時間：2023-03-13 11:26:11
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1.經(jīng)營性國有資產(chǎn)
經(jīng)營性國有資產(chǎn)是以國家作為資本所有者和運作者，在一般的社會經(jīng)濟領域中實行企業(yè)管理和運作。中具體地說，經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要存在于生產(chǎn)制造業(yè)、物流交通、服務經(jīng)營、日用品、食品和輕工業(yè)等領域，經(jīng)營性國有資產(chǎn)和一般企業(yè)一樣以盈利為主要目的，那么經(jīng)營性國有資產(chǎn)的改革主要目標就是實現(xiàn)資產(chǎn)保值和經(jīng)濟增長。但是需要注意，經(jīng)營性國有資產(chǎn)在某些實物領域還具有進行市場的宏觀調(diào)控的責任。如在社會出現(xiàn)特殊震蕩，市場出現(xiàn)了諸如哄抬物價、囤積居奇擾亂市場規(guī)律和破壞民生的現(xiàn)象時，國有資產(chǎn)應當介入這一市場混亂中，通過國資注入沖抵臨時資源匱乏的方式來穩(wěn)定物價，從而達到保護民生穩(wěn)定民心的目的。因此，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理方面還存在一個對于市場危機管理的預判意識。在關鍵的時刻要能供出有底氣的存貨，不要被散戶市場所綁架。
2.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要存在于基礎民生、公共設施、環(huán)境衛(wèi)生、科研教育、國防交通等把控著國家命脈的公共領域。行政事業(yè)行國有資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)拓展的一個非常重要而且非常具有前景的領域。深化行政事業(yè)性的國有資產(chǎn)改革，應該準確評定一類國有資產(chǎn)的公共服務的重要性，并以這個重要性為參考來活泛調(diào)節(jié)對它的經(jīng)濟增長的要求。如科研教育和環(huán)境衛(wèi)生等關乎社會民生和宏觀的國民發(fā)展大計的領域資源，應當有魄力的放棄短線的經(jīng)營增長，而將調(diào)控的力度和重心放在起專業(yè)服務領域的執(zhí)行力上。任何一門領域的發(fā)展都不可能做到健全健美，如果著重在經(jīng)濟增長，那么必然會在人性化服務上面出現(xiàn)短缺。作為這類具有重要民族前瞻性的領域，一定要保持系統(tǒng)的純潔性和專業(yè)性，不要以短期的浮躁經(jīng)濟氛圍來污染它，而造成了長線的不可估量的延誤和損失。以我國的科研教育系統(tǒng)為例，目前的大學科研教育領域出現(xiàn)了嚴重的重職稱輕學術之風，教授和專業(yè)導師等高級學術職稱人士忙于拉贊助、跑關系等俗物而忽視了專業(yè)的科研工作，這是非常不利于國家科學發(fā)展的。因此，下一步的科研教育類國有資產(chǎn)改革應當明確區(qū)分公共服務和行政之間的界限，保持公共服務領域的純潔性。
3.資源性國有資產(chǎn)
資源性國有資產(chǎn)是指在國家的政策調(diào)控下，對某種資源的開發(fā)以及后續(xù)的銷售等運作手段一體化的國有資產(chǎn)，主要包括土地、森林、石油、礦藏等。這一形態(tài)的國有資產(chǎn)雖然有國家支配，但這種支配對于生態(tài)、環(huán)境的影響非常大，同時由于我國的地大物博的特性，某些自然資源的所有量蘊含著巨大的財富。因此資源性國有資產(chǎn)的開發(fā)和市場管理一定要遵循可持續(xù)發(fā)展的目標，科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。我國的資源性國有資產(chǎn)通常都是國家壟斷的，某且相關企業(yè)更是涉足了從開發(fā)到經(jīng)營的一整條路線。由于沒有市場競爭的壓力，資源的開發(fā)又是取自無需成本的自然，所以造成了這類企業(yè)嚴重的機構臃腫，效率低下的問題。以我國的中石油中石化為例，雖然在資本所有量上在世界五百強之列，卻因為不是合理的市場競爭下所創(chuàng)造的產(chǎn)值而不被廣泛業(yè)界所認同。同時，行業(yè)中頻頻爆出的天價消費、爆表的員工福利等負面消息也表明，這類壟斷的“肥缺”領域存在的問題實在太多，國有資產(chǎn)的改革不僅要對自然負責、對民眾負責、還要對這個社會負責。我國的國有資產(chǎn)管理改革任重道遠。
二、所有者和決策者明確問責機制，促進國有資產(chǎn)保值
國資委成立之后，解決了我國國有資產(chǎn)管理的機構臃腫，管理分散的問題，有效實現(xiàn)了問責機制的確立，國有資產(chǎn)管理的內(nèi)部審查和監(jiān)督機制的完善，重要行政力量的介入，大大觸動國有資產(chǎn)腐敗的根基。多年以來，我國的國有企業(yè)的編制一定與政府行政編制掛鉤，不僅設有黨組書記等職位，干部也全部享有對位級別的行政職稱。一位中石化的副總，同時又享有副省部級的行政職稱，這在進行企業(yè)問責管理時就會讓審查者背負非常大的壓力和面對巨大的阻力，明確劃分所有者和決策者的問責機制后，讓資本的管理和審查有一個純潔而順暢的環(huán)境，有效促進國有資產(chǎn)的改革。
三、總結
關鍵詞：現(xiàn)代國有資產(chǎn)管理措施
一當前國有資產(chǎn)管理中存在的問題
（一）對實物資產(chǎn)管理的問題
1、實物資產(chǎn)管理制度不完善
基本建設完工后，不及時進行竣工決算；報廢資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)沒有進行處理；新增加的國有資產(chǎn)不及時登記；年度不進行國有資產(chǎn)盤點。
2、不按規(guī)定程序報批，違規(guī)出售、捐贈、調(diào)撥國有資產(chǎn)。
3、固定資產(chǎn)，低值易耗品及各種材料，賬卡不健全，登記不完整，造成賬賬、賬卡、賬目與實際情況不符。
4、一些重大工程項目和設備購置缺少充分的市場調(diào)研；內(nèi)部、外部專家評審沒有嚴格履行立項、研究、決策等程序，造成決策失誤，幾乎所有重大損失項目均與此有關。
（二）人與委托人信息的不對稱
在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理委托關系中，信息不對稱情況十分嚴重。信息不對稱是指契約關系的一方（人）在某些方面，掌握著“私人信息”，這些信息只有他自己最了解，委托人卻不了解。主要表現(xiàn)在:國有企業(yè)的經(jīng)營管理人直接控制并經(jīng)營國有資產(chǎn)。經(jīng)營管理人掌握的信息和個人經(jīng)營行為是大量的、每時每刻的，具備其專業(yè)技能與業(yè)務經(jīng)營上的優(yōu)勢，從而形成很多隱蔽的“私人信息”和“私人行為”。
委托人由于己經(jīng)授權不便，不可能過于干預國有資產(chǎn)的經(jīng)營業(yè)務，加之其專業(yè)知識相對貧乏，因而對國有資產(chǎn)人的經(jīng)營天賦、條件和努力程度等信息了解是有限的，且往往是表面上的。這將導致委托人無法準確地辨別國有資產(chǎn)的經(jīng)營績效是由人工作的努力程度還是由一些人所不能控制的因素所造成。導致委托人無法準確地判斷人是否有能力且盡力追求股東的利益。盡管委托人可以通過某些方法對經(jīng)理人員及國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行某種程度的了解，但也可能因時間的滯后而達不到預期目標，因而也就無法對人實施有效的監(jiān)督。
（三）國有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營權，管理不善造成國有資產(chǎn)流失
1、一部分國有企業(yè)違反規(guī)定從事高風險性投機經(jīng)營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產(chǎn)流失。
2、企業(yè)職工收入分配超過生產(chǎn)經(jīng)營效益；企業(yè)經(jīng)營者違反規(guī)定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失。
3、國有企業(yè)讓集體和個人以其名義進行經(jīng)營造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有。
4、企業(yè)承包中，被承包人廉價發(fā)包，隨意減少承包額，企業(yè)承包人非法轉移利潤。
5、企業(yè)違反財務制度，擅自銳減國家資本金，資金不入賬，形成賬外國有資產(chǎn)、公款私存，侵占國家權益造成的流失。
二提升國有資產(chǎn)管理水平的對策
（一）建立建全國有企業(yè)監(jiān)督約束機制，確保國有資產(chǎn)安全
1、加強對國有企業(yè)的監(jiān)督檢查
進一步堅持和完善監(jiān)事會工作制度，以賬務監(jiān)督為核心，重點檢查企業(yè)資產(chǎn)和效益的真實性，揭示危及國有資產(chǎn)安全的重大事項，評價領導班子和企業(yè)負責人，密切關注企業(yè)的潛在風險、持續(xù)經(jīng)營能力和增長潛力。
2、加強對其它機構的監(jiān)督檢查
加強對關系國民經(jīng)濟民脈和國家安全的骨干企業(yè)的監(jiān)督檢查，加大對資產(chǎn)量大、問題較多的企業(yè)的監(jiān)督力度。切實提高監(jiān)督時效，充分發(fā)揮社會中介機構和社會輿論的監(jiān)督作用。對上市公司要規(guī)范信息披露制度，建立起出資人監(jiān)督與法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等有機結合的國有企業(yè)監(jiān)督體系。
（二）理順國資委與所監(jiān)管企業(yè)的關系
1、國資委沒有政府行政管理職能
按照新管理體制的規(guī)定，國資委是各級政府直屬的特設機構，不承擔政府行政部門的社會公共管理職能。由此可見，它作為出資人代表是沒有政府行政管理的職能，與其所出資企業(yè)不再有“行政隸屬關系”，而是股東與所出資企業(yè)的關系。
2、國資委對維護權益對象要轉變觀念
國資委即要維護所有者的權益，又要維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權利，通過經(jīng)濟手段按市場規(guī)則進行監(jiān)管，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，而不是沿襲行政命令的手段進行監(jiān)管，這就要求國資委及時轉變觀念，改變以往的落后管理方式，做到既不“缺位”又不“越位”，以最終實現(xiàn)公共管理職能和出資人職能的分開。
（三）改革國有資源管理體制
從總體上看,現(xiàn)行國有資源管理體制與社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展相比較,存在諸多弊端。對此我們對國有資產(chǎn)管理體制改革提出了一下建議。
1、理順產(chǎn)權關系,明確產(chǎn)權主體及其權責
從資源的本源來看,其最早是歸代表公共權力的國家所有。國家是原始產(chǎn)權主體。針對我國長期存在的資源所有權主體虛位、使用權模糊、處置權控制不嚴格等問題,必須盡快從法律上明確國有資源的產(chǎn)權主體及其權責,重新確定市場經(jīng)濟條件下資源國家所有、集體所有范圍,建立統(tǒng)一的國有資源管理體制。在理順產(chǎn)權關系的基礎上,加強對產(chǎn)權開發(fā)、利用中的產(chǎn)權管理監(jiān)督,才能從根本上維護資源性資產(chǎn)所有者和使用者的合法權益。
