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第1篇

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；土地征收；復(fù)議機(jī)關(guān)；糾紛解決

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）27-0143-02

一

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地征收所引發(fā)的糾紛可謂層出不窮，法學(xué)界對(duì)糾紛的解決依然是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。不少論者認(rèn)為，應(yīng)該創(chuàng)造出新的農(nóng)村土地征收糾紛的解決方法。筆者對(duì)此類觀點(diǎn)不能茍同，主張中國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的解決，仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議；但同時(shí)又認(rèn)為，現(xiàn)行行政復(fù)議制度要為農(nóng)民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無(wú)須再創(chuàng)造出其他的救濟(jì)制度，修改后的行政復(fù)議制度就足以維護(hù)包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并為他們所接受。根據(jù)如下：第一，農(nóng)村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人，以農(nóng)民為另一方當(dāng)事人。作為具體行政行為的農(nóng)村土地征收行為，作為復(fù)議的對(duì)象符合中國(guó)行政復(fù)議法的精神。第二，相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議具有“內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)”，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān)，可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤５谌t到的正義不是正義。仍然相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議具有效率優(yōu)勢(shì)，它簡(jiǎn)易、迅速，可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤，使得農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到及時(shí)維護(hù)。雖然中國(guó)土地管理法規(guī)定了嚴(yán)格的土地審批權(quán)限和手續(xù)，但長(zhǎng)時(shí)間來(lái)，越權(quán)批地，甚至不經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)而征地，“先斬后奏”，甚至“斬而不奏”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。去法院提起行政訴訟這一維權(quán)之路非常漫長(zhǎng)，農(nóng)民不選擇它是很正常的。第四，行政復(fù)議具有“經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”，它不收費(fèi)[1]。中國(guó)農(nóng)民大多是窮人，這一優(yōu)勢(shì)對(duì)他們應(yīng)當(dāng)格外具有吸引力。

行政復(fù)議有如此之多的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民為何還不選擇它呢？這是因?yàn)樗嬖谥旅娜毕荩沟盟荒軌蚝芎玫鼐S護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷是：對(duì)行政復(fù)議的定性錯(cuò)誤，把行政復(fù)議定性得既有具體行政行為的性質(zhì)，又有權(quán)利救濟(jì)行為的性質(zhì)。第二個(gè)缺陷是規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告，第三是復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大。這三個(gè)缺陷又是緊密相關(guān)的。正是基于定性為具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果改變了具體行政行為，就會(huì)成為被告；正是因?yàn)槎ㄐ詾闄?quán)利救濟(jì)行為，法律為復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置了居間地位，以及作出復(fù)議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權(quán)。這些缺陷也使得中國(guó)行政復(fù)議制度未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì)，也不能彌補(bǔ)行政訴訟的不足。

因此，必須對(duì)現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進(jìn)行完善和發(fā)展。本文以下就從法理上對(duì)行政復(fù)議制度的完善途徑進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

二

中國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。另一方面，似乎又將其定性為具體行政行為。

中國(guó)法律把行政復(fù)議定性為具體行政行為，還體現(xiàn)在，它賦予了行政復(fù)議超強(qiáng)的法律效力，主要表現(xiàn)在：第一，復(fù)議可改變案件的管轄法院。第二，復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。第三，行政復(fù)議及其決定的這種超強(qiáng)效力還是一經(jīng)作出，就立即生效的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執(zhí)行的可能。而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出，既無(wú)停止執(zhí)行的可能，亦無(wú)推遲生效的例外。

由上述可知，相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。把行政復(fù)議定性為權(quán)利救濟(jì)行為，和定性為具體行政行為在法律性質(zhì)上是相互沖突的。權(quán)利救濟(jì)行為具有居間性、超然性，而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性，但眾所周知，行政裁決和行政復(fù)議具有根本的區(qū)別，因?yàn)樾姓脹Q的對(duì)象是民事?tīng)?zhēng)議，雙方是平等的民事主體；而行政復(fù)議的對(duì)象是行政爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的一方必然是行政機(jī)關(guān)或行使行政權(quán)力的其他組織。不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大，且一經(jīng)作出即生效，所以向法院即為必然。“司法乃最后一道防線”，對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了。可以說(shuō)，向法院是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。

三

第2篇

對(duì)集體土地實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《征收土地公告辦法》。對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國(guó)有土地房屋征收評(píng)估辦法》。 

訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定等等。 

二、征收、拆遷的法定程序 

（一）集體土地征收的程序 

①征地公告。②征詢村民意見(jiàn)。③實(shí)地調(diào)查與登記。 

④一書(shū)四方案。⑤張?zhí)鞯毓妗＂迯堎N征地補(bǔ)償安置方案公告。⑦報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案。⑧批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。⑨土地補(bǔ)償?shù)怯洝＂鈱?shí)施征地補(bǔ)償與土地交付。 

根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，適用本辦法。” 

第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告。” 

第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。” 

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝！?nbsp;

第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。” 

根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開(kāi)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報(bào)批時(shí)擬定的“一書(shū)四方案”（建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設(shè)用地為“一書(shū)三方案”，即建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案）。 

（二）房屋訴遷的程序 

①確定房屋征收范圍。②擬定征收補(bǔ)償方案。③征收補(bǔ)償方案與聽(tīng)證。④征收補(bǔ)償方案征求公眾意見(jiàn)。⑤修改征收補(bǔ)償方案。⑥社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。⑦落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用。⑧公告。 

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)（以下稱房屋征收部門(mén)）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。” 

第十條“房屋征收部門(mén)擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。” 

“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。” 

第十二條“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。” 

三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟(jì) 

（一）政府信息公開(kāi)制度在拆遷中的作用 

《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開(kāi)是非常重要的程序。如果行政機(jī)關(guān)不愿意公開(kāi)手中的信息，或者是不履行《政府信息公開(kāi)條例》中的規(guī)定的義務(wù)，沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)做出回復(fù)是違法的。申請(qǐng)人可以通過(guò)在國(guó)土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門(mén)依法申請(qǐng)相關(guān)信息，可見(jiàn)《政府信息公開(kāi)條例》給當(dāng)事人提供了依法調(diào)取對(duì)自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。 

（二）行政復(fù)議制度 

根據(jù)《行政復(fù)議法》“第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。” 

“第五條公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。” 

“第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：①國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；②縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。” 

（三）土地監(jiān)察制度 

土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國(guó)加強(qiáng)土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來(lái)的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法。” 

“第六十九條有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)就土地違法行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)。”

      四、被拆遷人的訴訟救濟(jì) 

（一）征收與拆遷案件的受案范圍 

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。 

《行政訴訟法》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定“對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”。第十二條第（十一）項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 

（二）征收與拆遷案件地域和級(jí)別管轄 

根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應(yīng)“由不動(dòng)產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。 

根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定案件都應(yīng)由中級(jí)人民法院作為一審管轄法院。 

（三）征收與拆遷案件的起訴與受理 

被征收人不服房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容： 

（1）征收人和被征收人的基本情況。 

（2）寫(xiě)明因不服某市、縣級(jí)人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補(bǔ)償決定的名稱、編號(hào)。 

（3）寫(xiě)明訴訟請(qǐng)求，包括請(qǐng)求撤銷、變更或確認(rèn)違法等具體訴訟請(qǐng)求，如同時(shí)要求政府賠償?shù)倪€要寫(xiě)明具體賠償請(qǐng)求的數(shù)額。如果請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的應(yīng)單獨(dú)列出一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。 

（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認(rèn)定 

房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定中的相對(duì)人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個(gè)人。當(dāng)公民個(gè)人的房屋被政府征收時(shí)，其就會(huì)成為房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定的行政相對(duì)人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對(duì)人時(shí)，如果對(duì)房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級(jí)人民政府擔(dān)當(dāng)被告。b.房屋征收部門(mén)。 

五、結(jié)語(yǔ) 

土地房屋征收與補(bǔ)償事關(guān)人民群眾切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局，是社會(huì)高度關(guān)注的焦點(diǎn)和問(wèn)題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來(lái)，房屋征收行政訴訟已上升趨勢(shì)的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當(dāng)今中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進(jìn)社會(huì)和諧有著不可替代的作用，因時(shí)間緊湊，相關(guān)法律知識(shí)研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進(jìn)步。 

參考文獻(xiàn)： 

[1]中國(guó)法制出版社編，《中華人民共和國(guó)土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月. 

[2]中國(guó)法制出版社編，《中華人民共和國(guó)拆遷補(bǔ)償法典》，2014年5月. 

