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第1篇

[關(guān)鍵詞]土地征收；公共利益；公平補(bǔ)償；公權(quán)保障；公正程序

[作者簡(jiǎn)介]萬(wàn)政偉，浙江警察學(xué)院法律系講師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號(hào)]D912.3　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國(guó)中，德國(guó)第一個(gè)征收法是黑森大公國(guó)于1821年公布的，隨后，各邦國(guó)也陸續(xù)制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術(shù)性的方式，將征收之過(guò)程，在世界上首次規(guī)定于憲法內(nèi)。二戰(zhàn)以后，德國(guó)基本法承繼了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了德國(guó)土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)。在法國(guó)，在大革命期間和第一帝國(guó)時(shí)期確立了公用征收的原則，以后經(jīng)過(guò)多次立法規(guī)定和判例補(bǔ)充，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)行的公用征收法律制度，主要規(guī)定于1977年的公用征收法典中。在美國(guó)，《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法修正案》第5條規(guī)定：“沒(méi)有正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用。”以該條款為基礎(chǔ)，運(yùn)用“深厚的人權(quán)理念，積極的司法解釋程序，來(lái)予以憲法理念以新的內(nèi)容”，逐步發(fā)展起以判例法為主要表現(xiàn)形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰(zhàn)后，《日本國(guó)憲法》第29條第3款規(guī)定了征收的目的和條件。西方其他國(guó)家如英國(guó)、比利時(shí)等國(guó)也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國(guó)土地征收法律制度在具體制度設(shè)置方面存在很大的區(qū)別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和資本主義土地私有制的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和土地私有制對(duì)土地征收制度產(chǎn)生了巨大的影響，使之很明顯地呈現(xiàn)了“四公”特征，即在土地征收目的上堅(jiān)持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補(bǔ)償上，堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權(quán)利”，以“公權(quán)利”為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過(guò)程中，注意運(yùn)用嚴(yán)格的程序制約國(guó)家土地征收公權(quán)力。

(一)在土地征收目的上體現(xiàn)公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構(gòu)成了土地征收的唯一正當(dāng)理由，它既賦予了國(guó)家行使土地征收權(quán)力的合法性依據(jù)，又限制了國(guó)家行使土地征收權(quán)力的范圍。從這個(gè)意義上講，由于公共利益要求和標(biāo)準(zhǔn)的存在，土地征收法同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是一部限制土地征收、保障土地所有權(quán)的法律。《歐洲人權(quán)公約第一議定書》第1條第1款規(guī)定：“每一個(gè)自然人或法人均有權(quán)平等地享受其財(cái)產(chǎn)。非為公共的利益及依據(jù)法律的一般原則所規(guī)定的條件，任何人均不得剝奪其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。”《意大利民法典》第834條規(guī)定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權(quán)，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補(bǔ)償?shù)那闆r不在此限。”20世紀(jì)以后，法國(guó)公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念了，行政法院認(rèn)為只要能夠滿足公共利益就是達(dá)成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國(guó)的“公共目標(biāo)”概念也從原來(lái)的“公用征收”擴(kuò)展到“公益征收”。

(二)堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公平補(bǔ)償又稱為“正當(dāng)補(bǔ)償”或“相當(dāng)補(bǔ)償”。這種公平補(bǔ)償?shù)囊髽?gòu)成了對(duì)國(guó)家強(qiáng)制權(quán)的反向制約，主要是從經(jīng)濟(jì)利益上保障被征地者的權(quán)益。在必須征收時(shí)，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)符合財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，財(cái)產(chǎn)的存續(xù)保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)的價(jià)值保障補(bǔ)償，通行做法是依照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)厘定被征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)決定土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)。說(shuō)到底，土地征收的過(guò)程其實(shí)就是一個(gè)強(qiáng)制購(gòu)買的過(guò)程，它要求在土地征收過(guò)程中模擬市場(chǎng)交易的結(jié)果，給予被征收者以相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的土地征收補(bǔ)償對(duì)價(jià)，從而在公共利益和個(gè)體利益之間達(dá)致均衡。德國(guó)最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對(duì)平等原則之侵犯。為了補(bǔ)償這項(xiàng)侵犯，就有必要對(duì)受到征用的個(gè)人授予一種公平補(bǔ)償。法國(guó)院認(rèn)為，一旦構(gòu)成征用，其補(bǔ)償就必須符合兩項(xiàng)條件：首先，政府必須在征用之前支付補(bǔ)償；其次，補(bǔ)償必須公正。日本憲法第29條第3款也規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償之下可收歸公共所用。”

(三)強(qiáng)化公權(quán)保障。公權(quán)保障指在土地征收過(guò)程中必須賦予并保障被征地者的各種公權(quán)利。公權(quán)利是同私權(quán)利相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是公民所享有的針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)利。由于土地征收是一個(gè)運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制剝奪他人土地所有權(quán)的過(guò)程，為了防止國(guó)家公權(quán)力肆意侵害土地所有權(quán)，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權(quán)利：

1.知情權(quán)。被征地者的知情權(quán)包括事前知情權(quán)和事中知情權(quán)，事前知情權(quán)要求用地單位在土地征收程序啟動(dòng)前，就應(yīng)當(dāng)通知被征地者并聽(tīng)取其意見(jiàn)；事中知情權(quán)要求征收機(jī)關(guān)在作出征收決定和補(bǔ)償決定時(shí)，除應(yīng)當(dāng)及時(shí)地進(jìn)行公告外，還應(yīng)當(dāng)以通知方式個(gè)別告知被征地者。

2.買回權(quán)。土地買回權(quán)指土地所有者在征收所據(jù)以存在的公益目的未能實(shí)現(xiàn)的情況下請(qǐng)求買回該幅土地的權(quán)利。對(duì)財(cái)產(chǎn)的侵害僅限于為實(shí)現(xiàn)特定的大眾福祉利益所必要的范圍內(nèi)，這意味著。原先作為征收正當(dāng)理由的目的一旦消滅，返還請(qǐng)求權(quán)即告成立。土地買回權(quán)制度的設(shè)立旨在促進(jìn)土地的合理利用，維護(hù)被征地者的合法權(quán)益，提高土地征收的效率。買回權(quán)是被征地者維護(hù)其所有權(quán)的一種補(bǔ)充手段，實(shí)際上是對(duì)土地征收行為的否認(rèn)，從性質(zhì)上看，它是一項(xiàng)保障土地所有權(quán)的公權(quán)利。

3.殘余土地建筑物強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)。被征地者強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，被征地者享有在法定期限內(nèi)請(qǐng)求征地機(jī)關(guān)一并予以征收的權(quán)利。該權(quán)利性質(zhì)上屬于公權(quán)利，是被征地者針對(duì)政府的權(quán)利，目的是為了維護(hù)被征地者的經(jīng)濟(jì)利益。

(四)堅(jiān)持公正程序。公正程序又稱為正當(dāng)程序，從程序法理上講，征地過(guò)程中的公正的法律程序既是被征地者權(quán)利的重要保障，也是對(duì)政府征地權(quán)力的有效限制。作為對(duì)政府行使征收權(quán)力的制約，公正程序已經(jīng)越來(lái)越廣泛地體現(xiàn)在世界各國(guó)的土地立法之中。在美國(guó)的土地征收法中，公正程序包括兩項(xiàng)基本程序性規(guī)則：其一是聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項(xiàng)規(guī)則下，必須保證相對(duì)方在行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)行政決定時(shí)享有如下三項(xiàng)權(quán)利：(1)相對(duì)人在合理時(shí)間得到通知的權(quán)利；(2)相對(duì)人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利；(3)相對(duì)人有為自己辯護(hù)的權(quán)利。第二項(xiàng)規(guī)則是避免偏私的必要程序規(guī)則。

