時間：2023-09-21 16:39:06
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一樓院子加玻璃頂算違建嗎
算違建。嚴格來說，只要開發商規劃設計的時候沒有的建筑物或構筑物，在專有面積之外無論是開發商搭建，還是業主搭建，都是違建。所以，一樓院子的產權不管是自己所有，還是占用的公共面積，如果當時開發商交樓時院子沒有蓋玻璃頂，現在加蓋就需要走報建程序。如果沒有報建獲得政府房管局的批準，就是違建。
法律依據如下：
依據：《城鄉規劃法》
第六十六條建設單位或者個人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期拆除，可以并處臨時建設工程造價一倍以下的罰款：
(一)未經批準進行臨時建設的;
(二)未按照批準內容進行臨時建設的;
(三)臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的。
一樓小院如何搭建不違法
1、首先，要看一樓住戶業主的院子是否有產權。有的話，在自己的土地上合理搭建建筑物構筑物是個人自由，不是違法行為。
2、如果其所搭建物侵犯了相鄰業主的權力，則構成了侵權，可以依法提起訴訟要求拆除或改正。
3、假如其一樓院子沒有產權，則按照物權法和物業管理條例，任何搭建行為都是非法的侵權行為。
4、但是，如果建筑構成典型的違建建筑，那么轄區的城建執法部門是有義務予以阻止并強令其恢復原樣的，所以要在施工前和物業溝通清楚這一問題，避免后續產生此類問題。
20__年，區查違辦召開多次查違工作會議，加強成員單位之間的聯系和區、街道查違機構的聯動。按照查違工作共同責任考核辦法的相關要求，逐級、逐層次落實查違工作，通過“天地網”平臺采集數據，報送考核數據，客觀反映區級查違工作。在區、街道查違部門的共同努力下，我區20__年區政府和新區管委會績效評估指標中違法用地違法建筑糾正率名列全市第一。
依托執法力量下沉后形成的網格化執法格局，最大限度發揮街道力量，科學規劃巡查路線，突出重點線路、重點區域巡查防控，區、街規劃土地監察執法部門累計開展整治行動332次，投入執法力量5388人次，確保查違不留空擋。規劃土地監察執法逐步走向科技化、信息化。20__年區六屆人大二次會議的《政府工作報告》中要求，我局要建設__區規劃土地監察平臺，提高查違工作效率。我局先后完成項目建議、初步設計及項目總概算等工作，并積極與發改局、信息中心溝通協調，目前平臺建設已進入招投標階段。重大案件查處取得突破。20！__年，我們查處了多項在全市具有較大影響的大案要案，震懾效果明顯。
查違工作離不開媒體的支持，我們通過建立新聞發言人制度、新聞媒體溝通互動機制，將與媒體打交道工作制度化、常態化，與媒體記者成為“朋友”，及時回應社會關注熱點，正面宣傳查違亮點，堅決曝光違建典型，在處理復雜案件時，通過大量的宣傳報道施壓，使違建當事人被全社會孤立。
規范對外執法。為規范執法，我們組織人員對162部規劃土地監察法律法規及規范性文件進行了梳理，將11部通用的和9部專用的法律依據匯編成冊，供執法人員日常使用；制定了《__區規劃土地監察執法操作指引》等8項執法規范和辦案流程圖，將執法納入標準化、規范化、法制化軌道；20__年舉辦多期規劃土地監察執法培訓班，累計輪訓執法員600人次。監察文化建設扎實推進。確立“規范和維護規劃土地市場秩序”的愿景、“查處違法用地違法建筑，服務城市科學發展”使命和“公正廉明、務實盡責、創新服務”的核心價值觀，打造學習型組織。還充分發揮工青婦組織作用，通過興趣小組活動、扶貧幫困等形式進一步增強凝聚力。
在接下來的工作中，我們將著重研究如何從根本上遏制違建、從源頭上堵住違建，鞏固我區查處違法用地和違法建筑工作成果，以新的思路實現新的作為。
落實區街兩級查違模式，推進查違工作落實。強化統籌、協調、總攬全區查違工作的能力，敢于啃硬骨頭、打硬仗，查辦大案要案，完成好市、區重大專項查違工作；同時充分發揮街道“及時發現、及時處理”的前沿優勢，有效遏制新增違建的產生，確保我區查違工作走前列。
抓住市即將出臺新的《__經濟特區規劃土地監察條例》的契機，結合我區查違工作實際，認真梳理、修訂完善我區查違工作的各項制度，確保行政執法依法依規依程序。
一、指導思想
以科學發展觀為統領，以建設整潔有序的城市環境為重點，堅持“統一領導、聯合執法、部門協作、依法行政、穩步推進”的原則，全面加強城市管理，遏制違法建設蔓延勢頭，依法集中清理拆除影響城市建設、居住環境、市容、交通、安全的違規占道、違法建筑等行為，為建設現代文明城市營造良好的環境。
二、主要任務和拆除范圍
重點依法清理拆除市規劃區范圍內影響城市規劃建設和城市容貌的違規占道和違法建筑等行為。