第3篇

行政復(fù)議直接與人民群眾打交道，是解決行政爭(zhēng)議（民告官）的法定渠道，聽(tīng)證會(huì)是復(fù)議審理的重要環(huán)節(jié)。過(guò)去，申請(qǐng)行政復(fù)議的申請(qǐng)人不論身居何處，都要長(zhǎng)途跋涉來(lái)到省政府機(jī)關(guān)參加聽(tīng)證會(huì)。自2013年7月開(kāi)始，省政府法制辦的工作人員主動(dòng)走出機(jī)關(guān)，將原來(lái)在省政府機(jī)關(guān)召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)改為到申請(qǐng)人所在地召開(kāi)。截至2013年底，辦案人員深入實(shí)地243人次，為申請(qǐng)人節(jié)約費(fèi)用達(dá)10萬(wàn)余元。

2013年12月11日，盡管外面已是天寒地凍，但省政府法制辦復(fù)議人員仍然驅(qū)車300余公里，來(lái)到朝陽(yáng)市雙塔區(qū)組織召開(kāi)了一次行政復(fù)議聽(tīng)證會(huì)。這是一起由征收集體土地及房屋拆遷引發(fā)的行政復(fù)議案件。申請(qǐng)人王某認(rèn)為被申請(qǐng)人省政府批復(fù)程序違法，請(qǐng)求撤銷該批復(fù)，同時(shí)，申請(qǐng)人認(rèn)為被拆遷的房屋補(bǔ)償較低，拒絕與拆遷單位達(dá)成動(dòng)遷協(xié)議。聽(tīng)證會(huì)上，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人圍繞征收土地程序是否違法的焦點(diǎn)問(wèn)題，充分發(fā)表了各自的意見(jiàn)，并進(jìn)行了舉證、質(zhì)證和辯論。申請(qǐng)人王某于2000年12月與朝陽(yáng)市雙塔區(qū)凌河街道孟克村村民委員會(huì)簽訂了耕地承包合同，耕地承包期限為28年，承包土地1.7畝。雙方約定耕地如遇國(guó)家和集體需要征用時(shí)，此合同自然終止。承包土地初期，申請(qǐng)人建起大棚種植蔬菜，但經(jīng)營(yíng)狀況不好。2006年，申請(qǐng)人經(jīng)與孟克村村民委員會(huì)協(xié)商同意，先后投資170萬(wàn)元，建起了810平方米的冷庫(kù)及附屬建筑物，開(kāi)始蔬菜保鮮經(jīng)營(yíng)，并領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。2011年11月9日，省政府作出征地批復(fù)，將申請(qǐng)人承包的土地征為國(guó)有。用地批復(fù)下達(dá)后，被征收土地上的房屋開(kāi)始動(dòng)遷。申請(qǐng)人以建造冷庫(kù)、地上附著物及征地2年未生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成100多萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)損失為由，提出應(yīng)予動(dòng)遷補(bǔ)償270萬(wàn)元。朝陽(yáng)市政府在未經(jīng)申請(qǐng)人同意的情況下，委托評(píng)估事務(wù)所就申請(qǐng)人的地上附著物、冷庫(kù)等進(jìn)行估價(jià)，并考慮征地片區(qū)綜合地價(jià)，提出支付給申請(qǐng)人補(bǔ)償款729419.70元。雙方意向差距較大，沒(méi)有達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議。

聽(tīng)證會(huì)中還了解到，申請(qǐng)人被征收的土地屬于朝陽(yáng)市孟克村城中村改造建設(shè)項(xiàng)目范圍，該項(xiàng)目只有申請(qǐng)人在內(nèi)的3戶村民沒(méi)有動(dòng)遷，極大地影響了該項(xiàng)目工程進(jìn)度。為及時(shí)化解矛盾，省法制辦工作人員在查明本案事實(shí)的基礎(chǔ)上，專門(mén)就申請(qǐng)人冷庫(kù)動(dòng)遷補(bǔ)償問(wèn)題做申請(qǐng)人與朝陽(yáng)市政府之間的調(diào)解工作。經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，雙方達(dá)成動(dòng)遷補(bǔ)償協(xié)議，朝陽(yáng)市政府同意支付給申請(qǐng)人動(dòng)遷補(bǔ)償款165萬(wàn)元；申請(qǐng)人自行拆除冷庫(kù)及附屬建筑物，并自愿撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。至此，一起由征收集體土地及房屋拆遷引發(fā)的行政糾紛得到妥善解決。

采取實(shí)地聽(tīng)證做法后，省法制辦調(diào)解結(jié)案率由過(guò)去的28%提升至38%，調(diào)解征地和城市拆遷案件當(dāng)事人有意向進(jìn)行群體上訪的復(fù)議案件達(dá)16件，為化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。

第4篇

    自由選擇型:

    只要法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的,相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服的,既可以先申請(qǐng)復(fù)議再提起訴訟;也可以直接起訴;

    復(fù)議前置型:

    法律、法規(guī)規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服的,必須先申請(qǐng)行政復(fù)議后才能提起訴訟。例如:

    1)《行政復(fù)議法》第三十條第一款:公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院起訴。

    2)《專利法》第四十一條:國(guó)務(wù)院專利行政部門(mén)設(shè)立專利復(fù)審委員會(huì)。專利申請(qǐng)人對(duì)國(guó)務(wù)院專利行政部門(mén)駁回申請(qǐng)的決定不服的,可以自收到通知之日起三個(gè)月內(nèi),向?qū)＠麖?fù)審委員會(huì)請(qǐng)求復(fù)審。專利復(fù)審委員會(huì)復(fù)審后,作出決定,并通知專利申請(qǐng)人。

    專利申請(qǐng)人對(duì)專利復(fù)審委員會(huì)的復(fù)審決定不服的,可以自收到通知之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。

    3)《稅收征收管理?xiàng)l例》第五十六條第一款:納稅人,扣繳義務(wù)人,納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),必須先依照法律,行政法規(guī)的規(guī)定繳納或者解繳稅款及滯納金,然后可以在收到稅務(wù)機(jī)關(guān)填發(fā)的繳款憑證之日起六十日內(nèi)向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出復(fù)議決定。對(duì)復(fù)議決定不服的,可以在接到復(fù)議決定書(shū)之日起十五內(nèi)向人民法院起訴。

    4)《海關(guān)法》第六十四條:納稅義務(wù)人同海關(guān)納稅爭(zhēng)議時(shí),應(yīng)當(dāng)繳納稅款,并可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)復(fù)議決定仍不服的,可以依法向人民法院提起訴訟。

    復(fù)議后選擇終局型:

    經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件,只有在以下情況下是終局的。除此情況外,經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件,當(dāng)事人不服復(fù)議決定,仍然可以提起訴訟:以下規(guī)定復(fù)議終局情形:

    國(guó)務(wù)院終局裁決:《行政復(fù)議法》第14條:“對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的,向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟;也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決,國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。”

    復(fù)議終局型:

    《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定:“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”

    復(fù)議選擇終局型:可以選擇復(fù)議或者訴訟一旦選擇復(fù)議,復(fù)議就是終局。見(jiàn)以下規(guī)定

第5篇

一、房屋征收行為是行政行為

《憲法》第13條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收條例》）第4條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”

房屋征收行為具有單方性、先行性與強(qiáng)制性等特征，即房屋征收不是以單位和個(gè)人同意為基礎(chǔ)，而是由市、縣級(jí)人民政府單方面決定實(shí)施的行為，一經(jīng)做出即被推定合法有效并以國(guó)家的強(qiáng)制力作為保障。

房屋征收行為單方性：依照《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，房屋征收是市、縣級(jí)人民政府根據(jù)主觀意思單方面決定實(shí)施的行為，符合公共利益的征收決定的做出不需要經(jīng)過(guò)具有房屋所有權(quán)的單位和個(gè)人的同意。房屋征收行為先行性：房屋征收決定一經(jīng)做出就被推定為是合法有效的，盡管《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第14條規(guī)定：“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。”但是《行政復(fù)議法》第21條和《行政訴訟法》第44條均規(guī)定行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行。房屋征收行為強(qiáng)制性：《征收條例》第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”房屋征收的司法強(qiáng)制執(zhí)行體現(xiàn)了其是以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障的。

由此可見(jiàn)，房屋征收是指市、縣級(jí)人民政府為了公共利益的需要對(duì)單位或個(gè)人的房屋進(jìn)行征收并給與補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>

二、房屋征收部門(mén)代表各級(jí)人民政府實(shí)施房屋征收行政行為

《征收條例》第4條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”第5條規(guī)定：“房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。”《征收條例》將《城市房屋拆遷條例》中的房屋拆遷管理部門(mén)、拆遷人和被拆遷人的三方法律關(guān)系變?yōu)榉课菡魇詹块T(mén)與被征收人的雙方法律關(guān)系。《征收條例》改變傳統(tǒng)有建設(shè)單位在前拆遷、政府在后管理的模式，使政府由幕后走到臺(tái)前，以公共利益代言人的身份直接全程參與房屋征收。房屋征收部門(mén)是負(fù)責(zé)房屋征收組織實(shí)施的單位，對(duì)具體征收實(shí)施單位的行為承擔(dān)行政法律效力。

第6篇

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；復(fù)議要件；案例分析

目前隨著我國(guó)法治進(jìn)程的完善，已經(jīng)初步建立了行政復(fù)議制度。旨在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，保護(hù)公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益不受到行政機(jī)關(guān)的侵害。下面我們結(jié)合案例談?wù)勑姓?fù)議的要件及相關(guān)問(wèn)題。

一、案例簡(jiǎn)介

原告鄭某自2012年10月起在L市硯池街南側(cè)經(jīng)營(yíng)理發(fā)店。原告曾向第三人咨詢過(guò)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的有關(guān)事宜，第三人告知其辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照需要的材料，至其向被告申請(qǐng)復(fù)議之日，原告也未向第三人遞交過(guò)申請(qǐng)注冊(cè)登記書(shū)面申請(qǐng)書(shū)及所需的其他書(shū)面材料。2013年5月24日，L市人民政府房屋征收辦公室向第三人作出臨蘭房征辦（2013）20號(hào)關(guān)于停止辦理環(huán)宇集團(tuán)和農(nóng)資公司片區(qū)有關(guān)事項(xiàng)的函，該函明確：根據(jù)L市城市建設(shè)總體規(guī)劃要求，區(qū)政府對(duì)該片區(qū)計(jì)劃實(shí)施房屋征收。該片區(qū)范圍：東至九州家屬院，南至解放路，西至通達(dá)路，北至硯池街范圍內(nèi)國(guó)有土地上的房屋。按照國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，請(qǐng)貴單位停止辦理該片區(qū)范圍內(nèi)改變房屋用途、工商登記手續(xù)，停辦期限為1年。原告于2014年4月21日就第三人行政不作為向被告申請(qǐng)行政復(fù)議，被告于同月25日作出了《補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)通知書(shū)》要求其補(bǔ)充曾要求第三人履行相應(yīng)法定職責(zé)而第三人未履行的證明材料及由此造成損害的證明材料，而原告在規(guī)定的期限內(nèi)未能提供，被告于2014年5月4日作出《93號(hào)不予受理決定書(shū)》。