2、配合新時期的國有資源管理體制進行一系列配套改革
首先是建立資源成本補償制度,規(guī)范自然資源核算。經(jīng)濟增長是建立在資源高消耗基礎上的,如果經(jīng)濟增長所造成的資源耗費不能得到足額補償,就會帶來環(huán)境污染等問題。其次,加強國有資源法律和制度建設。從根本上看，國有資源管理中存在的諸多問題,基本上都能歸結到無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等這些根源上。
（四）采用多種手段吸引外資
1、以多手段吸引外資
鑒于我國的不良資產(chǎn)數(shù)目龐大，而國內(nèi)又缺乏市場，為此，資產(chǎn)管理公司應運用多種手段來引進外資，使得資產(chǎn)管理公司處理不良資產(chǎn)的市場供需有導向，使市場國際化，以無形市場來加快不良資產(chǎn)處置的國際化進程。對此問題，我們可以通過資產(chǎn)分離的方式來解決，因為不良資產(chǎn)在定價時未知量很多，隨機性很大，導致購買不良資產(chǎn)的風險很大。因此，解決的辦法首先是資產(chǎn)管理公司可以靈活的處置不良資產(chǎn)，將定價太難的一部分資產(chǎn)劃出，以后再做處理；其次，還須通過種種市場運營機制與外商共同分擔資產(chǎn)，實現(xiàn)資本價值的最大化增值。這樣可以使外商比較放心的闖入中國不良資產(chǎn)的處置市場，使之帶來更多的先進管理經(jīng)驗和新的競爭機會，加速資產(chǎn)管理公司資本運營國內(nèi)市場國際化進程。通過這樣的方法實施，有利于我們建立現(xiàn)代企業(yè)管理體制，使資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)向良性化的資本運營市場循環(huán)體系轉變，以提高資產(chǎn)管理公司的競爭能力。
2、以“官辦民營”分解資產(chǎn)管理公司業(yè)務
通過“官辦民營”、分解資產(chǎn)管理公司的許多具體業(yè)務，可以節(jié)約其組建和運營成本，而且能把不良資產(chǎn)從銀行的資產(chǎn)負債中剝離，有利于資產(chǎn)管理公司的股份制改造上市。同時還能培養(yǎng)這些承擔不良資產(chǎn)處置的國內(nèi)外投資公司、私營企業(yè)、證券公司、投資銀行等的資本運營創(chuàng)新能力，有利于資產(chǎn)管理公司競爭力的提高。
三、南京市國有資源管理的現(xiàn)實研究
（一）南京市國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀分析及存在問題
1、國有資產(chǎn)運營機構不健全
省國資委直接監(jiān)管企業(yè)，中間沒有專門的資產(chǎn)運營機構，由于省國資委目前作為一個行政色彩較濃的機構，其改革缺乏運營能力，難以對企業(yè)進行有效管理，勢必導致新的政企不分。
2、行政攤派、歷史遺留等問題造成的國有資產(chǎn)流失
一是作為大型國有企業(yè)，長期以來一直擔負了較多的社會責任，許多國有企業(yè)甚至國有資產(chǎn)經(jīng)營機構每年為政府攤派的各項任務支出大筆費用，而且在人力物力上也投入很多，這些已成為企業(yè)的沉重負擔。二是長期為這些行政任務埋單，致使企業(yè)本身的財務壓力加重，主營優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，國有資產(chǎn)不能保值增值。三是過去的國有企業(yè)與企業(yè)員工之間的關系并非市場經(jīng)濟中的勞動合同關系。因此，在對這些企業(yè)進行兼并重組后，國資經(jīng)營機構還要對其員工承擔本應該由政府承擔的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等責任，企業(yè)不能擺脫員工對他的依賴，加上社會的老齡化，企業(yè)里離退休人員的增多，這些負擔會越來越重，嚴重影響了國資經(jīng)營機構的正常經(jīng)營發(fā)展。
3、出資人職能混淆不清，部分權利缺失
政企不分的問題在仍然存在。一方面，省國資委與相關政府部門的職責劃分不清楚，出資人的一部分權利仍然被發(fā)改委、財政部門、組織人事部門分割占有。主要表現(xiàn)在:①尚未建立國有資本經(jīng)營預算。②省國資委不擁有所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的完整收益權。③省國資委所監(jiān)管的部分企業(yè)的負責人仍由組織部門任命，與管資產(chǎn)與管人、管事相結合要求相背離，也不符合市場化要求。④對于國有資產(chǎn)處置、重大投資決策等事項，省國資委均要報政府部門，政府相關部門與省國資委在投資決策方面的權責劃分不明晰。這幾方面原因對推進國企改革及優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整工作十分不利。另一方面，省國資委還承擔了許多政府職能工作，包括本省行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)黨建、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定等。這一方面從嚴格意義上并不屬于出資人職責范圍的事情。這一狀況一是造成出資人任務繁重、疲于應付，難以集中精力。二是也違背了當初建立新的國資監(jiān)管體制的初衷，對開展國有資產(chǎn)監(jiān)管工作十分不利，使之對于國企改革及國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整工作也存在諸多負面影響。
4、管理經(jīng)營不善導致國有資產(chǎn)流失
指由于對企業(yè)國有資產(chǎn)管理不到位、管理松弛、管理無序等造成的國有資產(chǎn)流失。如:在對南京XX展覽中心的財務報表以及其他資料進行分析后，不難發(fā)現(xiàn)該中心沒有建立有效的法人治理機構，存在著政企不分的狀況，根本沒有按照一個規(guī)范的企業(yè)進行有效的管理。在經(jīng)營理念上比較單一，除了展覽功能，其他與展館配套的會議、餐飲、娛樂以及展務工程等設施都較為缺乏，使會展的最大功能無法發(fā)揮。而且其建設之初，由于投資人出資不足，導致多達4.88多億元的建設資金都依賴銀行貸款，到2005年時總負債已達5億多元人民幣，高負債給企業(yè)帶來每年要還高額利息的負擔。即使以一個較低的年利率5%來算，展覽中心每年也要償還2400多萬元，使得利息和資金的不流轉造成資產(chǎn)增值非常困難。而且再加上巨大的日常開支、場地、折舊費用以及員工費用，展覽中心的盈利所剩無幾，財務壓力甚大。
（二）對南京市國資管理提出相關建議
1、加強項目管理，防范投資風險
一是建立項目管理專項制度。可以制定《項目評估辦法》、《項目評審辦法》、《項目貸款審查規(guī)則》、《項目經(jīng)理責任制》等規(guī)劃方案。對項目從評價、項目概況評估、產(chǎn)品及市場分析、投資估算與融資方案評估、財務效益評估、不確定性分析、風險評估等七個方面進行逐項分析，建立相應的風險控制機制；二是完善資金使用審批程序。減少項目在建設過程中資本金到位不足、用途與建設內(nèi)容不符、重復支付、挪用貸款資金等原因而導致的項目建設風險；三是建立項目經(jīng)理走訪制度，對項目可能產(chǎn)生的風險做到提前預警，強化對投資風險的事中控制。
2、加強監(jiān)事會隊伍素質建設。
選擇高素質的組成人員，除具備高度的敬業(yè)精神和忠誠執(zhí)著的品行外，同時更重要的是要熟悉行業(yè)特點。具有較高的經(jīng)營、財務、法律和工程技術方面專業(yè)知識的專業(yè)人才，以便及時、準確地發(fā)現(xiàn)董事、經(jīng)理人員在經(jīng)營管理過程中的失誤和不規(guī)范行為。另外，對公司財務狀況進行監(jiān)督是監(jiān)事會的一項重要職權，監(jiān)事會成員應具備財務會計的知識，或要求監(jiān)事中至少應有一定比例的人員具備財務會計知識，切實保證國有資產(chǎn)的有效運營。
3、國有獨資公司董事會建設
隨著國有企業(yè)以股份制為突破口的新一輪改革的深入推進，國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的組織形態(tài)和運作機制發(fā)生了全新的變化，國有企業(yè)投資主體將以多元投資主體為主流，絕大多數(shù)國有企業(yè)將以產(chǎn)權多元化的公司制組織形式存在和發(fā)展。但是，對于一些大型投資性公司和關系全省經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)和領域，受各種條件的限制需要采取國有獨資的形式或目前只能暫時維持國有獨資的形式。
高校的資產(chǎn)想要對存量進行盤活與調(diào)控，就可以運用新的增量來進行，增量會受到存量的制約，增量能夠對存量進行激活。能夠公平的對高校的資產(chǎn)進行配置，科學的高校預算工作能夠起到非常關鍵的作用。對預算管理工作進行完善和喜歡能夠使高校的資產(chǎn)結構得到有效的優(yōu)化，確保能夠及時的發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理工作中存在的誤區(qū)，并及時的進行糾正。想要有效的對高校的資產(chǎn)進行管理，就必須要選擇最優(yōu)化的方式來對資源進行合理的配置，所以，高校的資產(chǎn)管理工作能夠與預算管理工作互相促進、互相制約。
二、明確高校的資產(chǎn)管理與預算管理之間的關系，并進行有效的結合
(一)對績效審計、資產(chǎn)配置、預算編報管理工作進行強化，確保高校資產(chǎn)管理與預算管理能夠有效結合
第一，在年初對預算進行編報之前，必須要對高校的國有資產(chǎn)的收益情況以及資產(chǎn)的存量進行編報。將資產(chǎn)管理中重要的內(nèi)容與相關部門的預算進行結合，使預算管理工作與資產(chǎn)管理工作相結合的目的得到實現(xiàn)。第二，在對高校的發(fā)展規(guī)劃進行預算時必須要與年度預算進行有效的結合，使中、長期的預算與年度預算互相印證、互相促進，以此來使年度預算的準確性得到保證。第三，以高校的資產(chǎn)配置為突破點，找到高校資產(chǎn)管理與預算管理之間的結合點，使實物管理與價值管理能夠進行結合。第四，必須要構建一個良好的高校預算執(zhí)行、績效審計制度。
(二)建立資產(chǎn)信息化和管理平臺，確保高校國有資產(chǎn)管理與預算管理能夠有效結合
對高校的國有資產(chǎn)進行有效管理其中一個前提條件就是要構建一個高校資產(chǎn)信息化管理平臺，這也是保證預算管理工作與資產(chǎn)管理進行有效結合的一種方法。對符合當前高校的國有資產(chǎn)管理的實際情況的信息化管理軟件進行開發(fā)，對資產(chǎn)信息的共享以及這個過程進行實時的跟蹤與控制，這樣就能夠確保實現(xiàn)動態(tài)化的資產(chǎn)管理以及精細化的預算編制。將摸清資產(chǎn)的存量系統(tǒng)作為基礎，提供大量有效的信息來支撐國有資產(chǎn)管理、政府采購以及部門預算等工作。此外，還必須要提供動態(tài)、細化、準確的信息來為資產(chǎn)的日常管理以及預算的編審工作進行服務，這樣就能夠對高校的國有資產(chǎn)監(jiān)管方法起到促進的作用，使工作的效率得到提升，管理的成本得到降低。
(三)對高校固定資產(chǎn)進行核實清理，確保高校國有資產(chǎn)管理與預算管理能夠有效結合