日本土地征收也有著嚴(yán)格的程序，根據(jù)2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規(guī)定，日本的土地征收要經(jīng)歷以下一些程序：(1)編寫調(diào)查報(bào)告；(2)裁定程序的開(kāi)始；(3)土地所有人或其他權(quán)利人提出補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求；(4)征收委員會(huì)作出征收區(qū)域、損失補(bǔ)償以及權(quán)利取得或喪失時(shí)間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時(shí)普通公用征收程序依次要經(jīng)過(guò)行政階段和司法階段。在行政階段，針對(duì)公務(wù)機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)征收計(jì)劃，被征收人可以在收到財(cái)產(chǎn)征收計(jì)劃15天內(nèi)提出異議和意見(jiàn)，如果雙方達(dá)不成協(xié)議，行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)過(guò)開(kāi)會(huì)才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執(zhí)行，征收便進(jìn)入司法階段，即由征收機(jī)關(guān)向征收財(cái)產(chǎn)所在地的法院提訟。如果經(jīng)審查確定行政機(jī)關(guān)征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行估價(jià)。在聽(tīng)取了雙方當(dāng)事人意見(jiàn)后，法院在專家所作結(jié)論的基礎(chǔ)上決定補(bǔ)償費(fèi)額，然后由法院授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行征收財(cái)產(chǎn)。被征收人對(duì)一審法院的判決不服可以向上級(jí)法院上訴，但上訴不停止原判決的執(zhí)行。

除了在征收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動(dòng)之前也必須要有一個(gè)民事前置程序。盡管公共利益是國(guó)家啟動(dòng)征地程序的唯一正當(dāng)理由，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經(jīng)過(guò)民事途徑不能取得土地所有權(quán)情況下，才能進(jìn)入土地征收程序。這就是說(shuō)，在國(guó)家啟動(dòng)土地征收程序之前，必須要有一個(gè)民事前置程序，這也是公正程序的一個(gè)必然要求。

二、對(duì)我國(guó)土地征收立法的啟示

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，這就決定了我國(guó)土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎(chǔ)上，也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。相對(duì)而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎(chǔ)上，也就是說(shuō)，西方土地征收法律制度必然與我國(guó)土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經(jīng)過(guò)了幾百年的發(fā)展，西方國(guó)家已經(jīng)形成了一個(gè)比較完善的、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地征收法律制度體系，對(duì)我國(guó)土地征收法律制度體系的建構(gòu)具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。”應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行立法已經(jīng)確立了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規(guī)定，除了少量的非農(nóng)化建設(shè)不需要經(jīng)過(guò)征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設(shè)用地都要經(jīng)過(guò)土地征收程序，而不管這些建設(shè)用地是否符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上取消了土地征收的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。為了保障集體土地所有權(quán)，減少土地征收的頻率，筆者認(rèn)為，在我國(guó)未來(lái)的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)盡可能地確定公共利益的內(nèi)涵，并且詳細(xì)地列舉屬于公共利益范疇的建設(shè)項(xiàng)目，以徹底杜絕為了商業(yè)利益或國(guó)庫(kù)利益而濫用土地征收權(quán)的可能性。

啟示二：以“公權(quán)利”保障為核心重新建構(gòu)一系列土地征收制度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度，土地征收實(shí)質(zhì)上就是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性地把集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，是否征收、如何征收、如何補(bǔ)償?shù)确矫妫徽鞯貑挝缓褪У剞r(nóng)民既缺少知情權(quán)，也沒(méi)有殘余地強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)、買回權(quán)等一系列權(quán)利。政府的征收行為明顯具有單方面性和強(qiáng)制性，威權(quán)過(guò)重，充分體現(xiàn)了國(guó)家的權(quán)威，反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的行政權(quán)力支配一切的時(shí)代特征，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代多元化法治社會(huì)的要求。因此，在我國(guó)未來(lái)的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)以“公權(quán)利”保障為核心的土地征收法律制度體系。

第2篇

【關(guān)鍵詞】土地；土地征收；土地征收程序；平衡

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2013）08-170-01

一、引言

土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。

土地征收關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。中國(guó)的土地征收程序還存在著很多缺陷，迫切需要進(jìn)行改革、完善。如果處理不當(dāng)，很可能損害各方利益，影響土地征收的順利進(jìn)行，致使征收目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩，所以，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。

土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯。一些文件、報(bào)告時(shí)常混用“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；征用的法律后果只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。

二、我國(guó)土地征收程序上的漏洞

（一）現(xiàn)行法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定

現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征收的補(bǔ)償問(wèn)題

土地征收是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于人民的客觀需求。

（三）土地征收權(quán)的行使問(wèn)題

在我國(guó)，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問(wèn)題

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而失去土地的百姓卻收之甚微。

（五）有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞

具體表現(xiàn)在：1.土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。2.缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。

三、關(guān)于我國(guó)土地征收程序完善的建議

針對(duì)目前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過(guò)立法措施，結(jié)合本國(guó)實(shí)際，重點(diǎn)在其具體規(guī)定和內(nèi)容上加以改革、完善，以構(gòu)建一個(gè)更為細(xì)致、更具有操作性的，嚴(yán)格、周密的，科學(xué)、合理的土地征收程序，使之更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合市場(chǎng)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況和被征收者的實(shí)際情況合理給出。

3.事實(shí)的認(rèn)定。嚴(yán)格控制申請(qǐng)和審查過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)。

4.政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。

5.如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。

第3篇

關(guān)鍵詞:土地征收;對(duì)比分析;啟示

中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強(qiáng)制性取得私人特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)或制度”。因日本是實(shí)行私有制的資本主義國(guó)家,國(guó)有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進(jìn)行國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、軍事建設(shè),為了興辦社會(huì)的公共事業(yè),在必要時(shí)通過(guò)對(duì)私有土地有償?shù)膹?qiáng)制性征收,實(shí)現(xiàn)對(duì)公益事業(yè)用地的最大保護(hù)和促進(jìn)。

1.2 征收的法律依據(jù)

憲法作為國(guó)家的根本準(zhǔn)則,制定了私有財(cái)產(chǎn)的關(guān)系基準(zhǔn)。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨(dú)立式,制定了《土地征收法》,它獨(dú)立于土地法而單獨(dú)以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調(diào)國(guó)家的公共利益與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利益之間的關(guān)系,為了使國(guó)家有限的土地能夠得到最有效的合理利用。“土地征收法”對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調(diào)國(guó)家全局性利益和個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔的法規(guī),保證土地征收合法、有序進(jìn)行。

我國(guó)并非日本獨(dú)立式的立法形式,也非一些國(guó)家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問(wèn)題,作為土地法的一個(gè)章節(jié)處理。同時(shí)我國(guó)目前并沒(méi)有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準(zhǔn),以《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對(duì)征收進(jìn)行補(bǔ)充和解釋。因?yàn)榉刹⒎呛芡晟?所以在實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些仍需解決的問(wèn)題,比如征收審查、征收補(bǔ)償、征收糾紛裁決、強(qiáng)制救濟(jì)等。

2 中日兩國(guó)土地征收要素對(duì)比分析

2.1 對(duì)兩國(guó)的“公共利益”比較分析

公共利益原則是每個(gè)國(guó)家進(jìn)行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關(guān)法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權(quán)的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對(duì)何為“公共利益事業(yè)”的項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項(xiàng)目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律來(lái)約束,詳細(xì)地囊括了國(guó)家社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的基本公共利益。政府沒(méi)有任意行政權(quán),不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動(dòng)征用權(quán)的現(xiàn)象。所以日本對(duì)公共利益的嚴(yán)格界定和對(duì)公益事業(yè)的認(rèn)定。

