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關鍵詞：體制改革 行政事業單位 國有資產 審計策略
1、前言
行政事業單位國有資產是指，在該類單位中，國家所有的、被行政事業單位所占有和使用的經濟資源，一般通過貨幣來衡量，從這一定義可以看出，國有資產的所有權并不是屬于行政事業單位。從這一類型的國有資產的特點來講，由于行政事業單位擁有行政和社會服務的雙重性質，國有資源也就呈現二元化，即盈利和非盈利并存，另一方面，由于行政事業單位的市場競爭參與度低，為了保障其正常的運作和發揮功能，在國有資產的使用和占有上一般是無償的。這些特點使得在行政事業單位中，國有資產出現的問題和矛盾一直難以解決，加強國有資產的審計，就顯得意義重大了，加強事業單位國有資產審計，能夠保障國有資產的安全和完整，避免各種分配和使用問題，更能夠有效的打擊，防范風險。
2、目前行政事業單位國有資中出現的問題
2.1、缺乏強有力的監督機制
就目前的情況來看，在行政事業單位中，對于國有資產的管理上缺乏長效和完善的監督機制，國家法律法規和相關制度缺乏配套的行使機構，即便設立了監督機構，出臺了監督管理辦法，但是在實踐的過程中因為特殊原因而不能長期堅持，導致對國有資產監督形式大于內容。缺乏強有力的監督機制，使得資產的歸屬逐漸模糊，資產使用不合理合法，現象嚴重，最終導致大量國有資產流失，給國家和社會帶來損失。
2.2、沒有形成規范
在很過行政事業單位中，對于國有資產的管理長期處于一種缺乏規范的狀態，在國有資產的使用上不注重收益和節約，領導層隨意支配和使用，效率得不到保障，流失嚴重。國有資產管理不規范是行政事業單位長期存在的問題，由于其組織形式、職能作用的特殊性，國家對于其一直采取比較寬松的政策，再加上上文提到的監督機制不完善，使得行政事業單位對于國有資產浪費行為顯得有恃無恐。
2.3、資產關系不明確
上文中提到，國有資產的所有權屬于國家，行者事業單位只能占有和使用，但是在長期的實踐中，特別是在市場競爭機制引入后，一直處于非經營性的國有資產開始出現質變，再加上國有資產管理制度和規范上的缺乏，使得使用權和所有權的界限被逐漸模糊，產權關系變得十分不明確，這一現象加重了國有資產的浪費和流失程度，也給權力尋租和提供了空間。
3、加強行政事業單位國有資產審計的策略
3.1、將審計工作和其他監督機制進行有機結合
首先是在審計工作開始前做好全面的調查工作，對行政事業單位內部的機構人員，資金使用狀況、預算執行等各個環節做到充分了解和掌握，為審計工作提供豐富的信息資源和工作方向，使審計工作能夠有效的把握重點。其次要和單位的測評制度相結合，審計結果直接和內部人員掛鉤，起到監督和風險控制作用。
3.2、將審計的重點放到國有資產的支出上
行政事業單位對于國有資產的使用和支出必須要保證合法和高效，這是防止國有資產流失和浪費的前提，所以在審計工作中，要分清主要矛盾和次要矛盾，把握住審計的重點。具體來講，首先要審計的是支出是否和預算一直，有無挪用浪費，其次是對于支出的真實性進行審計，對于虛列支出等問題要及時發現，最后是支出回報率，也就是收益問題的審計。
3.3、對國有資產進行科學配置
國有資產的配置是一個注重科學方法的工作，首先是國家對于行政事業單位的總體規劃問題，要在保障單位正常運作和職能發揮的基礎上適當縮減對其資金的直接劃撥，促使其積極參與市場競爭。其次是在行政事業單位內部建立預算管理機制，對于國有資產在各個環節的使用設定指標，減去閑置和低效的業務，做到科學高效使用國有資產。
3.4、對于專項資金的使用要進行關注
專項資金一般具有特殊用途，在審計上具有一定的難度，也是很容易出現問題的地方。審計部門要隨時把控專項資金的動向，對資金使用進行全程監督，一方面要保障專項資金價值和功能的實現，一方面要杜絕非法行為的發生。做好對專項資金的審計工作，有利于提高國有資產在具體項目上的使用效率。
4、結語
在行政事業單位中實行有效的國有資產管理審計監督，是我國對于事業單位體制改革的必然要求，是提高國有資產使用效率、防止國有資產流失的具體表現，也是法治國家建設的重要環節。鑒于行政事業單位的特殊性，在進行國有資產管理的同時，要建立健全配套的制度，將其有機的結合起來，成為一個全面而長效的監督體系。當然，在國有資產的審計過程中，要注重行政事業單位職能的發揮，避免矯枉過正。
參考文獻：
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[3]石兆梅.淺談行政事業單位國有資產管理[A]..福建省會計學會理論研討論文集（2007年）[C].：，2007：2.