本案中，原告鄭某主張第三人蘭山區(qū)工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期間不督促、引導(dǎo)其依法辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照屬不履行法定職責(zé)，其應(yīng)向復(fù)議機(jī)關(guān)提供以上兩份材料證明，以此證明其主張，但原告鄭某未能向復(fù)議機(jī)關(guān)提供出以上證明材料，因此，被告L市人民政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條第一款之規(guī)定，作出不予受理鄭某的行政復(fù)議申請(qǐng)。一審法院判決駁回行政相對(duì)人鄭某的訴訟請(qǐng)求。

二、理論闡述

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：1、被行政相對(duì)人L市人民政府作出的《93號(hào)不予受理決定》認(rèn)定事實(shí)是否清楚，適用法律是否正確。2、對(duì)于一審法院判決駁回行政相對(duì)人鄭某的訴訟請(qǐng)求認(rèn)定事實(shí)是否清楚，適用法律是否正確。

行政復(fù)議以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提。它不是行政機(jī)關(guān)依照自己的職權(quán)而主動(dòng)進(jìn)行的，如果其依照自己的職權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行復(fù)查，就不能認(rèn)定為行政復(fù)議的范疇。行政復(fù)議受到法定期限的限制。這種期限主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議，必須在法定期限內(nèi)，一般是在具體行政行為作出后的一定期間作出，逾期申請(qǐng)復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理；二是復(fù)議機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定，系屬行政復(fù)議程序違法，相對(duì)人可提起行政訴訟。行政復(fù)議完全是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)自身所進(jìn)行的一種內(nèi)部約束，內(nèi)部監(jiān)督。因而行政復(fù)議職責(zé)屬于刑事行政職權(quán)的范圍。

行政復(fù)議法律關(guān)系的內(nèi)容包括復(fù)議的權(quán)利和義務(wù)，以及法律事實(shí)本身。復(fù)議機(jī)關(guān)作為刑事行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)享有受理權(quán)、收集證據(jù)、審理、裁決等權(quán)利。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循公正、公開(kāi)、公平、程序合法等相應(yīng)的義務(wù)規(guī)范。在行政復(fù)議中，當(dāng)事人和第三人有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議并有撤回的權(quán)利。

申請(qǐng)行政復(fù)議我們認(rèn)為一般應(yīng)符合以下要件，首先要求申請(qǐng)人認(rèn)為具體行政行為直接侵犯其合法權(quán)益，其次要求有明確的被申請(qǐng)人，且有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)，屬于申請(qǐng)復(fù)議的范圍，并且符合管轄規(guī)定。

有下列情形行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)裁決不予受理：具體行政行為不涉及申請(qǐng)人利益，沒(méi)有明確的申請(qǐng)人，不屬于受案范圍，超過(guò)法定期限的，如果復(fù)議申請(qǐng)書(shū)不符合要求，應(yīng)當(dāng)發(fā)還并限期補(bǔ)正。過(guò)期未補(bǔ)正的，視為未申請(qǐng)。

具體行政行為作出的法律依據(jù)可能涉及法律、行政法規(guī)、地方政府規(guī)章等等文件，因而具體行政行為所賴以作出的法律依據(jù)也應(yīng)當(dāng)具有合法性。所以行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有可以審查行政機(jī)關(guān)引用不與法律、法規(guī)相抵觸的行政機(jī)關(guān)的決定來(lái)審理行政復(fù)議案件。

三、案例評(píng)析

針對(duì)上面案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)以及我們的理論闡述，對(duì)于符合《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第八條規(guī)定的被查處人，工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)督促、引導(dǎo)被查處人辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。因此，蘭山區(qū)工商局未主動(dòng)履行法定職責(zé)，L市政府不予受理行政相對(duì)人對(duì)蘭山區(qū)工商局的行政復(fù)議申請(qǐng)屬于適用法律錯(cuò)誤。被行政相對(duì)人L市政府認(rèn)為，法律法規(guī)規(guī)定申請(qǐng)辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照全部采用書(shū)面形式，行政相對(duì)人所稱“口頭申請(qǐng)”未在復(fù)議過(guò)程中提供相應(yīng)證據(jù)材料予以證實(shí)。查處、取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為是工商部門(mén)依職權(quán)主動(dòng)履行的法定職責(zé)；辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照是工商部門(mén)依申請(qǐng)被動(dòng)履行的法定職責(zé)。行政相對(duì)人向被行政相對(duì)人提請(qǐng)復(fù)議時(shí)所稱被申請(qǐng)人蘭山區(qū)工商局“不督促、引導(dǎo)申請(qǐng)人依法辦理相應(yīng)手續(xù)”是對(duì)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第八條的曲解。實(shí)際上督促、引導(dǎo)被查處人依法辦理相應(yīng)手續(xù)是該行政法規(guī)要求工商部門(mén)履行查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為法定職責(zé)過(guò)程中的一個(gè)程序性環(huán)節(jié)，不具備獨(dú)立性。而且根據(jù)該條的本意，工商部門(mén)是引導(dǎo)當(dāng)事人向工商部門(mén)申請(qǐng)辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而非對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法行為人主動(dòng)辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。行政相對(duì)人向被行政相對(duì)人L市政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求確認(rèn)蘭山區(qū)工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期間不督促、引導(dǎo)其依法辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照屬不履行法定職責(zé)，但未按《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十一條第一項(xiàng)規(guī)定，提供曾經(jīng)要求蘭山區(qū)工商局履行法定職責(zé)而蘭山區(qū)工商局未履行的證明材料。因此被行政相對(duì)人對(duì)行政相對(duì)人的行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理，并作出《93號(hào)不予受理決定》合法正確。被行政相對(duì)人蘭山區(qū)工商局同意L市政府意見(jiàn)，并認(rèn)為行政相對(duì)人僅僅是向其口頭咨詢而非申請(qǐng)登記，也未提交法定的書(shū)面材料。

針對(duì)第二個(gè)重點(diǎn)，行政相對(duì)人認(rèn)為，《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第八條明確規(guī)定了蘭山區(qū)工商局的職責(zé)，其應(yīng)依職權(quán)履行，無(wú)須行政相對(duì)人的申請(qǐng)。一審法院支持被行政相對(duì)人不予受理行政相對(duì)人的行政復(fù)議申請(qǐng)屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予改判。被行政相對(duì)人L市政府認(rèn)為，一審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，依據(jù)正確，應(yīng)予維持。被行政相對(duì)人蘭山區(qū)工商局對(duì)一審法院判決沒(méi)有意見(jiàn)。

工商行政管理部門(mén)具有依據(jù)個(gè)體工商戶的申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法定職權(quán)，但須以相對(duì)人提出書(shū)面申請(qǐng)為前提。本案中行政相對(duì)人向L市政府提起行政復(fù)議申請(qǐng)，要求“責(zé)令被申請(qǐng)人給申請(qǐng)人補(bǔ)辦2012年10月5日至2013年10月4日的營(yíng)業(yè)執(zhí)照并賠償因其未履行法定職責(zé)給申請(qǐng)人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失57600元”，但并未提供證據(jù)證明其向蘭山區(qū)工商局提交過(guò)書(shū)面申請(qǐng)材料，因此被行政相對(duì)人依據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十一條第（一）項(xiàng)“有下列情形之一的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供證明材料：（一）認(rèn)為被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，提供曾經(jīng)要求被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)而被申請(qǐng)人未履行的證明材料；……”的規(guī)定，認(rèn)定行政相對(duì)人未按要求提供證明材料，以不符合受理?xiàng)l件為由，對(duì)行政相對(duì)人的該項(xiàng)復(fù)議申請(qǐng)不予受理并無(wú)不當(dāng)。

綜上我們認(rèn)為，行政復(fù)議案件，行政相對(duì)人對(duì)于自己主張的行為，如案例中對(duì)于第三人沒(méi)有履行相應(yīng)提醒和告知的義務(wù)，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的材料說(shuō)明予以佐證。但本案中相對(duì)人一直未能拿出相應(yīng)的材料證明自己的主張，因而我們認(rèn)為在未來(lái)的行政復(fù)議過(guò)程中，相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)依法履行自身的義務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]江必新，《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第一期。

第7篇

行政復(fù)議是行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法適當(dāng)性審查，并提出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議是既行政訴訟、之后，法律賦予行政相對(duì)人的又一種行政救濟(jì)方式，其便民、高效的特點(diǎn)是其他兩種方式所不具備的，行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)，但是從近些年來(lái)的實(shí)際施行情況來(lái)看，并沒(méi)有完全達(dá)到既定效果。行政復(fù)議前置是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過(guò)行政復(fù)議之后行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定仍有不同意見(jiàn)的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復(fù)議前置程序的設(shè)置對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)以及行政機(jī)關(guān)“依法行政”所產(chǎn)生的積極作用入手，重點(diǎn)介紹了美國(guó)和德國(guó)的行政復(fù)議制度及其特點(diǎn)，具體論述了我國(guó)擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的必要性、可行性，并且進(jìn)一步提出了對(duì)今后我國(guó)行政復(fù)議制度改革的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議前置監(jiān)督范圍

行政復(fù)議制度的本質(zhì)是為公民、法人或者其他組織監(jiān)督國(guó)家行政權(quán)力的行使，維護(hù)自身權(quán)益，提供一條法律途徑，從而來(lái)進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)的行使。從1999年頒布的《行政復(fù)議法》與舊有的《行政復(fù)議條例》比較來(lái)看，《行政復(fù)議法》更側(cè)重于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控，但是從《行政復(fù)議法》施行五年來(lái)的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會(huì)條件下，行政復(fù)議制度該如何更好的發(fā)揮作用。