（一）結合小區升級改造，對居住小區內的滅籍未滅跡建筑、舊鍋爐房（含廢棄的儲煤池、煙囪等）、動遷改造應拆未拆的建筑、私搭亂建臨時用房等建筑進行拆除，凈化小區庭院，美化居民生活環境。
（二）重點依法拆除市規劃區內77條主次干道街路兩側沿線占壓紅線、綠化帶等嚴重影響城市容貌的307處違法建筑和主次干道人行道內、綠地內、燈桿、沿街樓體等的牌匾廣告，維護城市良好形象。
（三）結合規范道路管理秩序，依法清理和拆除市規劃區內692處違法占道經營行為及用于占道經營的設施、違法設置的立柱式、路牌式廣告等各種設施，優化城市空間環境，恢復道路通行功能，確保道路通暢。
（四）結合重點工程項目開發建設，對市區范圍內加強監督管理，依法拆除現有的違法建筑。
三、時間安排
（一）準備動員階段（8月3日—7日）。組織召開全市清拆工作動員大會，起草下發《關于對市規劃區內違規占道和違法建筑清理拆除的通告》、《致廣大市民一封信》。各相關部門成立相應組織機構，結合各自實際制訂切實可行的實施計劃，完成工作人員的培訓工作。
（二）普查認定階段（8月8日—10日）。對市規劃區內的違規占道、違法建筑等情況進行調查摸底、分類統計和匯總上報等工作。由市清拆辦組織、部署對違建和違占的調查取證、核實事實、認定等相關準備工作。
（三）具體實施階段（8月11日—29日）。1．自行清拆。各相關責任單位或個人在規定期限內自行清拆。2．協助清拆。對在規定的限期內不能自行清拆完畢或是自行清拆確有困難的，由市執法局組織相關部門幫助清拆。3．強制清拆。對在限期內未清拆的違法建筑和違規占道等行為，由市執法局負責組織執法力量依法進行強制清拆，規劃、國土、建設、公安等部門參與實施強制清拆，對責任單位或個人可并處罰款。
（四）總結檢查驗收階段（8月30日—31日）。各相關部門要認真總結清拆工作，及時上報反饋有關信息和情況，領導小組辦公室將對本次違占和違建治理情況進行檢查驗收，保證清理成果。
四、組織領導
（一）成立清拆工作領導小組，負責組織領導市規劃區內清拆占道經營和違法建筑工作。
成員單位：市委宣傳部、市紀檢委、市局、市政府法制辦、市人保局、市民政局、市監察局、市財政局、市住建局、市城鄉規劃局、市城市管理行政執法局、市環保局、市文廣新局、市公安局、市交警支隊、市交通局、市運管處、市中級法院、市地稅局、市工商局、市國土資源局、電業局、市郵政局、日報社、電視臺、市消防支隊、北林區政府、北林區法院。清拆工作領導小組辦公室設在市城市管理行政執法局，負責全市清拆工作的具體組織、指揮與協調。辦公室主任由李立新擔任。
（二）市清拆工作領導小組辦公室下設6個工作組。
1.協調督辦組。組長；成員：市執法局3人、市局2人、市規劃局1人、市住建局1人。負責清拆工作的組織、協調、檢查督辦、綜合驗收工作；負責接待；負責協調拆除后空地的規劃設計和還建。
2.政策法規組。組長；成員：市執法局2人、市政府法制辦1人、市住建局1人、市城鄉規劃局1人、市交通局1人、市國土資源局1人、市地稅局1人、市工商局1人、北林區公安局2人。負責清拆全過程的法律咨詢、解答和培訓；負責清拆全過程的法律依據提供；負責違建拆除執法程序指導；負責違建認定及證照審查工作。
3.清拆執行組。組長；副組長；成員：市運管處2人、市交警支隊2人、市城市管理治安支隊、北林區政府1人、北林區法院2人、市執法局各分局（指揮中心）、直屬大隊。負責按照政策法規組提供的違建名單和市清拆工作領導小組的部署和時間要求，列出推進計劃，具體組織、實施強制清拆和協助拆除工作。
4.紀檢督查組。組長；成員：市紀檢委1人、監察局1人。負責對違建認定、清拆現場、清拆結果進行監督。
5.安全保障組。組長；成員：市公安局10人、市財政局2人、市消防支隊1人、電業局1人、市環保局1人、市人保局1人、市民政局1人、北林區法院2人。負責：制定拆扒時期緊急事件處理預案；派出警力（不少于10人）深入拆扒現場，維護治安秩序，處理暴力抗法事件；按照市清拆工作領導小組提供的拒不拆遷名單，依法組織強制執行；負責對困難群眾的安置、補助工作、現場救護、經費保障。
6.宣傳報道組。組長；成員：市委宣傳部1人、市文廣新局1人、日報社1人、電視臺2人。負責清拆報道、媒體監督，由媒體開辟專欄，定期公布違法建筑名單和階段推進情況。
五、保證措施
（一）統一思想，提高認識。對市區內違規占道和違法建筑進行治理，是改善民生，營造良好城市環境的重要舉措。各部門、各單位要統一思想，提高認識，把此項工作列入重要議事日程，作為當前為民服務的一項實事工程抓緊、抓實。
（二）密切配合，協同作戰。各相關部門要抽調骨干力量，在行使各自職責的同時要加強與其他部門的溝通、協調和配合，把本次治理工作做實、做細、做好，務必取得實效。