進一步夯實預算管理軟硬件基礎，扎實推進企業預算管理工作。組織做好成本費用標準定額的制定和完善工作，進一步提高預算編制的科學性;通過重點控制易受外部價格因素影響、標準不確定、數量波動較大、易受主觀因素影響的費用，將成本費用控制在合理的水平上;做好預算執行分析與評價工作，切實落實預算管理責任，強化預算硬約束;積極實施預算管理軟件，為預算管理上水平搭建先進的信息平臺。
嚴格規范國有資產管理，推動企業資產管理上水平。認真執行國有資產管理制度，切實做到依法依規操作，嚴格落實省級公司國有資產管理職責;盤活存量資產，提高企業資產使用管理效率;以行業資產管理軟件實施為契機，切實強化資產動態管理，提升資產管理效率;通過強化對多元化企業財務狀況分析、積極參與多元化企業管理審計、落實多元化企業重大事項報告制度、推進多元化經營管理評價工作，加強對所屬多元化經營企業的監管，促進多元化企業規范運作、效益提升。
強化內控制度建設，全面提升財務監管工作水平。繼續健全完善企業內部財務制度體系，為各項管理工作的有效開展提供堅實的制度保障;嚴格執行企業資金內控制度，積極實施行業資金監管軟件，進一步提升資金監管水平。
嚴格規范國有資產管理，推動企業資產管理上水平。
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以提升綜合素質為保證，提高財會隊伍的履職水平。認真查找在基礎管理、體制機制和思想作風等方面存在的突出問題，加強財務人員職業道德教育，切實抓好財務管理自身規范，提升財會人員的職業道德水平；結合新情況新問題，深入基層開展調查研究工作，提出有針對性的管理建議，提升財會人員分析、解決實際問題的能力；加強業務交流，不斷提高財會人員綜合素質；繼續深入開展財務知識培訓工作，不斷提高財會隊伍職業素養。
一、高校內部審計的定義
2004年教育部為規范高校財務管理與審計行為，了《教育系統內部審計工作規定》，明確了在高校須設立內部審計機構。規定第四條明確“教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規和本規定，實行內部審計制度，設置獨立的內部審計機構，配備審計人員，開展內部審計工作。”第五條在第四條的基礎上對教育行政部門和單位進行了解釋“本規定所稱教育行政部門，是指縣級及縣級以上的各級教育行政部門；單位，是指高等學校及其他教育事業、企業單位。”根據此工作規定的要求，各大高校在擴大規模的同時，實行內部設計制度，設立獨立的內部審計機構，逐漸重視內部審計在高校發展中的作用。
我們可以這樣理解高校內部審計：高校內部審計是指高校內部審計機構的人員通過對高校財務管理及相關業務活動進行監督、對高校內部控制的合法性、適當性及有效性的審查，從而達到完善高校內控制度、發現和解決財務管理問題和實現高校快速發展的目標。
二、高校內部審計的范圍
根據教育部關于加強高校內部審計工作意見，高校需要提高對內部審計的重視，切實保證內設機構的獨立性，明?_內審的審計范圍，加強審計整改，落實責任追究，推進結果公開。
高校的內審范圍包括預算編制、預算執行過程及績效審計，提高財政資金使用效益；內控制度設計、單位層面及業務層面內控制度組織執行情況審計，評估風險，加強風險防控；三公經費、科研經費、基本建設及資產管理審計，關注重點領域，保證資金資產安全等。在以上基礎上還可以再擴大審計范圍，例如：經濟責任審計，建立健全經濟責任審計制度，強化經濟責任審計報告運用；重大項目跟蹤審計，保證重大項目及時高效的完成；專項審計，根據需要，就高效發展中遇到的新問題、新情況進行專項審計，及時糾正處理。
全面的內部審計范圍能夠最大程度的發揮內審作用，準確評價高校財務管理及相關業務活動，為高校財務管理活動的健康發展保駕護航。
三、高校內部審計對財務管理的促進作用
（一）審查預算編制與執行，提高預算科學性
高校預算是指以貨幣形式表現的總體計劃，是高校發展目標的直接反映，體現高校的發展方向。高校預算包括預算編制和預算執行兩部分。預算編制是指高校根據主管財政部門和教育部門或其他部門的要求，并分析結合近年預算編制及執行情況，充分考慮以前年度預算結余，經過“二上”“二下”，最終確定當年預算。
高校內部審計需要對高校整個預算編制和預算執行過程進行監督和審查，重點關注預算調整、追加與預算超支情況。審計應從預算編制為切入點，審查預算編制整體是否科學合理，方法是否有效，范圍是否全面，依據是否可靠，項目是否規范，有無重復遺漏，程序是否合法。預算執行情況，則可以從收入預算執行情況和支出預算執行情況兩方面入手，審查各項預算收入是否及時足額上繳非稅，實行統一管理核算，是否存在隱瞞收入或收入依據不足的情況；審查各項支出是否合理合法，專項資金是否專款專用，是否存在支出無預算或有預算無開支的情況，是否存在各項預算資金之間相互挪用等等情況。對調整預算和追加預算的情況要特別留意，分析其產生原因，關注其審批程序，著重其調整和追加的合理性。高校財務管理部門應根據審計結果有針對性的完善高校預算不足方面，提高預算的科學性。
（二）建立健全內部控制制度，提高風險控制能力
高校在運行過程中存在各種潛在風險，例如教學質量風險，教學質量不高，培養的畢業生無競爭力，就業困難；財務風險，資金使用效益不高，甚至于資金鏈斷裂；人力資源風險，人才流失，發展難以為繼等。為應對此類風險，應建立內控制度，并保障內控制度的落實，以達到控制風險，保證高校有效運行。
內部審計既是內部控制的一部分，又是監督內控制度建立及實施的有效手段。在審計過程中，要分析內控制度的設立是否符合本校發展的實際，又要關注已經設立的內控制度是否得到有效實施。具體來說，審計內容包括以下幾方面：一是內部管理控制，審查各類事項是否有規定的流程，辦理該事項是否按流程辦理以及該流程是否合理等；二是內部會計控制，根據財經法規、相關會計準則及會計制度結合本校有關文件制度審查會計處理是否符合要求，是否有違紀違規情況出現；三是內部資產控制，根據國有資產有關管理規定以及本校有關國有資產管理制度審查國有資產管理是否符合規定，有無國有資產流失風險。在審計的指導下，尋找到內控的薄弱環節，加以改進，防范風險，提高風險控制能力。
（三）規范財務收支，防范財務風險