一、我國(guó)行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置問(wèn)題的規(guī)定

（一）行政復(fù)議前置的具體含義

行政復(fù)議前置是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過(guò)行政復(fù)議之后行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定仍有不同意見(jiàn)的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對(duì)人不經(jīng)過(guò)復(fù)議環(huán)節(jié)直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。

（二）我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法中對(duì)行政復(fù)議前置的規(guī)定及內(nèi)在原因

我國(guó)《行政復(fù)議法》中關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”由此可見(jiàn)，我國(guó)《行政復(fù)議法》中主要是對(duì)自然資源的確權(quán)類爭(zhēng)議做了行政復(fù)議前置的規(guī)定。此外，在其他法律、法規(guī)中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關(guān)法》第四十條、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國(guó)家安全法》第三十一條、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第十一條有有關(guān)行政復(fù)議前置的規(guī)定。分析如此規(guī)定的原因，筆者認(rèn)為有如下兩點(diǎn)：第一，主要是為了降低相對(duì)人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權(quán)來(lái)說(shuō)，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的機(jī)關(guān)，即自然資源的確權(quán)屬于行政權(quán)行使的范疇。在我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)中規(guī)定：人民法院對(duì)主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權(quán)力。可以看出在該條款中法律并沒(méi)有賦予人民法院變更行政機(jī)關(guān)具體處理決定的權(quán)力，而在《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)中，同樣的情形法律賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)力是：撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法，以及責(zé)令其重新作出具體行政行為。因此說(shuō)，相對(duì)人在將自然資源確權(quán)類爭(zhēng)議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對(duì)具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機(jī)關(guān)，也就是縣級(jí)以上人民政府來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，這樣無(wú)疑會(huì)延長(zhǎng)相對(duì)人問(wèn)題解決的時(shí)間，增加相對(duì)人解決問(wèn)題的成本，這不僅和《行政復(fù)議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當(dāng)前全國(guó)法院系統(tǒng)正在開(kāi)展的“公證與效率”活動(dòng)的宗旨也是不相符的。所以，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源的確權(quán)類爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序，相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，從而來(lái)減輕相對(duì)人的訴訟成本，縮短問(wèn)題解決的時(shí)間。第二，主要是行政機(jī)關(guān)和人民法院職能的區(qū)別所在。從以上歸納的行政復(fù)議前置類案件中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了關(guān)于自然資源的確權(quán)爭(zhēng)議需要先經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序之外，還有關(guān)于商品檢驗(yàn)檢疫、稅收征收管理等這種專業(yè)性極強(qiáng)的問(wèn)題，而作為法院一個(gè)全社會(huì)居中裁判的司法機(jī)關(guān)，若是要求法院的居中裁判者們?cè)谳^短的時(shí)間內(nèi)精通各種專業(yè)知識(shí)，我想這是不現(xiàn)實(shí)的，盡管這樣可能會(huì)保證法院審判的絕對(duì)公正。因此，我國(guó)《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《稅收征收管理法》、《國(guó)家安全法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》中規(guī)定相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先行申請(qǐng)行政復(fù)議，并非直接進(jìn)入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負(fù)擔(dān)，加快問(wèn)題解決的速度，當(dāng)然自己對(duì)自己的行為裁判可能會(huì)產(chǎn)生諸多的不公，在后面我會(huì)談到具體的解決方法。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政復(fù)議前置的范圍過(guò)于狹窄。

從以上的分析中，我們可以看出我國(guó)《行政復(fù)議法》的立法宗旨和具體規(guī)定之間的矛盾所在，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需依靠行政復(fù)議程序的啟動(dòng)，而目前《行政復(fù)議法》中對(duì)于行政復(fù)議程序的啟動(dòng)所賦予相對(duì)人的是一種自由選擇權(quán)，相對(duì)人在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議后大多數(shù)情況下既可以選擇申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會(huì)使行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制無(wú)從發(fā)揮作用。

二、設(shè)立行政復(fù)議前置制度的積極意義

（一）就相對(duì)人方面而言，提高了問(wèn)題解決的效率，降低了問(wèn)題解決的費(fèi)用

前面已經(jīng)分析了《行政復(fù)議法》中設(shè)置行政復(fù)議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)相互之間的獨(dú)立，而且還能體會(huì)到國(guó)家設(shè)置行政復(fù)議前置程序的良苦用心。一些由行政權(quán)來(lái)管理的事務(wù)，司法權(quán)的過(guò)早干預(yù)，則會(huì)使得問(wèn)題的解決變的更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使大部分行政爭(zhēng)議解決在了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，這不僅維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力，而且也避免了相對(duì)人走上漫長(zhǎng)的訴訟之路。另外，《行政復(fù)議法》第三十九條還規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用。行政復(fù)議活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列如本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，由本級(jí)財(cái)政予以保障。”這樣，行政復(fù)議前置程序又會(huì)為相對(duì)人的問(wèn)題解決節(jié)省許多費(fèi)用。

（二）就行政機(jī)關(guān)方面而言，可以使其執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范

行政復(fù)議前置程序規(guī)定：行政爭(zhēng)議在訴至法院之前須經(jīng)過(guò)本級(jí)人民政府或者上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)的審查。這就會(huì)使得那些裁量不當(dāng)，甚至有著嚴(yán)重違法情形的具體行政行為得到及時(shí)有效的糾正，這樣不僅保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，而且也減少了行政機(jī)關(guān)被相對(duì)人送上法庭的機(jī)會(huì)，也就是說(shuō)，在這個(gè)環(huán)節(jié)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的公正辦案，將會(huì)大大減少行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人對(duì)簿公堂尷尬場(chǎng)面的頻繁出現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在日復(fù)一日的案件辦理過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以通過(guò)組織培訓(xùn)、下發(fā)法制工作信息、評(píng)選優(yōu)秀執(zhí)法案卷等活動(dòng)，使各執(zhí)法部門(mén)工作人員增強(qiáng)法律意識(shí)，提高依法辦事的能力，執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范。

（三）就人民法院方面而言，可以減少對(duì)有限審判資源的占用和預(yù)防司法腐敗的發(fā)生

肖揚(yáng)院長(zhǎng)在《最高人民法院2003年工作報(bào)告》中提到：1998年至2002年全國(guó)法院系統(tǒng)共審理行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領(lǐng)域。從以上兩個(gè)數(shù)字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭(zhēng)議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識(shí)在不斷增強(qiáng)，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實(shí)現(xiàn)；第三，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對(duì)人為解決行政爭(zhēng)議而投入的費(fèi)用在逐年增加。行政復(fù)議前置制度作用的有效發(fā)揮將會(huì)大大減少人民法院行政訴訟案件的數(shù)量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財(cái)力配置于錯(cuò)綜復(fù)雜、標(biāo)的重大、細(xì)小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權(quán)與司法權(quán)的直接接觸，會(huì)避免行政干預(yù)司法現(xiàn)象的出現(xiàn)，而行政與司法的相互獨(dú)立則會(huì)防止司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、國(guó)外其他國(guó)家的行政復(fù)議制度關(guān)于行政復(fù)議前置規(guī)定

（一）美國(guó)的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置

美國(guó)是一個(gè)法制比較健全的國(guó)家，它的行政復(fù)議制度同樣也是較完備的。在美國(guó)，行政爭(zhēng)議在訴至法院之前，幾乎都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議或是行政裁判機(jī)構(gòu)的裁決，正如我國(guó)的行政復(fù)議前置制度一樣，行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)階段。“在對(duì)行政案件進(jìn)行司法復(fù)審的過(guò)程中，行政訴訟的‘成熟’原則和‘窮盡’原則體現(xiàn)了行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的作用。”①“成熟”原則的基本內(nèi)涵是：避免法院過(guò)早裁決，減少法院自身卷入有關(guān)行政政策的爭(zhēng)議中去的機(jī)率，同時(shí)也是為了在行政機(jī)關(guān)正式作出行政裁決之前，保護(hù)行政機(jī)關(guān)免受司法的干預(yù)。“聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達(dá)到了司法復(fù)審不會(huì)打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟(jì)是否終結(jié)，還要看權(quán)利義務(wù)是否確定，或者說(shuō)從該行政行為中是否會(huì)產(chǎn)生法律效果。”②因此，在美國(guó)行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對(duì)相對(duì)人是否發(fā)生實(shí)際的影響，決定了它是否可以進(jìn)入司法復(fù)審的程序。“窮盡”原則主要是指相對(duì)人的立場(chǎng)問(wèn)題，它要求相對(duì)人在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，不能縮短行政救濟(jì)程序，應(yīng)當(dāng)為保護(hù)自身權(quán)利充分利用行政救濟(jì)的制度。比如，《美國(guó)聯(lián)邦侵權(quán)求償法》規(guī)定：“訴合眾國(guó)的，因政府雇員在其職務(wù)或者雇傭范圍內(nèi)活動(dòng)時(shí)的疏忽或者錯(cuò)誤的作為或者不作為引起的財(cái)產(chǎn)損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請(qǐng)求，只有首先向適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)關(guān)提起并被機(jī)關(guān)以書(shū)面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號(hào)郵寄送達(dá)時(shí)，法院才不予受理。有關(guān)機(jī)關(guān)在申請(qǐng)?zhí)岢龊罅鶄€(gè)月內(nèi)作出最終決定，那么在那以后申請(qǐng)人選擇的任何時(shí)間都可以被視為在本條意義上的對(duì)申請(qǐng)人的最終拒絕。”可以看出，美國(guó)的“窮盡”原則是類似于我國(guó)的行政復(fù)議前置制度的。