在我國(guó),則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權(quán)無(wú)法得到限制,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但是對(duì)什么是“公共利益”還缺乏相關(guān)法律規(guī)定,可見(jiàn),我國(guó)實(shí)行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力提供了方便,在實(shí)際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地也可通過(guò)征地途徑獲得土地使用權(quán)。土地征收權(quán)的濫用造成了很多社會(huì)問(wèn)題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn),將“公共利益”的目的嚴(yán)格要求起來(lái)。

2.2 對(duì)兩國(guó)的土地補(bǔ)償方式進(jìn)行對(duì)比和分析

日本的土地征收補(bǔ)償原則上以相當(dāng)補(bǔ)償為準(zhǔn),但在實(shí)踐中多以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi),即當(dāng)國(guó)家為了公共利益的需要必須征收土地時(shí),國(guó)家根據(jù)被損利益的性質(zhì)、范圍、程度、價(jià)值等因素進(jìn)行綜合考慮,并給予全額補(bǔ)償。日本對(duì)賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補(bǔ)償原則為:(1)項(xiàng)目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關(guān)系人的損失時(shí),征用土地的項(xiàng)目人要賠償土地權(quán)利人的損失。(2)分別支付原則:項(xiàng)目人賠償損失時(shí),只要能夠分別進(jìn)行損失評(píng)估,則要對(duì)土地所有人和關(guān)系人分別進(jìn)行賠償。(3)按正常市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)價(jià)原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對(duì)于損失,原則上要用現(xiàn)金進(jìn)行賠償。也可以通過(guò)土地征用委員會(huì)裁決,采用提供替用土地的方式進(jìn)行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權(quán)利人失去權(quán)利之前支付。

賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的正常市價(jià)計(jì)算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價(jià)格確定。(2)通損賠償。即對(duì)權(quán)利者因土地征收而受到的附帶性損失進(jìn)行賠償。(3)少數(shù)殘存者補(bǔ)償。水庫(kù)等大型公共事業(yè)建設(shè),使建設(shè)地區(qū)的社會(huì)本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來(lái)。對(duì)這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應(yīng)給予適當(dāng)賠償。可見(jiàn),日本的征收補(bǔ)償范圍較廣,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較合理。

我國(guó)憲法對(duì)土地征收之補(bǔ)償原則無(wú)明確的界定,但《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)助費(fèi)等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。可見(jiàn)我國(guó)采用的是適當(dāng)補(bǔ)償法。補(bǔ)償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地?fù)p失和其他間接的損失沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?計(jì)算方法可操作性不強(qiáng),并且前兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)不直接發(fā)給農(nóng)民,補(bǔ)償內(nèi)容事實(shí)上只有兩項(xiàng)。所以,補(bǔ)償范圍不可以除了表現(xiàn)在補(bǔ)償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。

2.3 對(duì)兩國(guó)的土地征收程序進(jìn)行對(duì)比和分析

日本土地征收之所以很好的落實(shí),除了建立了合理的補(bǔ)償機(jī)制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權(quán)利和義務(wù),征地出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟(jì)和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進(jìn)行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請(qǐng)、聽(tīng)取意見(jiàn)、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過(guò)各種條件對(duì)征收雙方進(jìn)行一定約制,達(dá)到在推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展的同時(shí),保護(hù)私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項(xiàng)目人進(jìn)行土地的征收和使用時(shí),則主要通過(guò)以下幾道程序:(1)政府對(duì)公益事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行資格認(rèn)定;(2)項(xiàng)目申請(qǐng)人編寫土地調(diào)查報(bào)告;(3)征用委員會(huì)對(duì)征收或使用土地的具體事項(xiàng)進(jìn)行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進(jìn)行。

我國(guó)并沒(méi)有一部具體的土地征收法來(lái)規(guī)范土地征收雙方的權(quán)利和義務(wù),其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時(shí),這些立法對(duì)征地的目的、程序、補(bǔ)償以及征地糾紛的解決等問(wèn)題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地隨意性很大,補(bǔ)償安置存在極大的后遺癥,土地征收過(guò)程中引發(fā)的事故也無(wú)人承擔(dān)。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長(zhǎng)、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費(fèi);四是資料量大,報(bào)件復(fù)雜。另外,按我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但可以看到實(shí)際操作過(guò)程中缺乏透明度,并沒(méi)積極聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn),公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強(qiáng)制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動(dòng)的服從。

3 日本土地征收對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒

(1)嚴(yán)格限定以公共利益為目的的征地范圍。

國(guó)家行使土地征收權(quán)是為公共利益服務(wù),其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)建設(shè)、政府機(jī)關(guān)用地及為公益事業(yè)服務(wù)的公共用地。日本通過(guò)詳盡的列舉式對(duì)公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進(jìn)而嚴(yán)格限制征地的目的,對(duì)政府征收土地的權(quán)利形成較強(qiáng)約束。因而我國(guó)也應(yīng)該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點(diǎn)種類得以明確。同時(shí)要將用地目的嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地,增設(shè)公益目的的認(rèn)證程序。

(2)完善補(bǔ)償制度。

征地補(bǔ)償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關(guān),因此對(duì)于這項(xiàng)制度的完善有著更大的意義。如上所述我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度存在著很多問(wèn)題需要改進(jìn),依照市場(chǎng)原則,提高土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。例如:土地管理法規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算,但這是一種與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)。以倍數(shù)計(jì)算難以體現(xiàn)級(jí)差地租導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用偏低。失地農(nóng)民沒(méi)有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場(chǎng)交易價(jià)格為基礎(chǔ)的補(bǔ)償金。

(3)建立健全土地征收程序。

科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來(lái)保障土地征收到合法進(jìn)行。我國(guó)也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),完善救濟(jì)機(jī)制。在整個(gè)土地征收過(guò)程中,保證被征收者在征地行為過(guò)程中的參與,讓他們?cè)谡魇盏哪康男浴⒄魇盏姆秶⒄魇昭a(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。即做好事前公告,事中聽(tīng)證,事后救濟(jì)工作。

中國(guó)土地管理法及其實(shí)施細(xì)則均沒(méi)有條文規(guī)定個(gè)體土地使用者在對(duì)國(guó)家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時(shí)提出申訴的權(quán)利。但征收作為政府強(qiáng)制取得私有財(cái)產(chǎn)的損益,會(huì)對(duì)使用者造成不同形式的損失,因此必須通過(guò)法律設(shè)定有效的救濟(jì)途徑,這是保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的最后防線。征收的救濟(jì)是公民的權(quán)利和利益因政府實(shí)施征收而受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)征收行為的合法性存在質(zhì)疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補(bǔ)償問(wèn)題引起的糾紛,主要有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復(fù)議、行政訴訟。同時(shí)在訴訟中,法院要加強(qiáng)憲法審查和行政審查。

參考文獻(xiàn)

[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國(guó)土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒[M].北京:中國(guó)大地出版社,2004.