高校的特殊性要求高校需要保證收支兩條線，收支分離，不可混淆。但是就目前高校的收支管理上來看，收入存在著收費依據、收費標準不明確，票據使用不規范等問題，支出存在財務把關不嚴，票據審核不嚴謹，甚至存在套取財政資金等情況。從整個學校的發展來看，財務收支管理不規范是高校財務管理混亂的一個表象，從長遠上來說勢必會影響到高校的前進勢頭，不利于高校的發展壯大。
高校內部審計首先要明確高校收取的各項費用是否有依據，是否嚴格按照國家出臺的各種文件對各項應收費的項目進行收費，杜絕多收、亂收、少收等情況的出現，并關注高校收取的費用是否及時上繳財政。其次要明確支出的真實性、合理合法性，根據高校自行制定的報賬管理辦法審查各項費用的報銷是否真實合理，佐證材料是否完善，手續是否齊全，審批是否到位等。其中，審計需要重點關注三公經費的使用情況，督促完成三公經費逐年遞減的要求。
（四）規范管理科研經費，提高科研經費使用效益
科研能力是衡量高校辦學水平的一個重要標志，科研課題經費也是高校收入的一個重要組成部分。隨著高校的發展，科研課題數量和?費總額也隨之增長，但是各大高校對于科研課題經費的管理卻仍舊停滯不前，導致科研課題經費使用效益不高，投入與產出不成正比，甚至出現了一些違規現象。
高校內部審計從科研經費內部控制、真實性、效益性三方面入手，致力于規范科研經費的管理使用。評審內部控制，指關注科研經費的使用是否建立了內部控制制度，是否有經費支出、成本核算管理規定，是否有科研成果社會及經濟效益考評機制等；評審真實性，指科研經費支出是否真實合法，是否有套取資金的現象發生；評審效益性，主要分為兩大塊，一是科研經費使用效益，著重分析科研成本，二是科研成果所帶來的社會效益及科研成果轉化為生產力的經濟效益。根據審計結果，規范科研經費支出，合理運用科研成果，提高科研經費使用效益。
（五）加強資產管理，保證資產安全
高校資產種類繁多，不僅包括教職工及學生日常教學辦公所需資產，還包括實驗室建設購置儀器設備。而如今很多高校存在著國有資產管理與財務管理脫節的現象，國有資產管理軟件未能連通財務管理軟件，導致國有資產管理部門與財務部門數據不相符的情況出現。這不僅反映出高校資產管理方面的欠缺，也是內控薄弱的表現。
政府投融資公司代表政府行使出資人職能，對事關國計民生的重大基礎設施建設項目進行開發建設，同時，又作為企業參與市場化運作，成為招商引資的平臺和項目公司的發起人。對政府投融資公司的績效審計應以“摸清情況、揭示問題、分析原因、提出建議、促進管理”為目標，重點圍繞投融資公司的經濟性、效率性和效果性展開審計。
在投融資公司審計的過程中，應以資產負債損益審計為切入口，以項目審計為基礎，績效審計為主導，采用不同類型的單位之間對某一事項的橫向比較分析、同類型的單位之間的分析對比、同類型不同地域或時期的單位進行比較分析等方法，注重發現整體性普遍性問題。由于制度不完善，缺乏剛性已經成為我國目前存在的普遍現象，因此在政府投融資公司績效審計過程中，要特別注意對制度進行審計，通常對法律法規規章采用文件查閱法，對被審計單位自己制定的制度采用文件審閱法。
在項目融資情況績效審計中，應重點關注：一是對融資總量進行調查分析，重點審查是否根據項目所需的投資總額足額融資；二是對融資渠道進行調查分析，重點審查資金來源可靠性，如資金供需單位之間的書面協議；審查融資數量的保證性；審查資金渠道合法性；審查融資附加條件的可接受性；三是對融資方式進行調查分析，即合資合作方式、BOT方式等；四是圍繞四個方面對融資方案進行調查分析：融資結構的是否合理、融資成本是否最低、融資風險是否預計、融資償還能力。
【關鍵詞】 高等學校； 科研經費管理； 內部審計
中圖分類號：F239；G647文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）16-0104-02隨著我國經濟體制及高校管理體制改革的不斷深入，高校不僅重視人才培養，而且重視科學研究，并逐步轉化成集教學和科研為一身，負有更多社會責任的科技創新園地。近年來，我國高等教育事業蓬勃發展，科研能力已成為評價高校綜合實力的重要標志之一。隨著科研活動的活躍，高校承擔的科研項目數量及籌集與取得的經費都大幅度地增長，一定程度上科研經費已經逐漸成為學校資金收入的重要來源。高校科研經費作為學校資金的重要組成部分，其使用效益如何日漸成為高校自身和社會各界所關注的焦點,也成為衡量科研工作成效的重要標志。然而，目前科研經費在財務管理、項目管理、預算管理、資產管理等方面仍然存在著一些不容忽視的問題，比如：成本核算不規范、結題不結賬、績效評價指標缺乏、重立項輕管理、預算編制不科學和資產管理混亂及流失嚴重等，這些問題已經引起國家和社會的高度重視。
一、高校科研經費管理存在問題及原因
高校內部審計監督的最終目的是規范高校的經濟活動，為高校的發展保駕護航。在對科研經費管理進行監督和服務的過程中，內部審計機構必須首先對科研經費管理涉及的內容、管理模式和存在的問題及原因等情況有大致的了解。
高校科研經費管理的監督體系已經遠遠不能適應新時期的發展，主要存在四個方面的問題：一是財務管理方面，如未納入學校財務核算、經費報銷使用不真實、成本核算不規范等；二是項目管理方面，如重立項輕預算、合同管理不嚴格、結題不結賬等；三是預算管理方面，如預算編制不科學、預算執行約束力不強等；四是資產管理方面，如固定資產管理混亂、無形資產流失嚴重等。
針對上述問題，原因大致可以從五個方面來分析：管理制度不健全、成本核算體系不規范、預算機制不完善、監管不到位、職能部門合作不緊密。
二、高校科研經費管理內部審計面臨的難點
隨著高校承擔的科研項目數量和籌措的科研經費的大幅增加，在科研經費管理、使用、監管等過程中出現了越來越多的問題，逐漸顯現出高校內部審計對科研經費監督的有限性，本文分別從審計客體、審計目標、審計范圍、審計依據、審計時間五個方面進行研究，探討高校科研經費管理內部審計實務中面臨的難點。
（一）審計客體責任不清晰
科研經費在管理中會直接涉及到科研部門、財務部門、課題組及項目負責人等客體，從一定程度上看，科研經費管理審計也是相關部門領導干部經濟責任審計的重要內容，然而在實踐中，這些客體之間的責任界定不清晰，權責相對混亂。