總的看來(lái)，美國(guó)行政復(fù)議制度的最大特點(diǎn)是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時(shí)地干預(yù)行政活動(dòng)，“三權(quán)分立”在這里體現(xiàn)的可謂淋漓盡致。

（二）德國(guó)的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置

在德國(guó)，行政救濟(jì)主要是以行政申訴的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，具體是通過(guò)“申訴委員會(huì)”向“議會(huì)機(jī)構(gòu)”提出的申訴和行政主管部門(mén)提出的“異議審查”制度。從本質(zhì)上講，“異議審查”制度就是德國(guó)的行政復(fù)議制度。“異議審查”制度事實(shí)上是聲明異議和訴愿的結(jié)合，所謂聲明異議是指異議人對(duì)行政主體所作出的行政處分不服時(shí)，可以先向原處分機(jī)關(guān)提出，請(qǐng)求審查；而訴愿則指的是原處分機(jī)關(guān)認(rèn)為異議人的請(qǐng)求有理由，則應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)，如果原處分機(jī)關(guān)認(rèn)為異議人的請(qǐng)求沒(méi)有理由，則不予救濟(jì)，該請(qǐng)求可以移送上級(jí)或者其他有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行再審查。所以，德國(guó)所實(shí)行的是二級(jí)行政復(fù)議制度。此外，在德國(guó)《行政法院法》中還明確規(guī)定，當(dāng)事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔(dān)義務(wù)之訴之前，必須經(jīng)過(guò)異議審查程序。這一點(diǎn)是與我國(guó)的行政復(fù)議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴(kuò)大到了所有行政爭(zhēng)議案件。

所以，德國(guó)的行政復(fù)議制度的特點(diǎn)同樣是強(qiáng)調(diào)“行政爭(zhēng)議解決在行政系統(tǒng)內(nèi)部”的一般原則。

四、擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的必要性

在《行政復(fù)議法》實(shí)施生效后的短暫幾年中，行政復(fù)議案件數(shù)量有過(guò)急速的上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“到2001年全國(guó)行政復(fù)議案件突破8萬(wàn)件大關(guān)”③，可此后一路走底，在一些地方和部門(mén)甚至還出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，以至于到現(xiàn)在，許多百姓根本都不知道行政復(fù)議程序的存在，而一些經(jīng)歷過(guò)行政復(fù)議程序的百姓，則會(huì)有復(fù)議程序“形同虛設(shè)”的印象。因此，加大宣傳行政復(fù)議程序的力度，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來(lái)講有以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

（一）行政復(fù)議制度設(shè)立目的的需要

行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是為了糾正行政機(jī)關(guān)作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，并且行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，即行政復(fù)議是行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在審查被申請(qǐng)的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復(fù)議制度若想真正實(shí)現(xiàn)最初設(shè)立的目的，必須得使相對(duì)人啟動(dòng)這個(gè)程序，而我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第三十七條第一款規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟。”很顯然，該款規(guī)定賦予了相對(duì)人在爭(zhēng)議發(fā)生后的兩種選擇救濟(jì)的權(quán)利，即提起行政復(fù)議或者行政訴訟，并沒(méi)有做行政復(fù)議前置的規(guī)定，盡管該條第二款也肯定了行政復(fù)議前置程序，但目前我國(guó)相關(guān)法律中對(duì)行政復(fù)議前置的規(guī)定僅限于自然資源確權(quán)、商品檢驗(yàn)檢疫、稅收征收管理等不多的幾類案件，范圍可謂極其狹窄，以至于大多數(shù)行政爭(zhēng)議案件直接被訴至法院，從而加重了法院的審理負(fù)擔(dān)，延長(zhǎng)了相對(duì)人的問(wèn)題解決時(shí)間，降低了行政機(jī)關(guān)在社會(huì)上的威信，這和行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是相悖的。

（二）加大行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督力度的需要

“權(quán)力若失去了監(jiān)督，腐敗就會(huì)很快得以滋生。”行政復(fù)議制度作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督制度，它的啟動(dòng)主要依靠的是相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的是與非，直接關(guān)乎百姓的切身利益，因此說(shuō)，在群眾法律意識(shí)不斷提高的今天，群眾的意見(jiàn)更是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的真實(shí)反映。所以，擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，最大限度的傾聽(tīng)來(lái)自基層的聲音，會(huì)使行政機(jī)關(guān)充分了解下級(jí)部門(mén)的執(zhí)法狀況，嚴(yán)格監(jiān)督下級(jí)部門(mén)的執(zhí)法行為。

（三）維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要

在行政爭(zhēng)議案件中，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的地位是不平等的，相對(duì)人處于明顯的弱勢(shì)。然而，我們應(yīng)當(dāng)注意到相對(duì)人的納稅人地位，及其在國(guó)家財(cái)政收入中舉足輕重的作用，因此，如何在此類案件中保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政爭(zhēng)議案件的處理過(guò)程中，出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間相互推諉、行政訴訟期間過(guò)長(zhǎng)，使相對(duì)人的合法權(quán)益受到“人為”無(wú)謂的侵害，得不到有效的保護(hù)。所以，為了在合理的行政資源中使相對(duì)人的合法權(quán)益得到更加有效的保護(hù)，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍就顯得尤為重要。

（四）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的責(zé)任越來(lái)越重，如何進(jìn)一步行使好人民所賦予的權(quán)力就顯得更加重要。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力作出的具體行政行為很難達(dá)到相對(duì)人的要求，相信“民告官”的案件會(huì)逐漸增多，這雖然體現(xiàn)出了我國(guó)民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，但是也使得行政機(jī)關(guān)陷入了忙于訴訟的困擾之中，從而不能更好的行使行政權(quán)力。這就對(duì)行政機(jī)關(guān)本身的糾錯(cuò)能力提出了新的要求，即在行政復(fù)議制度中尋找突破口——擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，從而減少訴至法院行政爭(zhēng)議的數(shù)量，加大行政機(jī)關(guān)自我規(guī)范行政行為的力度。

五、擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的可行性

（一）對(duì)現(xiàn)行法律不必做過(guò)大的改動(dòng)

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中對(duì)行政復(fù)議案件的申請(qǐng)、受理、審查、決定和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都作了較為完備的規(guī)定，擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，對(duì)于現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》來(lái)說(shuō)，無(wú)論在程序上，還是在實(shí)體上，都可以不做過(guò)大的改動(dòng)。因?yàn)樵诔绦蛏衔覀兲岢珨U(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，僅僅是更有效的發(fā)揮行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督、糾錯(cuò)機(jī)制的作用，并沒(méi)有改動(dòng)任何啟動(dòng)、終止行政復(fù)議的程序，而在實(shí)體上，更沒(méi)有擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，制約相對(duì)人的權(quán)利，反而是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的一種更有效、快捷的保護(hù)。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)多年來(lái)積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度是在1990年作為《行政訴訟法》的配套制度，由國(guó)務(wù)院的《行政復(fù)議條例》建立起來(lái)的，至今已走過(guò)了十余年的歷程，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員十年多來(lái)，在辦理行政復(fù)議案件的過(guò)程中也積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)。擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，必然會(huì)使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理案件的數(shù)量陡然猛增，短期內(nèi)會(huì)加大行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作量，但不會(huì)使經(jīng)驗(yàn)豐富的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員束手無(wú)策。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平提出了更高的要求

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立的時(shí)間不算太長(zhǎng)，但是，由于我們敢于創(chuàng)新，善于學(xué)習(xí)，近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了顯著的成就，與此同時(shí)，全社會(huì)各行各業(yè)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的要求也在提高。擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的規(guī)范力度，提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，則剛好順應(yīng)了這一社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

（四）國(guó)外其他國(guó)家提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

在全社會(huì)都在倡導(dǎo)建設(shè)“法治政府”的今天，我們國(guó)家與西方少數(shù)國(guó)家相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于他們，前文中曾就美國(guó)和德國(guó)的行政復(fù)議制度中的行政復(fù)議前置狀況做了具體的論述，很顯然，無(wú)論是美國(guó)的“成熟”原則和“窮盡”原則，還是德國(guó)的“異議審查”制度，都體現(xiàn)了行政復(fù)議前置的內(nèi)涵，這也給我國(guó)行政復(fù)議制度在此方面問(wèn)題的發(fā)展上提供了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

六、對(duì)行政復(fù)議制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，使所有行政爭(zhēng)議案件在訴至人民法院之前，得到最大限度的行政救濟(jì)。這里的“范圍”不僅包括行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，還應(yīng)當(dāng)包括一定層次行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，“在行政訴訟及復(fù)議的實(shí)踐中，許多侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為的根源并不是具體行政行為本身，而是該行為所依據(jù)的規(guī)范性文件本身違法或不當(dāng)。”④所以，加大對(duì)抽象行政行為的審查力度，同樣是非常重要的。

（二）改變目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)中的地位：首先，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案方式，逐漸由“被動(dòng)書(shū)面審閱式”過(guò)渡為“主動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查式”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)真正保障復(fù)議機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，使得復(fù)議機(jī)構(gòu)能走的出辦公室；其次，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的數(shù)量，并嘗試建立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員資格準(zhǔn)入制度，提高辦案人員的專業(yè)素質(zhì)，使案件辦理的公正性得到有效保障；最后，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的管理模式，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，保障專職復(fù)議人員的相對(duì)獨(dú)立性，使其在工資待遇和職務(wù)升遷等方面不完全受行政首長(zhǎng)的控制。