第4篇

關(guān)鍵詞:補(bǔ)償原則;現(xiàn)狀與問(wèn)題;子原則

中圖分類號(hào):C93

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實(shí)踐操作中受償主體虛位,補(bǔ)償范圍狹小,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,補(bǔ)償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第三款:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。2004年《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第三款進(jìn)一步完善為:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2004年新修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則做了如下規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用 (第四十二條) 。

對(duì)以上法律文本進(jìn)行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對(duì)土地征收補(bǔ)償原則沒(méi)有涉及。2004年修憲后將“補(bǔ)償”明文寫入憲法,為征地補(bǔ)償提供了憲法依據(jù),但對(duì)補(bǔ)償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對(duì)土地征收補(bǔ)償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補(bǔ)償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補(bǔ)償”,并規(guī)定了補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補(bǔ)償原則采取了有限補(bǔ)償原則。盡管學(xué)者們多認(rèn)為我國(guó)的補(bǔ)償原則是“合理補(bǔ)償”(相當(dāng)補(bǔ)償),但從法律文本解釋學(xué)上看,管理法第47條在文本上沒(méi)有明確化,并未出現(xiàn)“適當(dāng)合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補(bǔ)償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點(diǎn)變化,一是擴(kuò)大了補(bǔ)償費(fèi)的項(xiàng)目種類,明文規(guī)定了“社會(huì)保障費(fèi)”這一補(bǔ)償項(xiàng)目;二是在對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補(bǔ)償額以及明確的計(jì)算方法,也沒(méi)有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無(wú)抵觸)的適用原則,應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來(lái)強(qiáng)調(diào)四個(gè)補(bǔ)償項(xiàng)目中的前三個(gè)即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的“足額”。關(guān)于“社會(huì)保障費(fèi)”,文本僅用“安排”一詞進(jìn)行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會(huì)保障費(fèi),更非是對(duì)補(bǔ)償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實(shí)踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補(bǔ)償范圍狹小,補(bǔ)償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補(bǔ)償費(fèi)的流轉(zhuǎn)次序

我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有。在實(shí)踐操作中,擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”角色功能的卻是同時(shí)存在、相互包含、相互隸屬的三個(gè)主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,二是村委會(huì)級(jí)別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)組織,三是村民小組級(jí)別的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭(zhēng)相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣的“雁過(guò)拔毛、見(jiàn)者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補(bǔ)償順序上是列在第四次序上的:村民小組級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織在留足自己的“可以獲取”的補(bǔ)償費(fèi)之后,剩下的補(bǔ)償費(fèi)才真正進(jìn)入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”在實(shí)踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補(bǔ)償制度中,公共利益更是分配和行使國(guó)家土地征收權(quán)時(shí)“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學(xué)界觀點(diǎn)不一。就國(guó)內(nèi)的爭(zhēng)論而言,焦點(diǎn)主要集中在是否應(yīng)將國(guó)家利益納入公共利益的范疇。

這種對(duì)公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補(bǔ)償原則:如果公共利益不包含國(guó)家利益(此時(shí)公共利益即等同于社會(huì)公共利益),那就應(yīng)采取有限補(bǔ)償說(shuō),因?yàn)榇藭r(shí)的“公共利益中”中也包含了被征收者的個(gè)人利益;如果公共利益中包括了國(guó)家利益,那就應(yīng)采取適當(dāng)補(bǔ)償原則,具體如何補(bǔ)償應(yīng)視個(gè)案的具體情況而定――對(duì)其中的為了“國(guó)家利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行完全補(bǔ)償,因?yàn)檎螄?guó)家是與市民社會(huì)相對(duì)立的,國(guó)家利益中并不包含個(gè)人利益;對(duì)其中的為了“社會(huì)公共利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行有限補(bǔ)償。在我國(guó)的實(shí)踐操作中,公共利益往往被無(wú)限地?cái)U(kuò)大化,一些主要目的在于營(yíng)利的私人商業(yè)行為因?yàn)槠鋾?huì)附帶產(chǎn)生一些很小的社會(huì)公共利益的效應(yīng),也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、私人煤礦開(kāi)采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則面臨的現(xiàn)狀還有補(bǔ)補(bǔ)償范圍狹小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、 補(bǔ)償利益不及損失利益等,這些已是不爭(zhēng)的事實(shí)。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實(shí)踐中無(wú)詳細(xì)的法律可遵循,執(zhí)法者無(wú)所適從;這些問(wèn)題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會(huì)的不和諧因素,不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強(qiáng)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系勢(shì)在必行。

2 對(duì)策:我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則子原則之構(gòu)建

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)探求適合我國(guó)國(guó)情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動(dòng)原則、先補(bǔ)后征原則、限時(shí)補(bǔ)償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收時(shí),必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時(shí)才得以啟動(dòng)征收程序,如果是為了個(gè)體私人利益,則不得進(jìn)行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對(duì)人的合法權(quán)益,以維持土地征收補(bǔ)償制度建立的最初價(jià)值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動(dòng)原則

窮盡啟動(dòng)原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無(wú)法滿足公共利益的需要時(shí)才能啟動(dòng)征地補(bǔ)償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動(dòng)該程序。

窮盡啟動(dòng)原則的價(jià)值在于它控制著整個(gè)征地補(bǔ)償程序的啟動(dòng)樞紐,在整個(gè)農(nóng)村征地補(bǔ)償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補(bǔ)償程序的啟動(dòng)提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償程序無(wú)法啟動(dòng),但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補(bǔ)償程序得以啟動(dòng),該程序究竟能否啟動(dòng),還在于是否符合窮盡啟動(dòng)的原則。換句話講,單個(gè)的公益恪守原則或者窮盡啟動(dòng)原則都無(wú)法使得征地補(bǔ)償程序得以啟動(dòng),它們只是該原則得以啟動(dòng)的必要條件而非充分條件,只有當(dāng)某種情形同時(shí)符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動(dòng)原則的要求時(shí),征地補(bǔ)償程序的啟動(dòng)才獲得了更大意義上的可能性,但此時(shí)公益恪守原則與窮經(jīng)啟動(dòng)原則的結(jié)合也僅僅是征地補(bǔ)償程序中的一部分得以啟動(dòng)的充分條件――此時(shí)必然可以啟動(dòng)補(bǔ)償程序但不必然得以啟動(dòng)征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動(dòng)的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動(dòng)的必要條件。

2.3 先補(bǔ)后征原則

先補(bǔ)后征原則即先補(bǔ)償后征收原則,是指行政主體只有在補(bǔ)償程序完成以后才得以開(kāi)始征收程序。先補(bǔ)后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補(bǔ)償制度中先征收后補(bǔ)償而產(chǎn)生的“只征收不補(bǔ)償”或“多征收少補(bǔ)償”的弊端的出現(xiàn)。通過(guò)先補(bǔ)后征原則的調(diào)節(jié)機(jī)制,把補(bǔ)償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護(hù)被征地者的切身利益。先補(bǔ)后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動(dòng)原則共同構(gòu)成了整個(gè)土地征收補(bǔ)償程序得以完全啟動(dòng)的充分條件――當(dāng)某種情形同時(shí)符合公益恪守原則、窮盡啟動(dòng)原則與先補(bǔ)后征原則的要求時(shí),整個(gè)土地征收補(bǔ)償程序就得以完全啟動(dòng)。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時(shí)限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時(shí),必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實(shí)的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對(duì)徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對(duì)被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補(bǔ)償金、原征地主體返還被征地,它是獨(dú)立于原土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨(dú)立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實(shí)質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

3 結(jié)語(yǔ)

由上可見(jiàn),本文所主張的我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動(dòng)原則、先補(bǔ)后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開(kāi)放的體系,這個(gè)體系符合可操作性強(qiáng)的基本要求,同時(shí)也適合我國(guó)國(guó)情,它對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償秩序、保護(hù)失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展具有重大意義。

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第5篇

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收程序的概念

1.我國(guó)農(nóng)村土地征收的概念

我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，由此我們可以將土地征收的概念理解為：為了國(guó)家、人民公眾的利益，可以要給與一定的補(bǔ)償取得土地的所有權(quán)和土地上附著物的所有權(quán)，但是“公共利益”的概念及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有硬性規(guī)定。