（二）審計目標不明確
比如在對經費使用過程的審計中，實質上只是側重于真實性的監督檢查，忽視了對其合理合規性的審查；再如在對與科研項目有關合同的審計中，實質上僅停留在對合同本身形式的審核上，忽略了對其實質性的檢查。
（三）審計范圍不全面
據筆者了解，在高校中一般只是對縱向科研經費進行重點審計，對橫向科研經費和學校自籌經費的審計項目還不能完全展開。目前科研腐敗中多為通過簽訂合同資助科研的形式，收取回扣、轉移國家資金，審計范圍狹窄使得大量資金游離于審計監督之外，造成經費使用效率低下，甚至國有資金流失。
（四）審計依據不充分
雖然國家加強了對科研項目的管理，制定了眾多的管理辦法和暫行規定，但在審計實踐中審計依據仍然不夠健全，實際操作性也比較差，尤其是在評價科研經費的使用效益性時更是如此。比如：效益性評價可以分別從經濟、技術和社會效益三方面來做，但是對技術效益的評價基本已經超出了審計人員的知識范疇，同時對社會效益的評價又以定性類描述居多，這些都給開展內部審計工作帶來很大困難。
（五）審計時間不合理
大多數高校習慣項目結題后再進行審計，即使為滿足課題必須的結題要求進行的內部審計也是一種事后監督，然而，在項目的前期需要對經費預算等進行事前審計，在項目的實施中需要對經費使用等情況進行事中審計。綜合來看高校內部審計部門應根據項目的重要性、風險性等安排事前、事中、事后相結合的方式進行審計，體現內部審計的連續性和服務性。
三、高校科研經費管理內部審計工作機制的構建
高等學校在構建科研經費管理的內部審計工作機制中，應結合科學發展觀、審計免疫系統論、增值型內部審計、內部控制理論等新理念，并在了解高校科研經費管理審計中的難點和實踐情況的基礎上，深入分析審計工作中需把握的主要內容和關鍵環節，從內部審計體系架構的角度提出建設性的意見。本文從內控制度審計、經費使用合規性審計、科研項目資產管理審計、科研經費效益審計四個角度進行探討。
（一）加強內部控制制度審計，促使經費依法管理
審計部門應根據國家有關規定并結合學校實際，針對科研經費管理和使用中存在的問題，不斷完善制度，建立一套科學有效、操作性強的科研經費管理制度和辦法，實現用制度建設加強科研經費管理、規范科研經費使用。同時，明確學校科研部門、財務部門、項目負責人等在科研經費管理和使用中的職責與權限，使制度為科研工作順利發展提供可靠、有效的保障，做到用制度管使用、管事和管人，不斷促使高校科研經費管理走向科學化、規范化和程序化。
（二）做好科研經費使用合規性審計，規范經費使用行為
當前環境下，反映高校科研經費使用情況的信息資料在一定程度上仍然存在失真的現象，審計中應將真實性、合規性和合法性都列為審計的主要目標，防止弄虛作假、擠占挪用等違反財經紀律的行為。主要應審查的內容包括：
一是關注科研經費是否納入學校財務統一管理，各項支出是否按照經費預算或者合同要求執行，支出數額和比例是否合理。
二是關注虛報冒領、套取科研經費的違法行為。重點看勞務費用的支出是否真實、是否存在編造假名單套取經費或是偷逃個人所得稅等的情況，重點看有無虛假發票、家庭消費發票、與科研無關發票報銷等。
三是關注擠占挪用。是否有將科研經費用于與科研活動無關的活動。
四是關注經費轉撥情況。是否存在借科研協作之名將經費轉入與項目負責人有經濟利益關系的關聯單位，或轉入非協作單位、個人的銀行賬戶，導致國有資金損失。
五是關注結題后余額管理。是否存在結題不結賬，或結題后是否仍掛賬報銷、變相截留等。
（三）加大資產管理審計力度，防止國有資產流失
固定資產范圍內，內審部門對利用科研經費購置取得的資產應審查它是否嚴格執行預算，是否按照申報、審批、購置和驗收等制度進行采購，是否統一納入學校管理、賬實相符，是否按照規定的用途使用、用于科學研究，是否存在重復購置、效率低下、閑置不用的浪費行為，結題后學校是否及時收回設備、統一管理調配等。
無形資產范圍內，內審部門應重點關注科研工作成果類的管理，審查科研成果是否嚴格按照有關政策或辦法明確無形資產的歸屬、入賬等。總之，高校通過國有資產管理審計，可以促使相關行政部門加強資產管理，防止國有資產的流失和浪費。
（四）開展科研經費效益審計，提高經費使用效益
內部審計的主要內容可以概括為科研成本和科研成果回報兩大類，即投入科研經費、優化科研資源配置、提高科研管理效率、產出科研成果等；主要審查科研成本結構（如管理費、人員費、業務費、設備費、材料費等所占比例）是否合規，科研資源配置（如課題購置的科研設備有無重復購置、閑置不用）是否合理，科研成果產出（如科研推廣情況、轉化轉讓情況、科研級別及數量和獲獎情況）是否高效。
另外，效益評價包括經濟、技術和社會效益三方面，建立一套能夠客觀反映效益情況的評價指標（財務指標和非財務指標）體系，是工作中最大的難點，其中涉及到非財務指標的可以根據科研計劃、財務決算報表、統計數據和其他有關資料進行分析。
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一、內部審計在國企改制中的功能定位
內部審計就其性質來看，是一種獨立、客觀的保證與咨詢活動。它采用系統化、規范化的對風險管理、控制和治理程序進行評價，提高工作效率，從而為機構增加價值。內部審計應在改進風險管理、構建內部控制、完善治理結構等方面發揮審查、評價及促進作用，它是一種組織內部的管理活動，與企業改制的目標有著相通性。內部審計應努力履行職責，以促進企業改制工作。
（一）內部審計的基本職能是監督，它具有較強的獨立性和較高的層次。企業改制過程中要求內部審計提供活動保證，以護衛國有資產的安全完整，防范改制中的國有資產流失，評價改制產生的、社會效益，充當國企改制的監督者和評價者。
（二）服務的內向性是內部審計的基本特征。由于內部審計部門遵守最高客觀性標準，它對機構的程序、風險、戰略有著全面的了解。因此內審部門在為企業內部改制活動提供咨詢服務，充當企業改制顧問，幫助改制企業構建健康的道德文化等方面享有獨特優勢。
（三）提高內審成果的利用程度。對改制過程中查出的，應從體制上進行深入剖析，對普遍性、苗頭性的問題應從上尋找原因、從制度上去。健全管理機制，發揮審計在改制中的再控制作用，完善信息披露制度，對傾向性問題向能使內部審計活動實現其職責的有關部門提出有效、具有前瞻性和有整改機會的審計建議，為企業改制充當參謀長。