（三）有條件啟用當(dāng)事人質(zhì)證、辯論制度。目前，《行政復(fù)議法》中對(duì)案件的審理過(guò)程規(guī)定以書(shū)面審查為原則，但是，這樣規(guī)定的最大弊端就在于缺乏當(dāng)事人雙方的直接對(duì)峙，從而使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案人員對(duì)一些案件先入為主，主觀隨意性過(guò)大，使得審理案件的公正性有所打折。因此，建議對(duì)于復(fù)雜的案件啟用當(dāng)事人質(zhì)證、辯論制度。

（四）明確第三人參與制度。《行政復(fù)議法》中對(duì)申請(qǐng)人的相關(guān)權(quán)利規(guī)定的比較詳細(xì)，但是，作為行政爭(zhēng)議的一種救濟(jì)制度，它忽視了第三人權(quán)利的保護(hù)，其中對(duì)第三人何時(shí)參加復(fù)議、如何申請(qǐng)復(fù)議、對(duì)復(fù)議決定是否可以提起行政訴訟等權(quán)利都沒(méi)有做明確而具體的規(guī)定，這和擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的目的——更好的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益是不相符合的。因此，應(yīng)該注重對(duì)行政復(fù)議第三人合法權(quán)益的保護(hù)。

（五）規(guī)范復(fù)議決定的作出程序。《行政復(fù)議法》第二十八條第一款中具體規(guī)定了行政復(fù)議決定的作出程序，即：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或集體討論通過(guò)后，按照……。”可以看出行政復(fù)議機(jī)構(gòu)處于“有職無(wú)權(quán)”的地位，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出的“撤銷被申請(qǐng)人決定”的建議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人往往會(huì)考慮與被申請(qǐng)人的行政隸屬關(guān)系，容易受到“地方利益”或“部門(mén)利益”的影響，很難立足于中立者的角色進(jìn)行居中裁斷，所以會(huì)極力維護(hù)被申請(qǐng)人的“形象”，從而使得行政復(fù)議決定喪失了應(yīng)有的公正，復(fù)議也就變的沒(méi)有實(shí)際意義了。因此，在擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)不斷提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化程度，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議決定的作出程序。

（六）建立“復(fù)議決定被訴再審制度”。具體是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后，不能達(dá)到相對(duì)人的滿意，而又被相對(duì)人訴至人民法院的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)訴，對(duì)于法院“撤銷或者部分撤銷行政復(fù)議決定”的判決，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)追究相關(guān)人員的行政責(zé)任，從而解決行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問(wèn)題。

總之，筆者認(rèn)為擴(kuò)大行政復(fù)議前置的范圍，會(huì)使行政復(fù)議制度維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益及規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的作用得到充分發(fā)揮，從而可以減少相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的誤解與沖突，提高行政爭(zhēng)議的解決效率，這對(duì)于維護(hù)良好的社會(huì)秩序，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境都有極大的促進(jìn)作用。

注釋：

①袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復(fù)議制度的發(fā)展》；

②袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復(fù)議制度的發(fā)展》；

③周漢華《行政復(fù)議制度的司法化改革思路》；；

④湛中樂(lè)、姜岸《論我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展與完善——兼評(píng)〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉立法之得失》。

參考文獻(xiàn)：

①羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1998年出版；

②喬曉陽(yáng)主編《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法條文釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主出版社，1999年5月出版；

③姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年10月出版；

④方軍編著《行政復(fù)議法律制度實(shí)施問(wèn)題解答》，中國(guó)物價(jià)出版社，2001年1月出版；

第8篇

【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償 公共利益

目前在我國(guó),隨著生產(chǎn)要素的集聚和城市的逐步擴(kuò)容,大量土地被征收逐漸成為一種無(wú)法避免的趨勢(shì),這使得私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題日益突出。“不承認(rèn)主體性的制度沒(méi)有任何正義性可言”,現(xiàn)實(shí)中需要使用前置程序和補(bǔ)償救濟(jì)措施對(duì)集體土地權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。為此,立法者必須從一貫的公法思維中走出來(lái),因?yàn)橥恋卣魇罩贫仁且粋€(gè)與公私法和實(shí)體性規(guī)范都有關(guān)系的比較復(fù)雜的法律體系,其核心在一定程度上是受私法的物權(quán)保護(hù)制度所保護(hù)的,它恰好是這個(gè)土地征收制度中的原始基點(diǎn)。

“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據(jù)

每一種制度的出現(xiàn)、運(yùn)行和發(fā)展都離不開(kāi)理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關(guān)法律基礎(chǔ)有助于合理認(rèn)識(shí)被征收人征收行為的法律性質(zhì)和責(zé)任,還可以為依法確立征收補(bǔ)償制度提供法律上的支持。任何社會(huì)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都具有不同的理論,梳理從古至今的土地補(bǔ)償理論,主要有以下幾種:得權(quán)說(shuō)、恩惠說(shuō)、公用征收說(shuō)、社會(huì)職務(wù)說(shuō)、公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)、特別犧牲說(shuō)等等。自從1949年以來(lái),我國(guó)學(xué)界一直比較認(rèn)同的只有“特別犧牲論”。

“特別犧牲論”是以財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的原則為出發(fā)點(diǎn)的,它認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅具有社會(huì)性義務(wù),而且應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。與一般公法上的限制不同,在財(cái)產(chǎn)征收時(shí),權(quán)利人必須要等到具體的征收行為公告后,才能知道自己的權(quán)利是否遭到了征收的損害。針對(duì)少部分人為公共利益所做的犧牲,國(guó)家應(yīng)該給予相應(yīng)的補(bǔ)償,使其恢復(fù)或維持原有的財(cái)產(chǎn)狀況。雖然“特別犧牲論”承認(rèn)征收本身違反平等原則,但是對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是不合理的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地一直在增值,土地價(jià)格也會(huì)隨土地市場(chǎng)供求關(guān)系的變化而變化,但是,農(nóng)民無(wú)法根據(jù)資源價(jià)值的高升持續(xù)獲得補(bǔ)償,只能一次性獲得有限的補(bǔ)償金。這種“買斷”方式不僅使農(nóng)民失去了土地增值帶來(lái)的利益,也失去了土地承包權(quán)。這種所謂的“不完全補(bǔ)償原則”是違背公平理念的。

關(guān)于我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度缺陷的私法分析

公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害。在我國(guó)土地征收制度中,自由裁量這個(gè)名詞主要是針對(duì)公權(quán)力的,它涉及兩個(gè)方面:

首先,公益性的認(rèn)知問(wèn)題。對(duì)于公共利益具體指的是什么,目前我國(guó)尚沒(méi)有明確的規(guī)定。事實(shí)上,我們只是把原則上的規(guī)定帶到了實(shí)際的操作中來(lái),但是關(guān)于什么事業(yè)才是適合“公共利益”的,目前是沒(méi)有明確規(guī)定的。如果只是簡(jiǎn)單地根據(jù)原則性規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行約束,這顯然是不明智的。現(xiàn)行的征地制度不排除商業(yè)征收,這樣會(huì)導(dǎo)致在征地過(guò)程中不能區(qū)分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地,沒(méi)有采取相應(yīng)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的行為,有違公共利益的宗旨。如果在物權(quán)法出臺(tái)之后還繼續(xù)允許此種商業(yè)征收存在的話,不僅不能創(chuàng)造交易公平、秩序合理的土地市場(chǎng),而且還會(huì)影響私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的實(shí)行。

其次,程序制約問(wèn)題。目前,在土地征收制度中,并沒(méi)有全面的關(guān)于征收目的公益性的論證機(jī)制和審查機(jī)制。這包括:多方主體公開(kāi)地對(duì)征地目的進(jìn)行論證,以判定其是否符合公益性,此過(guò)程稱為公開(kāi)論證機(jī)制;相應(yīng)地,對(duì)土地征收目的的審查行為稱為審查機(jī)制。在我國(guó)《土地管理法》中,土地征收是要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或者是省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)后才生效的,但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府,因此,《土地管理法》的這種規(guī)定是根本起不到作用的。而關(guān)于土地征收目的公益性的公開(kāi)論證機(jī)制更是不可能實(shí)現(xiàn)的。

集體所有權(quán)主體虛位。我國(guó)的土地所有權(quán)有兩種形式:國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)。二者不存在隸屬和派生關(guān)系,各自具有獨(dú)立性,地位平等。當(dāng)我們從所有權(quán)架構(gòu)的理論層面進(jìn)入實(shí)際中時(shí),一些問(wèn)題就會(huì)顯現(xiàn)。例如:土地在集體所有者間的界定時(shí)常是模糊的,這就給確定土地征收法律關(guān)系中的權(quán)利主體增加了相當(dāng)大的難度。《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有,集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)。然而在實(shí)踐中,政府部門(mén)不是集體經(jīng)濟(jì)組織而是國(guó)家機(jī)關(guān),村民小組不具備獨(dú)立的法律地位、無(wú)法確定與村集體的權(quán)屬關(guān)系,當(dāng)政府征用土地時(shí),就出現(xiàn)了無(wú)人能夠代表“集體”行使集體土地所有權(quán)的局面。對(duì)所有權(quán)主體的規(guī)定卻造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位,集體的土地本來(lái)歸人人所有,然而卻成了人人無(wú)權(quán),結(jié)果在接受征地補(bǔ)償過(guò)程中,分配規(guī)則也成了空談。

對(duì)于完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的一些建議

自我國(guó)加入WTO以來(lái),土地征收補(bǔ)償法律制度也隨之突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制,與世界上其他國(guó)家先進(jìn)的法律制度接軌,并處于逐漸完善的過(guò)程中。筆者認(rèn)為,目前土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面去思考:

