時間：2023-09-27 16:09:37
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關(guān)鍵詞：校園安全；安全事件；綜合治理；律師；職能作用
近年來，校園安全事件頻繁發(fā)生，校園安全的維護成為教育管理工作中刻不容緩的問題，許多地區(qū)采取了種種措施保障校園安全，但這些措施也僅局限于校內(nèi)的治安管理，治理效果不十分明顯，因為校園管理者并沒有完全和社會各部門進行配合，沒有充分發(fā)揮社會綜合治理的廣泛作用。律師作為社會法律工作者，依法維護校園安全也是工作職責之一，校園管理者和律師應(yīng)當在校園安全的綜合治理中積極配合，以充分發(fā)揮法律工作者的職能作用，以協(xié)助和配合校園安全這一教育管理工作的有效進行。
一、校園安全
校園安全，可以從主體、客體和內(nèi)容三個方面來進行定義。從廣義上說，校園安全的主體應(yīng)該為全體社會公民和學校等單位團體，狹義上的校園安全主體一般指在校學生、教職工。而校園安全的客體包括了在校師生的生命、財產(chǎn)、人格等權(quán)利，以及學校公共財物的財產(chǎn)權(quán)利，當然也應(yīng)該包括校園文化資產(chǎn)的權(quán)益。校園安全的內(nèi)容應(yīng)該是對涉及校園人、財、物、校園文化等人身和財產(chǎn)權(quán)益綜合安全的保護。目前，中國對校園安全關(guān)注的焦點主要是學生人身安全，而對于教職工安全、學校公共財產(chǎn)安全等一般不列入重點監(jiān)測的范圍，對于校園文化資產(chǎn)的監(jiān)控更不被作為校園安全的內(nèi)容，這種做法顯然不能有效保護校園安全。
既然校園安全的范圍如此寬泛，那么校園安全的建設(shè)原則應(yīng)包含如下內(nèi)容：
1.以人為本原則。它主要指生命權(quán)。在物權(quán)、債權(quán)、生命權(quán)等各項權(quán)利中，生命權(quán)毋庸置疑應(yīng)該是最為重要的權(quán)利，它是生命主體享有一切權(quán)利的前提。校園安全所涉及到的內(nèi)容是很復雜的，但是無論在何種情況下都應(yīng)該以保護校園安全主體的生命安全為第一要務(wù)，這是校園安全建設(shè)的首要原則。
2.預防為主原則。在整個校園安全建設(shè)和管理中，安全事件發(fā)生后只能在最短的時間內(nèi)把損失降低到最小，這樣無法有效的從根本上制止校園危險事件的發(fā)生。所以校園安全建設(shè)應(yīng)該秉承預防為主的原則，通過分析一些危險隱患產(chǎn)生的原因和一些初期的跡象，防患于未然，將安全隱患消滅消滅在萌芽狀態(tài)中，從源頭上防止校園不安全事件的發(fā)生。
3.綜合治理原則。校園安全是個綜合治理工程，它涉及面較廣，包括了人、財、物、意識等各個層面中與校園有關(guān)的內(nèi)容，這些都是與生命安全息息相關(guān)的，比如，校園公共財物的維護、校園周邊環(huán)境的治理、校園網(wǎng)絡(luò)安全、校園相關(guān)產(chǎn)權(quán)的保護等等。所以校園安全需要全面兼顧，綜合治理，才能真正確保校園的安全。
4.科學管理原則。校園安全建設(shè)要依托科學指導和幫助，這些可以大大提高校園的安全程度和安保效率，同時還應(yīng)依靠在校的所有人的力量和智慧，充分調(diào)動校園內(nèi)安全主體的主觀能動性。
二、校園安全現(xiàn)狀
近幾年，中國有關(guān)校園的中毒事件、踩踏事件、暴力事件、交通安全事件屢見報端，而且每年的安全事件發(fā)生呈上升趨勢。這些表現(xiàn)的特點有：
1.安全隱患增多。中國小學、中學尤其是大學的辦學規(guī)模不斷擴大，辦學形式日益多樣化，后勤服務(wù)社會化，學校正成為一個開放式的教育園區(qū)，尤其是大量的社會實體、社會成員進入校園，給管理帶來很大的難度，這些都是校園內(nèi)存在的安全隱患。