對高校的固定資產(chǎn)進行核實與清點，就可以使高校管理部門對當前高校固定資產(chǎn)的實際情況有一個更全面、更準確的了解，要使資產(chǎn)的賬面價值可以準確的反映出來，以此來使高校固定資產(chǎn)的賬目能夠與實際相符，為相關部門的預算提供準確的依據(jù)。此外，在對高校的固定資產(chǎn)進行清查與核實的過程中，如果在清查結果中發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理工作中存在一定的問題，就可以及時的對問題進行解決。所以，資產(chǎn)清查工作其實就是對預算管理工作的結果以及高校的資產(chǎn)管理工作結果進行驗收，是預算管理工作與資產(chǎn)管理工作互相結合對資產(chǎn)存量進行夯實的重要基礎。
三、結語
借助計算機管理系統(tǒng)、資金監(jiān)管系統(tǒng)、交通單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，建立固定資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，構建交通事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化平臺。一是做好基礎數(shù)據(jù)收集和輸入工作，確保業(yè)務處理及操作程序準確。二是做好資產(chǎn)數(shù)據(jù)備份及管理工作，防止數(shù)據(jù)發(fā)生意外，確保資產(chǎn)存量和使用信息準確。三是加強資產(chǎn)動態(tài)化管理，實現(xiàn)財務與資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)資產(chǎn)報表、報賬、查賬、審計等遠程上報處理，優(yōu)化國有資產(chǎn)動態(tài)管理，提高國有資產(chǎn)利用率和共享度。四是上級或主管部門要通過資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)迅速掌握基層單位資產(chǎn)增減變化，不斷提高資產(chǎn)信息化管理水平。
二、強化財產(chǎn)清查工作，實現(xiàn)交通單位國有資產(chǎn)科學管理
面對固定資產(chǎn)種類繁多，資產(chǎn)賬實不符、取證困難、清理困難等問題，及時按照財產(chǎn)清查規(guī)定組織財產(chǎn)清查工作。一是規(guī)范財產(chǎn)管理制度，要對國有資產(chǎn)購置、清查等及時做好記錄，避免前清后亂現(xiàn)象，確保財產(chǎn)清查工作有序開展。二是要認真進行賬務清理、資產(chǎn)清查、資金核實、賬務處理各環(huán)節(jié)的工作，編制報表，申報國有資產(chǎn)清查結果。三是要對現(xiàn)有資產(chǎn)進行徹底清查，摸清家底，核實資產(chǎn)，建好數(shù)據(jù)庫，使固定資產(chǎn)帳卡、帳實相符，為國有資產(chǎn)科學管理提供數(shù)據(jù)支撐。
三、強化交通主管單位監(jiān)督檢查力度、完善固定資產(chǎn)管理監(jiān)管機制
交通主管單位要加強固定資產(chǎn)管理監(jiān)督檢查力度，使固定資產(chǎn)在交通事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。一是定期對交通各單位財務收支情況進行審計，例如固定資產(chǎn)的購置是否進行政府采購、設備的購置支出與國家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配等。二是對固定資產(chǎn)要定期進行實地抽查、實地盤點，發(fā)現(xiàn)問題要嚴肅處理。
長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制存在一系列的問題，具體表現(xiàn)在以下幾方面：
（一）管理機構設置不規(guī)范
在宏觀管理層面上，有些地區(qū)事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財政部門，而有些地區(qū)則是國資部門。與此同時，部分地方省、市（地）、縣三級之間的事業(yè)單位國有資產(chǎn)宏觀管理部門也存在類似問題。這種不平等的機構設置不利于資產(chǎn)的宏觀管理。在中觀管理方面，在省級，大部門省級設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產(chǎn)管理，在省級以下，許多地方設有事務管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另外，一些機關事務管理局本身只能管理行政單位國有資產(chǎn)，而大量的事業(yè)單位、社會團體等的國有資產(chǎn)無法管理。在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或專職資產(chǎn)管理人。
（二）管理職責不清和職能交*
事業(yè)單位國有資產(chǎn)的各級管理部門的管理職責不清，職能交*的現(xiàn)象極為普遍。具體表現(xiàn)在：財政部門和國資部門的管理權限不清；各級機關事務管理局與財政部門（或國資部門）的管理權限不清；各級機關事務管理局與資產(chǎn)具體占有事業(yè)單位的管理權限不清；財政部門（或國資部門）與事業(yè)單位主管部門的資產(chǎn)管理權限不清；事業(yè)單位國有資產(chǎn)具體占有使用單位內(nèi)部財務管理與資產(chǎn)管理權限不清。
（三）業(yè)務管理與財務管理相脫節(jié)
一些事業(yè)單位業(yè)務上實行“條條管理”，而財務又實行“塊塊管理”，這種業(yè)務管理與財務管理的脫節(jié)造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導致國家關于事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。此外，一些事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中還存在著較為普遍的資金管理和財物管理相脫節(jié)現(xiàn)象，部分地區(qū)資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業(yè)務上是相對獨立的，從而使事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理失去了一個重要的約束手段，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效管理。
二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新的策略
（一）建立健全由財政部門主導的管理體制。由財政部門負責事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理，既是國際慣例，也符合中國國情，符合科學管理原則，惟財權與事權有機結合，才能多辦事、辦好事。由財政部門負責事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理，并不意味著財政部門要事無巨細地進行實地的具體管理，它在整個管理鏈條上，應當起的是統(tǒng)領的作用，其職責應當主要是以下幾個方面：一是協(xié)助立法機構制訂、修改、完善相關的管理法律、法案，比如《國有資產(chǎn)管理法》，依照法律規(guī)定，制定相關的具體政策、規(guī)章制度。二是結合預算管理，把好國有資產(chǎn)初始配置關和期間均衡調(diào)劑關，要制訂必要的使用定額、使用目標、使用考核指標體系，既約束自身的管理行為，又管束各單位的管理行為，真正使國有資產(chǎn)用得其所、用出績效，實現(xiàn)物盡其用。三是做好資產(chǎn)處置的規(guī)劃、審核、批復與國有資產(chǎn)收益的入庫工作，統(tǒng)籌組織共享資產(chǎn)的使用運作工作、協(xié)助做好國有資產(chǎn)的政府采購、價值評估、公開拍賣工作等等。同時，在財政部門主管事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的同時，強化以人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察為主的的各種形式的監(jiān)督，審計部門每年必須遞交行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理和使用情況的專題報告。
（二）加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)法制化管理，維護公共權力的嚴肅性、權威性。目前，中國現(xiàn)有的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《事業(yè)單位財務管理規(guī)則》等全國性法規(guī)，大多是在原有管理體制下制定的部門法規(guī)，管理手段較為落后，約束力不強，難以適應事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的需要。同時，事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管必須以法制化管理為前提和基礎，法律管理手段是行政管理與市場管理的制度依據(jù)。市場經(jīng)濟條件下，必須將行政監(jiān)管、市場監(jiān)管與法律監(jiān)管進行有效的結合，才能保證公共權力的嚴肅性與權威性。因此，必須加快事業(yè)單位國有資產(chǎn)的法制化建設，完善和加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的立法工作，建立與完善中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)體系。
（三）加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)外部監(jiān)督。為了事業(yè)單位國有資產(chǎn)能夠有效被利用，我們有必要在實施有效的內(nèi)部監(jiān)督基礎上，加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)的外部監(jiān)督。事業(yè)單位國有資產(chǎn)所提供的用途一般屬于公益，也就是說，所提供的特定服務是不收取費用的，或者所收取的費用往往不足以收回投資甚至不能夠覆蓋運營成本。由于事業(yè)單位資產(chǎn)基本上屬于特定用途，那么資產(chǎn)管理包括資產(chǎn)的形成、使用、維護、處置等，就有非常強的專業(yè)性和技術性。這使得非專業(yè)人員在事后難以分析和判斷。為此我們必須充分發(fā)揮審計部門和中介機構的職能作用，可考慮建立一批為事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管工作服務的中介機構（這些機構的工作也要接受監(jiān)督）。這些機構可以是在資本市場上提供中介服務的機構，也可以是大學和其它研究機構中的財經(jīng)類專家。我們必須在資金上和聲譽上對那些致力于監(jiān)督事業(yè)單位國有資產(chǎn)的專業(yè)人員進行激勵，激發(fā)他們（包括大學、專業(yè)金融服務機構、評級公司、投資銀行和新聞機構中的專家和專業(yè)分析人員）對國有資產(chǎn)管理信息進行分析和評價的積極性和主動性，讓他們致力于對行業(yè)動態(tài)和事業(yè)單位的經(jīng)營狀況進行分析，提供有關公司管理方面的評價信息。
參考文獻：
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眾所周知，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也稱之為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，主要由各級政府機關、人大機關、政協(xié)機關、公檢法機關、各派和人民團體，以及事業(yè)單位所依法占有。目前存在七個方面問題：
