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【關 鍵 詞】法律/淵源/不成文法/非正式淵源
對于行政法的淵源，過去國內教科書幾乎無例外地解釋為：行政法律規(guī)范的載體形式，大致包括憲法、法律、法規(guī)、(行政)規(guī)章、自治條例、單行條例、法律解釋、國際條約和行政協(xié)定九種形式。異口同聲之下，偶然也能聽到少許不同的聲音，有少數(shù)學者已經(jīng)注意到行政法淵源中的不成文部分，甚至有學者干脆提出："行政法淵源包括習慣法、成文法和法律原則與法律解釋三種形式。"(注：王連昌主編：《行政法學》，四川人民出版社1990年版，第29頁。)
面對這些孤掌難鳴的聲音，我們有必要反思，究竟什么是法律淵源?在中國，行政法的淵源只限于成文法嗎?如果不是，那又應該包含哪些不成文法源?
一、法源的內涵
法的淵源，簡稱為法源，是一個多義詞。臺灣學者張家洋在其《行政法》一書中介紹了八種不同的理解。(注：詳見該書第57-59頁，三民書局1991年印行。)大陸學者姜明安則介紹了六種不同的理解，它們是法存在形式說、法原動力說、法原因說、法制定機關說、法律規(guī)范說、法事實說。姜教授在其主編書中采法存在形式說，即將法源界定為各法律部門法律規(guī)范的載體形式。凡載有某一法律部門法律規(guī)范的各種法律文件或其他法的形式均為該法律部門的法源。把法源普遍理解為法的表現(xiàn)形式是可以接受的。(注：德國行政法學研究上，對何為法律淵源也存在多種定義，從法理上分析，大都認為"實在法的識別標志"即為法律淵源，它是法律規(guī)范產生和存在的表現(xiàn)形式。見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第55頁。)問題在于：大陸學者在概括法源類型時都"遺忘"了非制定法，將行政法法源的界定限于成文法。(注：姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第28-37頁。)我國法理學教科書也普遍認為，法律淵源是指法的表現(xiàn)形式，即由不同國家機關制定并且有不同法律效力的各種表現(xiàn)形式。(注：參見沈宗靈主編：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第304頁。)
美國著名法律哲學家埃德加·博登海默把法源分為正式淵源和非正式淵源兩大類。(注：[美]埃德加·博登海默：《法理學--法哲學及其方法》，鄧正來等譯，華夏出版社1986年版，第395-396頁。)"正式淵源"是指那些可以從體現(xiàn)于官方法律文件中明確條文形式中得到的淵源，主要有憲法與法規(guī)、行政命令、行政法規(guī)、條例、自治或半自治機構和組織的章程與規(guī)章、條約與某些其他協(xié)議，以及司法先例。"非正式淵源"是指那些具有法律意義的資料和考慮，這些資料和考慮尚未在正式法律文件中得到權威性的或至少是明文的闡述和體現(xiàn)。它包括正義標準、推理和思考事物本質的原則、個別衡平法、公共政策、道德信念、社會傾向以及習慣法。當一種正式的法律淵源提供了一個明確的答案時，在絕大多數(shù)情形下，就無需也不應當去考慮非正式的淵源；但在極罕見和極端情形下，亦即適用某種法律正式淵源與正義和公平中的基本要求、強制性要求以及占優(yōu)勢要求發(fā)生沖突時，例外也成為必要。當正式法律文件表現(xiàn)出可能會產生兩種注釋作法的模棱兩可性和不確性時，應訴諸非正式淵源，以求得一種最利于實現(xiàn)理性和正義的解決辦法。另外，當正式淵源不能為案件的解決提供審判規(guī)則時，非正式淵源理所當然應變?yōu)閺娭菩詼Y源。
E·博登海默的劃分，尤其關于非正式淵源是否具有法律效力的問題，雖然在西方法學中一直存在爭議，但其所表現(xiàn)的經(jīng)驗和睿智是值得肯定的。如果相信成文法永遠落后于時代的現(xiàn)實，相信運用語言表述的成文法或多或少存在理解上的差異性，相信正義偶然游離于成文法文字之外的可能性，就應該考慮法律的非正式淵源。由此上溯，不難發(fā)現(xiàn)我國學者在給法源作界定時的教條主義和理想主義；據(jù)此才可能全面理解為什么西方發(fā)達行政法治國家在談到淵源時總包含非制定法的成份。正象日本著名比較法學家大木雅夫所言："法源是一個多義詞，在比較法學中，使用這一用語是指決定對社會成員具有約束力的規(guī)范的全部要素、原因及行為。因此，法律、命令、判決、習慣法、倫理性規(guī)范、宗教啟示中的戒律、巫術或宗教信條、慣例、習俗等等，不拘形式，都包含在法源的范疇中。"(注：[日]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，法律出版社1999年版，第132頁。)
至此，筆者同意如下界定：法律淵源是指因產生形式與來源不同因而對于法律制度和法律適用具有不同效力和不同法律意義的各種表現(xiàn)形式。不成文法源對于立法者來說是"立法理由"；對解釋者來說是"客觀標準"；對于法官來說是"參照依據(jù)"。行政法上的不成文法源主要指：習慣法(特別是行政慣例)、法院的裁判、一般原理與法理、學說以及國家政策。博登海默對非正式淵源的理解意義重大，但那是法理學意義上的。作為部門法學的淵源應該著重于它的規(guī)范效力，只有那些可以為法官統(tǒng)一適用、明白表達、直接引用的規(guī)范，才屬于淵源的范疇。正是在這一層面上，"學說"作為私人就法律從事科學研究所表示的意見，(注：[臺]王伯琦：《王伯琦法學論著集》，三民書局1999年版，第213頁。)始終沒有成為一度被稱為法學家法的大陸法系國家行政法的不成文法源形式。也正是在這個意義上，大陸法系國家沒有用泛泛的"法理"，而是用"法的一般原則"或"行政法的一般原則"作為一類不成文法源形式，因為法理必須上升到法的一般原則的高度，才具有規(guī)范意義。同理，政策，作為"指導立法、行政、及政府處理國內外事務的行政措施的一般原則"，(注：見呂世倫主編：《當代西方理論法學研究》，中國人民大學出版社1997年版，第207頁。中國的政策，一般分為黨的政策和國家(包括地方)政策(見沈宗靈：《比較法研究》，北京大學出版社1998年版，第545頁)。國家政策中包括行政政策。)只有演繹成法的一般原則或被法院判例所吸收，才具有淵源的地位。
學者孫笑俠把行政法的淵源分為行政的淵源和行政法的淵源。(注：孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第96頁。)這種劃分對提醒行政主體及其工作人員對"行政依據(jù)"的理解上有很重要意義。但作為部門法的淵源，它必須具有兩個特征：一是其內容能夠創(chuàng)制主體的權利和義務；二是司法的統(tǒng)一適用性。在中國，行政規(guī)章是行政法的淵源，并非指它為"行政的淵源"，而是因為它符合上述兩項特征。
二、發(fā)達國家行政法的不成文法源
大陸法系的理論中，法源常被分為基本淵源和輔淵源。前者是指制定法和習慣，具有絕對重要的地位。有時"一般性法律原則"也列為一種基本淵源。輔淵源是在基本淵源闕如、不明確或不完備時，或可以發(fā)生作用，但其適用并無拘束力。判例法和法學家的著述就是這類輔淵源。制定法在大陸法系國家常形成一個以憲法為頂端的等級系統(tǒng)。習慣一般視為一種主要淵源，但常被認為沒有什么實際上的重要性。"一般性法律原則"或者來自于實在法規(guī)范，或產生于既存的法律秩序本身，在法國，這是一種重要的法源。豐富的制定法使大陸法系國家的法律解釋成為一門藝術，從而使法律解釋成了當然的法源。法律學說則在法律不確定或在某一問題上尚無固定法律的情況下發(fā)揮直接影響。(注：參見[美]格倫頓等：《比較法律傳統(tǒng)》，米健等譯，中國政法大學出版社1993年版，第75-87頁；第154-168頁。)
英美國家的學者常把法源分為成文與非成文兩類，前者是指正式制定的法律；后者指非制定法，包括司法先例、習慣法和慣例，以及在英國十分重要的皇家特權。制定法仍是英國、美國等普通法系國家最基本的法律淵源，就是人們常提到的英國"不成文憲法"實際上大部分也是成文的。判例法指法院的判決構成先例，本法院和下級法院以后遇到同樣案件，必須按照先例判決。因為司法的權威性，判例法當然也是行政的法根據(jù)。判例法在英美法系中也占有極其重要的地位。這一種現(xiàn)象起源于諾曼人征服英格蘭時的1066年，那時就形成了由法院所作的判決而形成的判例法為法的主要存在形式的傳統(tǒng)。(注：參見[美]格倫頓等：《比較法律傳統(tǒng)》，米健等譯，中國政法大學出版社1993年版，第75-87頁；第154-168頁。)
由上可知，無論英美法系代表國的英、美，還是大陸法系代表國的法、德，發(fā)達法治國家都承認行政法存在不成文法源，它們通常包括習慣法、判例法、法的一般原則三類。
(一)習慣法、判例法。在英國、美國，習慣通常都通過判例得以認可，所以習慣法在某種意義上體現(xiàn)為判例法。在英國，即使今天制定法早已成為最基本的法源，但判例法仍有相當重要的地位。英國行政法上一些重要的原則和規(guī)則很多都來自判例法的創(chuàng)造，象著名的自然公正原則、越權原則、《王權訴訟法》制定前的國家侵權責任規(guī)則都是通過法院判例確立的。美國雖然建國時間不長，能夠成為習慣法的習慣通常必須獲得法院判例的確認，但習慣在行政和司法領域仍然獲得尊重。判例法在美國，也是行政法的主要淵源。
法國是一個大陸法系國家，判例本沒有當然的拘束力，但在行政法中，(注：其原因見本文的第"三"部分。)行政法院的判例是法國行政法的重要法源，行政法上重要的原則，幾乎都由判例產生。即使有成文法的規(guī)定，成文法的適用也由判例決定。法國行政法中以習慣形式存在的規(guī)則很少，學者們認為，公產不能轉讓規(guī)則，在成為制定法之前，已經(jīng)以具有法律效力的習慣規(guī)則存在。由于行政關系變動迅速，習慣難以形成，即使形成其范圍又難以確定，且必須依賴法院認定，所以，習慣法在行政法法源中只處在邊緣地位，起一種補充作用。(注：[法]莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》，龔覓等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第62-63頁。)
在德國，習慣要成為法律須符合兩個條件：一是長期的、同樣的作法；二是當事人確信這種習慣應成為法律。內容上的充分確定是習慣法有效的要件，但非產生條件；法官認可也非習慣法的產生條件，(注：早年，奧托·麥耶持嚴格的"行政合法律"原則，認為法治國家只能依法律、及其授權制定的法規(guī)行政，行政機關不能當然地引用習慣法作為其自行填補法律基礎漏洞的工具。)但出現(xiàn)疑義時，有利于當事人一方的習慣是否具有法的地位則有賴法官的認可。(注：習慣法可經(jīng)法律明文承認，如無法律承認適用，通常由法院認定適用，所以德國學者有"習慣法不過是法官法"的斷言。轉引自[臺]林騰鷂：《行政法總論》，三民書局1999年版，第66頁。)制定法的發(fā)達和社會多元化使習慣法始終處在法律淵源的次要地位，但在制定法缺位或不完善時，習慣法仍起從屬作用。由于法官在制定法的適用過程中以一定方式產生司法原則，而這些司法原則總是得到適用和尊重，所以它被稱為法官法。
在日本，學者對習慣法屬于不成文法法源沒有異議，但在何為習慣法的認識上卻存在承認說和確信說兩種學說。承認說認為，只有為法律或地方自主法承認的習慣才具有法源地位。確信說認為，長期形成的習慣，作為一般法為國民所確信的，即使無制定法承認，也有法源地位，當然如有爭議，最終由法院裁決。日本并不承認英美法中的判例拘束原則，但國民和行政當局通常把判例看成法律，許多人把它解釋為獨立的不成文法源。產生這種現(xiàn)象的原因是："判例解決個別事件，具有一次性性質。但是，各個判決中的法律解釋、運用標準，經(jīng)不斷重復，最終經(jīng)最高法院承認，判例便在事實上制約以后的法院。"(注：[日]南博方：《日本行政法》，楊建順等譯，中國人民大學出版社，1988年版第12頁。)值得注意的是，長期反復出現(xiàn)的判例，有的學者把它歸于習慣法的一種。
(二)法的一般原則。與大陸法系以縝密的邏輯推理解釋成文法規(guī)則，并從這些規(guī)則的精神和法理(或稱條理)中總結出法的一般原則不同，英國人強調遵循先例，他們以先前的判決為前提，由分析案件事實歸納出法的一般原則，所以，法的一般原則當然是行政法的法源。不同于大陸法系國家的是，這些法的一般原則通常包含在判例法的法源形式之中，它沒有被獨立劃分的必要。在美國，作為行政法法源的法的一般原則，無論來自普通法的理念，來自憲法的精神，還是來自于其他部門法，它們通常都是通過法院的判例產生的。(注：大陸法系國家通常把法的一般原則列為單獨的行政法不成文法源，在美國，它被判例法所包容。)
在法國，法的一般原則概念，在上世紀40年代中期由最高行政法院提出，指具有法律效力的不成文法規(guī)則，既有實體的，又有程序的；既有憲法規(guī)范效力的，又有法律規(guī)范效力的；既可能存在于制定法中，也可能存在于非行政法領域中。最常引用的法的一般原則有：公民的基本自由權，公民的各種平等權，包括法律面前、租稅面前、公務面前、公共負擔面前及其他方面的平等在內，為自己辯護權，不溯既往原則、既判力原則等。(注：王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第202-203頁。)