樹(shù)立農(nóng)村集體土地權(quán)利的平等理念。憲法明確規(guī)定國(guó)家所有和集體所有是我國(guó)土地所有權(quán)的兩種形式,那么二者地位平等,應(yīng)受到憲法和法律的同等保護(hù)。因此,不能認(rèn)為集體土地所有權(quán)是國(guó)家所有權(quán)的替補(bǔ),不能用公權(quán)去刻意侵犯私權(quán),更不能以國(guó)家所有權(quán)的名義去侵犯集體所有權(quán)的利益。為此,我們要改變對(duì)于土地所有權(quán)的立法思路,既要明確公權(quán)行使,也要用私法私權(quán)的關(guān)系安排征收關(guān)系,維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是新時(shí)期農(nóng)村土地征收法的目標(biāo)。現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定還是相當(dāng)不完善的。集體經(jīng)濟(jì)組織往往是只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán),并沒(méi)有相應(yīng)的處分權(quán),更不能通過(guò)什么方式去實(shí)現(xiàn)土地所有人的利益。有關(guān)土地征收的行政過(guò)程是復(fù)雜的,一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)交易過(guò)程,既要適用行政法調(diào)整,也要適用私法的調(diào)整。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地征收仍然只是一種商品交換關(guān)系,還是應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。因此,我們必須完善土地征收法律,確保農(nóng)村集體所有權(quán)的完整和平等,合理適用私法,遵守法律并按照市場(chǎng)的規(guī)則來(lái)征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在憲法中,程序是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心。土地征收是無(wú)法避免的,因此對(duì)于土地的保護(hù)表現(xiàn)在對(duì)土地征收目的的審查以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收程序的核驗(yàn)上。我國(guó)規(guī)定,在土地征收過(guò)程中,征地補(bǔ)償要發(fā)生在方案確定以后,相關(guān)地方政府應(yīng)公告農(nóng)民并聽(tīng)取他們的意見(jiàn),但是這些程序只是一些原則性的規(guī)定,比較粗糙,與正當(dāng)程序的差距還相當(dāng)大,而且很容易造成土地非法轉(zhuǎn)讓等違法行為發(fā)生。因此,土地征收在程序上需要細(xì)化。我國(guó)可以借鑒國(guó)外的制度和程序。例如,提前三個(gè)月貼出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地單位和征地的詳細(xì)信息,以便增強(qiáng)征地工作的公開(kāi)性,使被征土地所有者對(duì)于征地情況有詳細(xì)的了解。如果在征地過(guò)程中發(fā)生異議,可以舉行聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)證費(fèi)用由征地單位承擔(dān)。在省市人大常委會(huì)上建立土地資源審查委員會(huì),由委員會(huì)在聽(tīng)證會(huì)舉行之前,到現(xiàn)場(chǎng)去察看并準(zhǔn)備一定的資料。在聽(tīng)證會(huì)上,用地單位和被征收地單位應(yīng)該綜合各方的意見(jiàn)、證據(jù),最后由土地資源審查委員會(huì)進(jìn)行裁決。這樣可以讓土地所有權(quán)者參與到土地征收過(guò)程中,使他們進(jìn)一步了解被征地的實(shí)際面積以及國(guó)家土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體情況,一方面有利于增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí),另一方面又可以提高土地征收過(guò)程中的公開(kāi)程度,讓土地征收制度和程序更加透明。

第9篇

1．指導(dǎo)思想。堅(jiān)持以黨的十七大精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以圍繞建設(shè)人民滿意政府為目標(biāo)，以推進(jìn)“六大民生工程”為抓手，著力解決人民群眾最基本、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，使公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各項(xiàng)權(quán)益切實(shí)得到尊重和保障。

2．基本要求。依法保障公民權(quán)益，必須堅(jiān)持以人為本、依法行政、公眾參與、統(tǒng)籌兼顧的原則，按照著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)與立足當(dāng)前相結(jié)合、全面推進(jìn)與突出重點(diǎn)相結(jié)合、普遍保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的方式，始終把依法保障公民權(quán)益貫穿于政府的各項(xiàng)工作，妥善協(xié)調(diào)和處理各方面的利益關(guān)系。到年，全面落實(shí)依法保障公民權(quán)益的各項(xiàng)任務(wù)和要求，土地征收、房屋拆遷、社會(huì)保障、食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、教育事業(yè)等領(lǐng)域的突出問(wèn)題得到有效解決，公民權(quán)益保護(hù)和實(shí)現(xiàn)程度明顯提高。

二、主要任務(wù)和目標(biāo)

（一）依法保障公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益

3．加強(qiáng)應(yīng)急管理。認(rèn)真組織實(shí)施《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)章，加快突發(fā)事件應(yīng)急管理體制和相關(guān)配套制度建設(shè)，全面落實(shí)突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建制度。建立健全各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)對(duì)工作。經(jīng)過(guò)5年的努力，應(yīng)急體系和體制機(jī)制更加完善，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力明顯提升。

4．加強(qiáng)食品藥品和農(nóng)產(chǎn)品安全管理。切實(shí)落實(shí)國(guó)家、省、市有關(guān)食品藥品和農(nóng)產(chǎn)品安全管理的法律、法規(guī)，建立完善相關(guān)配套制度和措施。積極推行各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處及區(qū)主要監(jiān)管部門(mén)簽訂食品安全責(zé)任書(shū)，保證藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)覆蓋全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村。強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量源頭管理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市的主要農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)測(cè)、抽檢。全面實(shí)施“十小”行業(yè)質(zhì)量安全整治與規(guī)范，推進(jìn)食品安全“三網(wǎng)”建設(shè)和示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。經(jīng)過(guò)5年的努力，食品監(jiān)督抽檢合格率保持在90%以上，藥品抽檢合格率達(dá)到95%以上，農(nóng)產(chǎn)品殘留物檢測(cè)合格率達(dá)到95%以上。2008年起，全區(qū)藥品供應(yīng)網(wǎng)社區(qū)（村）覆蓋率達(dá)100%；餐飲服務(wù)單位衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

5．加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管。認(rèn)真貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)法律法規(guī)，根據(jù)《區(qū)區(qū)級(jí)有關(guān)部門(mén)及人員安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定》，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管職責(zé)，加大對(duì)道路交通、危險(xiǎn)化學(xué)品、消防、漁業(yè)捕撈交通、建筑施工、礦山等行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管和治理力度。切實(shí)落實(shí)《市重大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定（試行）》和《市安全生產(chǎn)重大事故隱患掛牌督辦暫行辦法》。進(jìn)一步推進(jìn)安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，深化隱患排查治理機(jī)制，加強(qiáng)重大危險(xiǎn)源監(jiān)管，健全重大事故隱患預(yù)防、控制和應(yīng)急處置機(jī)制。到年全區(qū)各類安全生產(chǎn)事故總量、事故死亡人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失三項(xiàng)指標(biāo)繼續(xù)下降，全社會(huì)各行業(yè)安全生產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)。

6．加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理。健全社會(huì)治安防控體系，落實(shí)綜合治理目標(biāo)責(zé)任制，深入實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。健全不安定因素排查制度，妥善處理較大規(guī)模。落實(shí)區(qū)委、區(qū)政府《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)管理工作的意見(jiàn)》，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，流動(dòng)人口信息采集率達(dá)90%以上，“人戶一致”率達(dá)到70%以上，出租房屋信息采集率達(dá)到95%以上。落實(shí)預(yù)防青少年違法犯罪措施，深化青少年“導(dǎo)航工程”。深入開(kāi)展打黑除惡、命案?jìng)善啤⒋驌簟皟蓳屢槐I”、禁毒等工作，著力整治突出治安問(wèn)題和治安混亂地區(qū)。落實(shí)《市歸正人員安置幫教工作實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施社區(qū)矯正和歸正人員安置幫教工作。經(jīng)過(guò)5年努力，發(fā)案總數(shù)得到有效控制，破案率力爭(zhēng)逐年提高，社會(huì)治安狀況更加良好，公民社會(huì)安全感滿意度保持在95%左右。

7．加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理。加大環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的貫徹力度，切實(shí)落實(shí)《市環(huán)境保護(hù)污染防治規(guī)定》，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境安全、生態(tài)保護(hù)、節(jié)能減排等方面的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和約束性指標(biāo)，建立和完善環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度。深入實(shí)施“811環(huán)境保護(hù)新三年行動(dòng)”，加強(qiáng)飲用水源安全管理，全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治，加強(qiáng)垃圾填埋場(chǎng)和焚燒場(chǎng)的建設(shè)、使用和管理。到年，城區(qū)餐廚垃圾收運(yùn)率達(dá)到80%以上，生活垃圾無(wú)害化處理率保持在97%以上，努力完成各項(xiàng)污染減排和環(huán)境整治任務(wù)，全區(qū)生態(tài)質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)能力走在全省前列。

8．加強(qiáng)征收拆遷和農(nóng)村土地承包管理。貫徹《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，重點(diǎn)做好農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作。落實(shí)《市征收集體所有土地房屋拆遷條例》及其實(shí)施細(xì)則和區(qū)里的各項(xiàng)拆遷政策，規(guī)范土地征收審批程序，切實(shí)落實(shí)征地、拆遷安置補(bǔ)償政策。嚴(yán)格違法用地處理和手續(xù)補(bǔ)證制度，建立和健全違法用地責(zé)任追究機(jī)制。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)管理，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理信息化建設(shè)，完善土地承包仲裁調(diào)處機(jī)制。

（二）依法保障公民社會(huì)權(quán)益

9．加強(qiáng)社會(huì)保障工作。切實(shí)落實(shí)和不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度，深化新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在完善社會(huì)保障體系中的補(bǔ)充作用。完善最低生活保障制度及其標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，全面落實(shí)《市醫(yī)療救助辦法》。建立健全和完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、被征地人員養(yǎng)老保障制度，城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房保障制度和外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)制度。經(jīng)過(guò)5年的努力，城鄉(xiāng)居民多層次、廣覆蓋的社會(huì)保障體系和多層次住房保障體系更加健全完善。