二、內部審計在國企改制進程中的具體作用
（一）企業改制之前內部審計的作用
企業改制前，內部審計的主要職責是為改制工作的正式實施做好各項準備工作，為改制的順利進行打好基礎。
1.開展改制前審計調查，為改制方案收集資料。在企業改制前，內審部門應根據企業改制目標、改制程序對企業改制前所處的宏觀、微觀經濟環境進行深入細致的調查，掌握必要的信息，形成書面調查報告，為國有企業及國有資產監管部門制定改制方案提供客觀依據。一是對企業所處環境的調查。內部審計部門對企業各部門的職責分工、工作流程、生產經營情況等較為熟悉，并動態地掌握單位的各種情況的變化，內審部門對企業所處經濟、社會、、生態環境及市場現狀和市場發展前景的調查。二是對潛在糾紛進行調查。改制企業有可能存在涉及法律糾紛或逃廢銀行債務的事項，內審部門應對企業的擔保訴訟事項、或有負債、潛在的法律隱患等事項進行調查。三是對資產、負債、損益情況的調查。主要是通過測試企業的內部控制、審查賬務資料等方法，調查了解改制企業的家底，初步掌握企業資產、負債和損益的真實狀況，分析企業的獲利能力和償債能力，對企業財務狀況進行初步評價。
2.協助進行改制方案的可行性，確保改制的性、合理性。內部審計可以充分發揮對政策法規和企業內部經營比較熟悉的自身優勢，在企業改制方案的可行性研究方面發揮參謀作用，為方案報批國有資產管理部門提供基礎。主要是審查企業改制是否符合企業的發展戰略和國家的產業政策，是否會使企業產生經濟效應，達到預期效果，進而提高競爭力。幫助企業選擇改革方式，防止盲目跟風。
（二）企業改制過程中內部審計的作用
內部審計應對國企改制過程進行全程審計監督，保障國有資產安全、完整，充分利用掌握的信息，保證改制的順利進行。
1.構建審計防護網，確保國有資產不流失
在改制實施過程中，內部審計機構、國家審計機關、外部審計組織應共同檢查與改制有關的法律、法規及制度的執行情況，及時糾正偏離這些規定的行為。這就要求內審機構通過審計監督，重點關注國企改制中的資產評估、處置環節，查處人為低估國有資產、隱匿、轉移或非法處置國有資產及隨意核銷資產等違法違規行為，確保國有資產不流失，促進國企改制健康運行。對發現的問題應予以揭示，進行深入研究和分析，并有針對性地向企業管理層提出意見和建議，防范改制過程中的國有資產流失。
2.加強溝通，完善方案，保證改制進程
由于信息的時效性及成本效益性，根據調查信息形成的改制方案不可能是最佳方案，在具體執行過程中難免會發生與實際經濟活動不盡相同的情況，同時也會不斷出現新情況和新問題，需要企業及時掌握情況，完善改制方案，采取相應對策。內部審計應利用接觸對象層次多、范圍廣的優勢，發揮承上啟下的信息傳遞者作用，把企業部門和職工的問題與意見客觀、及時地反饋給企業改制小組，同時將有關的政策法規及改制意圖、程序、方法下傳給職工。發揮內部審計為改制工作充實信息、完善工作思路、爭取職工支持等方面的作用，確保改制工作順利進行。
（三）企業改制之后內部審計的作用
企業改制的終極目標決定了改制的效益（包括經濟效益與社會效益），治理機制的完善程度是判定改制成功與否的重要標志，內部審計在評價、鑒定改制效益性及協助完善治理機制方面發揮著重要作用。
1.構造、選擇評價體系，衡量改制效益
企業改制后，內部審計應承擔評價改制的效益、效果、效率的職能。但在改制效益審計中，評價企業改制后有否效益、效益大小的標準未統一，因此內部審計任務之一就是構造或選擇適合企業的評價指標體系，借以對比分析企業改制前后各項指標的變化，對改制的效益性進行總體評價。
評價的范圍既包括財務效益也包括非財務效益，既包括經濟效益也包括社會效益。內審部門應對改制后企業與同行業平均水平或與企業業績進行比較來判定企業是否達到資本成本的節約、資本結構的改善，能否產生經濟的規模效應及企業的優化組合，通過判斷改制預期目標和初始動機的實現程度來評價改制的效益性。
2.把握審計走向，完善治理機制
隨著改制后企業民主制度、環境意識的逐步完善和加強，效益審計被提升到更高的地位。內部效益審計的任務是與政府效益審計和獨立效益審計共同構成多層次、全方位的效益審計體系。審計目標也由單純的以經濟效益為主，轉變為經濟效益與社會效益相互結合、近期規劃與可持續發展相互支持、企業局部利益與社會整體利益相互協調的審計整合機制。效益審計會在經濟性、效率性和效果性審計的基礎上，向環境審計方向拓展。
塑造良好的內部控制框架（如國際上通行的 COBIT）是公司法人正確處理各利益相關者關系、實現公司治理目標的重要保證。改制后的初步構建了公司治理機制，內部審計師應努力提高審計治理能力，跳出傳統審計范圍，將內部審計功能延伸至公司治理結構的層次上，強化內部治理審計，協助企業內部控制框架建設，進而完善“三權分立”的公司治理機制， 為企業實現有效治理提供幫助。
三、創新、拓展領域，提升內審服務企業改制的功能
（一）創新審計方法，提高人員素質
內部審計要在服務企業改制方面有更大的作為，創新審計方法、提高服務質量是關鍵。
1.提高創新能力
隨著高新技術在企業經營過程中的普遍，內審人員必須抱著求真務實、開拓創新的態度，轉變觀念、拓展視野、更新思維方式、創新工作思路、完善工作手段，了解管理高新技術、先進信息知識，掌握審計領域的先進技術和最新動態，提高自身素質，以獨特的視角觀察并提出有效解決方法，增強內審為企業改制的咨詢服務功能。
2.提高機輔助審計應用能力
內審人員應掌握計算機輔助審計技術，在審計中廣泛采用繞過計算機、通過計算機、利用計算機的審計技術，發揮計算機在評價治理風險和控制方面的高效作用，積極穩妥地探索網絡遠程審計，促使審計手段化、智能化、網絡化，提高審計工作效率，保證審計質量。
3.提高協調服務能力
內審人員應掌握必要的交流技巧，尤其要提高組織能力、協調能力、管理能力、能力、口頭表達能力，圍繞企業改制目標，提高組織活力，充當企業改制劑，充分挖掘和發揮企業內部各種資源要素的作用，促使企業改制工作協調、高效進行。
（二）拓展服務領域，提升服務功能