德國行政法的一般原則主要是通過司法判決和學理發(fā)展起來的，至今它們還不是一種獨立的法律淵源，可以作為其效力基礎的根據(jù)主要有：(1)習慣法為昔日之重要法源，不成文習慣法一旦被采用，通常以法的一般原則對待。(2)許多原則都是從憲法的規(guī)定和原則中延伸而來，是具體化了的憲法。(注：例如，即使建筑法沒有直接保護鄰人的規(guī)定，鄰人依據(jù)憲法保障人民財產權的規(guī)定，也享有請求權，要求建筑執(zhí)照核發(fā)遵守期待可能性原則。詳閱[臺]陳清秀：《行政法的法源》，翁岳生編：《行政法》，第129頁(1998年)。)(3)通過對現(xiàn)行各類行政法律規(guī)范進行系統(tǒng)的分析、研究、比較獲得的行政法的一般原則。行政法的一般原則甚至還可能從私法規(guī)范中適用類推或對比方式獲得。(注：詳見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第65-66頁。)(4)從法律原則中推論出一般行政法原則。
在日本，作為合乎正義的普遍原理而得以承認的諸原則，稱為一般法原則，或稱為條理。具體包括依法律行政原理、平等對待原則、比例原則、禁止翻供原則、誠實信義原則、(注：地方政府的工廠招標政策的變更，本來是法所允許的，但是，由于其背叛了投標企業(yè)的信賴，在與企業(yè)的關系上違背了信義原則，該變更行為應視為違法。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第157頁。)信賴保護原則等。
三、我國行政法的不成文法源
無論是大陸法系代表國的法國、德國，還是繼受德、法法治底蘊的日本，他們都認可行政法的不成文法源。即使與大陸有同樣文化積淀的我國臺灣地區(qū)也認為，法源包括成文與不成文，不成文法源包括習慣法、解釋與判例、一般法律原則(與法理)。(注：詳見[臺]陳清秀：《行政法的法源》，翁岳生編：《行政法》第3章(1998年)；[臺]吳庚：《行政法之理論與實用》(第5版)，臺灣三民書局1999年版，第49-64頁。)我國傳統(tǒng)上是個成文法國家，法律體系的內容在很大程度上繼受于大陸法系，但卻不承認不成文法源。
在大多數(shù)發(fā)達國家中，廣為流行的習慣常常是法律的重要淵源。其中，普遍實行的習慣在一定的時候被公認，便會在司法上接受、采納并在其后適用于其他案件而成為習慣法，或由于教科書的作者的闡述而具有法律效力，或通過立法程序加以確認。(注：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第235頁。)習慣法在世界歷史上一直廣泛存在，13-14世紀，斯堪的納維亞甚至出現(xiàn)了主要以習慣法為基礎的法律匯編。習慣法至今仍在世界上廣泛存在，但在行政領域卻日漸衰落。
在我國，習慣法在某些領域仍是有效的重要法律。蘇力教授通過一個司法個案的分析認為，習慣在當代中國社會司法實踐中實際起著重要的作用，甚至在特定條件下置換制定法。各種物質性的社會制約條件決定著習慣的變遷。(注：蘇力：《中國當代法律中的習慣》，《中國社會科學》2000年第3期。)鑒于這種判斷，筆者認為，對于習慣能否成為行政法的法源應該借鑒大陸法系的觀念，尤其是德國法。在下列條件下，習慣應該成為法源的一種：(1)客觀上存在長期未間斷的習慣并得到民眾認可；(2)該習慣具有明確性和合法性。臺灣學者陳新民教授認為，習慣法作為法源，惟有將習慣法在個案之情形，可以符合一般行政法法理，而認為符合公平正義時，才可以具有實質拘束力。(注：[臺]陳新民：《行政法總論》，三民書局1997年版，第79頁。)(3)原則上習慣法只具有補充成文法缺位的功能，不能據(jù)此推翻制定法。事實上，和大陸具有同樣文化傳統(tǒng)的臺灣地區(qū)早已有判例承認習慣法的法源性。(注：行政法院判例認為，私人土地成為道路供公眾通行，已歷經(jīng)數(shù)十年之久，應該認為此土地已因時效完成而成立公用地役關系，原土地所有人不得對該既成道路進行違反公共通行的目的。此處既成道路公共使用關系的成立，實為習慣法。)習慣法并不以法院確認為前提，像行政先例(注：臺灣學者林騰鷂認為：行政先例，是行政機關處理行政事務之慣行，在法規(guī)不完備或法規(guī)復雜性導致適用困難時，實務上常為公務員所引用。見[臺]林騰鷂：《行政法總論》，三民書局1999年版，第66頁。)就是在行政活動中確定的習慣法。當前學術界比較肯定重大行政問題需開新聞會是一項行政慣例。行政法領域習慣法的地位雖日趨衰落，但作為一種法源形式彌補成文法的缺陷實有存在的價值。 轉貼于
判例是指法院的判決(指判決中的理由部分，不包括討論)構成先例，本院和下級法院以后遇到相同的案件(注：所謂相同案件指案件的必要事實相類似，必要事實指對于作成判決結論有必要的基礎事實。)必須按先例判決。大陸法系國家一般都不承認判例拘束原則，但同時，他們又把判例法作為行政法的不成文法源對待。筆者分析，這是大陸法系國家堅持成文法主義和法院判決實際作用的妥協(xié)。試想，等級較高的法院能夠堅持同類案件不同判決嗎?實際存在等級體系的文官式司法制度中，下級法官憑什么"對抗"上級法院已有的判決!(注：依司法審查規(guī)則，行政機關更無能力對抗法院的判決所確立的原則或對制定法的理解。)德國就法規(guī)與憲法相一致的裁決，具有法律效力；我國臺灣地區(qū)司法院大法官會議的解釋，依其性質也具有與憲法、法律或命令同等的法律效力。在司法判決構成方面，大陸法實際在向英美法接近。面對英美判例法體現(xiàn)出的法的公平對待性、相對高效性和法的持續(xù)性優(yōu)點，大陸法系國家能夠無動于衷嗎?(注：美國弗萊德里克·肖教授甚至巧妙地用日常生活例子支持遵循先例原則。"有個孩子堅持說他不該穿短褲上學，因為他的哥哥7歲時就曾被允許穿長褲上學"(見[美]杰弗瑞·格羅夫：《美國政府的法治》，載《法治研究》，杭州大學出版社1999年版，第97頁)。這一特征可概括為判例法的親近生活性。)
由上可見，像大陸法系各國一樣，在中國大陸，判例能不能成為行政法的不成文法源已不是一個應然的問題，而是一個承不承認事實的問題。就目前來說，雖然最高法院努力通過司法解釋使法院判決的精髓成為制定法，但這畢竟不是解決判例作為法根據(jù)的唯一模式。經(jīng)過認真篩選、甚至加工過的最高法院的典型案例在實質上早已成為下級法院的"參照依據(jù)"和行政機關的"行動準則"。(注：即雖無形式上的法源地位，但具有實質的拘束力，所以可認為具有事實上的法源地位。)在"田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案"(注：詳見《中華人民共和國最高法院公報》1999年第4期。)中，法院認為："在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。"這一認識從表面上看是對制定法的理解，實質上是用判決界定了一種新的行政權領域。以后各級法院遇到同類案件恐怕很難以不屬行政爭議為由拒絕受理。(注：正象德國羅伯特·霍恩等所云："實際上，較高審級法院所作的判決，哪怕是孤立的判決，也總是讓人感到敬畏，而且這是一種即時發(fā)生的，而不是經(jīng)過一段時間之后才產生的敬畏。"[德]羅伯特·霍恩等：《德國民商法導論》，楚建譯，中國大百科全書出版社1996年版，第67頁。)需要限定的是，能夠成為判例的判決，在中國大陸目前應限于最高法院公報中的典型案例，這既有質量上的考慮，也有他國經(jīng)驗的借鑒。必須再次強調的是"判例法并不是指對某個案件的整個判決，而是指某一判決中所包含的某種法律原則或規(guī)則。"(注：沈宗靈：《比較法研究》，北京大學出版社1998年版，第284頁。)另外，最高法院在其公報上公布的典型案例如果成為法源，它只起補充作用，畢竟中國仍是一個成文法國家，判例法也有其固有的缺陷。可以說，典型案例作為行政法的不成文法淵源，已到了"萬事俱備，只欠東風"--有權機關承認的時期。
在行政法學研究中，認為行政法包含不成文法法源的學者所占比例很小。但這些學者都主張作為非正式淵源之一的法理，是指一種能反映一國社會規(guī)律的、體現(xiàn)本國傳統(tǒng)的、在法治實踐中被社會公認了的正當?shù)姆稍怼７ɡ淼谋憩F(xiàn)形式是多種多樣的，其中一般法律原則(注：法的一般原則本身是需要界定的概念。對此，美國學者邁克爾·D·貝勒斯作了很好的說明。他認為，法律原則是需要去證成的東西，而規(guī)則通常又由原則證成。規(guī)則以要么有效要么無效的方式適用，原則不是這樣并且可能互相沖突，所以原則是有"分量"的。詳見[美]邁克爾·D·貝勒斯：《法律的原則》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第12-13頁。)也是法理。(注：孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第113-115頁。)另有學者指出，法理與行政法的一般原則是不可分割的。在部門法內運用法理絕大部分是通過承認這些法的原則表現(xiàn)出來，它們是法理參預的最光輝的表現(xiàn)。(注：參見方潔：《論行政法的不成文法源》，浙江大學2000屆憲法學與行政法學專業(yè)碩士論文。)在我國臺灣和日本，的確有不少學者把Principle of law譯為"法理"或"事理(條理)"。臺灣學者潘維和在《中國民法史》(第17頁)認為，Principle of law或"法理"，乃指法律之原理而言，即適應時代環(huán)境需要、合乎正義之道，而一般信為通常事理之謂，所以補成文法或習慣法之不足其也。(注：詳見徐國棟：《民法基本原則解釋》，中國政法大學出版社1992年版，自序第11-12頁。)筆者認為，臺灣和日本學者所指"法理"或"條理"僅指法的一般原則，它是克服法律局限性的工具。
閱讀前述大陸法系德、法、日三國的行政法不成文法源，我們就會發(fā)現(xiàn)，法的一般原則或稱行政法的一般原則可能直接來源于成文法或其精神，也可能是合乎正義的普遍原理。他們的存在意在彌補成文法的漏洞、解決成文法的沖突。即使某項原則已為制定法吸收，不成文的法的一般原則也有補充作用。一項在某一部門法中已成文的原則，因為具有性質上的相溶性，它也可以成為行政法中的法的一般原則。英美法系國家對法的一般原則作為不成文法源形態(tài)的態(tài)度也十分明朗，所不同的是這些一般原則通常都依賴法院的判例確定。就我國大陸而言，至少應包括下列原則：(注：它們具體的特征有待學者和實踐者挖掘，理論探討可參閱[臺]城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(一)、(二)兩冊，三民書局1994、1997年版。筆者《行政違法研究》(杭州大學出版社1999年版)一書中的部分章節(jié)，對上述原則曾有詳略不同的討論。這些原則基本上是公理性原則，而不是政策性原則。)
法定有限職權原則要求一切行政權力應該是有限的且須由法律設定或授予。具體標準是：立法高于行政，行政權應合理干預社會而不是全面接管，只能由法律規(guī)定的事項實行法律保留，非依法不能剝奪、限制公民的權利或增加其義務，非依法不可免除公民的義務。
尊重人性原則屬于憲法性原則，行政法上它指每個人均有獨立的尊嚴，它受行政權的尊重和保護。先于國家而存在的人應有自治的權利、私生活受保護的權利、享受最低生活保障的權利、拒絕非人道侵害的權利。
平等對待原則指在實體和程序上，對于相同的事件，無正當理由的，禁止差別對待。
誠實信用原則是私法原則類推適用于行政法的結果。它要求行政領域的當事人在行使權利(權力)、履行義務時，應遵守誠實信用的道德準則。
信賴保護原則是二戰(zhàn)后西德成功發(fā)展的原則。初始適用于撤銷授益行政處分，考慮補償相對人信賴利益。以后經(jīng)該國不斷引用，成為憲法層次的法則。(注：詳見李春燕：《論行政信賴保護原則》，浙江大學1999屆憲法學與行政法學碩士學位論文。)
比例原則要求行政主體在存在多種可供選擇的方法時，應選擇對相對人權益損害最小的手段；行政主體選擇的手段具有可行性、適當性和平衡性。可行性指被選擇的方法有可實現(xiàn)性；適當性指行政主體應選擇最合適的手段實現(xiàn)行政目的；平衡性指被選擇的手段造成的損害相對于欲達成的行政目的間需合乎一定的比例。
合理原則是指行政主體行使行政自由裁量權時應符合法定的動機目的；拒絕考慮不該考慮的因素，積極考慮應該考慮的因素；拒絕結果顯失公平；拒絕差別對待。合理原則與前后列舉中的各項原則存在交叉關系，這里的列舉意在避免遺留。
明確性原則指行政行為應具有明確性、可預見性和可測量性，以安定行政法生活。
正當程序原則指行政程序應合乎正義的理念。該原則要求行政程序中貫徹：可能受不利決定的當事人應受告知；當事人有表達意見的機會；決定者應公正從事；決定必須說明理由；決定應明白告知救濟機會和途徑。