1、管理的認識滯后。在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理與改革問題上，至今仍然處在不斷探索的階段，尚未認識上的突破，原因有三個方面：①、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理與財政管理是合二為一，至今尚未有一致的共識。②、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管主體與相應責任的落實尚不太明確。③、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革措施受到利益意識的牽制。
2、管理目標被受制。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理目前模式，仍然是加減變化中計劃經(jīng)濟的版本，前些年改革中試圖解決一些問題，但因火候尚未形成而被擱置。改革目標受制的原因有：①、不認可非經(jīng)營性資產(chǎn)改革應該有助于政治體制改革的目標要求。②、不認可改革后非經(jīng)營性資產(chǎn)管理應該法制化。③、不認可非經(jīng)營性資產(chǎn)管理應該逐步程序定額管理。
3、管理中力量尚需要整合。非經(jīng)營性資產(chǎn)在認識統(tǒng)一后，還有力量分散的問題，難于舉起管理的重錘和改革利劍，改革舉措多半無法觸動深層次問題。非經(jīng)營性資產(chǎn)購建管理與日常管理在整個資產(chǎn)管理中形成錯位管理，相互間的工作溝通少，對于出現(xiàn)的問題，經(jīng)常是處理意見不一，更難形成合力對付問題。
4、管理基礎的相對薄弱。行政事業(yè)單位財務管理中的重要部分之一就是非經(jīng)營性資產(chǎn)管理，之所以長期問題較多，與其管理基礎相對較弱有著直接關聯(lián)。①、領導的重視基礎不夠，重建設、輕管理，寧要數(shù)量，也不愿要質量。②、管理的技術基本不實，存在著嚴重的無賬、賬不健全或賬實不一的現(xiàn)象。③、管理的標準基礎不科學，在相關賬簿中尚未反映土地的價值。④、管理的綜合基礎不牢靠，至今尚未建立相關管理數(shù)據(jù)庫，管理中的綜合可比度較弱。
5、管理中依法處置規(guī)范程度較弱。資產(chǎn)從形成到退出是管理應該監(jiān)控的全過程；對于資產(chǎn)出現(xiàn)不適用、不需用，及毀損等情況，需要依托產(chǎn)權關系，依法處置。但是在實際中，仍有極個別單位在資產(chǎn)處置工作中，不按規(guī)章辦事，在資產(chǎn)調(diào)撥、出售、報廢和報損等方面，違規(guī)操作，逃離制度監(jiān)控；甚至借處置之機，侵吞國有資產(chǎn)。
6、管理中效益與工作之比不甚理想。強調(diào)資產(chǎn)使用的經(jīng)濟與社會合一的效益問題是非經(jīng)營性資產(chǎn)管理最為愿意意識到的認識問題。但是在實際中，有些單位占有過量的資產(chǎn)，與所從事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的資產(chǎn)成為單位創(chuàng)收入的出處。而且占有資產(chǎn)比例之大，但實際工作成效不好，是當前行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)情況的一個灰色縮影。
7、管理中混合所有權與占有權。所有權與占有權沒有依法分離，引發(fā)了資產(chǎn)管理陷入被動境地。個別單位混淆兩權界限，把國有資產(chǎn)利益圈為小集體利益，刁難代表所有者權益的政府部門行使管理權限，如閑置房產(chǎn)和土地，有關部門無法介入管理，這一部分資產(chǎn)成為單位賺取本位利益和個人利益的條件。
二、做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革與管理的認識問題
在市場經(jīng)濟體制建設不斷走向縱深階段的今天，提出非經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革思考，并為此付出實施，其意義不亞于改革初期提出經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革，不論是政治方面，還是經(jīng)濟方面。我們必須加深如下思想認識：
1、改革應該擺正非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理管理位置。經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大部分資產(chǎn)在現(xiàn)代資產(chǎn)管理活動中，從各自的角度發(fā)揮的作用。在過去相當長的一段時間里，我們沒有足夠重視對公用性國有資產(chǎn)管理，弱化管理作用，增加財政負擔。以至于因為資產(chǎn)掌握者是各級政府機關、權力機關和政法機關，以及相關部門，而以此圈定為權利資產(chǎn)，不與經(jīng)營性資產(chǎn)等同進行改革。造成原因主要是相關的管理者缺乏從管理戰(zhàn)略角度審視非經(jīng)營性國有資產(chǎn)同樣需要面臨改革大趨勢，所以國有資產(chǎn)改革還需補課。要從三個方面提高對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理改革急迫性的認識：①、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要與時俱進，必須進行改革；②、要提高領導干部的行政意識，從責任角度增強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革的思想意識；③、要擴寬改革實踐的視野，從經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革中吸取經(jīng)驗。
2、改革中尋找解決非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理問題的良方。應該說，我們應該清醒地意識到需要通過改革才能解決非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中的不少問題。眾所周知，在當前，非經(jīng)營性資產(chǎn)管理中有一些較深層的問題：①、所有權與占有權兩權尚未分離問題；②、政府機關和事業(yè)單位資產(chǎn)標準尚未達到規(guī)范程度問題；③、行政事業(yè)資產(chǎn)存在經(jīng)營成分問題；④、政府性資產(chǎn)總量得不到有效控制。這些是我們不可能從舊的思維中尋求出答案。惟有通過改革。首先機構改革，政府精簡提效，可以提煉資產(chǎn)管理的有效模式；事業(yè)單位改制，可以使事業(yè)資產(chǎn)徹底轉向社會化、市場化，緩和財政供需矛盾。其次要引入產(chǎn)權改革的思路，力促單位資產(chǎn)所有權和使用權分離，解決政府機關中資產(chǎn)占有不均衡的問題。
3、全面提升非經(jīng)營性國有資產(chǎn)使用的效益高度。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)目前的累計水平已經(jīng)超過社會經(jīng)濟發(fā)展的警戒線，這與沒有形成科學效益觀念資產(chǎn)應用管理有著直接關系。長期以來，資產(chǎn)配置是以人的需要為前提，忽略了因工作需要的基本要點，資產(chǎn)量無限增大，成為各級財政負擔。因此，一方面要把握好非經(jīng)營性資產(chǎn)管理質量關，建立科學的資產(chǎn)使用觀念和效益理念，建立工作需要配購資產(chǎn)的機制，克服無序購建的不妥做法。另一方面，要樹立資產(chǎn)效益全局性，杜絕效益的本位性，把各自的資產(chǎn)需求置于發(fā)展中的整體需要之中。
4、要在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中規(guī)范財政與財務管理。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理是現(xiàn)代預算單位財務管理和現(xiàn)代財政管理十分關注的對象，它們之間相互聯(lián)系；相互制衡，資產(chǎn)管理具有自己的特性，這是做好工作必須把握的尺度。因此，在預算單位國有資產(chǎn)管理中的活動，必須以扎實的財務基礎作為先決條件。同時要做好財政管理和基層財務管理，必須緊扣非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理這一環(huán)節(jié)。為此須把握以下要點：要把非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理融入財務管理之中，使資金轉換為資產(chǎn)過程中處于規(guī)范效益要求中；使資產(chǎn)在使用過程中始終處于監(jiān)控有度之中。
三、加強非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理思路和做法
預算單位作為占有非經(jīng)營性國有資產(chǎn)重要群體，在管理中把掌握的資產(chǎn)變?yōu)樾б鏄I(yè)績資產(chǎn)是改革中應著力解決的問題，要在適應形勢、力求改革、規(guī)范管理、平衡提效的思路框架下。積極做好以下六個方面工作：
1、抓好思想認識工程。統(tǒng)一思想認識是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的基礎。為此要做到制法、執(zhí)法和用法三個層次的思想都要統(tǒng)一到如何做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的層面上。并做到四個方面認識的統(tǒng)一：①、做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須按照改革思路進行；②、做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須上下一致合力進行；③、做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須看準問題進行；④、做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須依法進行。
2、建立必要可行的法制工程。就目前而言，雖然《會計法》已經(jīng)出臺并執(zhí)行多年，但是還需要進一步增添有關資產(chǎn)管理方面的內(nèi)容，使之更加完善。同時要不斷從維護國有資產(chǎn)管理的要求出發(fā)，執(zhí)行《政府采購法》。在時機成熟的時候，制定《預算單位國有資產(chǎn)管理實施規(guī)則》。
3、建立政府資產(chǎn)運作中心。在條件成熟時，取消單位資產(chǎn)所有權，成立政府資產(chǎn)運作中心，解決部分資產(chǎn)過于閑置，孳生本位主義的問題。目前要做好這樣幾個方面的工作：①、要按照法律要求，把土地房產(chǎn)產(chǎn)權在內(nèi)的國有資產(chǎn)的所有權一并劃入政府資產(chǎn)運作中心，使用單位只擁有使用權。②、把閑置資產(chǎn)歸入政府資產(chǎn)運作中心，按照政府的“非轉經(jīng)”資產(chǎn)管理規(guī)定，統(tǒng)一經(jīng)營與管理。③、要因地制宜制訂預算單位資產(chǎn)配備體系和標準，解決好當前資產(chǎn)標準不一致等系列問題。④、要明確政府資產(chǎn)運作中心的責權利，確保國有資產(chǎn)的權益不流失。