2.土地征收與土地征用的辨析

土地征收主要是所有權(quán)的改變，不僅包括土地還包括土地上的附著物。征用只是使用權(quán)的改變，國(guó)家征用土地之后，會(huì)給與一定補(bǔ)償，并且經(jīng)土地歸還原有的土地?fù)碛姓摺?/p>

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收程序現(xiàn)狀及補(bǔ)償措施的建議

1.我國(guó)農(nóng)村土地征收程序

依照我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國(guó)集體土地征收的程序包括：建設(shè)單位依法申請(qǐng)土地，材料經(jīng)過(guò)受理之后擬定征地的方案，接著是進(jìn)行公告和確認(rèn)，接下來(lái)是同級(jí)人民政府進(jìn)行征地審查并且逐級(jí)上報(bào)，在此之后會(huì)制定征地補(bǔ)償方案并舉行聽(tīng)證會(huì)解決補(bǔ)償安置問(wèn)題，當(dāng)補(bǔ)償安置方案無(wú)異議且實(shí)施之后才能頒發(fā)建設(shè)用地的批準(zhǔn)書。

2.我國(guó)農(nóng)民權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

土地是重要的生產(chǎn)和生活資料，大量的土地征收導(dǎo)致大量的人員失業(yè)，他們涌進(jìn)城市，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展不完善并沒(méi)有為他們提供合適的崗位，，會(huì)造成城市競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，社會(huì)問(wèn)題突出，嚴(yán)重的更會(huì)危及社會(huì)治安，他們當(dāng)中很多人只能從事一些技術(shù)含量小、對(duì)文化素質(zhì)要求低的行業(yè)這也就相當(dāng)于他們是“隱性失業(yè)”，而政府對(duì)被征地人的補(bǔ)償是一次性的貨幣補(bǔ)償，并不考慮以后土地升值的潛力，對(duì)于這一大筆錢財(cái)很多人事沒(méi)有足夠的能力去打理，會(huì)造成這些人一夜暴富，從而失去生活的目標(biāo)。農(nóng)民失去土地之后他們?cè)僖驳貌坏酵恋亟o與他們的保障，同時(shí)甚至不能享受城市居民的一些社會(huì)保障，他們成了“社會(huì)夾心層”，這些沒(méi)有給與他們幸福感，反而使幸福指數(shù)降低。在土地征收過(guò)程當(dāng)中完全是行政力量的主導(dǎo)，市場(chǎng)的規(guī)律并沒(méi)有發(fā)揮作用，造成農(nóng)民得不償失嚴(yán)重侵害他們的權(quán)益。

3.我國(guó)征地過(guò)程中的違法行為

在進(jìn)行集體土地征收過(guò)程當(dāng)中存在很多的違法行為，其中法律制度的缺陷是其本質(zhì)原因。河南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省并且是全國(guó)的產(chǎn)糧基地，每年存在因?yàn)檎魇胀恋卦斐扇藛T失業(yè)和糧食總產(chǎn)量下降的情況，這些要求我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

土地在中國(guó)的歷史上起著很重要的作用，如今征收土地不合法勢(shì)必不造成社會(huì)的動(dòng)蕩。在征收集體土地的過(guò)程當(dāng)中存在出現(xiàn)“釘子戶”，甚至?xí)├麍?zhí)法造成群體性沖突，也有的因?yàn)檠a(bǔ)償安置不到位的問(wèn)題造成工程延期，造成了很大的資源浪費(fèi)。征地的主體是政府且監(jiān)督也是政府內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，這種當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判的行為很容易因?yàn)樽约旱睦娴墨@得而去損害公民的利益，造成對(duì)土地所有者的侵害也容易衍生腐敗問(wèn)題。有的地方政府為了自己的政績(jī)和稅收出現(xiàn)賣地的行為，但是政府由于政府制定土地征收制度不透明，監(jiān)督體質(zhì)不完善，無(wú)法對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督。

河南省已有的法律文件難以對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度提供充實(shí)的法律根據(jù)。其中《憲法》與《土地管理法》就有一定的沖突，《土地管理法》存在一定的違憲行為，但是當(dāng)前中國(guó)的法律制度并沒(méi)有違憲審查，所以《憲法》難以起到它應(yīng)有的作用。

在進(jìn)行土地補(bǔ)償方案過(guò)程中要舉行聽(tīng)證會(huì)，但是聽(tīng)證會(huì)難以起到應(yīng)有的作用，聽(tīng)證的主體不能及時(shí)得到信息且聽(tīng)證主體不廣泛，其應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。

4.對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

要明確合理的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，補(bǔ)償方式要多樣化，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，考慮以后土地增值的因素，將征收土地補(bǔ)償與就業(yè)、養(yǎng)老、實(shí)物、等進(jìn)行結(jié)合，以促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化。；重構(gòu)農(nóng)村集體土地征收的法律框架加大對(duì)土地征收救濟(jì)程序的建設(shè)，制定《土地征收法》為土地征收提供有法可依的局面，同時(shí)加大土地征收補(bǔ)償工作的程序的透明度，對(duì)政府集體土地征收進(jìn)行體制外的監(jiān)督，并制定征地補(bǔ)償復(fù)議程序；加強(qiáng)公民的參與并維護(hù)被征收土地人的聽(tīng)證權(quán)利和表達(dá)權(quán)利；完善集體土地征收的法律制度和相關(guān)的配套措施，用社會(huì)保障制度替代土地的保障制度，同時(shí)建設(shè)同地同價(jià)公平的補(bǔ)償制度，對(duì)土地上的附著物進(jìn)行合理的賠償。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地征收程序的建議

第6篇

關(guān)鍵詞:土地征收;農(nóng)民利益;立法完善

土地是一種稀缺資源,伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn),對(duì)土地的需求量突飛猛進(jìn),而建設(shè)用地的稀缺性也相應(yīng)突出。國(guó)家通過(guò)征收農(nóng)村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導(dǎo)致征收過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題,反倒日益激化了社會(huì)矛盾。因而,充分認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度存在的問(wèn)題,并加以解決勢(shì)在必行。

一、集體土地征收概述

由于我國(guó)土地所有采取公有制,而社會(huì)形態(tài)又呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),所以我國(guó)土地所有也相應(yīng)的呈現(xiàn)二元化,根據(jù)憲法,分別為國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有。同時(shí),在我國(guó),農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入一、二級(jí)土地市場(chǎng),所以土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的重要途徑。我國(guó)土地征收制度包含幾個(gè)反映其本質(zhì)的要素,例如公共目的、法定程序、主體強(qiáng)制、給予補(bǔ)償?shù)取Ｒ虼?可以初步認(rèn)定集體土地征收是國(guó)家為滿足公共利益需求,依據(jù)法律,按照法定程序,并給予集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償,強(qiáng)制將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的行政行為。根據(jù)以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點(diǎn)有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強(qiáng)制性、權(quán)屬轉(zhuǎn)移性、征地有償性.