企業的內部審計應著眼于服務功能，適時地調整工作重點，將其服務領域從財務審計擴展到改制風險審計、改制環境審計等方面，以拓展、提高內部審計為企業改制服務的范圍與層次。
1.改制風險管理審計。內審部門通過識別、、評價企業改制的主要風險因素，測試、評定控制弱點和風險范圍及程度，以風險為基礎確定審計范圍與重點，并采取適當的審計程序，擔任收集信息的風險偵探角色，評價風險管理過程的充分性，進而評價在改制中防范國有資產流失的能力，做出減輕或避免改制風險的建議。
2.改制戰略審計。內審部門通過擴大視角，將審計工作縱向延伸與橫向拓展，對改制戰略的規劃、設計、執行、管理及其效果實施連續、動態的控制、審查及評價，使之與企業的改制目標相銜接，保證改制后的企業實現價值增值。
3.改制環境審計。改制中，內審部門通過對企業內部所提供的有關環境狀態（包括健康、安全）的變化狀況和程度的分析，在改制企業造成環境危害的可能性、負面、形象損失等方面向企業管理當局和環保部門提供有用信息，評價環境治理績效，評估環境保護效果和環境風險，進一步提出健全并加強環境管理系統以及有關內部控制方面的建議。
4.改制舞弊審計。舞弊是指以故意欺騙為特征的一系列違法亂紀行為，從而使舞弊者獲取個人利益。內審部門應擁有或獲得充分的知識，堅持專業謹慎性原則，發現、查找改制中的舞弊跡象，進而評價舞弊風險并實施審查。它要求內部審計要特別關注改制中容易發生舞弊的薄弱環節和重點領域，必要時進行后續跟蹤審計，保障國有資產不流失。
5.改制業務延續審計。企業改制進程中，最容易發生業務中斷，給企業造成重大打擊。內部審計應對機構處理業務中斷的準備情況做出實時、聯動評價，特別關注業務恢復計劃、功能修復程序。把工作領域深入到生產、技術及經營的主要環節，對經營管理活動進行持續跟蹤，采用檢查、分析等方法，用一定的標準來衡量和評價改制進程中企業運作的性、效率性及效果性，預防突發事件，從而防范于未然，幫助企業在改制中維持持續經營的能力。
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一、現代企業制度的基本特征
所謂公司制度，就是指適應社會化大生產和現代市場經濟要求的公司法人制度，其主要形式是股份有限公司和有限責任公司。現代企業制度有四個基本特征：
1、產權明晰。產權明晰是現代企業制度的本質特征。所謂產權明晰，是指企業的各項產權有明確的歸屬主體，各出資主體在企業的權益中擁有多大份額十分清楚，并且企業法人財產權內部責任制度完善，層次分明。
2、權責明確。所謂權責明確，是指企業的產權主體在企業中擁有多大利益、承擔多大責任都清楚明白，每一項權力或責任都有特定的歸屬對象、企業的債權債務關系清晰明確。
3、政企分開。企業在國家有關職能部門的宏觀管理下，獨立地行駛企業的經營管理權。
4、管理科學。管理科學包括兩個層次的內容：一是國家對企業的科學管理。政府必須改變對企業大而全的管理模式，制定并實施科學的適應市場經濟發展需要的管理制度。二是企業內部的科學管理。企業內部必須建立起一套行之有效的科學管理體系，從而實現對企業生產經營活動的科學管理。
二、企業內部審計與現代企業制度的關系
1、企業內部審計參與是保證現代企業制度建立在可靠基礎之上的必要條件。現代企業制度有四大特征中，產權明晰是現代企業制度的本質特征，也是國有獨資或國家控股企業進行公司化改造需要解決的關鍵問題。如軍隊企業改造后的國有資產歸軍隊所有，但它不再直接支配這部分財產，但依法享有財產收益權。企業則擁有包括軍隊在內的所有出資者投入的全部法人財產權，自主經營，自負盈虧，并維護資產所有者的權益，保證國有資產的保值和增值。內部審計作為企業內部經濟監督部門，可以發揮自己的優勢參與到建立現代企業制度這項改革中去。如在產權明晰問題上，內部審計可利用熟悉管理的特點，配合國有資產管理部門進行清產核資和資產評估工作，以便正確處理國家、企業和個人三者之間的利益關系，保證國家財產不受損害，使現代企業制度建立在可靠的基礎之上。
2、企業內部審計是現代企業制度順利推行的重要保證。科學管理是現代企業制度的一個重要特征。目前，提高企業管理水平仍是我國企業的一項長期任務，沒有管理水平的提高，現代企業制度就失去了生命力。現代企業制度的實施是一個復雜的過程，由于環境和企業本身素質的原因，面對實行現代企業制度這一新的情況，將會出血許多不適應的地方。如果不及時發現和解決現代企業制度運行中出現的新情況和新問題，就難免會使改革流于形式，或造成不應有的損失，因此，審計面臨的任務將十分繁重。面對這種情況，內部審計部門可以發揮自身優勢，為企業管理水平的提高做出努力。通過審計，可以發現企業管理中的薄弱環節，找出影響企業管理水平提高的主客觀因素，向企業管理者提出提高管理水平的意見和建議，借以挖掘企業內部潛力，減少損失浪費，促進企業不斷提高經濟效益。另外，可以對現代企業制度實施過程中出現的新情況、新問題開展專項審計調查，為領導的宏觀決策提供服務。
三、我國現代企業制度下內部審計完善的途徑
1、優化企業內部審計環境。（1）督促企業健全內部控制系統。內部控制系統也稱內部控制制度，或內部控制體系。內部控制系統是一個企業組織為完成任務和目標而使用的控制系統的綜合體。作為一個企業的內部控制系統，是由各個圍繞一定的任務或目標建立起來的控制系統乃至分層次的控制系統組成的；各個控制系統又由若干個控制點構成。在現代企業制度下，企業成為自我約束、自我發展的法人，內部審計作為內部控制系統中的獨立組成部分，其職責是檢查和評價其他管理行為的控制效果，從內部審計在內部控制系統中的地位及其與其他管理行為地控制的關系而言，內部審計是建立在其他內部控制基礎之上的，它所要檢查和評價的內容，是與內部控制系統的內容是一致的。因此在建立內部審計監督的同時，健全其他內部控制，以保證內部審計工作的有效開展。內部控制系統應包括以下內容：法律法規控制（指將企業的生產管理和對外交往都納入有關國家法律、法規允許的范圍所進行的控制）；組織機構控制（對企業組織機構的合理性、適應性和有效性所進行的控制）；人員素質控制（對企業人員的數量的合理性和素質的符合性所進行的控制）；計劃目標控制（對企業的生產經營管理過程實行計劃目標管理，并將總目標分解成若干個更為具體的目標，然后按組織形式所進行的控制）；經濟責任控制（對企業的各部門、各層次和各分支機構，以及有關人員所就履行的經濟責任的控制）；職務分離控制（將某些職務分別由兩個或兩個以上的部門或人員擔任，以避免或減少發生錯弊而進行的控制）；業務程序控制（對企業生產經營管理活動所必須經過的環節和流程的控制）；財產物資控制（對企業的設備和主要原材料、輔助材料、燃料、動力、工具等財產物資的管理、使用和安全、完整的控制）；信息資料控制（對企業經營和財務的各項記錄和報告等正確性、可靠性、完整性和有效性所進行的控制）等。