一、待確權建筑概念的提出
從“可補辦手續的違法建筑”到“尚可采取改正措施的建筑”“概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”概念是反映客觀事物特有屬性或本質屬性的一種思維形式,“待確權建筑”作為一個法律概念,其提出是否為人們所接受,關鍵在于這個概念是否有法律依據,是否有區別于其他概念的特有屬性或本質屬性,在理論層面與實踐層面上是否有存在的必要。
早在1988年2月12日,當時的城鄉建設環境保護部就了《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》。該意見將違法建筑分成兩類,即“不能補辦手續的違法建筑”和“可補辦手續的違法建筑”。依筆者的理解,“可補辦手續的違法建筑”是指可通過補辦手續取得所有權的建筑。
所以應肯定,在“違法建筑”面對人人喊打的社會背景下,該意見的出臺,為“違法建筑”提供了一條較為理想的出路。但該意見以及后來的執法實踐都把“不能補辦手續的違法建筑”和“可補辦手續的違法建筑”都籠統地稱為“違法建筑”或“違章建筑”,兩者沒有本質的區別,加上能否補辦手續法律無具體明確的規定,因此在實踐中,人們往往強調的是其違法一面,對占有人“補辦手續”即確權之權利卻視而不見。
筆者注意到,1989年12月頒布的《城市規劃法》似乎對“可補辦手續的違法建筑”的性質作了不經意的修改。該法第40條規定,在城市規劃區,未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可證的規定進行建設,“影響城市規劃,尚可采取改正措施的,由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正,并處罰款”;國務院于1993年6月的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第37條、建設部1995年6月頒布的《建制鎮規劃建設管理辦法》第40條以及全國各省、各直轄市根據《城市規劃法》制定的《城市規劃條例》都作了相類似的規定。根據上述法律法規規定,“尚可采取改正措施的建筑”的范圍,是未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可證的建筑,以及影響城市規劃但可改正的建筑,包括:未辦理規劃許可的建筑、違反規劃許可證的規定而并不影響或輕微影響城市規劃的建筑、占用農地但可以補辦征地手續的建筑、還有建房者未經完全批準便進行建設的建筑、未制定城鄉規劃前建成的建筑、確實影響城市規劃但經過改造可以改正的建筑等等。
筆者認為,“可補辦手續的違法建筑”演變為“尚可采取改正措施的建筑”,從中可體現我國的立法在不斷進步完善,私權日益得以弘揚,社會財富受到尊重。“尚可采取改正措施的建筑”所強調的,是建筑的“可采取改正措施”特征而不是其“違法”特征,它表明立法者在立法意圖上沒將“尚可采取改正措施的建筑”納入“違法建筑”的范疇,即“尚可采取改正措施的建筑”與“可補辦手續的違法建筑”兩者雖同樣有違法的特征,同樣能夠補辦手續,但前者在性質上不屬違法建筑。
從“尚可采取改正措施的建筑”提法本身看,它雖然直接出現在《城市規劃法》的法律條文里,但它并不是一個嚴格意義上的、科學完美的法律概念,原因在于它無法明確該類建筑的法律地位或法律性質,加上該類建筑“先天性”違法缺陷及其對社會消極影響,實踐中人們仍把它與“可補辦手續的違法建筑”混淆使用,人們在觀念上仍將“尚可采取改正措施的建筑”視為違法建筑,能否采取改正措施完全看執法者主觀意愿。即“尚可采取改正措施的建筑”所指與能指之間存在著分離!“法律規則的不確定歸根結底是概念的不確定”。②筆者以為,建筑占有人采取改正措施的全部目的就是為了能獲得確權,即能補辦手續,申請所有權證,獲得所有權。在獲得所有權證書前,其權屬狀況未定,所以“尚可采取改正措施的建筑”本質上就是“待確權建筑”。所謂待確權建筑是指未取得建設工程規劃許可證,或者違反建設工程規劃許可證、影響城市規劃,但尚可采取改正措施、補辦手續的建筑。此為狹義上的待確權建筑,廣義上的待確權建筑還包括所有已合法建成但未領取所有權證的建筑。本文要討論的是狹義上的“待確權建筑”。
在我國香港地區,有“潛建物”一概念與狹義上的“待確權建筑”的內涵和外延相近,受香港的影響,珠江三角洲一帶的民間有時也使用“潛建物”一詞。“潛建物”之說,主要強調建筑物的取得未經有關主管部門批準,是私下偷偷興建而取得。香港屬英美法系的地區,法律理論上有財產權而無所有權,因此,“潛建物”概念不涉及所有權問題,大陸內地傳統上屬大陸118法系,直接引進“潛建物”概念不妥。我國也有學者曾提出過“效力待定建筑”一概念。然筆者以為,“效力待定建筑”概念似過于寬泛,“效力待定建筑”中的“效力”應為“法律效力”。法律效力包括法律上的約束力、強制力、作用力,它所反映的是一種法律關系。建筑建成后,無論是“采取改正措施”前還是“采取改正措施”后,都是一種客觀存在物,人們無法憑借主觀意愿強行否定其對社會、對他人的效力。可見,該類建筑不是“效力”未定,而是尚未能獲得確權。