二、集體土地征收制度存在的問(wèn)題及分析

(一)公共利益的界定問(wèn)題

公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當(dāng)性的重要前提和標(biāo)尺,應(yīng)當(dāng)是約束國(guó)家行使公權(quán)力的有效武器,但由于我國(guó)關(guān)于征地問(wèn)題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級(jí)政府多以公共利益為借口強(qiáng)行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財(cái)政”。

(二)收益分配問(wèn)題

國(guó)家在征收土地的時(shí)候,給予的征地補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)收益,同樣面臨分配的嚴(yán)重問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織把持征地補(bǔ)償,失去土地直接受損害的是農(nóng)民,而分享失地補(bǔ)償最少的也是農(nóng)民,農(nóng)民個(gè)體利益受到空前的剝削。

(三)征收程序問(wèn)題

首先,整個(gè)征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當(dāng)透明度。其次,實(shí)際中存在許多地方政府對(duì)土地以征收名義在未獲得批準(zhǔn)的情況下實(shí)行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費(fèi)。最后,土地征收缺乏必要監(jiān)督。土地征收往往就是政府部門對(duì)自己的行為加以監(jiān)督,這樣的監(jiān)督機(jī)制并不具備實(shí)質(zhì)作用。

(四)補(bǔ)償問(wèn)題

首先,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確,《土地管理法》僅就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作了原則性的規(guī)定,具體實(shí)施時(shí)仍以各地方政府各自任意標(biāo)準(zhǔn)為主,農(nóng)民利益很難保障。其次,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,現(xiàn)行的《土地管理法》以土地原有作用和價(jià)值作為測(cè)算補(bǔ)償金額的依據(jù),根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算得出的結(jié)果相比征收后土地產(chǎn)生的收益根本是天壤之別。最后,補(bǔ)償方式不合理,總體來(lái)說(shuō),現(xiàn)在主要的補(bǔ)償僅僅以貨幣形式發(fā)放,而失地農(nóng)民失去了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。所以,僅僅給農(nóng)民少量的貨幣補(bǔ)償難以彌補(bǔ)土地相對(duì)于農(nóng)民原有的生活保障作用。

三、關(guān)于土地征收立法完善的建議

(一)明確界定公共利益

我國(guó)對(duì)公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會(huì)發(fā)展步伐,確保法律概念的動(dòng)態(tài)變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時(shí)自由把握的范圍過(guò)寬,甚至可能被利用無(wú)限夸大權(quán)力范圍,導(dǎo)致公權(quán)力濫用。所以,我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取概括性敘述和逐條列舉相結(jié)合的立法方式,以為不特定多數(shù)人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對(duì)明顯的公共利益范疇加以列舉說(shuō)明。

(二)明確集體土地產(chǎn)權(quán)

明確集體土地產(chǎn)權(quán)的意義在于充分保證征地補(bǔ)償收益能夠切實(shí)落實(shí)到農(nóng)民手中,因此,應(yīng)當(dāng)明確村民小組作為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表,在割裂村民小組同基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系后,撤銷原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織的地位。這樣,農(nóng)民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個(gè)土地征收程序中來(lái),有助于保障農(nóng)民利益。

(三)細(xì)化土地征收程序規(guī)范

這就要求在立法中,對(duì)現(xiàn)行法律的程序性事項(xiàng)更加細(xì)致的規(guī)定,填補(bǔ)征地程序的空白,使整個(gè)征地活動(dòng)從申請(qǐng)審批到征收補(bǔ)償再到批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農(nóng)民以相應(yīng)的知情權(quán),使農(nóng)民在土地征收中不再處于完全被動(dòng)的地位,能夠自主保護(hù)自己的利益。

(四)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)僅僅是數(shù)字上的增加或減少,最好的方式是適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,利用市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律平衡各方利益。應(yīng)當(dāng)賦予集體土地征收各方一定的市場(chǎng)地位,甚至可以考慮在協(xié)商補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)引入聽(tīng)證制度,從而尋求各方利益的最大化。

參考文獻(xiàn):

第7篇

關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征地程序；補(bǔ)償制度

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實(shí)踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時(shí)，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會(huì)身份無(wú)所依托，就會(huì)成為一個(gè)就業(yè)困難、沒(méi)有保障的社會(huì)新群體，這將是社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)集體土地征收中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時(shí)有發(fā)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些都暴露出我國(guó)集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以下就來(lái)分析一下我國(guó)集體土地征收及補(bǔ)償安置制度所存在的問(wèn)題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國(guó)只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國(guó)憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡(jiǎn)單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序；在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過(guò)程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國(guó)農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過(guò)程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對(duì)過(guò)低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對(duì)比的是，集體土地被低價(jià)征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過(guò)程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過(guò)程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場(chǎng)化的土地出讓市場(chǎng)，通過(guò)出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動(dòng)了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財(cái)政”。政府官員與開(kāi)發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價(jià)格用來(lái)招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績(jī)。

二、對(duì)完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中難以避免的問(wèn)題。現(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，并著手去應(yīng)對(duì)解決，在保持社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識(shí)

在現(xiàn)實(shí)中了解到，因?yàn)檗r(nóng)民的法制意識(shí)薄弱或者對(duì)國(guó)家相關(guān)的征地及征地補(bǔ)償制度不了解，雖然覺(jué)得征地的程序或者補(bǔ)償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識(shí)出來(lái)而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動(dòng)去了解國(guó)家的一些切實(shí)關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級(jí)政府應(yīng)該將國(guó)家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時(shí)宣傳到位，提升村民的法律意識(shí)，避免在征地過(guò)程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國(guó)土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對(duì)于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國(guó)應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來(lái)規(guī)定按市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國(guó)的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。中國(guó)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對(duì)應(yīng)的以土地市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國(guó)目前各地的實(shí)際做法來(lái)看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。

（四）公平合理地進(jìn)行土地征收補(bǔ)償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時(shí)可以獲得補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補(bǔ)償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對(duì)土地價(jià)格、地上物價(jià)值、搬遷費(fèi)用等進(jìn)行一系列的要約與承諾來(lái)完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶粌H包括土地的價(jià)格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對(duì)出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過(guò)社會(huì)保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對(duì)于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)權(quán)益喪失。其對(duì)于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價(jià)值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式也鼓勵(lì)創(chuàng)新，我國(guó)主要實(shí)行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會(huì)保障體系，為了保證社會(huì)的安定以及農(nóng)民個(gè)體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實(shí)際情況的前提下，鼓勵(lì)多種模式的補(bǔ)償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽(tīng)證制度

第8篇

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國(guó)具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒(méi)有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會(huì)嚴(yán)重地影響土地征收活動(dòng)和國(guó)家建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，也會(huì)加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會(huì)影響農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。1所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒(méi)有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過(guò)預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過(guò)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過(guò)規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過(guò)程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無(wú)常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見(jiàn)性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

二、我國(guó)土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷

1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確。現(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”語(yǔ)焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對(duì)何謂“公共利益”卻只字未提，無(wú)法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒(méi)有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。1

我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門說(shuō)明；當(dāng)集體或農(nóng)民對(duì)公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對(duì)征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2

（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，根本無(wú)從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來(lái)了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無(wú)法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。

（2）被征收者在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過(guò)程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見(jiàn)所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

（3）對(duì)被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒(méi)有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過(guò)大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無(wú)法通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國(guó)土地征收程序的完善

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過(guò)程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問(wèn)題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過(guò)法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府部門或其他強(qiáng)勢(shì)主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說(shuō)明，并舉行征地條件聽(tīng)證會(huì)和補(bǔ)償安置聽(tīng)證會(huì)，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過(guò)公告和聽(tīng)證程序聽(tīng)取有關(guān)專家和民眾的意見(jiàn)，使得各種不同甚至彼此針?shù)h相對(duì)的觀念、意見(jiàn)、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對(duì)它們進(jìn)行研究、斟酌、識(shí)別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開(kāi)性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過(guò)必要的聽(tīng)證和論證程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確定征收土地的范圍，并及時(shí)予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

（三）土地征收的補(bǔ)償。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收補(bǔ)償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，這是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行公開(kāi)，讓征地補(bǔ)償透明，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。1

第三，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。

最后，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過(guò)程中，要增加透明性，在征收過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時(shí)提供可查閱的相關(guān)文件報(bào)表，以對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強(qiáng)協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過(guò)程中的參與，讓他們?cè)谡魇漳康男浴⒄魇辗秶⒄魇昭a(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施及時(shí)保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過(guò)程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征收者的合法利益。

通過(guò)以上程序，可以使我國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國(guó)的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著我國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展！

參考文獻(xiàn)：

[1]王興運(yùn)。中國(guó)土地征收補(bǔ)償法律制度研究[A]，轉(zhuǎn)引自楊紫火亙。經(jīng)濟(jì)法研究[C]，北京大學(xué)出版社2005.