10．加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)管理。認(rèn)真落實(shí)勞動(dòng)保障法律法規(guī)，培育和規(guī)范人力資源市場(chǎng)，健全就業(yè)援助制度。不斷完善最低工資制度和分類工時(shí)審批制度，積極探索建立勞動(dòng)定額管理制度，大力推行工資集體協(xié)商制度。強(qiáng)化工資支付管理，嚴(yán)厲查處企業(yè)拖欠工資等勞動(dòng)違法行為。經(jīng)過(guò)5年的努力，勞動(dòng)合同制度得到全面推行，實(shí)施工資集體協(xié)商制度的企業(yè)達(dá)70%以上。工資拖欠、就業(yè)歧視等現(xiàn)象得到有效遏制。

11．促進(jìn)和規(guī)范教育事業(yè)。全面實(shí)行義務(wù)教育，健全教育督導(dǎo)評(píng)估制度，進(jìn)一步做好高標(biāo)準(zhǔn)普及十五年教育工作。大力發(fā)展職業(yè)教育、促進(jìn)和規(guī)范民辦教育、成人教育、特殊教育和專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育。不斷完善教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)和管理，落實(shí)扶持農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展制度。規(guī)范教育收費(fèi)行為，全面推行教育收費(fèi)公示制度，嚴(yán)厲查處教育違法收費(fèi)行為。完善和落實(shí)外來(lái)務(wù)工人員子女、困難家庭子女教育扶助制度。

12．加強(qiáng)公共文化服務(wù)和管理。按照建設(shè)“文化強(qiáng)區(qū)”戰(zhàn)略目標(biāo)，全面落實(shí)區(qū)委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)文化強(qiáng)區(qū)建設(shè)促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮的意見(jiàn)》，完善城鄉(xiāng)公共文化體系建設(shè)。重點(diǎn)加強(qiáng)基層公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、利用、服務(wù)和管理，加強(qiáng)文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理，加大對(duì)文化市場(chǎng)的監(jiān)管力度，著力培育現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系。經(jīng)過(guò)5年的努力，使城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系基本形成，公民基本文化權(quán)益得到有效保障。

13．加強(qiáng)特殊群體權(quán)益保障。組織實(shí)施《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，深化“青少年維權(quán)工程”。貫徹落實(shí)《市區(qū)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，加快以殘疾人康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)、就業(yè)安置、法律援助及維護(hù)權(quán)益為重點(diǎn)的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。健全和落實(shí)婦女權(quán)益保障制度。加強(qiáng)老年人權(quán)益保障，繼續(xù)實(shí)施“星光計(jì)劃”，推進(jìn)居家養(yǎng)老工作。

（三）依法保障公民經(jīng)濟(jì)生活權(quán)益

14．加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。貫徹落實(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷等法律、法規(guī)，加強(qiáng)行政執(zhí)法，依法查處違法行為。加強(qiáng)消費(fèi)維權(quán)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)一步完善消費(fèi)者投訴體系，切實(shí)做好消費(fèi)維權(quán)保護(hù)工作。2009年起，消費(fèi)者舉報(bào)投訴辦結(jié)率每年保持在96%以上。

15．加強(qiáng)價(jià)格調(diào)控監(jiān)管和行政性收費(fèi)管理。全面實(shí)施價(jià)格監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，建立完善應(yīng)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格異常上漲預(yù)案。依法推行價(jià)格聽(tīng)證和公示制度，建立健全定價(jià)成本核算和公開(kāi)制度，強(qiáng)化市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管，建立覆蓋城鄉(xiāng)的價(jià)格監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，暢通價(jià)格投訴舉報(bào)渠道，嚴(yán)厲查處價(jià)格違法行為。2009年起，制定列入聽(tīng)證目錄的重要商品、公用事業(yè)和公益價(jià)格，并全面實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度。

16．加強(qiáng)規(guī)劃管理。認(rèn)真組織實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，全面推行“陽(yáng)光規(guī)劃”，完善和落實(shí)規(guī)劃公告、公開(kāi)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證、專家論證和合法性審查等制度。規(guī)范規(guī)劃修編和調(diào)整行為，強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行、監(jiān)督管理和行政執(zhí)法。到年，編制或者修改城鄉(xiāng)規(guī)劃公告率、公開(kāi)征求意見(jiàn)率均要達(dá)到100%.

17．規(guī)范行政審批和投資管理。深化行政審批制度改革和行政審批職能歸并。加強(qiáng)行政服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)，全面推行“一站式”審批，探索行政審批全程制度，落實(shí)行政許可監(jiān)督檢查制度。深化投資體制改革，建立健全投資管理制度，落實(shí)企業(yè)投資決策權(quán)，規(guī)范政府投資預(yù)算管理。2009年起，全面清理對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)政府性獎(jiǎng)勵(lì)政策，規(guī)范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府獎(jiǎng)勵(lì)行為。

（四）依法保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)

18．加強(qiáng)政府信息公開(kāi)工作。全面實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，落實(shí)《市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，完善政府信息公開(kāi)指南、政府信息公開(kāi)目錄。2009年起，區(qū)政府及其所屬各部門(mén)，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上公開(kāi)；全面落實(shí)政府信息主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)制度，健全完善政府信息公開(kāi)、監(jiān)督和保障制度。

19．完善行政決策程序。建立健全公眾參與行政決策機(jī)制，實(shí)行重大行政決策公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)制度，積極推行重點(diǎn)領(lǐng)域行政決策聽(tīng)證制度、行政決策合法性審查和專家論證試點(diǎn)。到年，重大行政決策聽(tīng)證全面實(shí)施。

20．加強(qiáng)行政投訴處理和工作。加強(qiáng)效能投訴中心建設(shè)，暢通行政投訴渠道，健全行政投訴處理制度，規(guī)范行政投訴處理程序，推行行政投訴處理責(zé)任制。全面落實(shí)工作職責(zé)，開(kāi)展工作規(guī)范化達(dá)標(biāo)活動(dòng)，加強(qiáng)事項(xiàng)的督察督辦，推行“網(wǎng)上”試點(diǎn)。到年，行政投訴處理率、事項(xiàng)辦結(jié)率均要達(dá)到98%以上。

21．保障和規(guī)范村民自治。認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作的意見(jiàn)》，指導(dǎo)村民自治組織建立和完善村務(wù)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)保障村民合法權(quán)益。加強(qiáng)村民委員會(huì)和村民代表法律知識(shí)培訓(xùn)，試行村民自治監(jiān)督制度、村規(guī)民約備案制度，開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)、民主管理示范創(chuàng)建活動(dòng)。經(jīng)過(guò)5年的努力，實(shí)現(xiàn)村民依法自治的目標(biāo)。

（五）依法保障公民救濟(jì)權(quán)益

22．健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。認(rèn)真組織實(shí)施仲裁、人民調(diào)解等法律、法規(guī)，建立完善勞動(dòng)爭(zhēng)議、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議、醫(yī)療事故糾紛、生產(chǎn)安全事故和交通事故損害賠償?shù)刃姓{(diào)解、人民調(diào)解和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)調(diào)解制度，實(shí)施“人民調(diào)解質(zhì)量工程”。到年，城鄉(xiāng)社區(qū)和職工人數(shù)200人以上的企業(yè)、大型集貿(mào)市場(chǎng)全面建立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解成功率達(dá)95%以上；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議、勞動(dòng)爭(zhēng)議案件、醫(yī)療事故賠償糾紛、交通事故賠償案件的行政調(diào)處或人民調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解率達(dá)到90%以上。

23．加強(qiáng)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作。全面貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》，建立行政復(fù)議和解、調(diào)解機(jī)制，實(shí)行行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序，暢通行政復(fù)議申請(qǐng)渠道。建立行政復(fù)議與、行政監(jiān)察、行政審判工作協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制。加強(qiáng)行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行行政復(fù)議人員資格管理制度。落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴相關(guān)制度，健全司法建議處理反饋機(jī)制。到年，行政復(fù)議“案結(jié)事了”率保持在90%以上，行政復(fù)議生效決定、行政訴訟生效判決和裁定執(zhí)行率達(dá)到98%以上。

24．完善行政賠償和補(bǔ)償制度。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家賠償有關(guān)法律、法規(guī)，建立健全行政賠償聽(tīng)證、協(xié)商與和解制度。建立和完善行政補(bǔ)償制度，規(guī)范土地征收、房屋拆遷、生態(tài)保護(hù)等行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序。

25．加強(qiáng)法律援助。認(rèn)真落實(shí)法律援助制度，逐步擴(kuò)大法律援助范圍，完善法律援助工作機(jī)制和措施，鼓勵(lì)各社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展法律援助。加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，暢通法律援助申請(qǐng)渠道，形成“1小時(shí)法律援助圈”。加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)，提高法律援助質(zhì)量和效率。到年，全區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)的“落地”窗口建設(shè)率達(dá)90%以上，力爭(zhēng)非指派的法律援助案件數(shù)量每年遞增5%以上。

三、有關(guān)保障措施

26．加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)益依法保障行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促公民權(quán)益依法保障行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)。各部門(mén)要依照各自職責(zé)按年度分解、細(xì)化工作任務(wù)和目標(biāo)，制定年度工作方案，并實(shí)行行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況年度報(bào)告制度。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處，有關(guān)部門(mén)于每年度12月底前向區(qū)政府報(bào)告本地、本部門(mén)行動(dòng)計(jì)劃年度實(shí)施情況和下一年度行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施工作方案。

27．加大財(cái)政保障力度。健全公共財(cái)政制度，加大對(duì)社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等資金投入，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的財(cái)政支持。落實(shí)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，保障行政執(zhí)法職能有效行使。