二、違法性
待確權建筑與違法建筑特征的部分競合所謂違法建筑,是指經規劃行政主管部門審查,確認為妨礙了社會公共利益或不符合城鄉整體規劃,且未辦理建筑用地許可證和建設工程許可證而處于不合法狀態并應予以拆除的建筑物、構筑物和其它設施(這里的建筑物、構筑物和其它設施可統一簡稱為建筑)。③結合上述筆者對待確權建筑的界定可看到,待確權建筑在建造過程中,違反了城鄉規劃法中關于建筑建造程序方面的法律規定,未取得建設工程規劃許可證,其存在或多或少會影響公共利益和城鄉規劃,因此,待確權建筑一個重要特征就是違法性,這與違法建筑有共同之處,即待確權建筑與違法建筑的違法特征存在競合,這種“血緣”
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【正文】
在建房、挖魚塘、種植速生桉等侵占破壞部分永久基本農田整改方案
為嚴厲打擊違法占用耕地及永久基本農田建房問題，切實保護耕地資源，根據《梁平江同志、藍宗耿同志任職期間的自然資源資產審計發現問題整改方案》要求，結合我鄉實際，制定本方案。
一、工作目標
切實扭轉我鄉土地管理亂象和違法占用耕地及永久基本農田建房、挖魚塘、種植速生桉問題的嚴峻形勢，堅決遏制違法占用耕地及永久基本農田建房行為，遏制非法占地挖魚塘及種植速生桉等行為，切實保護耕地，維護土地管理正常秩序，鄉政府決定從2021年5月1日起，在全鄉開展土地管理亂象和違法占用耕地及永久基本農田建房問題集中整改行動，對違法占用耕地建設、挖魚塘及種植速生桉問題進行徹底整治，嚴肅查處2020年以來違法違規用地特別是違法占用耕地及永久基本農田建房違法用地行為，建立健全長效監管機制，使新增違法用地行為明顯減少，切實保護生態環境、嚴守耕地紅線、規范土地管理。
二、整治范圍
木山鄉轄區違法占用耕地及永久基本農田建房、挖魚塘、種植速生桉問題。
三、工作機構及職責分工
（一）領導機構
鄉政府成立木山鄉打擊違法占用耕地及永久基本農田建房、挖魚塘、種植速生桉問題集中整治行動領導小組，組成人員名單如下：
組長：覃宏鄉黨委副書記、鄉長
副組長：韋冬明鄉黨委統戰委員、副鄉長
成員：譚高鷗鄉國土規建環保安監站站長
梁晉鄉國土規建環保安監站副站長
黃雪鳳鄉國土規建環保安監站技術人員
張毅鄉國土規建環保安監站技術人員
韋江文鄉國土規建環保安監站技術人員
藍云鑫鄉國土規建環保安監站技術人員
各村（社區）支書、主任
領導小組下設辦公室（設在鄉國土規建環保安監站），由韋冬明同志兼任辦公室主任。
（二）責任分工
1．領導小組：負責組織協調各村（社區）、各有關單位實施集中整治工作，統籌落實整治工作經費。
2．領導小組辦公室：負責貫徹落實領導小組的各項決定；具體協調各村（社區）、各有關單位落實整治我鄉土地管理亂象和違法占用耕地及永久基本農田建房、挖魚塘、種植速生桉問題的整治工作；負責資料匯總、編寫簡報和建立臺賬等工作。
宣傳辦：負責違法占用耕地及永久基本農田建房、挖魚塘、種植速生桉問題集中整治工作的宣傳報道。
綜治辦、司法所：負責調處涉違法占用耕地及永久基本農田建房、挖魚塘、種植速生桉的矛盾糾紛。
國土規建環保安監站：負責依法查處違法用地建房行為；負責對違法占用耕地行為的整治工作是否到位進行把關；負責對違法占地是否符合土地利用總體規劃進行認定并提出處理意見。
派出所：負責為土地執法工作提供保障，依法嚴厲打擊阻礙國家工作人員依法執行公務，尋釁滋事，無理取鬧，暴力抗法，干擾整治工作的行為；結合掃黑除惡專項行動，依法堅決立案查處涉嫌犯罪的土地違法行為。
供電所：不得對沒有用地審批手續的工地或工程設施供電，對已供電的要積極配合執法隊伍做好停止供電和解釋工作。
各村（社區）：履行屬地管理職責，按照鄉領導小組的統一部署，主動抓好各項工作落實。負責轄區內違法占用耕地建房、挖魚塘、種植速生桉問題的核查，并加強日常巡查、監管和上報，及時制止違法占用耕地建房、挖魚塘、種植速生桉行為，對不符合規劃的違法違規占地建筑組織實施拆除，堅決打擊挖魚塘、種植速生桉等違法違規用地行為；積極配合相關部門開展執法行動。
四、工作要求
（一）加強領導，提高認識。各村（社區）、各鄉直站所要高度重視，迅速按照方案要求采取行動。此次工作的重點在于對違法占用耕地及基本農田建房問題、土地衛片違法圖斑進行全面、徹底的打擊，要通過此次集中整治行動迅速掀起打擊違法占用耕地建設問題的行動。