歷史長河滾滾向前，最突出的特征莫過于人類一代一代地更替。事實上，社會發(fā)展也是某一代人口在繼承上一代人口創(chuàng)造的全部條件的基礎上，通過當代人的改造之后，再接著傳給下一代人的過程。社會發(fā)展具有代際相延性，是一個連續(xù)的過程。毫無疑問，后代人擁有與當代人相同的生存和發(fā)展權。所以，當代人目前所面臨的嚴峻的環(huán)境問題不僅直接關系到自己的生存和發(fā)展，更加涉及到后代人的生存與切身利益。當代人不是大自然最后一代子孫，不僅是從前代人的手里繼承了地球，更是從后代人那里借用了地球。當代人與后代人的關系，可以通過一個簡單的例子來說明。比如說，祖輩留給父輩們一群羊，假設父輩將這群羊過渡到子輩，存在兩種選擇。第一種是將這群羊養(yǎng)大，通過剪羊毛和擠羊奶來賺錢，最終父輩們學到了一套養(yǎng)羊技術和經(jīng)營技巧，他們把這些知識傳給了子輩，并給子輩留下了一間羊房和一些設備；而祖輩留下來的羊到了子輩這里已經(jīng)無奶可擠且無毛可剪了，即原始資源已經(jīng)消耗殆盡，但子輩可以再買一群羊，并使用父輩留下來的技術和經(jīng)營技巧來發(fā)展他們自己的事業(yè)。父輩們的另一種選擇是將羊宰了，通過賣羊肉來賺錢，滿足他們當下的需要；等到了子輩時，通過賣羊肉換來的錢已經(jīng)所剩無幾，并且原始資源也早已一無所有，在這種情況下，子輩已經(jīng)沒有實現(xiàn)所謂可持續(xù)發(fā)展的可能了。通過以上例子不難發(fā)現(xiàn)，當代人的經(jīng)濟增長，必然會消耗掉子孫后代的資源。可持續(xù)增長理論認為：后代人有不同于我們當代人的獨立利益，經(jīng)濟發(fā)展不但要關注當代人利益，更要兼顧后代人的利益。代際間利益的協(xié)調是保證社會健康穩(wěn)定發(fā)展的關鍵因素。因此，當代人在發(fā)展過程中應盡可能降低社會經(jīng)濟發(fā)展的資源成本和環(huán)境代價，以確保自身和后代的生存和可持續(xù)發(fā)展能力。
二、代際外部性與可持續(xù)發(fā)展
（一）代際外部性及其表現(xiàn)形式外部性一直是經(jīng)濟學領域廣為關注的問題，美國經(jīng)濟學家薩繆爾森把外部性定義為：在生產和消費的過程當中，一個人使他人遭受額外成本或收益，而且這些強加在他人身上的成本或收益沒有通過當事人以貨幣的形式得到補償時，就會產生外部性。更精確的說，外部性就是一個經(jīng)濟當事人的行為影響他人的福利，而這種影響沒有通過貨幣形式或市場機制反映出來。福利經(jīng)濟學的創(chuàng)始人庇古，將外部性分為外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟，外部經(jīng)濟是指因一廠商的內部經(jīng)濟活動，對產業(yè)部門或社會帶來的額外利益，如基礎教育和國防；而產生不利影響的外部效應則被稱為外部不經(jīng)濟或負外部效應，如環(huán)境污染和交通擁擠。外部性問題產生的根本原因在于沒有對外部性活動的產權做出清楚的界定，從而使私人成本或私人收益溢出，不須付出成本或不能得到應有的補償。從外部性的表現(xiàn)形式來看，可以把外部性分為空間外部性和時間外部性。所謂空間外部性是指外部效應的產生是即時的，是在空間擴散的。所謂時間外部性是指外部效應的產生不是即時的，存在一定的時間滯后性，即在相對固定的空間范圍內，外部效應需要在一定的時間之后才能表現(xiàn)出來。時間外部性產生的“時滯”有長有短，短的可能有幾個月或幾年，而較長的則可能延至幾十年甚至是上百年。當時間外部性產生的時間滯后較長時，它的效應就會表現(xiàn)為不同代際之間享受資源的機會的不平等，在此意義上，我們也可稱時間外部性為代際外部性。
（二）可持續(xù)發(fā)展的題中之義———關注后代利益可持續(xù)發(fā)展的思想在20世紀80年代被提出，它的經(jīng)典定義由1987年聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會的報告《我們共同的未來》提出，即：“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展。”該定義表達的核心思想是如何處理當代人與后代人的關系，它的提出源于人類對工業(yè)革命以來自身賴以生存和發(fā)展的環(huán)境日益惡化進行的深刻反思，是為應對環(huán)境危機而總結出來的一個充滿智慧的偉大戰(zhàn)略。從可持續(xù)發(fā)展的字面我們可以看出，它是一個與時間有關的命題。雷切爾•卡遜女士所著的《寂靜的春天》,描述的正是由于大量使用化學殺蟲劑而帶來的時間外部性問題，我們現(xiàn)在所使用的殺蟲劑可能在若干年以后才會產生明顯的負效應。《增長的極限》的作者則認為,當時的生產方式、消費方式在短時間內可能會帶來一定的繁榮,但從長遠角度看,它會造成巨大的負面影響，也就是說這一代人的生產生活方式，會對后代人造成負外部性，這個負外部性可能只需要一代人就能表現(xiàn)出來,但也可能需要經(jīng)過幾代人以后才能感覺得到[4]。《我們共同的未來》則指出，人類以往的發(fā)展模式其根本缺陷在于只注重當代人的眼前利益，而完全忽略了這種發(fā)展方式可能帶來的長遠的負面影響。他們犀利地指出農業(yè)文明的產生實際上是帶來了大量的森林砍伐、土壤肥力的下降和大規(guī)模的水土流失。他們把農業(yè)文明的這種生產方式稱作是對自然界的掠奪式經(jīng)營，認為這在生產方式上和思想文化上為當下的環(huán)境危機埋下了禍根。18世紀的產業(yè)革命開創(chuàng)了人類歷史的新階段，但同時也嚴重破壞了上億年來地球表面形成的生態(tài)平衡，在征服自然的野心的驅使下，地區(qū)性公害擴展到了全球，這種生產方式及其所伴隨的社會制度、生活方式、思想意識成了當代環(huán)境問題的主要元兇。
（三）代際外部性不利于可持續(xù)發(fā)展由上文可知，可持續(xù)發(fā)展理念是希望扭轉當今社會經(jīng)濟發(fā)展對于時間的漠視，它提醒我們代與代之間也存在著外部性，它既可能是正的，也可能是負的。正的外部性表現(xiàn)在知識的積累和生產技術的提高,負的外部性則體現(xiàn)在自然資源總量的下降、生物多樣性的喪失等方面。隨著科學技術的發(fā)展，人類社會的生產力水平突飛猛進，對資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)出爆炸式的增長。人類在20世紀消耗的資源總量已經(jīng)超過之前人類所消耗的資源總量之和，對資源的過度開發(fā)已成為全球性的問題。根據(jù)目前對資源的開發(fā)力度以及已經(jīng)探明的資源儲量，人類已知的資源將在幾百年甚至幾十年內就會被消耗殆盡，尤其是再生能力較弱的礦產資源。資源的過度消費導致后代人可消費的資源數(shù)量減少，會使后代社會生存和發(fā)展所需的資源得不到滿足，進而損害發(fā)展的可持續(xù)性。這里造成代際資源消費過度的根本原因就在于代際外部性的影響。現(xiàn)實中與可持續(xù)發(fā)展有關的最嚴重的代際外部性問題，大多都表現(xiàn)為在資源消費過程中的代際負外部性問題。代際負外部性所帶來的自然資源以及生態(tài)環(huán)境的影響非常復雜，大規(guī)模的環(huán)境改變以及不可再生資源的消耗會給人類的長遠發(fā)展帶來深刻的影響。可持續(xù)發(fā)展理論顯然是希望人類活動對后代人造成的外部性，正的效應要大于負的效應，只有如此才能體現(xiàn)出發(fā)展的要義。如果正負效應剛好相等，社會雖然談不上發(fā)展，但至少也是可持續(xù)的。最壞的后果是負的效應大于正的效應，這會使后代人面臨一個非常不利的發(fā)展空間，甚至造成絕對的后退。人類社會自工業(yè)革命以后所形成的生產和生活方式，在經(jīng)過幾個世紀的累積以后，盡管正的外部性造福著人類，但負的外部性也同時在加速積累，很有可能在不久的將來會爆發(fā)出災難性后果。可持續(xù)發(fā)展的核心是代際公平性，它要求使后代人的福利不低于當代人，即當代人在利用環(huán)境資源時要確保后代人的生活標準至少不低于當代人。當前資源過度消費的狀況促使我們不得不思考這樣的問題：在替代品被發(fā)現(xiàn)或發(fā)明以前，如何保證未來的長期發(fā)展對資源的需求，特別是如何保證后代人對資源的需求，實現(xiàn)有限資源在代際之間公平合理的分配。
三、基于環(huán)境法對消除代際外部性的思考
（一）代際外部性問題存在的根本原因從經(jīng)濟學角度分析，資源的代際問題就是有限資源在代際之間的分配問題。筆者認為，代際負外部性形成的根本原因在于當代人與后代人之間權利的失衡，這種失衡是時間上的代際阻隔所產生的后代人主體缺位導致的。由于后代人不在場，他們無法親自主張權利并實施制裁，完全沒有與前代人進行交易談判的話語權。而相對于后代人而言，活在當代的人們對現(xiàn)有的社會可消費資源具有絕對的控制權，當代人享有絕對的話語霸權、資源控制權和制度安排權。由此可見，資源在代際之間的競爭屬于非直接競爭，在自然資源的代際分配中，當代人和后代人相比顯然處于一種唯一的和無競爭的地位，后代人只能接受前代人遺留下來的既存的資源。因此，這種時間上的代際阻隔很容易導致人類社會在資源消費過程中普遍的代際負外部性問題的產生。美國學者魏伊絲教授曾做過這樣的假設：在當代人做出某項決策時，后代人可能會愿意支付一大筆錢以使當代人避免采取某些行動或者采取某些行動，但他們沒有辦法表達他們的這種訴求。代際外部性實質上反映出的是代際之間在享受資源上的機會的不平等。“代際公平”是可持續(xù)發(fā)展理論的一個重要內容，主要是指當代人為后代人的利益保存自然資源的需求。該理論最早由美國國際法學者愛蒂絲•布朗•魏伊絲提出。
代際公平中蘊含著一個重要的概念———“托管”，意即我們每一代人都是后代人的受托人，在后代人的委托之下，當代人有責任保護好地球環(huán)境并確保將其完好無損地交給后代人。代際公平是可持續(xù)發(fā)展原則的重要組成部分，在國際法領域已被廣泛接受，并且已在很多國際條約中得到直接或間接的認可。后代人的利益是代際公平的一個源頭，人類作為擁有理性和無比智慧的高級生物，在任何時候都不可以做危害子孫后代的事情，就如同在任何時候不會做危害我們自己子女的事情一樣。如果我們過分侵犯自然，讓大自然因我們的行為而遍體鱗傷的話，那么在將來我們的子孫后代就會承受許多難以預料的后果。毫無疑問，我們的任何行為都是一個“因”，它必定會在將來的某一天產生一個“果”。盡管我們并不清楚將來的人類和現(xiàn)在的我們是否都關心同樣的問題，是否都具有同樣的價值觀，但是后代在基本生態(tài)環(huán)境等方面和我們具有相同的利益這一點是毋庸置疑的。
（二）解決代際外部性問題的前提由上文分析可知，造成代際負外部性現(xiàn)象產生的根源在于，后代人在具體法律關系中的缺位導致了當代人和后代人之間權利的不平等，同時也正是這種代與代之間的跨時間約束造成了解決代際負外部性問題的困難。筆者認為，要想解決代際負外部性問題，首要問題是要為后代人找到一個充分代表其權利和利益的“代言人”。在這里，我們可以借鑒民法和民事訴訟法上的法定人理論。后代人尚未出生，其不具有意識表示的行為能力和責任能力，但這并不能阻礙他們取得法律主體資格，因為在法理學上法律主體的權利能力和行為能力并不一定要同時產生和存在，它們在一定程度上可以分離。其最有力的證據(jù)有：比如民法中嬰兒、、精神病患者等法律主體沒有無行為能力或行為能力受到限制，但法律為他們設定了監(jiān)護制度和制度來實現(xiàn)和延伸他們的權利。同樣的道理，我們可以將制度借鑒到環(huán)境法中來，為尚未出生的后代人設定法定人來實現(xiàn)和延伸他們的權利，這應該也是可行的且具有很強的操作性。所以，賦予后代人的人在當代表達意志的權利和機會，并且允許他們以訴訟人的身份參與到訴訟中去，可以從實體和程序兩個方面保障代際公平的實現(xiàn)。接下來的關鍵問題就是，該由誰來擔任后代人的人。
在確定后代人的法定人時，主要存在以下兩種觀點：一是將環(huán)保組織作為后代人的法定人；二是“后代人團體擬人說”中的觀點，即將政府作為后代人團體的法定人，認為如此可以為政府管理環(huán)境和公眾參與環(huán)境管理提供理論依據(jù)。但筆者認為政府身份的多重性決定了其不宜擔任后代人的法定人。政府既是當代的社會管理者，又是公共資源的所有者，若再讓其擔任后代人環(huán)境資源的人，很有可能會帶來權利行使和義務履行之間的沖突。筆者認為，后代人的法定人主要應由環(huán)保組織擔任，并且只有那些不直接從事環(huán)境資源經(jīng)營性活動的公益性、非營利性環(huán)境保護組織才可以充當后代人的法定人。同時還可以建立資格認證、考評制度，通過立法規(guī)定后代人法定人的資格、條件和遴選辦法。將環(huán)保組織確定為后代人的法定人，可以形成社會力量與政府在利益表達和協(xié)調方面的渠道，環(huán)保組織在環(huán)境保護知識上的專業(yè)性可以為環(huán)境規(guī)制具體政策的出臺和落實提供參考，由此實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的雙贏。此外，環(huán)保組織還可以有效監(jiān)督政府的行為，有利于形成廣泛的公眾參與和社會合作，進而保證未來各代人的權利被認可和尊重。
（三）對解決代際外部性問題具體途徑的思考要消除代際負外部性，保證當代人和后代人的生存發(fā)展權利，實現(xiàn)代際公平和可持續(xù)發(fā)展，國家必須采取強制性措施，做到以下幾點：
1.在全社會范圍內樹立一種和諧的代際倫理觀，做好代際公平的宣傳工作。價值觀決定資源開發(fā)的方向，要堅決抵制忽略甚至否定后代人利益的本代中心主義，全面提高人們的資源保護意識，加強資源有效利用的教育工作，避免資源的不必要浪費以及對環(huán)境的嚴重污染和破壞。
2.依靠明確的法律制度來確認和保障后代人的權利和利益。首先，必須從憲法層面確認資源是全人類共同的財富這樣一個基本原則，從而為保護后代人的利益樹立憲法保障。其次，可以在環(huán)境保護基本法和各資源單行法中確認后代人的權利和利益，為后代人的權利和利益奠定權利基礎，提供堅實有力的實體法依據(jù)。
