顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)，它是一種自發(fā)的、主動(dòng)的、去中心化的治理形式，與現(xiàn)代社會(huì)的民主政治精神內(nèi)涵相契合，是社區(qū)治理的發(fā)展方向。但事實(shí)上，由于當(dāng)前的參與機(jī)制不太健全，網(wǎng)絡(luò)參與還僅僅只是一種制度外的有效補(bǔ)充路徑。在這種背景下，作為個(gè)案的重慶市B社區(qū)網(wǎng)絡(luò)參與的實(shí)踐，本身就是頗具自身特色的發(fā)展方式，能否持續(xù)地、有效地發(fā)展下去，還有待進(jìn)一步觀察和分析。相應(yīng)地，作為普遍意義上的網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，還有待于政府、社會(huì)、學(xué)界共同深入探討和研究。
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