2012年年初，有市民向陽江市規劃部門舉報一違章建筑，規劃局判明該違章建筑物處于城市道路規劃紅線圖內，屬于無法采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，因而致函城管執法局進行立案調查。經核實，該違章建筑早于2011年被城市管理行政執法支隊行政執法人員在日常巡邏中發現，當時已經發出調查通知書和責令停止施工通知書，罰了款，并責令當事人張某到規劃部門辦理《建設工程規劃許可證》。
目前該案仍在處理過程中。
爭議
本案在調查取證和處理過程中，多次組織案件討論會，都難以下結論。爭議集中在：
1、對違章建筑物進行罰款后，再是否違反“一事不再罰”原則。
第一種意見認為，張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工，整個施工過程屬同一違法行為，應視為“一事”。根據行政處罰中“一事不再罰”原則，既然已經對張某作出過一次罰款的行政處罰，就不能再對其違章建筑進行。目前持這種觀點的占多數。
第二種意見認為，城管執法支隊發現張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工后，曾多次責令其停止施工。但劉某對城管局的責令停止施工通知熟視無睹，繼續進行施工。為此城管部門對其作出作出罰款的行政處罰，并責令當事人立即停止施工到相關部門補辦手續。這一處罰決定應視為對一個違法行為處罰的終結。而張某繳納罰款后并沒有到相關部門補辦手續，反而繼續進行建設，應視為違法行為一直繼續存在，當然可以采取實施。
筆者傾向于第二種意見，理由如下：
首先，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”本案中對張某違法建筑限期自行拆除，具有法律依據。城管支隊對其的第一次罰款是對其違建行為的處罰，并不是說，繳納罰款之后你的建筑就合法了，還必須得去相關部門補辦手續。當事人沒有按照規定補辦手續，其建筑物的違法事實應該說一直存在。如果說繳完罰款后違法建筑就合法了，這與法相悖，勢必造成當事人誤以為繳納了罰款違章建筑就變成合法了，將會出現“以罰代管”的局面，以后難以收拾。
其次，《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規定了對同一違法行為不能給予兩次或兩次以上罰款的行政處罰。限期拆除的性質是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭議。《中華人民共和國行政處罰法》第八條明確規定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照以及行政拘留等六類行政處罰措施，限期拆除并沒有歸為其中之一。國務院法制辦在對四川省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔2000〕68號）作出的答復中明確提出：根據《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，《城市規劃法》第四十條規定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。既然國務院法制辦的權威解釋認為責令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在“一事不再罰”的問題。
2、對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續是否就是對其進行合法化追認。
第一種意見認為，對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續就是對其進行合法化追認。
第二種意見認為，只有當事人補辦了手續才算是對違章建筑物進行合法化追認。
筆者認為，補辦手續后的違章建筑可轉為合法，沒有補辦手續就仍然屬于違章建筑。眾所周知，法律沒有賦予當事人對違章建筑物的房屋所有權。但作為該原則的例外，對于部分設計正規、結構合理的違章建筑，只要不影響整體規劃，在責令當事人辦理有關手續后，可以確認當事人的房屋所有權。對于歷史遺留的違章建筑，按照法律的規定，也可以確認其房屋所有權，從而轉化為合法的房地產。從行政管理法規來看，違章建筑只要補辦相關合法手續的，違章建筑即可為合法建筑物，也就是說，違章建筑雖然本身是違反法律規定的，但不是絕對的。比如《城鄉建設環境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》就有過類似規定，我認為仍然具有參考意義。