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[8]張玉東。公益征收程序的探討——以一般征收程序?yàn)閷?duì)象[J]，政法論叢，2006（6）。

＊中山大學(xué)法學(xué)院06級(jí)經(jīng)濟(jì)法研究生，研究方向：企業(yè)與公司法、經(jīng)濟(jì)法。

1王興運(yùn)：《中國(guó)土地征收補(bǔ)償法律制度研究》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第190頁(yè)。

1李強(qiáng)：《中國(guó)土地征收法律制度研究》，/weizhang/default.asp？id=17110.

2梁亞榮、李雪艷：《修憲與土地征收制度的完善》，載《實(shí)事求是》2004年第6期，第64頁(yè)。

1丁文、溫世揚(yáng)：《土地征收侵權(quán)責(zé)任機(jī)制研究》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第4期，第65頁(yè)。

2段應(yīng)碧：《改革現(xiàn)行土地征用制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益》，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院簡(jiǎn)報(bào)2003年第4期。

1梁慧星教授便是主張采用一般概括式和列舉式的方法，具體可參見(jiàn)：梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年以及《中國(guó)民法典草案建議稿》（物權(quán)編），法律出版社，2004年。

2符啟林：《土地征用中公共利益的考量》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第167頁(yè)。

第9篇

【關(guān)鍵詞】土地征收 政府職權(quán) 公共利益 正當(dāng)程序 補(bǔ)償安置

【中圖分類號(hào)】F301.22 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

土地征收的本質(zhì)屬性解析

“土地征收是指國(guó)家或政府為了公共利益的需要而強(qiáng)制取得私有土地并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)法律制度。在我國(guó)，由于實(shí)行土地公有制，因而土地征收主要是指國(guó)家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。”①我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地進(jìn)行征收并予以相應(yīng)的補(bǔ)償。為了保障土地征收制度的實(shí)踐性、有效性及合理性，我國(guó)相繼出臺(tái)了《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《物權(quán)法》，建構(gòu)起了我國(guó)土地征收的基本制度。

土地征收作為未經(jīng)土地財(cái)產(chǎn)所有人同意而強(qiáng)制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權(quán)力，是國(guó)家對(duì)內(nèi)管理權(quán)的具體表現(xiàn)。公權(quán)力作為維護(hù)和增進(jìn)公益的權(quán)力，其本質(zhì)是社會(huì)成員部分權(quán)利的讓渡或者說(shuō)社會(huì)成員的授權(quán)。因?yàn)椤皣?guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的享有者，人民只是基于保護(hù)自然權(quán)利這一特定目的，才把自己的部分權(quán)力授予政府。”②

土地作為人類最重要的財(cái)產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動(dòng)對(duì)象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過(guò)市場(chǎng)和政府實(shí)現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實(shí)體約束，以正當(dāng)程序?yàn)槌绦蛑萍s，以合理補(bǔ)償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國(guó)家、集團(tuán)與個(gè)人之間的利益機(jī)制，妥善解決國(guó)家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的矛盾與沖突，維持社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

我國(guó)土地征收制度中政府的角色與定位

政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家公共行政權(quán)力的載體與實(shí)際行為體，承擔(dān)著公共政策的制定、決策與實(shí)施的職權(quán)，以便保障人民民主、社會(huì)的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項(xiàng)基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權(quán)的組成部分。在土地征收中，我國(guó)政府具有雙重的角色與定位，具體如下：

一方面，政府作為國(guó)家權(quán)力代表，是土地征收的制定者、決策者與實(shí)施者。土地征收作為一項(xiàng)公共政策，以犧牲部分人的權(quán)益為代價(jià)，為全社會(huì)謀取福祉，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行更合理的分配，解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。政府作為公共權(quán)益的維護(hù)者與保障者，以國(guó)家根本大法為基礎(chǔ)，行使土地征收的職權(quán)。由于國(guó)家的公權(quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾私權(quán)利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會(huì)公眾行使這項(xiàng)公權(quán)力，代表著全社會(huì)的利益與期望。

另一面，政府是為人民服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，是人民的代表。政府是“為社會(huì)和人民服務(wù)的，政府的一切權(quán)力都來(lái)自于人民。因此，‘以人為本’和‘人權(quán)保障’是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點(diǎn)和最終依歸。”③在土地征收中，這種未經(jīng)被征收者同意而強(qiáng)行獲得土地的行為，必然會(huì)對(duì)被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因?yàn)樯鐣?huì)的利益而忽視這部分被征收者的權(quán)益。因而，為了從根本上保障被征收者的權(quán)益，政府應(yīng)該嚴(yán)格控制與限制土地征收，以公共利益、正當(dāng)程序、合理補(bǔ)償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來(lái)生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質(zhì)性。

我國(guó)土地征收制度中政府職權(quán)存在的問(wèn)題及原因

土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的具體行政行為，采用強(qiáng)制性的手段將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，兼具主動(dòng)性與被動(dòng)性，是政府實(shí)施公共服務(wù)職權(quán)的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國(guó)的特殊國(guó)情，導(dǎo)致我國(guó)政府在土地征收中擔(dān)任了多項(xiàng)職責(zé)，且這些職責(zé)之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權(quán)時(shí)極易角色錯(cuò)亂或職權(quán)混淆，忽視土地征收的公益性、正當(dāng)性與補(bǔ)償性，導(dǎo)致“土地財(cái)政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具。這不僅損害了人民的權(quán)益，浪費(fèi)了有限的土地資源，還嚴(yán)重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

首先，法律法規(guī)未對(duì)公共利益作出明確界定。我國(guó)憲法中明確提出，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收并給予相應(yīng)補(bǔ)償。但我國(guó)有關(guān)的法律法規(guī)并未對(duì)“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個(gè)人展開(kāi)建設(shè)需要土地的，都必須依法申請(qǐng)。這種依法申請(qǐng)的國(guó)有土地既包括國(guó)家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請(qǐng)條款，但實(shí)際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當(dāng)?shù)膹椥裕踔量梢詿o(wú)限擴(kuò)大到“任何單位和個(gè)人展開(kāi)建設(shè)需要的土地”。也就是說(shuō)，這一條不僅沒(méi)有對(duì)土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重?fù)p害了被征收者的合法權(quán)益。簡(jiǎn)言之，土地征收中“所謂的公共利益實(shí)際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免。”④政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實(shí)現(xiàn)私欲的工具，為政府提供了方便之門。

其次，土地征收的程序過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙。土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的具體行政行為，其應(yīng)該有事前聽(tīng)證與事后救濟(jì)的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當(dāng)性。可是，我國(guó)對(duì)于土地征收的程序設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙，存在漏洞，為政府、提供了程序上的便利。

我國(guó)土地征收制度在征收前并沒(méi)有賦予社會(huì)公眾以廣泛參與權(quán)，對(duì)于被征收者的事前異議或事后救濟(jì)也都未設(shè)置相應(yīng)的合法途徑，將享受公共利益福利的社會(huì)公共與財(cái)產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項(xiàng)公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補(bǔ)償安置方案后，其應(yīng)聽(tīng)取被征地者的意見(jiàn)與建議。但是由于補(bǔ)償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說(shuō)是單方面的通知。這對(duì)于被征收者來(lái)說(shuō)，根本就不具有實(shí)際意義。同時(shí)，對(duì)于事后救濟(jì)，雖然我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中規(guī)定，對(duì)于征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，應(yīng)由縣一級(jí)當(dāng)?shù)卣刃袇f(xié)調(diào)；對(duì)于協(xié)調(diào)不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對(duì)于這項(xiàng)終局裁決還不滿的話，怎樣救濟(jì)，向哪個(gè)機(jī)關(guān)申訴，卻都沒(méi)有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟(jì)權(quán)，刺激被征收者不斷上訪。