3.設立代際補償制度。代際補償是指當代人與后代人共同地享有地球資源與生態(tài)環(huán)境，當代人對環(huán)境資源的利用不能妨礙、透支后代人將來對環(huán)境資源的利用，建立有限資源在不同代際間的合理分配與補償機制。可持續(xù)發(fā)展理論的核心思想強調在當代人受益的情況下，不得降低后代人的生活水平。如果當代人在消耗一種資源的同時，能對被消耗掉的資源進行適當?shù)难a償，后代人就能擁有和當代人同樣的發(fā)展?jié)摿驖摿Φ玫奖Ｕ稀?/p>
4.完善后代人權利的救濟途徑。根據(jù)民法和民事訴訟法上的法定人理論，法定人就是相應訴訟法上的法定人。上文已經(jīng)分析了后代人法定人的確立問題，在這種環(huán)境資源法定中，作為抽象主體的后代人也可以通過自己的法定人實現(xiàn)其訴訟權利能力和訴訟行為能力。可以在相關的環(huán)境資源程序法中，規(guī)定后代人法定人可以對污染破壞環(huán)境資源者提起控告、申訴、訴訟；即環(huán)境資源訴訟法上的制度與環(huán)境資源實體法上的制度相適應，實體法上的法定人就是相應訴訟法上的法定人。事實上，實踐中已經(jīng)有過這樣的判例。1993年菲律賓最高法院在“菲律賓奧波薩訴法克蘭案”中承認了42名兒童有代表他們自己和未來各世代對環(huán)境進行保護的權利，這是世界上第一個以“代際公平”理論為依據(jù)提起的環(huán)境訴訟。而在美國，法院也允許一個環(huán)境保持組織作為一個包括“還沒有出生的后代人”的集團的代表人提訟。
四、結束語
內部控制的思想和實踐歷史悠久，其伴隨著組織的形成而產生。內部控制理論的發(fā)展大體上經(jīng)歷了內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制框架等四個階段。在每一階段，內部控制都被賦予不同的內涵。
（一）內部牽制階段。一般認為，20世紀40年代以前是內部牽制階段。內部控制思想的萌芽早在五千多年前就出現(xiàn)了。蘇美爾文化的史料記載中會計賬簿數(shù)字邊的標記、古埃及古物入倉時的職務分離、我國周朝留下的記錄——“一毫財賦之出入，數(shù)人之耳目通焉”等，均反映了內部牽制的基本原理，即以賬目間的相互核對為主要內容并實施崗位分離。內部牽制理論建立在兩個基本假設之上：兩個或兩個以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的可能性很小；兩個或兩個以上的人或部門有意識地串通舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性。美國著名審計學家蒙哥馬利1912年所著的《審計——理論與實踐》一書中已明確表述過這種思想，這種思想在早期被認為是確保所有賬目正確無誤的一種理想控制方法。
（二）內部控制制度階段。20世紀40年代到20世紀70年代，在內部牽制思想的基礎上逐漸產生了內部控制概念。1949年美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）所屬的審計程序委員會發(fā)表了一份題為《內部控制：系統(tǒng)協(xié)調的要素及其對管理部門和獨立公共會計師的重要性》的特別報告，首次正式提出了內部控制的定義：“內部控制包括組織的計劃和企業(yè)為了保護資產，檢查會計數(shù)據(jù)的準確性和可靠性，提高經(jīng)營效率，以及促使遵循既定的管理方針等所采用的所有方法和措施”。這一概念突破了與財務會計部門直接有關的控制局限，使內部控制擴大到企業(yè)內部各個領域。內部控制的內容也發(fā)生了變化，從內部牽制時期的賬戶核對和職務分離逐步演變?yōu)橛山M織機構、崗位職責、人員條件、業(yè)務處理程序、檢查標準和內部審計等要素構成的較為嚴密的內部控制系統(tǒng)。
1958年，出于審計人員測試與財務報表有關的內部控制的需要，審計程序委員會又將內部控制分為內部會計控制和內部管理控制。前者是指與財產安全和會計記錄的準確性、可靠性有直接聯(lián)系的方法和程序；后者主要是與貫徹管理方針和提高經(jīng)營效率有關的方法和程序。將內部控制一分為二使得審計人員在研究和評價企業(yè)內部控制制度的基礎上來確定實質性測試的范圍和方式成為可能。由此內部控制進入“制度二分法”階段。
（三）內部控制結構階段。20世紀70年代以后，內部控制的理論研究又有了新的發(fā)展，研究重點逐步從一般涵義向具體內容深化。在實踐中審計人員發(fā)現(xiàn)很難確切區(qū)分內部會計控制和內部管理控制，而且后者對前者其實有很大影響，無法在審計時完全忽略。于是，1988年5月AICPA了第55號審計準則公告《財務報表審計中內部控制結構的考慮》，以“內部控制結構”的概念取代了“內部控制制度”。該公告認為：“企業(yè)內部控制結構包括為提供取得企業(yè)特定目標的合理保證而建立的各種政策和程序”，并指出內部控制結構包括三個組成要素：控制環(huán)境，會計制度和控制程序。從而，內部控制從“制度二分法”步入“結構分析法”階段，這是內部控制發(fā)展史上的一次重要改變。
（四）內部控制整體框架階段。1992年9月，由美國注冊會計師協(xié)會、美國會計學會（AAA）、國際內部審計師協(xié)會（IIA）、財務經(jīng)理協(xié)會（FEI）以及管理會計師協(xié)會（IMA）共同組成的COSO委員會了指導內部控制實踐的綱領性文件COSO研究報告：《內部控制——整體框架》（IC-IF），并于1994年作了修改。該報告重新定義了內部控制：“內部控制是受董事會、管理當局和其他職員影響，為企業(yè)經(jīng)營活動的效率和效果、財務報告的可靠性，相關法律法規(guī)的遵循性等目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程。”內部控制整體框架由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等五個要素組成。同以往的內部控制理論及研究成果相比，COSO報告提出了許多有價值的新觀點，闡述了內部控制的各個組成部分，客觀地指出了內部控制的局限性，而且明確了不同人員在內部控制中的角色和責任。
二、企業(yè)風險管理框架
自COSO報告以來，內部控制框架已經(jīng)被世界上許多企業(yè)所采用，但理論界和實務界紛紛對該框架提出改進建議，認為其對風險強調不夠，使得內部控制無法與企業(yè)風險管理相結合（朱榮恩、賀欣，2003）。因此2004年9月，COSO委員會在1992年的COSO報告的基礎上，結合《薩班斯——奧克斯利法案》在報告方面的要求，頒布了《企業(yè)風險管理整體框架》的報告（ERM）。該報告把企業(yè)風險管理定義為：“企業(yè)風險管理是一個受企業(yè)的董事會、管理當局和其他職員影響，應用于戰(zhàn)略制定并貫穿于整個企業(yè)，用于識別可能影響企業(yè)的潛在事項并在企業(yè)的風險偏好內管理風險，為企業(yè)目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程”。企業(yè)風險管理由內部環(huán)境、目標設定、事項識別、風險評估、風險反應、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等八個相互關聯(lián)的要素組成。企業(yè)風險管理的信息流程如下圖所示：
圖在文尾！
企業(yè)風險管理的信息流程
該流程并不代表風險管理的組織流程，但可以從信息流的角度透視企業(yè)的風險管理流程。企業(yè)風險管理的信息流程描述如下：由董事會的風險管理委員會確定內部環(huán)境中的風險管理文化和風險偏好；董事會與經(jīng)理層設定包括戰(zhàn)略目標及其他相關目標在內的目標體系，在設定目標時，要考慮企業(yè)的風險容忍度、風險偏好以及事項識別環(huán)節(jié)所確定的機會；確定了目標，企業(yè)就要考慮其所面臨的內部因素和外部因素，并識別相關可能帶來潛在不利影響的事項（風險）；在風險評估部分評價風險損失額和風險發(fā)生概率，同時考慮剩余風險；采用組合風險觀和其他具體的應對措施來應對風險；在控制活動環(huán)節(jié)繼續(xù)落實有助于風險反應的政策和措施，并報告結果。然后，從控制活動環(huán)節(jié)返回到事項識別環(huán)節(jié)，重復事項識別、風險評估、風險反應、控制活動這個流程；監(jiān)控則對上述所有環(huán)節(jié)的效率和效果進行監(jiān)督和控制。
企業(yè)風險管理整體框架與內部控制整體框架相比，有以下幾種變化：第一，目標的拓展。由IC-IF的三個目標——經(jīng)營、財務報告和遵循性,擴大到ERM的四個目標——戰(zhàn)略、經(jīng)營、報告和遵循性，兩者中只有經(jīng)營和遵循性這兩個目標的定義相同。IC-IF中的財務報告目標只與公開披露的財務報告的可靠性相關，而ERM中的報告目標的范圍有很大的擴展，包括企業(yè)所有對內和對外的報告，報告目標的范圍從僅僅關注財務信息擴展到同時關注非財務信息。此外，ERM還增加了戰(zhàn)略目標，不僅強調在整個企業(yè)范圍內識別和管理風險的重要性，還強調應針對企業(yè)目標的實現(xiàn)在企業(yè)戰(zhàn)略制定階段就考慮一系列備選方案的風險因素，從而使ERM的應用深入到了戰(zhàn)略制定層次。第二，要素的增加。ERM增加了目標設定，事項識別和風險反應這三個與風險密切相關的要素，遵循了“目標——風險——控制”的邏輯順序，充分體現(xiàn)了對風險的關注。第三，對原有要素內容的充實和豐富。在內部環(huán)境要素中，ERM更直接關注企業(yè)的風險文化與風險偏好。在風險評估要素中，傾向于更準確地進行風險評估，采用定性或定量的方法對事項發(fā)生的后果和可能性進行估計，并將風險與相關的目標聯(lián)系起來。在信息與溝通要素中，考慮了來自歷史、現(xiàn)在和將來潛在的事項和溝通方式，并要求與企業(yè)信息系統(tǒng)整合。此外，ERM還明確了控制活動的目的，指出控制是有助于確保管理層的風險反應措施得以執(zhí)行的政策和程序。第四，提出了風險組合觀的概念，全面貫徹了風險理念。ERM要求管理者以風險組合的觀點看待風險，對相關的風險進行識別并采取措施使企業(yè)所承擔的風險保持在風險偏好的范圍內。因為對企業(yè)內部各個部門而言，其風險可能落在該部門的風險容忍度范圍內，但從企業(yè)總體來看，總風險則有可能超過企業(yè)總體的風險偏好范圍。
三、內部控制與風險管理日益融合
實行內部控制和風險管理都是為了維護投資者利益，實現(xiàn)企業(yè)目標。內部控制的起源較風險管理要早。最初的內部控制是隨著生產的大規(guī)模化和資本社會化產生的，是互相牽制的思想，通常采取賬目核對的方法，以確保財產安全和賬目正確。風險管理則是在新技術和市場條件下出現(xiàn)的，風險管理是內部控制概念的自然延伸。關于這點，可以從企業(yè)風險管理框架的變化中得到證明。框架最大的變化,就是將企業(yè)內部控制更名為企業(yè)風險管理,這一變化是有特殊意義的。事實上，幾乎所有的公司都有一大套管理制度，這些制度大到包括對外投資，小到包括差旅費報銷等，應有盡有。因此，董事會與管理層往往認為，這些制度的貫徹與執(zhí)行就是內部控制的所有內容。其實，企業(yè)的管理資源是有限的，控制也是需要成本的，如果將企業(yè)主要精力放在所有細小的、或微不足道的控制上，往往會舍本求末。如有些企業(yè)在差旅費報銷的規(guī)定上長達數(shù)十頁，極其繁瑣，表面上控制得很好，但浪費了許多管理資源，還會忽視企業(yè)重大風險。所以，框架要求董事會與管理層將精力主要放在可能產生重大風險的環(huán)節(jié)上而不是放在所有細小環(huán)節(jié)上，將風險管理作為內部控制的最主要內容，這是一個革命性的變化。
四、結語
內部控制理論發(fā)展反映了內部控制實踐的發(fā)展。當今社會經(jīng)濟環(huán)境日趨復雜，企業(yè)不可避免地會遇到各種風險，因此企業(yè)應建立風險管理機制，以防范和規(guī)避風險。而分析和辨認風險是有效內部控制的關鍵組成要素。從COSO的兩份重要報告中可以看出，不論是1992年的《內部控制——整體框架》，還是2004年的《企業(yè)風險管理——整體框架》，均把風險管理作為主要的內部控制要素，強調識別和管理風險的重要性，強調企業(yè)的風險管理應針對企業(yè)目標的實現(xiàn)并且在企業(yè)戰(zhàn)略制定階段就應該予以考慮。英國的特恩布爾報告擴大了內部控制的范圍，將內部控制與風險管理合為一體，認為兩者是近乎等同的概念。可見，內部控制和風險管理日益融合，風險導向已是內部控制的發(fā)展方向。
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參考文獻：
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[2]金彧昉、李若山、徐明磊：《COSO報告下的內部控制新發(fā)展——從中航油事件看企業(yè)風險管理》，《會計研究》2005年第2期。
[3]陳關亭：《我國企業(yè)內部控制缺陷的評析與建議》，《財務與會計》（理論版）2006年第4期。
[關鍵詞]中部城市發(fā)展
一、中部城市發(fā)展的現(xiàn)狀
中部城市是全國重要的交通要地、客貨運輸?shù)募⒌睾椭修D中心，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，有著承東啟西、接南進北、吸引四面、輻射八方的作用，是東西部經(jīng)濟合作的橋梁與樞紐，在全國經(jīng)濟的發(fā)展中起著不可替代的作用。中部城市的平均生產總值是151億元，城市經(jīng)濟有一定程度的發(fā)展，并形成了規(guī)模不等的產業(yè)集群；城市人口一般都較為稠密；城市傳統(tǒng)文化的積淀一般都比較深厚。