4、建立資產(chǎn)處置統(tǒng)一機制。非經(jīng)營性資產(chǎn)報廢、報損、調(diào)撥、出售，及銷賬等日常處置管理工作，目前尚不太規(guī)范，要在統(tǒng)一規(guī)定下，變分散性為集中性處理，把資產(chǎn)處置工作納入到財政工作范疇，通過不斷地完善，使之成為有效地依法處置的機制。①、要通過行政授權，使成立并運作此項職能的機構權責相對應；②、要不斷加強隊伍建設，提高工作質量，解決目前仍然影響資產(chǎn)集中處置方方面面問題；③、要強化基礎性工作，在清產(chǎn)核資工作基礎上，通過建立規(guī)范的管理數(shù)據(jù)庫，掌握來自一線資產(chǎn)的基本情況。
眾所周知,我國工業(yè)基礎差,經(jīng)濟不發(fā)達,建國初期國有經(jīng)濟只有少量的解放區(qū)軍工企業(yè)和接管部分官僚壟斷資本企業(yè),這些企業(yè)規(guī)模小,資產(chǎn)量少。據(jù)不完全統(tǒng)計,1952年我國國有資產(chǎn)總額只有12986億元。經(jīng)過建國后40多年來的經(jīng)濟建設,我國的國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大,特別是改革開放以來,國有經(jīng)濟得到高速的發(fā)展,國有資產(chǎn)越來越雄厚,到1995年底,我國國有資產(chǎn)已經(jīng)達到5.7萬億元,其中經(jīng)營性資產(chǎn)4.5萬億元,非經(jīng)營性資產(chǎn)1.2萬億元,統(tǒng)計表明,1949年以來,國有資產(chǎn)平均每年遞增12.4%,其中1980年以來平均每年遞增14.5%,1990年至1995年平均每年遞增17.9%。
國有經(jīng)濟所創(chuàng)造的財富維持了國家機關的正常運轉,壯大了國防力量,保證了國家的安全,促進了兩個文明建設。可以說沒有國有經(jīng)濟的物質基礎,就沒有社會主義政權的鞏固。
但是國有經(jīng)濟的發(fā)展也同其他所有制經(jīng)濟一樣,不是、也不可能是直線上升的,有時也帶有明顯的階段性。這種階段性既受國有經(jīng)濟政策、政治環(huán)境制約,也與國際環(huán)境有著密切的聯(lián)系,當然也有自然環(huán)境的影響。可以說,建國以后我國在相當長的一段時期內(nèi)實行計劃經(jīng)濟的管理手段,在當時我國工業(yè)化程度低,生產(chǎn)力水平不高,供應不足的情況下,是適合我國國情的,對我國經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用,不但解決了占全世界1/5人口的吃飯和就業(yè)問題,而且為我國改革開放打下了堅實的經(jīng)濟基礎。但是隨著科學的進步,技術的發(fā)展,生產(chǎn)力水平的提高,國內(nèi)、國際經(jīng)濟、政治環(huán)境的變化,繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟的管理手段,繼續(xù)實行原有的管理體系,已經(jīng)不能適應我國生產(chǎn)力發(fā)展的需要。因此,出現(xiàn)了國有企業(yè)經(jīng)濟效益滑坡,虧損面逐年增大的趨勢,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國獨立核算的國有工業(yè)企業(yè)虧損面1992年～1995年分別為22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996年上半年則達到43.3%,并且1996年一季度出現(xiàn)了全國性的整體虧損,國有資產(chǎn)的損失數(shù)額也逐年增大,據(jù)1994年全國開展清產(chǎn)核資的12.4萬戶國有企業(yè)的不完全統(tǒng)計,全部資產(chǎn)損失達2231.1億元,全部資金掛帳22069億元,損失與掛帳合計達4438億元,占這些企業(yè)全部資產(chǎn)的10.7%。
上述問題的原因是多方面的,許多專家學者提出了不少看法,有的歸結為管理體制落后,政企不分,政資不分;有的歸結為企業(yè)目前存在三座大山:負債過高,冗員過多,社會包袱過重;有的認為主要是企業(yè)管理混亂,管理水平低。上面這些觀點都有一定的道理,都是從不同角度提出的。我個人認為,其中最重要和最直接的原因是管理制度不順,企業(yè)管理落后。雖然近10多年來,我國對國有企業(yè)的改革已經(jīng)采取了許多措施,包括:放權讓利,推行承包經(jīng)營責任制,實際兩權分離,進而到建立現(xiàn)代企業(yè)制度,什么藥方都用過了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往這些改革,停留在企業(yè)層面的多,政府層面的少,淺表性的多,深層次的少。因此,必須抓住問題的本質,改革才能見成效。
二、國有企業(yè)改革的關鍵在于建立起科學的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運體系
如上所述,當前國有企業(yè)改革成效不明顯的主要原因是國有資產(chǎn)管理體制改革滯后,政企不分、政資不分仍困擾和阻礙著企業(yè)的發(fā)展。
傳統(tǒng)的體制下,國有資產(chǎn)所有者的職能被政府部門分割,造成了產(chǎn)權管理的多元化,政府各部門都可以所有者的身份向企業(yè)發(fā)號施令,政出多門、多頭管理,企業(yè)要對多個政府部門負責,但卻沒有哪個部門真正對國有資產(chǎn)的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確,企業(yè)缺乏應有的監(jiān)督的約束,尤其是那些直接歸各級政府管理的大企業(yè)集團,其產(chǎn)權歸政府所有,但政府是由各綜合經(jīng)濟管理部門行使管理職能的,由于政府沒有授權由哪個部門進行監(jiān)管,結果是政府哪個部門都可以管企業(yè),但誰都管不了,誰都不負責任。政府對企業(yè)的情況完全靠聽匯報,對企業(yè)的內(nèi)在情況不清楚,結果不出問題則可,一出問題就大得不得了,就要關閉乃至破產(chǎn)。
那么國有企業(yè)如何進行改革?這方面中央有了明確的規(guī)定,即對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有,政府分級監(jiān)管,企業(yè)自主經(jīng)營的體制”。目前,理論界、學術界對于從建立國有資產(chǎn)管理委員會及其辦事機構,到中間或中介性的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司,再到生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)管理體制的框架,在認識上是統(tǒng)一的。近年來,各地也根據(jù)實際進行了大量的探索,目前全國已有上海、河北、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陜西、重慶、湖北、廣西等11個省、市、自治區(qū)及深圳經(jīng)濟特區(qū)先后建立了新的國有資產(chǎn)管理體制。盡管各地做法不盡相同,但新的管理體系基本上是按照三個層次的框架建立的。其大致情況是:在省(直轄市)、自治區(qū)政府一級成立了國有資產(chǎn)管理委員會(簡稱國資委),下設國有資產(chǎn)管理辦公室(簡稱國資辦);在中間層建立資產(chǎn)經(jīng)營公司;在下層是由企業(yè)群組成。這三個層次,在上層通過國資委直接管理資產(chǎn)經(jīng)營公司,而不是靠各部門分工把關,這樣既能實現(xiàn)將政府各部門的社會經(jīng)濟管理職能與資產(chǎn)所有者職能分開,又直接加強了對資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)督和領導,形成了有效的制約機制;在中間層建立了國有出資人制度,為資本運營構建合格的載體,使企業(yè)對投資主體負責,投資主體對出資人負責,出資人向政府負責,實現(xiàn)了國有資產(chǎn)監(jiān)管職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分離;在下層由國有獨資企業(yè)、國有控股、參股及合資企業(yè)群組成,這些企業(yè)根據(jù)國家法律擁有法人財產(chǎn)權,具有企業(yè)法人資格,依法自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅、獨立承擔民事責任,并具體承擔國有資產(chǎn)保值增值的任務,從而實現(xiàn)了國家終極所有權與企業(yè)法人財產(chǎn)權的分離,理順了政府與企業(yè)的關系,初步實現(xiàn)了政企分開。
實踐證明,這三個層次管理體制的推行和不斷完善,對于從深層次上改變政企不分,政資不分,多頭管理的局面是可行的,也是成功的。具體可以從深圳和上海改革的成效得以說明。
深圳是全國最早建立三個層次國有資產(chǎn)管理、運營體系的城市。早在1987年7月該市就成立了市屬企業(yè)國有資產(chǎn)投資管理公司,主要負責市屬企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權管理及運營,成立初期也行使國有資產(chǎn)管理的職能。隨著改革的不斷深入,1992年9月深圳市又成立了市國有資產(chǎn)管理委員會,一年后成立了市國有資產(chǎn)管理委員會辦公室,作為市國資委的常設辦事機構,專門行使國有資產(chǎn)的行政管理職能。經(jīng)過幾年的探索,目前已經(jīng)初步形成了市國有資產(chǎn)管理委員會(下設國資辦)———市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司———企業(yè)群”三個層次的國有資產(chǎn)管理經(jīng)營新體制。
三個層次的國有資產(chǎn)管理體制建立以后,該市采取了許多行之有效的措施保證其順利運行。包括按經(jīng)營規(guī)模、效益水平對企業(yè)進行分類定級;按行業(yè)類別和效益實行企業(yè)利潤分類上繳辦法;實行企業(yè)無行政主管部門制度;向國有控股企業(yè)和全資企業(yè)委派產(chǎn)權代表,參與企業(yè)重大問題決策,監(jiān)管國有資產(chǎn)運營,率先建立現(xiàn)代企
業(yè)制度,強化企業(yè)管理,加強企業(yè)內(nèi)部約束和政府對企業(yè)監(jiān)管等。到目前為止,已正式頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)有限公司條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》等幾十個法規(guī)和規(guī)章,尤其是1995年該市《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有資產(chǎn)管理條例》的出臺,標志著國有資產(chǎn)管理法規(guī)、規(guī)章體系日趨完善,為現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運作打下了基礎,取得顯著的效果。截止1998年底,深圳市屬國有企業(yè)的凈資產(chǎn)為3477億元,自1980年以來每年遞增53%,1998年實現(xiàn)利潤51億元,實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值。