再次，補(bǔ)償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條，土地征收對(duì)于被征收者應(yīng)給予一定的補(bǔ)償與保障，但是仍然存在一定問(wèn)題，具體如下：

一方面，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問(wèn)題考慮在內(nèi)，這是土地征收補(bǔ)償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障。可是，我國(guó)政府在土地征收時(shí)并沒(méi)有考慮到這些，僅僅計(jì)算了被征收人的直接損失，補(bǔ)償缺乏全面性、客觀性與深刻性。

另一面，征收補(bǔ)償?shù)姆绞竭^(guò)于簡(jiǎn)單、單一，僅限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè)安置兩種，無(wú)法解決土地征收后的眾多遺留問(wèn)題。在我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償安置體系中，補(bǔ)償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項(xiàng)根本就不能使被征收者達(dá)到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問(wèn)題。這不僅嚴(yán)重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補(bǔ)償安置費(fèi)之間預(yù)留了大量的彈性空間，刺激政府。

最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒(méi)有建立有效的監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)槲覈?guó)政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實(shí)施者，權(quán)力制約無(wú)從談起。而在權(quán)力缺乏有效制約的前提下，極易導(dǎo)致權(quán)力的腐敗與濫用。因“權(quán)力過(guò)分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律。”⑤同時(shí)，由于沒(méi)有權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究機(jī)制，不能威懾與警示政府的不法行為。

完善、規(guī)范我國(guó)土地征收制度中的政府職權(quán)

首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準(zhǔn)確把握土地征收的實(shí)體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身是一個(gè)外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會(huì)，公共利益是公、私權(quán)的平衡點(diǎn)，也是國(guó)家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國(guó)在內(nèi)，各國(guó)大都是在未加定義的情況下使用這個(gè)法律概念的。”⑥不過(guò)，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾校瑲w納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對(duì)的，具有相對(duì)性，它是針對(duì)某一特定時(shí)期的社會(huì)或環(huán)境而言。公共利益會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。

雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒(méi)有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項(xiàng)本質(zhì)特征，即公共性與利益性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關(guān)的、具有共享性與有益性的社會(huì)價(jià)值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實(shí)踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應(yīng)公共利益的發(fā)展性與變化性，再設(shè)置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權(quán)提供了實(shí)體性基礎(chǔ)，也避免了政府、滋生腐敗，推動(dòng)土地征收中國(guó)家、集體、個(gè)人利益的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，設(shè)置符合正當(dāng)程序原則的征收程序，給予政府職權(quán)以程序性約束。土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的行政行為，集公權(quán)力與私權(quán)利于一體，具有相當(dāng)?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉(zhuǎn)化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當(dāng)程序加以調(diào)和與約束。“行政法中的正當(dāng)程序原則是指行政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合最低限度程序公正的標(biāo)準(zhǔn)。它起源于英國(guó)自然正義原則，在美國(guó)憲法中得以發(fā)揚(yáng)光大，現(xiàn)已成為世界許多國(guó)家行政程序的基本原則。”⑦在土地征收中，“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)健是進(jìn)行程序性制約。 ⑧因?yàn)檎?dāng)程序具有規(guī)范、組織與校準(zhǔn)功能，正當(dāng)、公開(kāi)、公正的土地征收程序，能從程序上對(duì)政府行使土地征收職權(quán)給予約束。具體如下：

一方面，前置聽(tīng)證程序。在土地征收申請(qǐng)被批準(zhǔn)之前，應(yīng)該設(shè)置專門的公共利益聽(tīng)證程序。這項(xiàng)聽(tīng)證程序由中立的第三方擔(dān)任主持者與裁決者，無(wú)論是土地的被征收者還是土地征收這項(xiàng)公共政策的受益者或者是其他相關(guān)者都可以參加聽(tīng)證程序。在聽(tīng)證會(huì)上，政府必須對(duì)公共利益給予詳細(xì)的解釋說(shuō)明，參與人員可以發(fā)表相應(yīng)意見(jiàn)。聽(tīng)證程序要最大限度地保證聽(tīng)證的廣泛性、公開(kāi)性、透明度與公正性。

另一面，事后司法救濟(jì)途徑。在土地征收?qǐng)?zhí)行后，被征收人認(rèn)為土地征收不符合公共利益或?qū)ρa(bǔ)償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟(jì)的手段，卻仍對(duì)行政處置結(jié)果不滿意的，法律應(yīng)該給予被征收人進(jìn)行司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。司法權(quán)作為一種中立性的裁決權(quán)，只需要對(duì)法律負(fù)責(zé)。在土地征收中，政府處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，被征收者完全是弱勢(shì)群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應(yīng)該賦予被征收者以司法救濟(jì)的權(quán)利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。

再次，建構(gòu)多元化、深刻化的補(bǔ)償安置政策，拓寬、拓深政府的補(bǔ)償安置職責(zé)。補(bǔ)償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建構(gòu)多元化、深刻化的土地補(bǔ)償政策，拓寬、拓深政府的補(bǔ)償安置職責(zé)，具體如下：一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化，將土地增值的部分納入補(bǔ)償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地價(jià)值市場(chǎng)化評(píng)估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評(píng)估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評(píng)估的科學(xué)性、合理性與精準(zhǔn)性。在評(píng)估完成后，向社會(huì)公布這份土地價(jià)值評(píng)估報(bào)告，并以此作為土地征收補(bǔ)償安置的主要依據(jù)。

另一面，補(bǔ)償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應(yīng)有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，補(bǔ)償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問(wèn)題，彰顯政府的公共服務(wù)職能。

最后，建立有效的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制，以保證政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。政府作為社會(huì)公共管理的中心，行使對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理的職權(quán)。政府行使職權(quán)應(yīng)該接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。土地征收作為其職權(quán)中的一項(xiàng)，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時(shí)性，應(yīng)在中央及地方各級(jí)人大內(nèi)部設(shè)置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對(duì)相應(yīng)的上級(jí)監(jiān)督小組負(fù)責(zé)，獨(dú)立于人大內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)與組織。同時(shí)，除了司法懲罰之外，應(yīng)該在行政體系內(nèi)部設(shè)置一套完善的土地征收職權(quán)的責(zé)任追究機(jī)制，保障土地征收中政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。

綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當(dāng)合理地行使自身職權(quán)。雖然在目前看來(lái)，政府的土地征收職權(quán)還有待于進(jìn)一步提升與加強(qiáng)。但是，我們相信，在不久的將來(lái)，政府作為公權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，出色地行使這項(xiàng)公共管理職權(quán)，為全社會(huì)謀取更大的福祉，推進(jìn)全人類的發(fā)展與進(jìn)步。

（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）

【注釋】

①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁(yè)。

②吳傳毅：“社會(huì)契約?法律契約?政府責(zé)任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁(yè)。

③劉旺洪：“論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁(yè)。

④蔡樂(lè)渭：“從擬制走向虛無(wú)”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁(yè)。

⑤步云：“為‘司法獨(dú)立’正名”，《環(huán)球法律評(píng)論》，2013年第2期，第22頁(yè)。

⑥李延鑄：“論‘公共利益’的立法定義及其判定問(wèn)題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁(yè)。

⑦呂新建：“行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析”，《河北法學(xué)》，2011年第11期，第165頁(yè)。