然而面對東部繁榮、西部開發(fā)和東北振興，中部城市經(jīng)濟的整體發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的趨緩勢頭。中部城市數(shù)目雖逐步增加，但發(fā)展速度不快，且整體規(guī)模偏小，城市化水平較低，直接影響了城市功能的發(fā)揮。2002年中部擁有城市147個，其中超大、特大城市各1個，大城市34個、中等城市74個、中小城市33個、小城市4個，主要沿京廣線和長江流域分布，構成“十”字型城市群架構。2003年，中部六省湖北、河南、湖南、江西、山西、安徽的城市化率分別為42.9%、27.2%、33.5%、34.0%、38.8%、32.0%，平均為33.7%，比全國平均水平（40.5%）低了近7個百分點。
與東部相比，中部城市實力較弱，輻射和帶動能力差，尤其缺乏高輻射和高集聚能級的核心龍頭城市。目前全國有30多個城市的GDP超過千億元，中部只有武漢和鄭州兩個城市GDP超過千億元。
中部城市在區(qū)域發(fā)展中居于主體地位，但與發(fā)達地區(qū)比較，差距明顯。城市聯(lián)合體已初具雛形，顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Γc長三角、珠三角等地區(qū)的城市圈還有很大差距。
中部城市在對外開放方面，從吸引外資到旅游等，均處于相對落后的地位。
二、促進中部城市發(fā)展是中部崛起的必然選擇
1.城市發(fā)展差距拉大是區(qū)域矛盾的關鍵所在
當前的中部城市發(fā)展滯后，關鍵在于缺乏帶動經(jīng)濟增長的要素聚焦點。中部與東部發(fā)展差距不斷拉大，根本地在于城市發(fā)展差距不斷拉大。
2.發(fā)展城市經(jīng)濟是協(xié)調諸多矛盾的結合點
過去很多年中，中部城市發(fā)展的關鍵制約因素在于其“區(qū)位優(yōu)勢”未能得到充分發(fā)揮。怎樣發(fā)揮優(yōu)勢？要從實際情況出發(fā)，新的戰(zhàn)略思路應當貫徹“重在點、兼顧線，帶動面”的原則。其中的“點”就是指城市經(jīng)濟。城市經(jīng)濟是中部崛起過程中解決區(qū)域戰(zhàn)略與國民經(jīng)濟整體戰(zhàn)略之間、環(huán)境及資源保護與開發(fā)及發(fā)展之間、短期調控任務與長遠戰(zhàn)略發(fā)展任務之間、工業(yè)化發(fā)展緩慢與加快人民收入提高的迫切要求之間、結構調整與總量擴張之間、基礎設施不足與戰(zhàn)略性調整之間、“二元”分割的城鄉(xiāng)經(jīng)濟之間、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展之間諸多矛盾的最優(yōu)結合點。
3.發(fā)展城市經(jīng)濟還是積累工業(yè)化條件的必由之路
中部崛起應當首先造就自己的經(jīng)濟增長帶頭地區(qū)。在今后十五年或略長一些的時期中，不僅老的省會城市應當大力發(fā)展，而且要努力爭取在每個省區(qū)形成若干個較大的經(jīng)濟中心城市。讓這些城市成為當?shù)氐摹跋劝l(fā)”地區(qū)。與此同時，還要加快中小城鎮(zhèn)發(fā)展，在條件具備的地方推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，在此基礎上走出一條具有綜合性多產業(yè)構成和協(xié)調發(fā)展的城市建設之路。
另外，在中部崛起戰(zhàn)略中，基礎設施建設應當把重點放在城市基礎設施的改善與高級化上。改善中部城市的投資環(huán)境，當務之急是改善城市環(huán)境。從一定意義上說，中部崛起戰(zhàn)略能否成功，關鍵在于能否在各地區(qū)造就若干具有現(xiàn)代經(jīng)濟意義的城市。
三、促進中部城市發(fā)展的策略
航天三線科研生產基地乃至整個航天確有一定的科技實力與優(yōu)勢，但必須找準位置，才能有更大更好的作為。進入行業(yè)是為了更好地接受國家產業(yè)政策的指導，使之納入國家的產業(yè)規(guī)劃。聯(lián)合地方與進入行業(yè)是一致的，可以使航天的項目、產品更符合地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃與需求，使之享受國家和地方的優(yōu)惠政策，使項目和產品有更大的發(fā)展后勁和較長的市場周期。在聯(lián)合地方時要在互利互惠、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的原則下，讓利于地方，有些應構建利益共同體。
2.航天三線企事業(yè)單位脫困、改革、發(fā)展與服務于國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的關系
西部大開發(fā)是國民經(jīng)濟建設的大局，是國家和民族的大局，服從、服務于這個大局，為這個大局做貢獻，無疑是第一位的。航天三線企事業(yè)單位脫困、改革、發(fā)展，乃至整個航天的改革與發(fā)展，與服務這個大局是一致的，是相輔相成的，服務大局是航天三線企事業(yè)單位脫困、改革與發(fā)展的契機，抓住機遇，全力以赴地進入西部大開發(fā)實乃當務之急，機不可失，時不再來。
3.航天東部、中部、西部地區(qū)單位之間的關系
西部大開發(fā)是浩瀚的偉業(yè)，位于西部的航天單位是西部大開發(fā)的前沿陣地，是橋頭堡，是窗口；中部地區(qū)的航天單位是中轉站和補給站；東部地區(qū)的航天單位是后援、是技術支撐。三個地區(qū)的航天單位必須本著“聯(lián)合起來求發(fā)展，集中力量辦大事”的指導思想，大力協(xié)同，共謀西部大開發(fā)的偉業(yè)，必須堅決地反對只顧及局部暫時經(jīng)濟小利和狹隘本位主義，廢止割據(jù)狀態(tài)。
4.項目、產品與體制、機制的關系
項目、產品相當于生產力，而體制、機制相當于生產關系，生產關系必須適應生產力的發(fā)展。對于經(jīng)過充分的技術和市場分析，確實是有技術水平與質量保證、有市場、有效益的項目、產品，必須采取新的管理體制、運行機制去運作，有的可采用股份制公司的形式構建新的技術經(jīng)濟實體，按《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進行規(guī)范，使之真正成為新的經(jīng)濟增長點。
5.三線調遷與服務于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的關系
目前，航天三線單位的調遷，有的正在完善和充實；有的正在調遷；有的還沒有調遷。調遷工作應充分考慮國家的產業(yè)政策、國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略、相應地區(qū)的發(fā)展重點；調遷工作要與產業(yè)結構、產品結構、組織結構調整相結合，要進行存量資產的重組，增量資產的注入要擇優(yōu)扶強，要使新點真正成為生機盎然的經(jīng)濟增長點和開發(fā)西部的生力軍。
6.國家政策與市場機制的關系
西部地區(qū)的騰飛要有五個因素：時代與地緣因素；港澳臺和華人因素；歷史文化因素；政策因素；特區(qū)因素等。目前，西部地區(qū)還不具備前三個因素，只能靠后兩個因素來激活或彌補前三個因素。航天西部地區(qū)的單位必須借鑒東南沿海地區(qū)起飛的經(jīng)驗，充分利用國家的特殊政策，采取靈活的措施，吸引外國資本、港澳臺資本、東部資本和其他國有法人資本等的投資，并按市場經(jīng)濟規(guī)律（競爭、供求、價格規(guī)律等）和市場機制（競爭、激勵、約束和市場分配機制等）進行運作，才能使國家關于西部大開發(fā)的政策轉化為生產力，促進航天的發(fā)展和西部地區(qū)的發(fā)展。
7.關于人才資源開發(fā)與項目、產品開發(fā)的關系
項目、產品的開發(fā)要靠科技知識創(chuàng)新，靠科技成果的轉化、轉移，直至形成產業(yè)。然而，這些創(chuàng)新和產業(yè)化的關鍵因素是人，是科技人才。因此，必須注重人才資源的開發(fā)，注重人才結構的調整，注重科技人才的吸引、穩(wěn)定和調動積極性，這對搞好項目、產品開發(fā)是至關重要的。反過來，項目、產品開發(fā)工作搞好了，科技人員才有用武之地，經(jīng)濟效益也上去了，就更能有利于科技人才資源的開發(fā)，就會形成良性循環(huán)，就會使航天三線單位乃至整個航天興旺發(fā)達。
8.產業(yè)政策導向與市場需求牽引的關系
2007年3月，美國商務部了題為“對中國銅版紙的反補貼調查-喬治城鋼鐵案觀點中的分析要素是否適用于當前中國經(jīng)濟”的備忘錄。該備忘錄重點指出，喬治城鋼鐵案所涉20世紀80年代傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式經(jīng)濟的分析要素已經(jīng)不適用于當今中國的非市場經(jīng)濟。因此，形成于喬治城鋼鐵案訴訟中的美國商務部政策不能阻止反補貼法對中國出口產品的適用。
理由一：中國的非市場經(jīng)濟地位
2005年12月22日，在對中國格紙反傾銷調查中，被調查方要求美國商務部對中國的非市場經(jīng)濟地位進行審議。2006年5月和8月，美國商務部分別發(fā)表備忘錄，聲稱雖然中國經(jīng)濟不再是傳統(tǒng)的蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟，但是在反傾銷調查中，依然要被視為非市場經(jīng)濟國家。
美國商務部在審議中認為，中國政府對市場力量的限制足以將中國在反傾銷法的適用中被排除在市場經(jīng)濟國家之外。比如，中國政府繼續(xù)將貨幣排除在市場之外，對勞動力的自由流動仍然存在大量限制；中國已經(jīng)吸引了大量國外直接投資，但是對于這些外國直接投資的引導和限制都遵守政府的政策目標；國有企業(yè)仍然是中國經(jīng)濟力量的關鍵構成部分，在很多重要的經(jīng)濟領域，政府的政策主要是確保國有企業(yè)在該領域占據(jù)主導地位；政府不再通過傳統(tǒng)的直接分配資源或政府定價的方式支持國有企業(yè)，取而代之的是一系列復雜的行政管理方面的限制，比如對土地使用權的分配進行控制，對國有企業(yè)銀行持續(xù)主導地位的支持。盡管改革正在進行，然而極少證據(jù)表明，中國的國有銀行已經(jīng)作為一個真正的商業(yè)實體運行。在累積了大量的對國有企業(yè)的不良貸款之后，中國的國有銀行由政府幫助擺脫困境，已經(jīng)完全被排除了國際、國內競爭。并且銀行的貸款主要流向了國有企業(yè)、大型公司和政府支持發(fā)展的其他企業(yè)。最后，缺乏信賴的法律和行政服務在某種程度上維持了政府在經(jīng)濟領域的中心地位，而不僅僅是一個簡單的過渡期的混亂。
理由二：中國經(jīng)濟與蘇聯(lián)模式經(jīng)濟有著本質區(qū)別
美國對蘇聯(lián)模式經(jīng)濟曾做出如下界定：“價格由中央計劃決定。生產虧損和對外貿易由政府控制。投資決定由國家控制。貨幣和信用由中央政府分配。工資由政府決定。外匯的使用受到限制。對物的私人所有權受到限制。”然而美國商務部認為，中國目前的經(jīng)濟較之于蘇聯(lián)模式經(jīng)濟，更富有彈性。具體表現(xiàn)為：
工資和價格。蘇聯(lián)模式經(jīng)濟中的商品實行政府定價，工資標準、工作準則和生產目標由政府規(guī)定。而當前中國，雖然政府對某些重要貨物和服務商品仍保留一定的價格控制和指導，但“90%以上的商品價格由市場決定”；《勞動法》已賦予所有企業(yè)在政府設置的最低工資標準線上自行規(guī)定工資的權利，包括外國投資企業(yè)、國有企業(yè)和本國私人企業(yè)。雇主和雇員可以就工資進行協(xié)商。
但美國商務部認為，企業(yè)擁有對工資的設定權和產品價格定價權的事實，并不能得出在所有經(jīng)濟生活中工資和價格都是建立在市場基礎上的結論。中國的私營企業(yè)和公民，雖然可以自由安排企業(yè)活動，但仍然須在受限制的范圍內開展商業(yè)活動；對決定工資市場力量的形成起著重要限制作用的戶口制度仍然在扭曲經(jīng)濟環(huán)境。貨幣的可兌換性。美國商務部認為，中國的人民幣雖然在資本項目下的兌換仍然存在一定限制，但中國政府已經(jīng)著手實現(xiàn)資本項目下貨幣的自由流動。國內和國外企業(yè)和個人可以自由兌換、持有和買賣外匯，且外國企業(yè)可以自由的將資本和利潤匯回國內。但無法否認的是，中國的中央銀行繼續(xù)管理匯率，仍未實現(xiàn)人民幣由市場力量決定的目標。私人財產所有權和私營企業(yè)。物權作為私人企業(yè)的重要先驅，在蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟制度中受到完全限制。從20世紀90年代開始，中國政府允許發(fā)展私人企業(yè)，且在政府排除國有企業(yè)占領導地位的領域已占據(jù)主導地位。盡管私人企業(yè)很難得到銀行的信用貸款，且仍然處于比較困難的法律環(huán)境之中，但是這些私人企業(yè)在中國已經(jīng)非常盛行。在中國經(jīng)濟生活中，既創(chuàng)造了私人企業(yè)的活力，又保留了政府適當且重要的干預，將市場調節(jié)和政府指導有機的結合了起來。