上海市1993年按照三個層次建立新的國有資產(chǎn)管理運營體系后,到1995年底,先后將33家主管局撤銷轉制為經(jīng)營公司或控股公司,并使國有資產(chǎn)管理體制改革與政府機構改革、人員分流結合起來,把撤局、組建公司、改制和授權經(jīng)營同步進行,將管資產(chǎn)、管人相一致原則與黨管干部原則相統(tǒng)一,并享有對控股公司的監(jiān)管權、考核權、獎懲權與收益權。
上海市通過國有資產(chǎn)管理體制的改革和實踐,實現(xiàn)了較大范圍國有企業(yè)存量資產(chǎn)的調(diào)整和城市面貌的改觀。一方面,以控股公司的產(chǎn)品為龍頭,以產(chǎn)權為紐帶,組建了一大批企業(yè)集團,實際專業(yè)化協(xié)作,發(fā)展社會化大生產(chǎn);另一方面,通過退城進郊、土地置換和盤活資產(chǎn)存量等措施,進行企業(yè)技術改造和資產(chǎn)重組,實現(xiàn)了優(yōu)勢企業(yè)的低成本擴張,城市的市政、公用設施和文化事業(yè)也得到了快速發(fā)展;再是通過企業(yè)間相互持股和環(huán)形持股,一大批企業(yè)由工廠制改變成為股份公司或有限責任公司,增強了凝聚力和約束力,培育和發(fā)展了行業(yè)優(yōu)勢。
上海紡織控股集團公司組建后,對市區(qū)工廠進行調(diào)整和土地置換,新辦第三產(chǎn)業(yè)1200多個,合資企業(yè)240個,改組有限責任公司14個,股份有限公司4個,關停并轉企業(yè)196家,撤銷138家,原所屬國有企業(yè)由320家減少到180家,妥善分流下崗的17萬人,控股公司由原55萬人減少到38萬人,繼招收18名空中乘務員的空嫂旋風”之后,又相繼推出了成千上萬的呼嫂尋呼臺”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地鐵)”等服務行業(yè),為上海減員增效戰(zhàn)略的實施,提供了成功的范例。
三、加強對企業(yè)的監(jiān)督,堅持改革與加強管理相結合
當前在認識上有個誤區(qū),似乎體制改革了,就一通百通,一順百順,企業(yè)效益自然會提高,這種看法是片面的。光講改革,不講管理,改革是無法成功的,改革的目標也無法實現(xiàn)。事實上,當前國有企業(yè)管理弱化,管理混亂,損失嚴重,已經(jīng)到了十分嚴重的地步,據(jù)國家有關部門抽樣調(diào)查顯示,80%以上的虧損企業(yè)是管理不善造成的。就我省而言,在前幾年清產(chǎn)核資中暴露的損失中,決策失誤千萬的損失比重較大,當中尤以對外投資最為突出。現(xiàn)在有的企業(yè)對外投資未經(jīng)充分論證,盲目性較大,結果投資之時就是虧損之日。還有的盲目設點拉線,投資鏈條長,結果連自己有多少個子孫都搞不清楚。此外盲目借出款項,盲目對外擔保,出現(xiàn)嚴重的風險。值得一提的是,在中外合資合作企業(yè)中,由于外商資金不到位,有的是合資、合作企業(yè)設立后,以合資、合作企業(yè)的名義借款(或擔保)作為外商投入資金,結果一旦造成損失債務全由中方背起來,這種例子也是不少見的。造成這種情況的原因既有水平問題,也有管理問題,但是最重要的是應建立起激勵和約束機制,使企業(yè)廠長(經(jīng)理)感到有壓力。現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營狀況的好壞并沒有與經(jīng)營者的利益直接掛起鉤來,經(jīng)營好了沒有得到實惠,經(jīng)營差了也不負責任,出了問題只要自己沒把錢裝腰包仍然萬事大吉,這個單位搞不好調(diào)到另外一個單位去照樣可以當官,這樣的一種機制打擊了先進,保護了落后,也出現(xiàn)了一些投機鉆營和短期行為。我認為,加強管理應該堅持內(nèi)部和外部相結合的方針,內(nèi)部管理主要是提高管理水平,建立內(nèi)部控制制度,但是內(nèi)部人控制制度目前很難奏效,因為現(xiàn)在是廠長經(jīng)理說了算,你要么堅持原則看飯碗,要么保飯碗說假話。因此,加強政府對企業(yè)管理尤其重要,但加強管理并不是捆住企業(yè)手腳,不能采取計劃經(jīng)濟那一套行政辦法,而應該用政策進行規(guī)范,用制度約束和監(jiān)督考核的辦法。
最近幾年深圳市對資產(chǎn)經(jīng)營公司和市屬企業(yè)的管理方面有許多獨特的做法。首先,該市人大通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有企業(yè)法定人代表任期經(jīng)濟責任審計條件》,加強了企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟責任的監(jiān)督,客觀、公正地評價其經(jīng)營業(yè)績,保障了國有資產(chǎn)的安全與增值;其次是采取下派財務總監(jiān)的辦法,財務總監(jiān)不但可以列席企業(yè)董事會議,了解企業(yè)運作的全過程,而且審核財務報表、監(jiān)督資金運作情況,真正達到監(jiān)督的目的。深圳市加強企業(yè)管理、監(jiān)督,企業(yè)效益不斷提高,即使遭受金融風波和自然災害的沖擊比較嚴重,1998年度仍然實現(xiàn)利潤比1997年度上升。事實說明,只要堅持改革與管理相結合,企業(yè)不但可以走出困境,而且能夠創(chuàng)造較高的經(jīng)濟效益。
四、國有企業(yè)改革應堅持實事求是的方針
國有企業(yè)改革涉及到方方面面的問題,情況非常復雜,當前要注意防止和克服以下幾種傾向。
一是不能盲目追求速度。當前有的地方為了趕速度,不顧客觀實際,搞指令性計劃,要求在一段時間內(nèi)全部完成改制計劃。應該說,改制有個計劃是對的,但計劃應該實事求是,要因地制宜,不能強求一致,要成熟一個轉一個。否則即使轉了,也是換湯不換藥。
二是改制應講究實效。現(xiàn)在有的企業(yè)改制圖形式,趕時髦,為組建企業(yè)集團搞拉郎配;改變主管廳(局)為公司,把牌子一換,結果機構沒變,管理方法沒變,職能也沒改變;組建經(jīng)營公司不但未能減少行政干預,而且增加了新的婆婆。這些不講究實際的改革,不但起不到應有的作用,反而勞民傷財。
一、國有資產(chǎn)管理會計監(jiān)管的現(xiàn)實意義
企業(yè)之所以加強國有資產(chǎn)的管理，其最終就是為了使國有企業(yè)資產(chǎn)能夠增值保值，并優(yōu)化國有企業(yè)的資產(chǎn)結構，在確保公有制經(jīng)濟的主導地位之下，提高社會生產(chǎn)力，促進社會市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。所以，對于國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管就必須進行結構改善，才能使資產(chǎn)管理有所保障。
在我國經(jīng)濟迅速發(fā)展和市場經(jīng)濟體系不斷完善的背景之下，國有資產(chǎn)管理面臨著重要考驗，而對于企業(yè)國有資產(chǎn)建立現(xiàn)代化管理體系和提高會計監(jiān)督管理就顯得尤為重要。一方面，國有資產(chǎn)對于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營有其重要性作用，尤其是在會計部門進行成本核算時，國有資產(chǎn)就是其核算內(nèi)容，所以，就必須處理好會計審計及其監(jiān)督管理工作，這是企業(yè)發(fā)展的關鍵一環(huán)。另一方面，管理好國有資產(chǎn)及必須加強會計部門監(jiān)管工作，進行合理的安排，這為企業(yè)生存發(fā)展奠定了基礎。最后，會計監(jiān)管工作必須以維護企業(yè)的根本利益為基本職能，才能真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)的現(xiàn)代化管理。
二、國有資產(chǎn)管理會計監(jiān)管現(xiàn)存問題
（一）會計監(jiān)管標準不完善、制度不健全
為了實現(xiàn)會計監(jiān)管目的，應該確立會計監(jiān)管的標準。目前，我國對于上市公司雖然已經(jīng)推行新的會計監(jiān)管標準，但是，并沒有徹底的廢除掉企業(yè)舊的跨級與行業(yè)制度等專業(yè)核算方式。所以，在建立會計監(jiān)管的標準上，我國處于新舊會計準則并存的模式。這樣就導致了會計監(jiān)管沒有相對統(tǒng)一的衡量標準，對于企業(yè)的會計信息質量也產(chǎn)生極大的影響。而會計信息質量受到影響甚至會制約企業(yè)的發(fā)展和進步，不僅對會計監(jiān)管的效果和效率產(chǎn)生負面作用，更是阻礙了我國集體經(jīng)濟的全面提升。所以，完善會計監(jiān)管制度勢在必行。
（二）政府、單位監(jiān)管不足，制度或落實不到位
對于國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管工作，一直是政府的重要職能所在。然而，我國雖然不斷提高國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管力度，但實施起來仍有不足之處。一方面，會計監(jiān)管的監(jiān)督功能相互交叉，分散管理，并沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理。另一方面，由于監(jiān)督具有多樣性，所以對于設定目標的監(jiān)督就很難重視起來，而政府單位監(jiān)督力度相對缺乏，就導致了監(jiān)督弱化的問題。最后，由于在實施會計監(jiān)管時，部分執(zhí)法人員缺乏法制觀念，職業(yè)道德修養(yǎng)較差，在執(zhí)法過程中帶有較大的主觀隨意性，使得監(jiān)督制度不能準確落實。種種跡象表明，政府、單位應該加強監(jiān)督管理能力，才能適應當展。
（三）內(nèi)部監(jiān)管形同虛設，經(jīng)濟責任未能落實
企業(yè)國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管不僅需要政府加強監(jiān)管力度，更重要的是完善內(nèi)部會計監(jiān)管。目前，我國企業(yè)國有資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管仍存在較多問題，內(nèi)部監(jiān)管的設置如同虛設，其經(jīng)濟責任也沒有真切落實。比如企業(yè)已建立了監(jiān)事會和審計委員制，但在對于企業(yè)經(jīng)營是否具有合法科學性、會計信息披露是否真實等提出相關性措施時，監(jiān)事會并沒有認真的審視其建議和采納，使內(nèi)部監(jiān)管流于形式，而另一方面，內(nèi)部會計人員也具有其局限性。比如企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)管人員為了謀取私人利益，擅自修改報表數(shù)據(jù)，調(diào)減利潤數(shù)據(jù)等造假行為，又或是出入會計行業(yè)的新人，對會計法律法規(guī)規(guī)定掌握度不夠，就導致了會計信息質量有所下降，無法保證國有資產(chǎn)的安全性。
（四）對國有資產(chǎn)管理認識不夠，重視程度不夠
目前來看，國有資產(chǎn)會計監(jiān)管不足，還緣由于企業(yè)對國有資產(chǎn)管理認識不夠深刻，重視程度也明顯不足，比如有的認為社會主義公有制財產(chǎn)是屬于整體權益的，資產(chǎn)是否能夠保存完好與自己無關，又或者是有的企業(yè)認為只要公司沒有貪污，就是資產(chǎn)流失也無所謂。且對于資產(chǎn)流失的問題，卻沒有做出明確的追查，也缺少經(jīng)濟責任的追究，所以，在這種情況下，就容易造成企業(yè)和個人對國有資產(chǎn)的管理不夠重視，阻礙了企業(yè)實現(xiàn)科學合理的資源配置，在一定程度降低了企業(yè)的經(jīng)濟效益，導致國有資產(chǎn)問題愈發(fā)凸顯。