具體到在本案中，雖然當事人未取得《建設工程規劃許可證》即擅自進行房屋施工，而被城管部門進行處罰，但當事人未按照處罰決定書的規定要求去補辦規劃許可手續，其違法建設行為不能以繳納了罰款而終結。該建筑物也不能以被罰過款而成為合法建筑物，其違法行為處于連續狀態，對城市規劃的影響也同樣處于連續狀態。如今，根據市規劃部門的認定，當事人的違章建筑屬于不可采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，對其作出限期拆除的處理決定于理有據。
合法化追認的實現
《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。該條款顯然區分了不同情況，對違章建筑的處理方式包括：停止建設、限期拆除、予以沒收和補辦手續、并處罰款；
在具體適用時，應當根據不同情況，分別采取不同的方式：如果該建設工程處在正在建設過程之中，則應當根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，責令其停止建設；如果該建設工程已經完工，且嚴重影響城市規劃，則應當作出限期拆除，或者予以沒收的處理；如果該建設工程已經完工，雖然“影響城市規劃，但尚可采取改正措施的，可作出補辦手續，并處罰款的處理。
補辦手續，是對違章建筑的事后確認，使之合法化；對經過處罰后可以補辦手續的，由違章建筑的當事人到相關行政部門補辦手續。
那么哪些違章建筑可以通過補辦手續使之合法化呢？筆者認為，原城鄉建設環境保護部于1988年頒布的《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》從違章建筑形成時間、所處地域、產生的影響三個方面提出了“三從寬三從嚴”的方針，對現在處置違章建筑仍有參考意義。
違章建筑物的性質轉化應當嚴格遵循一些原則：其一、地域界限。凡影響近期規劃或城市開發的重要地段的違章建筑，應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其他規劃開發地區則可以本著節約建筑成本的目的適當放寬處理。其二、影響市政重大項目的，如直接影響交通、消防、市政設施、房屋修繕施工、綠地、環保、防災和鄰里居住條件的違章建筑應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其三、從寬處理須有限度。只要違章建筑的房屋建筑正規、結構合理，經過一定的申請審批程序，給予批評教育或適當罰款之后，可以補辦手續，確認當事人的所有權，發給產權證件。從嚴處理的，堅決不予確認產權，需立即拆除的，應立即拆除；
參考文獻：
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[2]違章建筑不能進行產權登記 補辦手續后合法[N].遼沈晚報鞍山版.
一、現行城管執法體制存在的問題
（一）法律法規不健全，執法程序不規范
城管執法領域至今缺少統一明確的法律規范，《行政處罰法》僅僅設計了一個理想化的程序制度，對實體法范圍具體如何操作和應用并未做出詳細規定。目前，城管執法的實體依據主要是各部門單行法律法規、部門規章的相關剝離職能，這些執法依據過于分散，需要重新組合匯集使用。由于沒有統一的法律法規，各城市政府往往將法律法規、規章的相關規定重新匯集為新的規范性文件，以作為執法依據使用，如《九江市城市管理行政執法暫行規定》就是將所涉及到8個部門的部分法律法規條款匯編成文，而有的小城市甚至連這一步也難以做到，直接使用其他部門的法律依據，為此，執法的合法性和權威性常常受到質疑。
對于城管執法的工作程序，也沒有相應的適合這一執法領域特色的具體操作辦法規定，只能按照《行政處罰法》的原則性規定粗放式操作。
（二）管轄職能不統一，管理標準較隨意
依照相對集中處罰權制度，相關單位將全部或部分執法權移交給城管部門，當然移交的大多是本部門管不好、不愿管的職能，這些管理包袱往往“費精力、無利益”。如何劃分城管與各職能部門的職能范圍，并未經過高層嚴格論證，大都由地方政府自行決定，如江西九江市的執法職能為8類115項，而北京的執法職能高達14類380余項。有的城市甚至在授權時未考慮責權一致原則，竟然將某項具體的執法職能予以分解，如江西省瑞昌市就將違法建設的處罰分解為兩部分，對難度極大的居民私搭亂建的拆除由城管處理，而對商業開發建設中的罰款則由規劃局保留。