外貿經(jīng)營權。在蘇聯(lián)模式經(jīng)濟中，所有的對外貿易均由國家操作和控制，中央計劃者決定進出口商品的類型和數(shù)量。雖然中國政府通過國營貿易企業(yè)繼續(xù)保留了一部分進口貨物價格的控制權，但是中國政府已經(jīng)放開了外貿經(jīng)營權的控制，并根據(jù)其加入WTO所承諾的義務，賦予全部外商投資企業(yè)外貿經(jīng)營權。
此外，美國商務部認為，非市場力量仍然制約著國有企業(yè)的行動。中國政府通過國有資產監(jiān)督和管理委員會，仍然把持著與投資增加或減少有關的任何事宜、債券發(fā)行或合作結構的變更，比如合并、分立或清算。除了法律上的監(jiān)督權，地方政府和中央政府對國有企業(yè)商業(yè)決策（比如通過部門指定或任命）和社會政策的干預，可能都影響了國有企業(yè)運作的商業(yè)性質。
金融資源的分配。蘇聯(lián)模式經(jīng)濟一般通過中央銀行分配貸款。中國政府已經(jīng)不再通過預算支出分配經(jīng)濟生活中的絕大部分資源。政府在1997年放棄了強制貸款計劃，中國人民銀行已經(jīng)直接對于特定領域配置貸款。在絕大部分業(yè)務中，國家賦予銀行自。
放棄在經(jīng)濟生活中直接分配所有的金融資源，中國中央和地方政府轉而主要依賴其行政管理措施控制國家經(jīng)濟和金融。五年計劃和產業(yè)政策既可發(fā)揮發(fā)放貸款和經(jīng)濟增長的指導作用，同時又可對銀行起到一定控制作用。由于對商業(yè)銀行持有完全國家所有權，中國政府得以應用間接措施來指導貸款配置。盡管中國國有銀行業(yè)存在諸多不足，但畢竟正在增長。雖然國家對于貸款的發(fā)放依然存在潛在或明顯的控制，但中國的銀行體系比蘇聯(lián)模式經(jīng)濟中的銀行體系顯得更有彈性。
中國當前的經(jīng)濟，雖然存在一定扭曲，但是較之于蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟富有更大彈性。喬治城鋼鐵案中的傳統(tǒng)命令經(jīng)濟最為顯著的特點是缺乏市場力量，而中國當前經(jīng)濟是在政府計劃下市場機制在發(fā)揮作用。
總之，20世紀80年代中期的蘇聯(lián)模式經(jīng)濟的性質使得美國商務部不可能適用反補貼法。因為“鼓勵或保證”在蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟中沒有任何意義。而就當下中國經(jīng)濟的性質而言，不存在使用該法的任何障礙。美國商務部現(xiàn)在可以對中國政府是否已經(jīng)授予中國生產者某種利益以及這種利益是否具有專向性做出認定。總之，喬治城鋼鐵案訴訟中產生的美國商務部的政策根本無法阻止對中國政府對于本國生產者所授予的補貼進行救濟。
【摘要】加強生態(tài)文明制度建設成為了十的最強音之一,生態(tài)補償?shù)闹贫冉ㄔO是其中的一個重要方面。本文在簡析什么是生態(tài)補償制度和建立生態(tài)補償法律制度必要性之后，從憲法、部門法、環(huán)保法等法律體系的相關方面對生態(tài)法律制度的完善進行了構建。
【關鍵詞】生態(tài)補償 制度 環(huán)境保護
一、什么是生態(tài)補償制度？
生態(tài)補償，顧名思義就是彌補生態(tài)系統(tǒng)的消耗和損失，恢復生態(tài)平衡和生態(tài)功能。生態(tài)補償從生態(tài)學或者環(huán)境科學上來講，是指自然生態(tài)系統(tǒng)由于外界活動而遭干擾、破壞后的自我調節(jié)、自我恢復，我們把這種狀態(tài)稱為生態(tài)系統(tǒng)的自補償。它屬于生念系統(tǒng)的內部補償機制。生態(tài)系統(tǒng)除了內部補償機制外，也可以由人類建立外部補償機制。據(jù)此，我們認為生態(tài)補償是對在恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)、修復生態(tài)環(huán)境的整體功能、預防生態(tài)失衡和環(huán)境污染綜合治理中發(fā)生的成本費用的經(jīng)濟補償?shù)目偡Q。如對天然林保護工程、退耕還林(草)、小流域治理等生態(tài)系統(tǒng)恢復和重建工程的成本和費用的補償。
根據(jù)這一概念，可以看出生態(tài)補償具有以下特點：
1、生態(tài)補償具有生態(tài)和法學雙重目的性
首先，生態(tài)補償具有“生態(tài)”目的性。生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)目的是恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值，創(chuàng)造生態(tài)效益。生態(tài)補償中的“生態(tài)”是指生態(tài)系統(tǒng)。人類總是處于地球生態(tài)系統(tǒng)之中，生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)因子(環(huán)境因子)如氣候因子、土壤因子、水因子、生物因子等是人類賴以生存和發(fā)展的物質基礎。人類在生產和生活過程中過量從環(huán)境中索取自然物質并向環(huán)境中排放各種污染物質，這使生態(tài)系統(tǒng)遭到污染和破壞而失去平衡，導致環(huán)境功能受損和生態(tài)價值減少。生態(tài)補償就是為了彌補生態(tài)價值的損失而由人類投入一定的人力和物力，設法使生態(tài)系統(tǒng)恢復或重建，使生態(tài)系統(tǒng)重新具有生態(tài)價值和生態(tài)效益。其次，生態(tài)補償具有法學目的性。生態(tài)補償?shù)姆▽W目的性是實現(xiàn)環(huán)境公平。環(huán)境公平包括代內公平、代際公平和權利公平。代內公平體現(xiàn)了代內所有人有公平利用生態(tài)系統(tǒng)的權利。濫用環(huán)境資源使生態(tài)系統(tǒng)失衡，導致他人無法正常享用生態(tài)環(huán)境，或者環(huán)境資源利用人白白享受環(huán)境保護活動帶來的好處，都是不公平的，因此，恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)，恢復環(huán)境功能，補償受害人的損失和支付享受環(huán)境保護活動好處的費用，實現(xiàn)了代內環(huán)境公平。代際公平體現(xiàn)為每一代人在開發(fā)利用環(huán)境資源方面的權利是平等的，求取發(fā)展的權利是平等的，當代人進行生態(tài)補償，恢復和重建環(huán)境資源，實現(xiàn)自然資本和人造資本之間的平衡，就是“為了公平地滿足今世后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要”，以實現(xiàn)環(huán)境的代際公平。“環(huán)境法上的權利公平鼓勵提倡人類尊重一切物的權利，特別是動物的權利。”生態(tài)補償通過對生態(tài)系統(tǒng)投入物力和財力，使生態(tài)系統(tǒng)得到恢復和重建。這不僅為人類創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境，也為動植物創(chuàng)造了良好的“生境”，體現(xiàn)了人類對自然的尊重，體現(xiàn)了環(huán)境公平。
2．生態(tài)補償具有工具性
生態(tài)補償?shù)墓ぞ咝员憩F(xiàn)在三個方面：首先，生態(tài)補償是一種經(jīng)濟調節(jié)手段。它通過公平地分配環(huán)境成本和費用，提高人們恢復和重建生態(tài)環(huán)境的積極性，抑制破壞生態(tài)平衡的行為。其次，生態(tài)補償是“外部性內部化”的工具。生態(tài)補償通過環(huán)境損害的致害者向生態(tài)建設者支付恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的費用，使外部不經(jīng)濟性內部化，這正如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則16指出的：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促使內部負擔環(huán)境費用，并且適當?shù)卣疹櫟焦娎妗蓖瑫r，生態(tài)環(huán)境的受益者向生態(tài)建設者支付享受環(huán)境保護活動好處的用，也實現(xiàn)了外部經(jīng)濟性內部化。第三，生態(tài)補償是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的有效工具。生態(tài)補償?shù)哪康氖腔謴秃椭亟ㄉ鷳B(tài)系統(tǒng)，維持或者提供環(huán)境功能和環(huán)境資源的自然存在，保護人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎，所以它是實施可持續(xù)發(fā)展的有效手段。
3．生態(tài)補償具有經(jīng)濟補償性
在市場經(jīng)濟條件下，基于人們對貨幣的強烈認識，談到補償，人們首先想到的是貨幣給付。對于生態(tài)環(huán)境的補償，我們沒有辦法直接向大自然支付貨幣，但這也不排除生態(tài)補償給付物質和貨幣的經(jīng)濟補償性。因為引起生態(tài)補償?shù)脑蚴巧鷳B(tài)建設，即生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建活動。而恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)要采取一定的經(jīng)濟、技術措施，要投入一定的財物和勞務，如植樹造林，投入了樹種和勞務，通過樹種和勞務補償森林的生態(tài)價值。這正是人造資本和自然資本可以互相轉化、互相補充。環(huán)境資源保護就是要求人造資本回歸自然，補償自然資本；補償?shù)慕Y果往往是為了獲得更好的生態(tài)價值和生態(tài)效益。所以生態(tài)補償總是表現(xiàn)為一定的經(jīng)濟投入，表現(xiàn)為一定的物質和勞務的消耗，這些物質和勞務就是生態(tài)補償?shù)某杀举M。這正是我們征收生態(tài)補償費、建立生態(tài)補償基金的原則。
4．生態(tài)補償在實質上是對物(生態(tài))的補償。但在法律形式上表現(xiàn)為對人的補償
生態(tài)補償是國家和社會投入一定的物力和勞務對因生態(tài)系統(tǒng)失衡而導致的環(huán)境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質是人對物(生態(tài))的一種補償過程，是生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環(huán)境法上反映出的是一種人對人的補償過程。
5．生態(tài)補償具有廣泛性
生態(tài)補償有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補償僅指對生態(tài)建設者在恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)時所發(fā)生成本費用的補償。廣義的生態(tài)補償不僅包括對生態(tài)建設者成本費用的補償，還包括對預防生態(tài)環(huán)境惡化的預防性費用的補償，對因生態(tài)建設活動而遭受損失和喪失發(fā)展機會者的補償。我們所說的生態(tài)補償是廣義的生態(tài)補償。
6．生態(tài)補償?shù)男问骄哂卸鄻有?/p>
生態(tài)補償?shù)男问娇梢允秦泿叛a償，也可以是實物補償，還可以通過提供優(yōu)惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術援助、幫助受損地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和進行異地開發(fā)、提供生態(tài)移民基金進行補償。機會成本的補償有安排就業(yè)、培訓、異地安置等方式。
二、建立生態(tài)補償法律制度的必要性
（一）生態(tài)補償法律制度的缺失或不完善成為制約我國生態(tài)維護與建設的關鍵因素
生態(tài)補償是維護生態(tài)利益平衡的最后一道防線。雖然我國的生態(tài)補償有所成就，但我國的生態(tài)補償法律制度仍落后于生態(tài)補償實踐的發(fā)展，不能滿足新形勢下生態(tài)維護與建設的需要。對生態(tài)資源的無償使用與“搭便車”行為經(jīng)濟制約不足，刺激了惡意的“掠奪性”生態(tài)資源利用；同時挫傷人們改善生態(tài)環(huán)境的積極性，限制了公眾對于生態(tài)建設投入的努力，直接是導致了生態(tài)利益的失衡和生態(tài)狀況的惡化。
（二）生態(tài)補償不到位，生態(tài)利益失衡，滋生不滿情緒，影響社會安定