三、加強企業(yè)國有資產(chǎn)管理會計的監(jiān)管措施
（一）加大政府監(jiān)管力度
加大政府監(jiān)督力度，建立國有資產(chǎn)會審機制對于加強國家的會計監(jiān)管力度有重要作用。審計機關的設立是依據(jù)法律法規(guī)而行使的審計監(jiān)督機構，具有客觀獨立性。所以，提高審計機關對國有資產(chǎn)的管理的會計監(jiān)管，是有效保障會計監(jiān)督有效進行的重要手段。政府必須不斷完善監(jiān)督管理體系，將保護國有資產(chǎn)的安全作為基本的監(jiān)督職責所在，正確發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值為根本目標，建立與國家相適應的審計監(jiān)管制度，正確劃分各項監(jiān)管職能所在才是行之有效的方法。
（二）健全制度，落實企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管
企業(yè)進行內(nèi)控的最主要方法就是完善會計監(jiān)督。所以，企業(yè)應該充分利用各機構的職能來提升企業(yè)的機構治理。一方面，企業(yè)應該建立有效的內(nèi)部控制機制，保障企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督擁有良好的控制環(huán)境；另一方面，擁有國有資產(chǎn)的企業(yè)必須按照現(xiàn)代企業(yè)的制度發(fā)展要求，切實完善企業(yè)的治理結構，并充分發(fā)揮法律所賦予的職責所在，明確企業(yè)各部門的職能，防止企業(yè)決策者出現(xiàn)道德風險和錯誤的經(jīng)營策略，所以，企業(yè)只有健全會計監(jiān)督制度，真正落實內(nèi)部監(jiān)管，才能保護國有資產(chǎn)，提高企業(yè)機構治理的有效。
（三）加強會計信息系統(tǒng)控制
加強會計信息系統(tǒng)控制，是企業(yè)國有資產(chǎn)會計監(jiān)管的有效方法之一。企業(yè)可以根據(jù)自身的經(jīng)濟、策略條件，引進相應的財務管理核算和資產(chǎn)管理等財務辦公軟件。將國有資產(chǎn)的相關管理流程和關鍵控制點嵌入財務軟件當，以解決手工做賬較為粗糙的問題。最后，企業(yè)也應該將采購、驗資、固定資產(chǎn)使用和報廢處理等嵌入計算機系統(tǒng)之中，進行嚴格的監(jiān)控，這不僅利于資產(chǎn)的保護，還能夠防止資產(chǎn)管理貪污舞弊現(xiàn)象發(fā)生。
（四）建立崗位責任制
建立崗位責任制，具有保障會計監(jiān)管有效進行的功能和作用。所以，企業(yè)的監(jiān)管崗位應該設立內(nèi)部審計委員會，是監(jiān)管人員具有客觀獨立性，保持其工作地位。針對企業(yè)會計信息存在的存缺陷，給予直接向監(jiān)事董事會報告的權力，保障監(jiān)管信息能夠有效暢通。并通過財務的業(yè)績衡量指標，例如總資產(chǎn)收益率和資產(chǎn)周轉率等財務指標反映企業(yè)的資產(chǎn)的綜合利用效果如何，再結合會計監(jiān)管的相關人員工作情況，進行績效考核，將企業(yè)的目標和個人有效的統(tǒng)一起來。
1.企業(yè)國有資產(chǎn)籠統(tǒng)為國家所有，國務院代表行使所有權，但是在中央和地方、政府部門與部門之間產(chǎn)權責任不清，缺乏責任約束，國有資產(chǎn)實質處于無人負責狀態(tài)。
2.許多政府部門既承擔公共管理職能，又承擔部分國家所有權職能，政企（資）職責不分。這使政府部門很難給自己準確定位，既妨礙了政府正常行使公共權力，又將國有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔社會職能，造成政企職責錯位。
3.政府部門在企業(yè)之外以行政方式多頭干預；不是經(jīng)營國有資本，而是管理國有企業(yè)。這種所有權與經(jīng)營權混為一談的管理，造成了兩個結果：一是行政干預的“越位”，抑制了企業(yè)市場活力，致使國有資產(chǎn)運作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者“缺位”，弱化了產(chǎn)權約束，所有者權益往往被侵蝕。
（二）改革國有資產(chǎn)管理體制應主要解決4個問題
1.落實國有資本的管理、監(jiān)督和經(jīng)營責任。國家由管企業(yè)轉向管資本。建立責權明晰的國家所有權委托體制，形成對每一部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)可追溯產(chǎn)權責任的體制和機制。
2.國有經(jīng)濟布局和企業(yè)結構要進行有進有退的調(diào)整。政府從直接管理龐大的國有企業(yè)群，轉變?yōu)榭毓芍匾髽I(yè)和持有股份。國有資本由覆蓋各行業(yè)、各領域，向國家必須控制的行業(yè)領域集中，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
3.政府設出資人機構，與公共管理職能部門分開，受政府委托集中統(tǒng)一行使國家所有權。行使公共權力的部門不再承擔出資人職能，形成政企（資）分開的體制基礎。
4.實行國家所有權與企業(yè)經(jīng)營權分離。出資人機構受國家委托擁有股權，依《公司法》以股東方式行使出資人權利、履行出資人職責；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權，在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。出資人機構不越權干預。
概括地講，改革國有資產(chǎn)管理體制的任務，是使國家由管企業(yè)逐步轉向運營資本；政府設立出資人機構，集中統(tǒng)一地行使所有權，實現(xiàn)政企（資）分開，所有權與經(jīng)營權分離；出資人機構對投資和擁有股份的企業(yè)擁有股權，按《公司法》以股東的方式行使權利、承擔責任；包括國家投資和擁有股份的企業(yè)在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立的法人實體和市場主體；出資人機構以實現(xiàn)政府政策目標和國有資本保值增值對國家承擔責任。
（三）建立適應市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制
國有資產(chǎn)管理是涉及國有制實現(xiàn)形式，國有資產(chǎn)的管理、運營、監(jiān)督和公司治理等多方面相互關聯(lián)又相互制約的體制和機制。改革國有資產(chǎn)管理體制，絕不是各級政府設立一個專門機構就可以解決的問題。國有資產(chǎn)管理主要涉及4個方面：
1.國有資產(chǎn)的公共管理。如國有資產(chǎn)的立法，國有產(chǎn)權的界定、會計制度、統(tǒng)計、稽核、評估，國有資本經(jīng)營預算的確定和對國有資本運營的監(jiān)督等。這屬于國有資產(chǎn)的公共管理職能，應由公共管理部門管理，形成全國上下的管理系統(tǒng)。
2.國家所有權的委托。在政企分離、所有權與經(jīng)營權分離情況下，“國家”行使所有權必須經(jīng)過一系列的委托。按目前的管理體制，委托的鏈條是國家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責；中央和地方政府設立專司國有資產(chǎn)管理的部門——出資人機構；出資人機構控股重要企業(yè)，對部分大型企業(yè)和企業(yè)集團進行“授權經(jīng)營”。在這一體系中，核心的問題是委托的有效性。
3.國有企業(yè)的公司制改制和公司治理。政企分開、所有權經(jīng)營權分離的企業(yè)制度基礎是公司制度。因此，國有企業(yè)必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結構。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預“管”企業(yè)，轉變?yōu)槲谐鲑Y人機構以股東方式“履行出資人職責”；包括國家出資人在內(nèi)的所有者通過股東會或產(chǎn)權交易市場保持對企業(yè)的最終控制權；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權，自主經(jīng)營，成為獨立的法人實體。以此實現(xiàn)在所有權與經(jīng)營權分離情況下保障國家所有者權益。
4.對國有資本運營的監(jiān)督。政府授權有關部門如財政部、審計署，對出資人機構進行審計監(jiān)督；出資人機構對授權經(jīng)營的機構進行審計監(jiān)督。
（四）關于國有出資人機構
在要建立的國有資產(chǎn)管理體制中，缺位的是“代表國家履行出資人職責”的機構。按十六大要求設立國有資產(chǎn)管理機構，是建立國有資產(chǎn)管理體制的一個關鍵環(huán)節(jié)。
中央政府和省、市（地）政府分別設立的國有資產(chǎn)管理機構是受同級政府委托，代表國家履行出資人職責的專職機構——出資人機構。這個機構的設立解決了3個問題：一是這個機構明確的定位是“履行出資人職責”，并不是“管理國有企業(yè)”的職責。這就有利于從管企業(yè)向管資本轉變，實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權分離。二是政府行使國家所有權的部門與行使公共權力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標。這就從組織上實現(xiàn)了政資分開，體制上實現(xiàn)了政企分開。三是出資人機構“管資產(chǎn)與管人、管事相結合”。對政府而言，出資人機構集中、統(tǒng)一地行使所有權，形成責權明晰的可追溯產(chǎn)權責任的主體；對企業(yè)而言，這就構造了排他性地行使國家所有權的“老板”。
出資人機構對受托運營國有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權利；以產(chǎn)權為紐帶，承擔投資企業(yè)的改革和重組、優(yōu)化國有資本布局和壟斷性企業(yè)的改革重組責任。出資人機構對同級政府負責：實現(xiàn)政府政策目標，承擔國有資產(chǎn)保值增值責任，接受政府的審計監(jiān)督。
因此，出資人機構不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機構、職能和管理手段的簡單合并。由對企業(yè)的行政管理轉為履行出資人職責，出資人機構的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉變。
國有出資人職責概括地講主要有：
1.通過編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算，對國有資本做有進有退的調(diào)整，保證重要國有及國有控股企業(yè)在某些重要行業(yè)關鍵領域的控制地位，提高國有資本投資回報。
2.推進投資的企業(yè)進行公司制改制，通過積極參與公司治理保障國有資本的權益。
3.會同財政部門制定財務會計制度，以資產(chǎn)收益和現(xiàn)金收入處理顯形負債（不良債務）和隱性負債（對職工社會保障的歷史欠帳）。
4.監(jiān)督國有及國有控股企業(yè)財務報告的真實性。匯總國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)負債表，編制和監(jiān)控監(jiān)管資產(chǎn)的資產(chǎn)負債總表，從總體上改善資產(chǎn)負債結構，保持國有資本的安全性。