2.安全意識薄弱、自我保護意識差。校園內(nèi)外發(fā)生的許多涉及學生的意外傷害事故中，大多數(shù)當事學生對事故的發(fā)生沒有任何心理準備和自我保護意識，因為多數(shù)學生所接受的安全教育幾乎為零，安全意識甚為淡薄，學生思想中僅有的一些安全意識來源于本能和老師及父母簡單的提醒。
3.周邊環(huán)境對校園安全影響大。網(wǎng)吧、游戲廳、錄像廳、酒吧等休閑娛樂場所充斥在校園周圍，在這些場所中一些不良的社會現(xiàn)象潛移默化地腐蝕著學生的思想和行為，影響學生樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，這些成為教唆犯罪和滋生犯罪的誘因和溫床。
4.由于心理問題而導致的意外傷害和死亡事故有所上升。青少年學生處在心理和生理的成長期，比較敏感，當家庭環(huán)境、學校和社會發(fā)生反常情況時，容易誘發(fā)一些心理疾病，從而做出傷害自己或他人的行為，這種類型的安全事件，大學比中小學表現(xiàn)的更為突出。
律師作為法律工作者，其工作范圍幾乎涵蓋社會各生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，針對近年來校園安全問題的嚴重性，積極發(fā)揮律師在校園安全綜合治理中的職能作用已經(jīng)成為校園安全管理中不可忽視的一部分，它具有比較重要的現(xiàn)實意義和作用。
1.律師工作在構(gòu)建校園安全綜合治理中的重要服務(wù)作用。律師通過向校園提供法律服務(wù)，既普及了法律知識，又使校園矛盾和糾紛能得到有效的化解，因此，如果在校園安全治理中納入律師的法律幫助，治理成效會有更大的提高。
2.律師工作在校園安全治理中的具體作用。由于專業(yè)法律工作者掌握大量的法律知識和豐富的法律服務(wù)經(jīng)驗，因此可以從現(xiàn)行法律規(guī)定和校園人、才、物的權(quán)益的角度出發(fā)，協(xié)助校園管理者制定有效的安全管理措施，使校園安全主體的合法權(quán)益得到充分的維護，從而達到通過法律保護來實現(xiàn)校園安全的目的。
3.律師工作是校園安全綜合治理中普及法律知識的主要途徑。當前，校園普法和律師工作還沒有得到校園安全治理的重視，但是在社會治安綜合治理中，律師的作用已經(jīng)得到充分的發(fā)揮，并且已經(jīng)取得很大的成效。因此，將律師的法律服務(wù)工作引進到校園安全治理中，來加強校園安全法制宣傳教育力度，傳播法律知識，弘揚法治精神，增強校園安全法律意識，同時通過律師向相關(guān)國家機關(guān)提出校園安全綜合治理的司法建議、調(diào)研報告、議案、提案等，從而促使校園安全法律制度不斷完善和提高。
四、校園如何充分利用律師在校園安全綜合治理中的職能作用
針對校園安全現(xiàn)狀和校園安全綜合治理中出現(xiàn)的問題，首先要著重解決校園安全預防問題，其中包括積極發(fā)揮律師在校園安全的綜合治理中的職能作用。
1.校園安全綜合治理中應(yīng)提升律師的法律指導地位。校園安全綜合治理中進一步建立和完善法律顧問制度，發(fā)揮律師法律顧問的作用；大力開展法律援助活動，積極動員法律工作者為學生提供法律幫助；開展校園依法維權(quán)活動，幫助校園學生解決涉及到的法律問題；加強校園的法制教育，維護師生的合法權(quán)益；安排律師參與校園接待工作，建立律師和校園聯(lián)系制度和責任制度等等。
2.大力開展“法律進校園”活動。充分發(fā)揮“法律宣講負責人”的優(yōu)勢作用，開展“法律進校園”活動。通過為大、中、小學生上法制課來教育廣大師生增強法制觀念，提高法制意識；幫助學校制定、完善校園安全工作制度；開展多種形式的“法律進校園”活動，積極發(fā)揮學校主渠道的作用，搭建律師服務(wù)平臺，充分利用校園廣播、校園網(wǎng)和板報、櫥窗等宣傳陣地廣泛普及法律、公共安全、應(yīng)急管理和逃生自救等知識，做到法律知識全覆蓋；利用各種形式開展《未成年人保護法》宣傳活動，加強未成年人的自我保護意識。
3.校園建立與學校所在地律師事務(wù)所和律師的聯(lián)系制度。建立與學校所在地律師事務(wù)所和律師的聯(lián)系制度，實現(xiàn)安全事件的律師工作介入的聯(lián)網(wǎng)，充分并及時利用雙方的安全資源，防止重大事故的發(fā)生。同時聘請律師擔任校內(nèi)的兼職教導員和法律咨詢工作人員，加強對在校師生安全意識的法律教育。