由于生態(tài)補償法律和政策的不到位，我國生態(tài)建設中出現(xiàn)了現(xiàn)有法律無法解決的新的問題，發(fā)生了一種利益失衡、不公平狀況，即生態(tài)建設者、保護者的投入無法得到回報，其權益得不到維護。這種不公平的現(xiàn)象發(fā)生在生態(tài)各個要素的領域，如森林、草原、濕地等領域，也發(fā)生在流域內上下游之間和不同地區(qū)之間。這樣產生的利益失衡、不公平狀況，容易導致生態(tài)維護與建設者的心理落差，滋生不滿情緒，甚至影響社會主義建設的安定局面。
（三）生態(tài)破壞嚴重，觸動生態(tài)危機，影響國家生態(tài)安全
生態(tài)安全是國家安全的重要方面，如果生態(tài)安全問題不解決，不僅造成當代巨大的生命、財產損失、社會安定無法保證，還會造成生態(tài)問題的代際轉嫁，給子孫后代帶來不可逆的深重災難，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。我國人口多，人均生態(tài)資源較少，且生態(tài)破壞嚴重。生態(tài)
破壞嚴重必然引起大自然的懲罰，近年來自然災害頻發(fā)，生態(tài)危機的迫近引起人們對生態(tài)安全的重視。在這種情況下建立生態(tài)補償法律制度，以生態(tài)補償促進生態(tài)維護與建設，不僅是為增強自身綜合國力，確保國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造重要條件，也是維護國家生態(tài)安全與世界生態(tài)安全，對全人類環(huán)境事業(yè)負責的精神狀態(tài)與切實行動。
三、構建我國生態(tài)補償法律制度的思考
（一）確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?/p>
憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。憲法關于生態(tài)保護的規(guī)定，是生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)。在對生態(tài)危機的法律對策中，越來越多的國家把生態(tài)保護條款列人憲法。
我國《憲法》對生態(tài)環(huán)境的保護作了明確規(guī)定。《憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。
確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產權進行嚴格的界定。所以，建議對國家和集體所有的自然資源應在原所有權不變的前提下，應當盡可能的分散自然資源的經(jīng)營權和管理權，將因生態(tài)保護所得的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并建立起責權利相協(xié)調的競爭和激勵機制。
（二）完善相關部門法
由于我國各政府部門之間存在利益紛爭，生態(tài)環(huán)境建設地區(qū)與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)之間的發(fā)展差距也在日益擴大，所以我們還需要建立一套生態(tài)補償法律與非環(huán)境資源法的法律共同形成的法律體系。建議應該由國務院制定關于生態(tài)補償?shù)男姓ㄒ?guī)，使參與生態(tài)補償工作的執(zhí)法者的行為和行政執(zhí)法過程受法律約束，這樣不僅有利于實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)某绦蚧头ㄖ苹€有利于提高政府補償?shù)男省?/p>
對于《民法》，其作為保護財產的基本法，應建立適應生態(tài)補償?shù)奈餀嘀贫取＝ㄗh在特殊的生態(tài)功能區(qū)，如我國西部地區(qū)，實行特殊的物權制度，特別是土地、草原、山林、水面的所有權和使用權制度，如延長森林和草原的承包期，將承包權物權化等。
對于《刑法》，按照生態(tài)補償?shù)囊螅饕峭晟破淞⒎康模獜谋Ｗo生命、健康和財產安全轉向包括對生態(tài)系統(tǒng)的保護。如果法律中對破壞環(huán)境的處罰規(guī)定沒有達到一定的威攝力，就難以預防破壞環(huán)境和生態(tài)的行為。而生態(tài)資源的效益在人類社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用。尤其是在環(huán)境問題日益成為全球問題的今天，其作用不容置疑。
（三）完善我國環(huán)境保護法，明確對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定
《環(huán)境保護法》對生態(tài)環(huán)境保護明顯忽視。目前，作為綜合性基本法的《環(huán)境保護法》存在著結構性缺陷，其實際上是防治污染的法律，并沒有明確規(guī)定保護自然資源的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機制，關于生態(tài)環(huán)境補償方面的規(guī)定更不夠具體明確。由于當時的立法背景，《環(huán)境保護法》的基本原則、具體制度、法律責任等方面都偏重于污染防治，只規(guī)定了對排污行為所產生的外部不經(jīng)濟進行收費，而沒有考慮對生態(tài)環(huán)境保護行為所產生的正外部性進行補償。
因此要對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》作必要的修改：對《環(huán)境保護法》的立法理念進行更新，引進生態(tài)保護的思想。將生態(tài)環(huán)境補償制度上升為環(huán)境保護法基本制度的范疇, 使國家生態(tài)環(huán)境補償機制法制化。并完善生態(tài)環(huán)境補償制度的相關內容，增加保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重，改變其偏重于污染防治的現(xiàn)狀，從整體上對環(huán)境和自然資源進行綜合保護和利用，強調環(huán)境生態(tài)功能的保護、恢復和整治。
（四）修改環(huán)境保護單行法，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系
自然資源保護單行法對生態(tài)環(huán)境保護的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現(xiàn)生態(tài)效益價值，對開發(fā)利用者應承擔的保護環(huán)境的義務未作規(guī)定；有的單行法未將維護生態(tài)平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規(guī)之間缺乏協(xié)調性，存在立法空白；另外有些規(guī)定法律偏重于經(jīng)濟利益，不利于生態(tài)環(huán)境保護。這些都在一定程度上影響了生態(tài)補償?shù)某浞謱嵤?/p>
生態(tài)補償法律應與其他環(huán)境資源法形成體系，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等自然資源法已確立的生態(tài)補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它自然資源保護和污染防治法要增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中，因為環(huán)境影響評價能解決和滿足生態(tài)補償融入環(huán)境保護實踐所需各種條件，又具備獨特的優(yōu)勢和便利。同時，修改環(huán)境保護標準中的某些環(huán)境質量標準和污染物排放標準，為生態(tài)補償?shù)捻樌_展奠定堅實的技術基礎。
（五）制定《生態(tài)補償條例》
我校“異步推進教學法”的研究于1999年9月向縣教研室中報的課題，屬“中學語文異步推教學法的子課題．經(jīng)過實驗組教師兩年時間的研究與實驗．形成了“異步推進作文教學法”研究的階段性成效．一改過去陳腐的作文教學模式：即指導、寫作、批改、講評的“一刀切”．表現(xiàn)為題目教師出．提綱教師擬，文章教師批，優(yōu)劣教師評。教師“扶著走”、“一言堂”，根本不看學生作文水平的差異性和動態(tài)性．學生對作文視為苦差事．為了克服這些弊端，我們以中學語文教學大綱的要求和作文能力結構及初中生作文能力發(fā)展規(guī)律為依據(jù)，以“中學語文異步推進教學法”的“四階”、“六步”模式為指導，大膽嘗試以“學生為中心”的“異步擬題”、“異步指導”、“異步訓練”，“異步批改”、“異步評價”的“五異”作文教學法，并在全校的作文教學實踐中進行了可行性的研究．
二、實驗目的：
l、運用異步推進的作文教學法旨在讓每個處于不同層次的學生都能提高自己的寫作水平。
2、探索作文教學中如何實施“因材施教”、“循序漸進”的教學原則．
3．驗證“中學語文異步推進教學法”的基本模式一“四階”、“六步”在作文教學中的運用。(“四階”即“引讀感知階段”、“啟讀生疑階段”、“研讀演練階段”和“運用遷移階段”；“六步”即：指導預習一同步教學一分組太論一異步訓練一課堂小結一課外練習）
三、實驗概況：
1．實驗時間：1999年9月～200l年4月。
2，實驗對象：，初一兩個班，其中(一)班為實驗班(人數(shù)52人)．(二)班為對照班(人數(shù)50人，跟蹤測驗對比。
3、實驗方法與結果
(1)調查法：通過問卷調查兩班學生對寫作文的興趣情況。見表1、表2。
表l實驗前兩班學生對作文課學習的興趣調查表
組別類別人數(shù)感興趣興趣一般不感興趣討厭不表態(tài)
百分比
實驗班人數(shù)8人25人12人5人2人
百分比15.4%48%23%9.6%3.8%
對照班人數(shù)7人26人10人4人3人
百分比14%52%20%8%6%
表2：旭光初中初三實驗后兩班學生對作文課學習的興趣調查表
組別類別人數(shù)感興趣興趣一般不感興趣討厭不表態(tài)
百分比
實驗班人數(shù)24人20人6人2人0
百分比46．2%38．5%11．5%3．8%0
對照班人數(shù)9人23人15人2人1
百分比18%46%30%4%2
從表中可看出實驗前兩班學生對作文課的興趣情況基本一致，但實驗后情況就大不一
樣了。這說明實驗“異步推進作文教學法”能充分調動每一個學生的寫作興趣和寫作的
潛能。
(2)實驗對比法：
將實驗班按異步推進作文教學法進行教學，對照班按傳統(tǒng)的常規(guī)方法進行教學，在同一老師，相同教學時間、教學內容的情況下，組織考核，根據(jù)“安徽省中考作文評分標準”為標準評分，并對兩班成績采用t檢驗進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計處理，見表3，表4。
表3實驗前兩班作文考核檢驗表
實驗班對照班均差t值p值
X1S1
68.8513.8X2S2
6812.7X1-X2
-0.1t
-0.025p
p>0.05
表4：旭光初中初三實驗前兩班作文考核檢驗表
實驗班對照班均差t值p值
X1S1
82.855.71X2S2
67.68.69X1-X2
15.25t
6.56p
p<0.01
從表3、表4中可看出兩班作文成績在實驗前無顯著差異，而實驗后作文水平有了顯著性差異，P＜O．Ol，實驗班成績優(yōu)于對照班。
四、原因分析
實驗班學生兩年后寫作興趣和作文水平有了明顯的提高。主要是我們在實施異步推進作文教學法時做到了以下兩個方面：(一)把握四個層次，即①摸清學生底細，對學生的寫作水平劃線分層教師對學生胸中始終有一本活檔案。②訓練體系分層，依據(jù)中學語文教學大綱的規(guī)定制定訓練目標序列，(如：初一年級著重進行記敘文訓練，包括敘事、寫景、寫人等訓練；初二年級繼續(xù)寫記敘文．著重進行說明文訓練，包括實物說明、事物功能說明、程序說明、事理說明等；初三年級繼續(xù)寫記敘文，著重進行議論文訓練，包括一事一議、論證方法、想象作文等)，使寫作文過程有序化。同時還將訓練內容分成若干有序的單元或專題，一次訓練集中解決一兩個問題，從指導、寫作、批改、講評到個別輔導都圍繞訓練專題進行突破。絕不面面俱到，貪多求全。如記敘文可分為記人類、記事類、描寫類三大塊，每一塊再劃分，如記人類又可分為“記一個人”和“記一群人”兩大類。說明文可分為說物式、說理式、說事式三種類別。議論文可分為闡釋式(以正面立論為主)、批駁式、關系式(以辨析二者的聯(lián)系與區(qū)別為主)、引申式(從寓言、故事入手引出哲理)、評述式(讀后感、評論等)。這樣由淺入深，由點及面，前后銜接，循序漸進。形成穩(wěn)定的訓練序列．以提高訓練的針對性和實效性。③目標分層：對異步學生實行異步定標，讓他們在每一次的訓練中都能在自己所屬的領域內達標或超標。④評價分層：以異步學生個體的縱向對比作評價標準，教師始終有一本學生寫作水平不斷推進的動態(tài)發(fā)展檔案(二)講究三個“注重”。即：①注重文前的異步指導和文后的異步評價。如：學習《賣炭翁》一文后，對不同層次的學生我們提出了不同的寫作要求，A層(差)的學生只要求他們將此文改寫成白話文即可，A層中若再有困難，就降低要求，只要把文中情節(jié)敘述全、敘述通就算達標，若能重新構思情節(jié)講述就算超標。B層學生中能發(fā)揮自己的想象力補充情節(jié)，豐富內容改寫就算超標。c層學生要求就更高了，不僅要求發(fā)揮自己的想象力構思情節(jié)，文句流暢地表述還要求他們充分調協(xié)自己的感覺器官。力爭從多角度，多方面地渲染那天氣是如何的冷，老人是如何的苦，富吏又是如何的酷!這樣的異步指導，避免因目標單一過高，使差生產生畏難情緒。另外每次作文后只要學生在原有基礎上有所進步，就千方百計、不拒形式地給予肯定與表揚。尤其是差生，哪怕是有點滴進步，都要適時指出來表揚一下，讓他們談談寫作的收獲與體會，對寫作產生好的情緒，使之喜愛作文．愿望作文，從而感到成功的愉悅，樹立寫好作文的信心。評分時也是異步給分，只要是進步的習作都舍得給分，用分數(shù)刺激學生的學習興趣，調動每個學生的寫作熱情，這樣全班各個學習小組之間(班內成立TA．個學習小組，組員優(yōu)、中、差搭配好)比學趕超，相互競優(yōu)。有的學生一改再改，作了再作，老師講評后，主動重寫，讓我再給他評分。如班上的“數(shù)學王子”高