（2）保證內審機構和人員的獨立性和權威性。獨立性和權威性是內部審計的基本特征，同時，也是保證企業內部審計順利和有效開展的必要條件。因此，如果真正體現內部審計職能、充分發揮內部審計作用，除健全內部控制系統外，還必須保證內部審計機構和內審人員的獨立性和權威性。
2、從賬項基礎審計向風險導向審計發展。西方發達國家在審計理論和方法方面已從國際通行的賬項基礎審計、制度基礎審計發展到風險導向審計，而我國仍處于第一階段向第二階段過渡的時期，說明我國在審計技術和方法的應用方面還存在較大差距。
3、從財務審計向經營審計和管理審計發展。從財務領域向業務經營領域和管理領域拓展，是內部審計的一種國際趨勢，而且在許多西方發達國家內部審計對單位管理和業務經營系統的關注程度，已經遠遠超出了對財務領域的關注程度。我國的內部審計應盡快轉移工作重點，向經營審計和管理審計拓展，主要包括以下幾個方面工作內容：(1)開展對單位內部控制制度的審計，評價業務經營內部控制制度的健全性和有效性，為改進控制服務；(2)開展對專項業務活動的審計，評價其對企業決策和管理規章制度的執行情況，評價其活動是否達到預定目標，是否做到了節約高效；(3)對企業的管理活動進行審計，評價其管理職能的發揮情況，以及各項管理措施的有效性；(4)對各責任中心經濟責任的履行情況進行審計，如對各成本中心的成本支出進行評價，對各利潤中心利潤的實現情況進行考核等，對各投資中心的業績進行考核等；(5)開展各種經濟責任審計、任期目標審計或者離任審計等，監督企業內部各單位經濟責任的履行情況。
內部審計的工作重點從財務審計向經營審計和管理審計調整過程中，內部審計人員要注意把握經營審計與管理審計的區別。經營審計主要審查是否努力改善和充分利用企業的物質條件和技術條件，審查利用生產力各要素的具體方式和手段的有效性，諸如是否厲行節約，是否改進了生產工藝，不斷更新了設備等；管理審計則主要是審查管理組織是否合理，管理機構是否健全，各項管理技能諸如決策、計劃、領導、控制等是否有效等。但是管理審計并不直接審查業務經營具體方法和手段的合理性。
4、從事中、事后審計向事前審計發展。隨著企業經營活動的多元化和企業管理的現代化，單純的事后審計已不能對企業的經營活動做出全面、科學、準確的評價。因此，內部審計要做到的事中、事后審計與事前審計相結合，發揮好防護性、建設性作用，把審計工作貫穿于生產經營管理的全過程，變事后監督為事前預防。首先，要對企業的計劃、決策進行審計，審查決策方法的科學性，審查決策所依據的資料、數據的可靠性，審查決策有關保證措施的可行性和執行情況與結果。在企業經營決策過程中，內審機構應積極參與項目可行性研究，對各方面進行經濟技術分析和論證，提出自己的意見，作為企業的決策參考。項目上馬后，要進行跟蹤審計調查，對計劃的實施、方案的落實和決策的執行、經濟效益和工作效果進行分析。當經濟活動結束后，內部審計應對計劃、決策的完成情況作全面、綜合的審查、分析和評價，總結經驗教訓，并提出改進意見。通過事前、事中、事后審計相結合的方法，可以降低企業在項目建設中的消耗，挖掘企業的潛力，從而保證企業預期效益的實現。
5、從手工審計向計算機審計發展。隨著會計電算化的日益普及，審計手段已經由傳統的手工查賬審計逐漸向計算機審計過渡。審計信息化是審計領域的一場革命。審計手段實現電子化并逐步發展到網絡化，是審計技術發展的必然趨勢。電子化、網絡化大發展，一方面可以使財務報告實時生成，縮短會計報表編送時限，另一方面使審計人員能夠即時地審查被審計單位的財務信息成為可能。審計信息化將使內部審計工作從單一的靜態審計轉為靜態與動態相結合。審計信息化還將使審計人員的作業模式發生重大變化。因此，實時審計將在很大程度上取代事中、事后審計，網絡審計或者在線審計將在很大程度上取代就地審計。目前我國的計算機審計實踐大都集中在電子數據的采集與分析方面，屬于實質性測試階段的內容，這與我國目前計算機技術和審計的發展水平密切相關。從實質性測試起步，逐步向系統審計過渡，是內部審計發展的一般規律。
（一）
農墾企業集團，大多是在農墾（農場）局的基礎上改制后建立起來的。經過幾年來的實踐，它在發揮農墾企業的總體優勢，增強農墾企業的綜合競爭能力，提高農墾企業艱苦奮斗、開拓進取的企業形象，以及促進理順體制、轉移機制、增強經濟活力等方面，都發揮了很大的作用。尤其是一批經過國有資產授權經營的農墾企業集團，在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關系，能夠按照《公司法》和建立現代企業制度的要求，逐步健全集團總公司的法人治理結構。各地從實際出發，致力于建立集團總公司的內部控制制度，為發揮單位內部會計監督的作用，提供有利的條件。
從近幾年來的實踐看，各地農墾企業集團在內部控制制度的建立和內部會計監督職能的發揮上，都取得一定的成效，為規范會計行為，保證財務會計報告的真實性、完整性，顯現其應有的作用。但是，與新《會計法》和公司法人治理機構的要求相比，還存在著不少的薄弱環節；與適應加入WTO后的國際競爭的挑戰相比，還有相當大的差距。主要表現在：
一是組織機構不全，權責還難以做到各就其位、各司其職、相互制約那樣地分明。股東會、董事會、監事會和經理層，本應分別履行公司的權力機構職能、決策職能、監督職能和執行董事會決策的經營職能，從而形成權責分明、協調運轉、有效制衡的組織機構。
二是政企依然難分，企業發展目標不明確。農墾企業集團大多保留著農墾局的政府管理職能，“兩塊牌子，一套班子”，繼續履行地域性的社區穩定職能，承擔了社區經濟負擔的義務。要實現集團公司財富最大化的發展戰略目標，與穩定目標之間經常發生矛盾。不穩定則難發展，影響了重點目標的實現。