城管執法顯著的地方性特色直接導致各城市的管理標準不盡一致，受地方官員執政理念的影響，相同的城市在不同時期的管理理念也不盡相同。如九江市在2005年開展暴風驟雨式的市容整治，進行嚴管重罰，而到2007年又開始推出“社區限時蔬菜早市”、“陽光早餐”及“季節性瓜果攤點”等措施，允許存在一些路邊攤點，只在創文明城、衛生城等評比時通知攤販休息。調查顯示，有96%的執法人員覺得市容管理標準不好把握，工作期間只是按照上級命令和帶隊領導意思執行；有60%的執法人員認為創衛生城等短期突擊式檢查評比意義不大，是一種功利化的形式主義，平時怎樣管，檢查時就該怎樣，不應該搞雙重標準的“面子工程”。
（三）部門銜接不協調，執法措施手段少
相對集中處罰權的另一個功能是審批管理與行政處罰職能分離，城管執法部門在行使處罰權時，大都需要相關部門的支持配合，如查處違法建設行為，需要規劃部門認定違法行為的性質及嚴重程度；查處破壞綠化案件，需要綠化行政主管部門對標的物品種、價值等予以鑒定。可在日常工作過程中，這些技術上的需求往往難以得到順利銜接，造成執法上的被動，影響行政效能，如查處環境污染違法行為時，需要環保部門出具污染超標的鑒定意見，但環保部門要求先交納檢測費；在違法建設查處過程中，規劃部門有時會反復更改認定意見，令違建行為的查處無所適從。城管執法的措施手段較少，當工作中教育勸說無效時，一般都是采取“扣押物品”的強制措施，而在強制扣押過程中最容易產生對抗、引發沖突，甚至導致矛盾升級。
（四）隊伍建設不規范，成員身份較混亂
城管執法近年來屢屢被推向輿論的風口浪尖，其所遭遇的公信力危機，與隊伍建設不盡規范有著重要關系。少部分人員言行舉止失態和執法不當總會引發負面事件，且極易被媒體、公眾放大而影響整個行業的聲譽。不少極端事件中似乎總有協管或臨時人員的身影。執法隊伍力量不足、混編混員共同上崗、整體素質參差不齊是城管機構普遍存在的現象。調查得知，在隊伍建設、人員管理、編制身份、經費保障等問題上，地方政府大都不夠重視，為彌補人員不足，如九江市區城管隊伍有市局、轄區政府、街道辦事處分別聘請的三類協管人員參與執法，市民一般很難區別，而在縣區級城管隊伍中，更是有行政、事業、工人、以工代干、合同制、協管等混合上崗的情況。聘用人員過多，還導致工作經費和工資福利的缺口，產生以罰代管、以罰養隊的現象，最終產生執法動機不純、執法不文明等現象，從而影響執法工作的嚴肅性，也影響隊伍的穩定性。
二、現階段改進城管執法體制的方法
（一）健全法律保障體系，確定職能內容主體
在國家層面制定統一的城管綜合執法相關法律或法規，勢在必行。但我國城市數量眾多，有共性也有差異，在制定法律法規時，必須考慮到城市功能、特色等因素，從而確定立法的總體思路。現階段的城管立法，可以制定一些通則性、程序性的規定，如執法主體性質、職能范圍、協調機制、執法措施、執法程序、執法保障、執法監督、執法責任等，起到明確城管執法的法律地位、指導隊伍規范化建設的基本作用。
健全城管執法的法律保障體系，還需加強地方立法，各地可以根據國家法律法規的授權，結合本地的具體情況和實際需要，制定地方性法規、規章或相關實施細則。地方立法要考慮本地城市功能特色和經濟發展水平，詳細規定本區域城管執法工作中的具體做法和管理標準，通過加強國家和地方的立法，實現大原則和小靈活的完美結合。
（二）嚴格執法溫情服務，堵疏結合寬嚴相濟
從現行體制來看，城管執法的職能眾多，而難度最大且最容易引發矛盾的是對無證攤販的管理，正確處理好嚴格管理與文明執法的關系尤為必要。對待市政交通、環保綠化等方面違法行為的處理，應該以“堵”為主，嚴肅處理依法辦事；對待無證攤販，應該以“疏”為主，正確引導，寬嚴相濟。販夫走卒、引車賣漿之職業古已有之，盡管“馬路經濟”與“跳蚤市場”已不是當今推動社會生產力發展的主要形式，但仍然是經濟發展的補充，其緩解社會就業壓力的作用更是不容忽視。調查中發現，有90%的執法人員認為，可以在合適的時間、合適的地段允許合適的占道經營項目存在。85%的市民表示，馬路攤販的貨物和服務方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、時令果蔬等商品服務占用一定公共資源。
目前廣東省人大正在積極探索地攤經濟合法化模式，《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例（草案）》正面向社會各界公開征求意見，走在了堵疏結合管理的前列。按照疏導管理模式，城管工作主要是引導攤販辦理經營手續、告知按照規定時間地點經營即可，城管執法只要實現了由管制型向服務型的轉變，便有望走出“暴力執法”的怪圈，告別“下跪執法”的無奈。
（三）改善城市硬件設施，勤于疏導尊重民意