偉，原來作文水平較差，有一次交來作文(《我們的教室》)不到半天，竟跑到我辦公桌前要求再拿回去重寫。一年下來，他的作文水平大大提高，目前語文成績也是同年級中的學科尖子。②注重每次習作的評注：先要求學生在作文過后立即給自己加個評注(一般要求指明寫作思路、寫作緣由、心得感受等)，目的是為了讓學生知道自己在寫什么和為什么這樣寫。其次是小組內質疑評議：讓學生間互評互改，并將寫作過程中存在的問題提出來，討論解決．組內不能解決的問題再請老師幫助，最后教師及時地有針對性地評點，反饋指導，讓學生每寫一得，掌握技巧，這樣不僅有助于調動寫作興趣，而且提高了認識水平和評價作文能力。③注重平時的廣泛閱讀和創(chuàng)設最佳的寫作環(huán)境：古人云：“讀書破萬卷，下筆如有神”，讓學生從封閉的課堂教學中走出來，崇尚開放型的大語文教學，走向社會，認識、熟悉周邊生活，再來抒寫自己對生活的感悟，要求學生廣泛閱讀，養(yǎng)成不動筆不讀書的習慣，定期舉辦讀書心得交流會、講演會、故事會、知識競賽等。鼓勵學生廣學博覽，常記常憶，不斷豐富自己的語言倉庫。定期出黑板報，刊登歷次作文中優(yōu)秀之作，創(chuàng)設最佳的寫作環(huán)境，讓每個學生都能煥發(fā)才華，激感。增強表達的欲望。
而對照班采用的是傳統(tǒng)的作文教學法。(一)教師擬題“一刀切”；(二)教師指導“一鍋煮”，眼中只見教材，不見學生，學生在教師眼中也都是“千人一面”，沒有差異；(三)布置訓練時目標是一致，差生望目標而怯步，無從寫起，結果抑制了他們僅有的寫作興趣，最后有的差生索性就不寫了。這樣惡性循環(huán)，越不寫越差；(四)評講教師是一人包到底，批幾條眉批與總批，學生連看也不看。實踐證明，實施“異步推進的作文教學法”，不僅教者能從繁重的批改中解放出來，而且學生的寫作能力確實有所提高，改革傳統(tǒng)的教學法已勢在必行。
五、結論與建議
(一)結論
1、異步推進的作文教學有助于激發(fā)學生寫作的興趣。增強自信心。“教學的藝術不在于傳授的本領，而在于激勵、喚醒、鼓舞”(第斯多惠語)對不同層次的學生施以不同形式的作文教學更貼近了每一個學生的實際，最大限度地調動了學習和積極性，使學生由被動變主動，由“要我寫”變?yōu)椤拔乙獙憽薄Ｔ谡麄€教學過程中給每個學生都能帶來自我寫作的欲望和獲得成功的體驗，較好地處理了教與學的關系。
2、異步推進的作文教學，使學生習作的文風發(fā)生了變化。以前同一標準下的作文，學生總是無病、假話連篇、機械模仿、東拼西湊，實驗異步推進教學法。異步學生異步設標，而且堅持寫作向生活開放，讓每一個學生都有話可寫，解決了“源”的問題，大部分學生都能寫真寫實了，從而文風發(fā)生很大的改變。
3、異步推進的作文教學，使教師的教學觀發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的作文教學，教師習慣從文到文地指導，忽視學生寫作能力的差異；習慣包辦代替，忽視對觀察能力、認識能力、理解能力、思維能力的培養(yǎng)，習慣隨意性作文．忽視作文教學的科學性、計劃性、有序性、實用性等。實施異步推進的作文教學后，這些觀點都得以改變。
4、異步教學符合學生的認知規(guī)律和教學原理。每個學生在每次訓練時都能目的任務明確，重點突出，有的放矢，從而拾級而上，對學生有提優(yōu)補差的效果。
5、異步推進的作文教學法，既承傳教學上傳統(tǒng)的經(jīng)驗，又廣納新思想、新方法，可行性強。
當然，作文是一種綜合能力，要提高寫作能力非一日之功，還須一番努力，我們只是通過實踐初見成效而已，不妨讓同行們試試。
(二)建議：
l、從小學開始就應重視作文教學，教師不可將它視為閱讀教學中的附庸。
2、教帥在作文教學中，除對學生進行智力因索開發(fā)以外，更多的應考慮如何調動他們的非智力因素(包括動機、興趣、情感、意志、性格、態(tài)度、習慣等心理品質)，因為差生很少是先天就差，而是我們對非智力因素的影響忽視了。
[關鍵詞]中部崛起農業(yè)發(fā)展路徑選擇
中部地區(qū)包括湖北、湖南、河南、安徽、江西、山西六個相鄰省份,地處中國內陸腹地,起著承東啟西、接南進北、吸引四面、輻射八方的作用。中部依靠全國10.7%的土地,承載全國28.1%的人口,創(chuàng)造全國19.5%的GDP,是我國的人口大區(qū)、經(jīng)濟腹地和重要市場,在中國地域分工中扮演著重要角色。加快中部地區(qū)發(fā)展是提高中國國家競爭力的重大戰(zhàn)略舉措,是東西融合、南北對接,推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。
一、大力發(fā)展農業(yè)是中部崛起的必然選擇
大力發(fā)展農業(yè),是中部崛起的必然選擇,這是由中部的歷史、地理、人文、資源稟賦等實際情況所決定的。促進中部地區(qū)農業(yè)發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。
1.是解決中部地區(qū)“三農”問題的根本所在。
是國民經(jīng)濟的基礎。沒有農業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,就沒有整個國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展;沒有農村的社會穩(wěn)定,就沒有整個國家的長治久安;沒有農民收入的不斷增長,就沒有全國人民的安康富裕。中部五省“三農”問題十分突出,農村目前普遍面臨農業(yè)發(fā)展基礎條件薄弱、農民收入水平低、農村發(fā)展緩慢等問題,促進中部地區(qū)農業(yè)發(fā)展是解決中部地區(qū)“三農”問題的重要途徑。
2.是促進中部崛起,縮小地區(qū)差異的重要保證
中部六省居我國腹地,幅員遼闊,是全國重要的農產品產區(qū),在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位。據(jù)統(tǒng)計,2008年中部六省主要農產品的糧食產量占全國31.6%,油料產量占全國的40.7%,棉花產量占全國的33.5%,豬、牛、羊肉產量占全國的31.8%,水產品產量占全國的17.6%。中部六省輸往省外的糧食占全國省外糧食輸出量的50%以上,相當于全國近5億人的口糧由中部地區(qū)提供。中部地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展也要以農業(yè)為基礎,因此,農業(yè)的發(fā)展部不僅是中部地區(qū)整體經(jīng)濟水平的發(fā)展的關鍵,而且對于縮小要縮小東、中、西部差距,協(xié)調區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平有著重要意義
3.農業(yè)是實現(xiàn)社會穩(wěn)定,吸納農村勞動力的重要保證
據(jù)農業(yè)部測算,在我國3.2億農業(yè)勞動力中,種植業(yè)實際需要1.5億人,加上2000萬專門從事林牧漁業(yè)生產的勞動力,農業(yè)實際需要的勞動力約為1.7億人目前我國農村有1.5億富余勞動力。單單依靠城鎮(zhèn)化來解決剩余勞動力的就業(yè)問題遠遠不夠,仍然需要依靠農業(yè)自身來吸納與承載過剩的又暫時無法轉移的勞動力。
二、中部農業(yè)發(fā)展面臨的主要問題
1.農業(yè)生產方式落后,農業(yè)產業(yè)化水平低。
中部地區(qū)由于地理條件,歷史因素的限制,生產方式仍然停留在傳統(tǒng)耕作方式,集約化的生產方式還沒形成,勞動生產率低,農業(yè)生產規(guī)模小,基礎薄弱,綜合生產能力較差。農產品加工行業(yè),農產品加工停留在初級階段,附加值低。
2.農業(yè)科技水平低,農民整體素質低。
農民民科技文化素質的高低直接決定著農業(yè)生產力的發(fā)展水平。中部地農村勞動力中,小學文化程度和文盲半文盲占1/3左右,大專及大專以上文化程度所占比重很低,接受過系統(tǒng)農業(yè)職業(yè)教育的農村勞動力不到5%,受過職業(yè)技術教育和培訓的農業(yè)勞動力占全部農業(yè)勞動力的比重不足20%。中部分布在第一產業(yè)的科研成果不到全部科技成果的18%,并且農業(yè)科技力量主要集中于產中領域,產前、產后科技力量匾乏。
3.農村剩余勞動力龐大,人口轉移困難重重。
據(jù)農業(yè)部測算,目前我國農村有1.5億富余勞動力,按經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化的速度測算,我國每年大約可新增1000萬個就業(yè)崗位,其中800~900萬個就業(yè)崗位可用于解決農村勞動力就業(yè)問題。按照這樣的速度,至少需要50年的時間才能將農村剩余勞動力全部轉移出去。在擁有9058萬農業(yè)剩余勞動力的中部六省,如何對這些勞動力資源進行轉移是其面臨的巨大困境。
三、中部農業(yè)發(fā)展的路徑選擇
1.推進農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整,加快農業(yè)產業(yè)化步伐。
中部地區(qū)要在特別注意推進糧食生產規(guī)模化的基礎上,抓好農業(yè)優(yōu)勢產業(yè)鏈的建設,推進優(yōu)質農產品深加工,提高農副產品附加值,打造一批優(yōu)質農產品知名品牌和龍頭企業(yè),從根本上提高農業(yè)經(jīng)濟效益。加快推進農產品的標準化生產和流通,把中部地區(qū)的農業(yè)資源優(yōu)勢盡可能地轉化為競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢,實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化和農村工業(yè)化的良性互動,走農業(yè)精細化、規(guī)程化、工業(yè)化、科技型、內涵型的現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展之路。
2.努力提高農民科學文化素質,提高農業(yè)科技水平。
中部地區(qū)農業(yè)資源利用效率和農業(yè)經(jīng)濟效益的提高在很大程度上取決于農業(yè)科技進步與實用水平和推廣應用的程度。因此,一方面要加強農作物優(yōu)良品種的培育與推廣,提高科學種植和養(yǎng)殖技術的研究,在農產品加工、儲運、保鮮、包裝等環(huán)節(jié)大力采用高新技術;另一方面要大力發(fā)展教育,開展農民科技培訓,提高農民務農技能和科技文化水平;以培養(yǎng)帶頭致富能力強、帶領群眾致富能力強的“雙強”型村干部為重點,通過系統(tǒng)培訓,提高他們帶領農民群眾建設社會主義新農村的本領和能力。超級秘書網(wǎng)
3.拓展農村勞動力就業(yè)和農村人口轉移的渠道,減少中部地區(qū)農業(yè)人口。
目前我國仍舊維持著城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度、勞動用工制度、土地制度、教育制度以及社會保障制度等,使得進城農民的的子女入托教育難以保證;他們自己則因勞動收入低、時間長、幾乎不享受社會保障,難以保護自身業(yè)已形成的人力資本和進行人力資本再投資,這些給農民進城增加了直接的成本和心理壓力。因此,要為中部地區(qū)農村勞動力轉移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。研究制定中部地區(qū)農村勞動力轉移和培訓的政策措施,消除農村勞動力轉移的制度障礙,幫助中部地區(qū)建立完善的農村勞動力資源培訓計劃,加大中央財政對中部地區(qū)職業(yè)教育的投入,提高農民的勞動素質和技能,促進中部地區(qū)農村勞動力的轉移。
總之,中部地區(qū)在國家大力支持下,要積極利用自身優(yōu)勢,結合本地區(qū)農業(yè)特色,揚長補短,努力解決好“三農”問題,把農業(yè)和工業(yè)統(tǒng)籌起來,使工業(yè)和農業(yè)的發(fā)展相協(xié)調,城市和農村的建設相協(xié)調,形成二者相互促進的發(fā)展機制,從而實現(xiàn)整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的飛躍。
參考文獻:
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