三是法人層次太多，容易造成失控。在農墾系統，從集團總公司，到最基層的企業，有的多達六個層次。由于層次過多，跨度太大，所以容易失控，使大量的投資資金難以控制，給國有資產造成了重大的損失。
四是內控制度不全，會計監督不嚴。各地農墾企業集團雖不同程度地陸續建立了內控制度，但與健全和健康地運行尚有差距。從組織機構控制、授權批準控制，到預算控制、風險控制、報告制度控制，在許多重要環節上，還沒有真正形成相互分離、相互聯系、相互制約、相互監督的內部控制機制；重大對外投資、資產處置等決策程序還存在較大的主觀隨意性。
五是考核不盡科學，獎懲未能對應。集團對子公司經理、子公司對其全資企業廠長的經濟績效的考核，還缺乏一套比較科學合理的指標考核體系。容易出現能獎不能罰，負盈不負虧的不對應問題；容易出現盈利時強調個人作用，虧損時強調客觀原因的現象。
（二）
針對上述現象，根據新《會計法》的要求，結合農墾集團的特點，就建立健全農墾企業集團內部控制制度，切實加強集團內部的會計監督，提出如下措施建議。
1、要加強學習，統一思想，提高貫徹新《會計法》的自覺性。
作為《會計法》規定的會計責任主體的農墾系統的各單位負責人及領導班子，必須進一步加強學習會計法和財會知識，充分認識作為責任主體的緊迫性和必要性，提高帶頭貫徹執行《會計法》的自覺性。在學習、貫徹過程中，要突破部分領導認識中的誤區，克服思想上的障礙，進一步解放思想，更新觀念。例如：有的領導認為，只要我不授意、指使、強令會計機構、會計人員違法辦理會計事項就行了，工作這樣忙，那有時間系統學習；也有的領導認為，我授意、指使會計人員向不同的會計資料使用者提供編制依據不一致的財務會計報告，也是為了本單位的利益，而不是為了個人利益，等等。凡此種種，都是錯誤的認識。只有通過系統的學習，才能充分認識單位負責人的會計責任；只有通過全面的反思，才能充分認識會計信息失真對投資人、債權人、政府和單位自身各方面的危害性。從而，就能主動致力于提高會計信息質量，保證財務會計報告真實、完整的自覺性，通過機構設置、崗位分工、任用人員、健全制度、加強內控、考核獎懲等一系列措施，確保會計法的各項規定得到具體落實。
2、要理順體制，轉換機制，提高建立健全集團內控制度的科學性和可操作性。
在農墾局改制為農墾企業集團公司后，在繼續社區穩定的政府職能的條件下，可先進行政企分設、政府職能與企業職能分離，為進一步實現政企分開創造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經費和用于醫院、學校、社區基礎性設施和社區穩定的必要資金，象上海農墾那樣，由財政局核定撥款，交農墾局專款專用，為集團公司減輕社會負擔。在此基礎上，按照摸清家底、清產核資后的集團公司國有凈資產，經財政、國貿部門授權后經營；集團總公司與其全資、控股子公司之間，子公司與其全資、控股企業之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團總公司擁有對被投資子公司（或企業）產權代表的任免權、重大投資的決策權、財務預算審批權、收益分配權、經濟責任審計委托權和內部審計權等；同時，可比照江蘇農墾，由集團公司作為企業所得稅的納稅主體，并比照試點企業集團，繼續享受企業所得稅先征后返的政策，用于彌補國有權益的不足；此外，還可象部分省市那樣，經房地局、國資和財政部門批準，向農墾集團公司注入土地使用權，以降低資產負債率，同時核銷歷史遺留的不實資產，以利于農墾企業集團輕裝上陣，集中精力搞經濟、抓發展。
在理順體制的基礎上，要按照“有所為、有所不為”的原則，要求子公司進一步加大企業改制、轉制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經營善管理的能人過少、注冊資本總量小于實收資本、容易流失國有資產，以及債多、人多、出血點多等問題，真正按照市場的需要轉換經營機制。
此外，要按照科學性、合法性、可操作性的原則，在總結經驗教訓的基礎上，借鑒國際上成功的先進做法，根據不相容職務相分離、不相容職能相分開的內控制度的要求，建立、健全集團公司內部控制制度；并提出子公司、企業建立內控制度的指導意見，形成集團總公司內部、子公司內部、企業內部的控制制度體系和內部的會計監督體系，為保證會計信息真實、完整，保證管理系統循環暢通，實現集團總公司的戰略目標服務。
3、要突出重點，兼顧一般，加大內部控制制度的執行、檢查的力度。
當前，先要按照集團總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結構，形成股東會、董事會、監事會、經理層各司其職、各負其責、有效制衡的結構體系。國有獨資的集團公司，可通過招商引資、轉讓股權，由地方財政局、國有資產管理部門派出股東代表和董事人選、監事會主席等方式，解決股東會與董事會合一，董事會中無外系統代表和獨立董事，監事會對同級董事、經理層的經濟行為不監督等問題。然后，要建立完善議事規則，明確“三會”和經理層的各自權限、職責。根據授權批準控制的要求，明確集團公司及所屬子公司、企業各職能部門的權限范圍和相應的職責，以及相互協調配合的具體要求。對于重大的對外投資決策、籌資用資、貸款、資本支出，以及重大資產重組、債務重組和資本經營、資產經營等重大事項，需經特別授權。對于集團的內部審計制度，著眼于制度執行情況的檢查、考核和經濟效益的審計。對于子公司內部控制制度建立、健全和執行情況，重點放在執行情況的檢查、督導，在實踐中逐步完善。如果制度訂得齊全，而實際又不執行，也是徒有虛名。
4、要加強考核，兌現獎懲，嚴格實行內部會計監督。
在考核中，要實行定性分析與定量分析相結合，以定量指標為主；發展速度指標和運行質量指標相結合，以運行質量指標為主；非經濟指標與經濟指標相結合，以經濟指標為主。要建立風險控制制度和重大事項報告制度，避免因發生重大失誤而使國有資產遭受重大損失（因為即使實行獎懲對應的控制制度和風險抵押承包方式，實際上個人也難以承擔重大損失）。在兌現獎勵時，要留出風險留抵金，待任期終結審計確認績效后，才能予以全部兌現。還要建立經營者離任審計制度和管理審計制度，及時釋放風險，防止問題累積。