確定了堵疏結合的管理理念，就為保障社會民生就業、實現政府有序管理、提高市民生活便利、實現多方共贏互利打下了堅實的理論基礎，能有效解決好“市容與繁榮”、“面子與肚子”等問題。但合理放開部分城市公共空間，需要高標準的城市配套基礎設施作保障，為此，老城區要不斷改善城市公共設施，新城區要制定良好城市規劃。如九江市老城區姚家洼路段常住人口約2萬人，原只有一個小型農貿市場，在交易高峰時段，機動車道上涌出不少攤點，有時救護車都無法通過，為此政府出資將市場旁的倉庫進行改造，市場面積擴容2倍，有效緩解了供需矛盾。在新城區建設時也要因地制宜，依據方便群眾生活和不影響道路交通的原則，規劃出一定的區域地段，作為臨時性經營場所。如九江開發區柴桑美食一條街就是按照門店加店外經營模式規劃設計，現已發展成為民眾的飲食文化聚集地、宵夜經濟示范點。在新區建設過程中，還規劃了不少泊車點，方便經營者、消費者和居民停車，有效避免了交通管理上的矛盾。
勤于疏導的寬容管理政策，帶來的“食品安全、環境污染、道路交通”等負面問題也不容忽視，“馬路經濟”開放的區域、時間、標準等寬嚴程度誰說了算？各階層意見顯然難以達成一致，不同群體會因利益分歧而產生“眾口難調”局面。政府大多會認為，改善了市容面貌就提升了投資環境，增強了城市綜合競爭力；市民會認為只要不妨礙到自己就可以接受，如果受到影響可能又會立即投訴要求取締；而門店商家會認為不付店租、不交稅的“馬路經濟”不僅影響城市環境，而且影響經營的公平性。因此，政府在規劃和制定疏導政策前，應積極聽取各方面的意見，既要考慮秩序也要考慮民生，必要時還可以召開市民聽證會等，充分尊重民意，要根據市民意見劃定禁止經營區、限制經營區、疏導經營區等范圍進行規范引導，要立足于符合城市發展步伐的總體需求。
（四）提高人員隊伍素質，定編定責明確上級
城管執法承擔了城市管理中最為難管的部分，加之城管工作大都在街頭巷尾，處于開放性的環境之中，民眾的多種情緒很容易集中宣泄在城管隊員身上，使其陷入“相對人抵觸，過路人指責，圍觀者起哄，好事者圍攻”的窘境之中。為此，加強隊伍規范化建設，提高人員整體素質刻不容緩，聘用的協管人員和臨時人員，大都缺少在復雜環境下執法的經驗和應變的能力，顯然不能勝任嚴謹的執法工作。《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》要求執法人員必須按照公務員考試考核等辦法擇優錄用，這一規定理應得到嚴格執行。對新任執法人員還要加強上崗前培訓，工作注重以老帶新，規范人員舉止言行。
地方政府應當科學核定城管隊伍的合理編制數量，避免行政、事業、工人、臨時人員等混編混崗執法，并根據編制核撥行政執法專用經費，嚴格執行罰繳分離和執法人員主體資格認證制度，杜絕“亂罰款、亂收費、亂攤派”等以罰代管、以罰養隊的執法擾民現象，確立規范執法、文明執法的基本前提。在提高城管執法保障水平的同時，還要常抓隊伍建設，明確執法責任，規范執法行為，嚴格執法程序，加強執法監督，強化責任追究，通過執法保障和嚴明紀律兩手共抓，進一步增強執法能力、提高服務水平。
現行執法體制把城管定位為隸屬于地方政府的執法機構，在省級和中央政府都沒有明確單獨的上級主管部門和歸口管理部門，合理的訴求往往難以上傳，國家部委或上級政府在制定政策與具體決策時，就可能將該部門的需求遺漏忽略，如城管的服裝、執法標識等至今沒有得到中央批準和統一，地方特色很濃，效果差別較大。為此，城管執法機構亟需明確上級主管部門，同時也便于及時總結各地工作經驗，鞏固管理成效，按目前狀況，歸口于國家住房和城鄉建設部門或國家法制部門管理比較合適。
（五）引入科技司法手段，避免沖突柔性管理
法律法規賦予城管執法的方法措施不多，采用扣押手段又時常引發矛盾沖突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即將投用的數字化城管監管模式就很有意義，這是一項利用計算機、網絡科技及無線通信技術打造的科學管理模式，它能夠強化源頭管理，及時發現違法違章行為以便及時教育勸說制止，還能夠有效收集和固定違法行為證據，為規范化執法辦案提供幫助。
強化行政案件規范辦理也是一種值得推廣的管理手段，對于有固定經營場所的行為人、有固定住址具備履行能力的相對人都可采取這種柔性執法方式。對初次違法者，可責令改正；教育無效者，固定違法行為證據后依法作出處罰決定，如不按時履行處罰義務的，申請司法部門強制執行，讓違法行為最終罰過相當。按照這種規范的方法管理，像延安城管“跳踩式執法”沖突完全可以避免。
城管行政處罰案件數量較多，引入司法手段還得提高效率，加大對非訴訟行政處罰案件的審查和強制執行力度，為此司法機關支持配合的常態化尤為必要。西安市蓮湖區法院為此成立了城管巡回法庭，專門受理城管執法的案件審查和執行工作，具有很強的威懾力，違法行為人如拒不執行法院裁定，還將面臨司法拘留乃至承擔刑事責任，這種充分發揮法院作用維護行政執法嚴肅性的方法，行之有效，值得推廣。