5.國有資產(chǎn)監(jiān)管機構向本級政府報告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產(chǎn)狀況和其他重大事項，必要時應向公眾披露。
6.國有資產(chǎn)監(jiān)管部門接受同級財政和審計部門的監(jiān)督。
（五）建立國有資產(chǎn)管理機構要與抓大放小、國有經(jīng)濟有進有退的調(diào)整結合
改革國有資產(chǎn)管理體制，必須與繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結構放在一起考慮。國有資產(chǎn)管理最重要的是國有產(chǎn)權委托有效性的問題。目前尚存國有企業(yè)約18萬戶，由過去從中央到地方成百上千個政府部門分別管理，現(xiàn)在集中于約300個國有資產(chǎn)管理機構“履行出資人職責”，會出現(xiàn)一系列問題。如果一個機構涉足的企業(yè)過多，就鞭長莫及；如果層層委托，就沒有效率。提高委托有效性，就要優(yōu)化國有資本布局，堅持抓大放小的方針，專注關鍵的少數(shù)，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
（六）出資人機構如何行使所有權
為堅持政企分開、所有權與經(jīng)營權分離的原則，出資人機構如何行使所有權是關鍵的技術細節(jié)。要害是必須從制度和機制上嚴格區(qū)分以股東方式“履行出資人職責”和依照行政隸屬關系“管企業(yè)”的本質性差異。
在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業(yè)內(nèi)所有者繼續(xù)缺位，所有者權益被侵蝕；二是防止出現(xiàn)“婆婆加老板”，把企業(yè)管死。
1.所有者到位又不越位。設立出資人機構，“管資產(chǎn)與管人、管事相結合”，集中統(tǒng)一行使所有權，這是為克服所有者缺位邁出的關鍵一步。“管資產(chǎn)與管人、管事相結合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進行的行政干預或行政審批式的管。出資人機構要“管”的內(nèi)容是履行出資人職責該“管”的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行股東權利的方式。
所有權到位，就是出資人機構為行使所有權該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須要做到的。
所有權不越位，就是出資人機構只當“老板”不當“婆婆”。只行使股東權利，決不干預企業(yè)的經(jīng)營權、管理權。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。
2.建立明晰的公司分權制衡機制。公司權利分為所有權、經(jīng)營權、管理權和監(jiān)督權。我國《公司法》對4項職權各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經(jīng)理和監(jiān)事會行使。這是建立有法律保障的分權—制衡關系，形成有效的公司治理結構的基礎。
所有權：出資人行使所有權，就是保持對公司的最終控制地位。這是維護所有者權益所必須的。出資人的所有權體現(xiàn)為《公司法》賦予股東會的權利。
經(jīng)營權：股東會選聘董事，組成公司經(jīng)營決策機構——董事會。依《公司法》董事會擁有公司的經(jīng)營權。
管理權：董事會選聘經(jīng)理作為公司的經(jīng)營管理者，董事會對公司重要事項做出決策后，交由經(jīng)理主持公司的日常經(jīng)營管理。經(jīng)理依《公司法》享有經(jīng)營管理權。
監(jiān)督權：監(jiān)事會代表股東對公司進行監(jiān)督，《公司法》賦予監(jiān)事會監(jiān)督權。
在公司治理中既要防止所有權侵犯經(jīng)營權、管理權，也要防止經(jīng)營權、管理權架空所有權，排斥監(jiān)督權。只有公司的所有者、經(jīng)營者、管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權，又使企業(yè)富有活力。
（七）國有企業(yè)有兩種類型，國有資產(chǎn)管理有兩種形態(tài)
在進行國有資產(chǎn)管理時，可以把國有企業(yè)分作兩類，一類是在某些特殊行業(yè)承擔或部分承擔公共責任的特殊企業(yè)，要保持“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”；另一類是競爭性企業(yè)，以贏利為目標，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。為此，出資人機構管理和運營國有資本要承擔兩方面責任：一是在支撐國民經(jīng)濟增長、保障國家安全方面實現(xiàn)政策目標；二是提高國有資本運作效率，實現(xiàn)保值增值。與此相對應，國有資產(chǎn)管理應當有兩種形態(tài)。
1.對特殊公司的監(jiān)控。極少數(shù)關系經(jīng)濟命脈、國家安全、提供重要公共產(chǎn)品和服務以及天然壟斷行業(yè)的重要企業(yè)，如電網(wǎng)、電訊、軍工、石油和大型基礎設施等領域的重要企業(yè)屬特殊公司，它們是政府進行公共管理、實現(xiàn)公共目標的重要資源。政府投資的目的不僅是資產(chǎn)的增值，更重要的是承擔公共責任，保持國家的控制力。這類企業(yè)數(shù)量有限，但關系重大。為貫徹政府意圖，對這類企業(yè)出資人機構應直接持股、控股或獨資經(jīng)營，國有資本不能輕易撤出，保持對這類企業(yè)的控制力，即進行企業(yè)形態(tài)的監(jiān)控。
2.對普通公司的運營。在一般競爭性行業(yè)，出資人機構并不依戀特定的企業(yè)，而是以投資回報最大化和國有資本的保值增值為目標，不斷優(yōu)化資本布局，進行有進有退的調(diào)整。由“管企業(yè)”，逐步轉換為“運營資本”。顯然，國家投資和擁有股份的企業(yè)大多數(shù)屬于這一類。
劃分兩類形態(tài)管理，是為了使各自有明確的目標，可以使用相應的管理手段和評價體系，便于準確地考核，提高監(jiān)管效率。
（八）出資人機構對特殊公司和授權經(jīng)營機構的監(jiān)管
特殊公司和授權經(jīng)營機構都類屬于國有獨資公司，應按《公司法》設立董事會、經(jīng)理、監(jiān)事會，但不設股東會。盡管對它們的監(jiān)管有某些特殊性，但決不能離開公司治理框架，退回到政企不分、所有權經(jīng)營權不分的老路。
出資人機構承擔監(jiān)管責任，可以通過4個渠道進行。
1.擬定或批準獨資公司、授權經(jīng)營機構的章程，決定它們的設立、分立、合并、清算等事宜。
2.選擇經(jīng)營者——董事會成員，并決定其薪酬。
3.簽定業(yè)績合同。這是出資人機構對國有獨資公司和授權經(jīng)營機構業(yè)務監(jiān)管的重要手段。就政府意志、企業(yè)目標、年度預算、利潤分配、投資計劃等事項出資人機構與獨資公司和授權經(jīng)營機構簽定1年或幾年的業(yè)績合同，形成硬約束。
在合同范圍內(nèi)公司自主經(jīng)營，出資人機構不再干預；合同雙方有超出業(yè)績合同的重要事項，應協(xié)議修改合同。
4.出資人機構派出監(jiān)事會，以業(yè)績合同為準進行審計監(jiān)督和業(yè)績評估。監(jiān)督結果報出資人機構，決定經(jīng)營者的獎懲、去留。
（九）建立國有資產(chǎn)管理體制的難點
建立符合市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制是重大的體制創(chuàng)新，涉及多方利害關系的調(diào)整，我們必須克服許多困難才能實現(xiàn)初衷。主要的難點是：
1.面對龐大的國有企業(yè)群，鞭長莫及，即便中央和地市三級政府分別管理，將約18萬戶企業(yè)的國有股權分散給各個國有資產(chǎn)管理機構，每個機構也要面對500～1000戶企業(yè)。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結構”與“改革國有資產(chǎn)管理體制”統(tǒng)籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業(yè)的數(shù)量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基礎。新的國有資產(chǎn)管理體制是建立在所有權與經(jīng)營權分離基礎上的資產(chǎn)管理。因此，保障國家所有者權益的基礎是有效的公司治理。但是中國缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國家所有權委托關系不清，激勵不足，約束軟化，內(nèi)部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無能為力。因此實際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國有資產(chǎn)管理體制改革難以成功。
3.新設立的出資人機構如何正確行使所有權。市場經(jīng)濟中，在所有權經(jīng)營權分離條件下，股東可以通過兩種方式行使權利，即在股東會上行使表決權——“用手投票”，和在產(chǎn)權交易市場的股權交易——“用腳投票”。目前，出資人機構“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問題的情況下，行政干預再度出現(xiàn)的可能性極大。況且以行政干預的方式“管企業(yè)”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
4.缺乏懂得和熟悉資本監(jiān)管的人才。出資人機構的功能和性質實際上相當于國家控股公司或國家資產(chǎn)管理公司。出資人機構成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業(yè)評價、財務監(jiān)管等專業(yè)人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監(jiān)管人員。這些稀缺的人力資源的來源、選聘方式等都是沒有解決的問題。
（十）國有資產(chǎn)管理體制改革的風險
國有資產(chǎn)管理體制改革牽動全局，推進改革必須注意防范風險。
1.政府機構不再干預后，如果國家所有權繼續(xù)不到位，這就為企業(yè)內(nèi)部人控制留出了更大的空間，資產(chǎn)和效益的流失在所難免。
2.在實行“管資產(chǎn)與管人、管事相結合”的情況下，如果出資人機構不轉變?yōu)椤肮苜Y本”，而繼續(xù)沿襲隸屬關系式的行政干預，成為“老板加婆婆”，那么就會把企業(yè)管死，退回到改革原點。
3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責，享有權利，承擔責任。在明確了產(chǎn)權責任后，如果地方政府為了保護所監(jiān)管企業(yè)的利益而強化區(qū)域分割、市場保護，就會為全國統(tǒng)一市場的形成進一步設置障礙。
4.國有資產(chǎn)管理機構如何行使產(chǎn)權責任。如果出資人機構的權力掌握不當或缺乏監(jiān)督，比如出現(xiàn)爭先“一賣了之”，或對經(jīng)營者半賣半送等情況，很快就會把可能用于解決或部分解決對職工歷史欠帳和銀行不良債務的資源耗盡，那么就會進一步增加財政、特別是中央財政負擔，增加財政風險。