4.做好弱勢群體學生的法援工作。校園積極主動地與律師聯(lián)合，及時做好弱勢群體學生的法律援助工作，使學生的合法權(quán)益得到最大限度的保護。
5.為律師參與校園安全綜合治理工作創(chuàng)造條件。校園管理者應(yīng)當主動聘請律師參與校園安全的綜合治理工作，在律師的協(xié)助下，制定校園安全的發(fā)展計劃、指導措施和各項管理制度，以保證校園安全綜合治理工作合憲、合法，同時擴大律師對校園安全綜合治理工作的影響力，使律師對校園安全綜合治理方略的實施和構(gòu)建校園安全環(huán)境發(fā)揮更大的作用。
綜上所述，律師職能作用的充分發(fā)揮，對于推動和促進校園安全管理起著重要的作用。但目前，律師工作在校園管理中沒能得到充分的利用和發(fā)揮。因此，我們應(yīng)當提升律師在校園安全治理中的管理地位、凸顯律師作用、彰顯律師價值，才能從真正意義上充分發(fā)揮律師在校園安全綜合治理中的作用。
參考文獻：
關(guān)鍵詞：公司治理；董事會；監(jiān)督職能
一、公司董事會治理中出現(xiàn)問題的法制因素分析
公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制度的核心，科學的公司法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是由公司股東大會、董事會和監(jiān)事會形成的的分權(quán)制衡關(guān)系，良好的公司治理結(jié)構(gòu)的核心就是要看董事會能否充分發(fā)揮作用。本文主要從董事長專權(quán)的角度來具體考察我國公司治理。
法律規(guī)定董事會的所有董事地位平等，但在實踐中，董事長成為董事會的最高領(lǐng)導者，與其他董事之間是上下級關(guān)系，董事會的決策缺乏民主性、科學性。在董事會的運作中，董事會實行集體判斷原則，我國公司法規(guī)定“董事會決議的表決，實行一人一票” ，這表明董事長僅僅是董事會會議的召集和主持人，或者根據(jù)公司章程的規(guī)定對外代表公司，其在公司中并沒有特殊的領(lǐng)導地位。但隨著董事會成為公司權(quán)力的中心，為防止經(jīng)營者受到控制，要努力實現(xiàn)董事會內(nèi)部權(quán)力的分配制衡，董事會內(nèi)部的互相監(jiān)督以及對經(jīng)營者的監(jiān)督控制比在董事會外設(shè)立專門監(jiān)督機關(guān)的產(chǎn)生的監(jiān)督效果更為明顯。
我國公司法沒有明確規(guī)定董事會的監(jiān)督職能，但立法也內(nèi)涵了董事會監(jiān)督理念，如我國公司法引進獨立董事制度，董事會具有決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報酬事項、根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負責人及其報酬事項等監(jiān)督權(quán)，以此來加強董事會的獨立性和監(jiān)督職能。但我國立法對于實踐中的公司董事會治理并沒有產(chǎn)生太大影響。我個人認為公司董事會治理問題的出現(xiàn)不能完全歸結(jié)于法律不完備，其背后還存在很大的非法制支配因素。
二、公司董事會治理中出現(xiàn)問題的非法制因素分析
法律對公司治理活動有基礎(chǔ)性的保障和指引作用，各國的公司治理改革也主要通過完善法律來進行。但由于法律的抽象性、穩(wěn)定性所帶來的不合目的性、滯后性以及受立法者能力限制所導致的法律漏洞等法律固有的局限性，法律在公司董事會治理中的作用是有限的。而人們關(guān)注較多的是法律制度層面的原因，通過對比公司法修訂前后的公司治理，我認為公司治理問題主要在于法律實施環(huán)節(jié)。
“法律實施成為一個問題，從法律分類上看，主要存在于制定法中。在中國這樣一個主要以制定法為法律淵源，而又缺乏民主法治傳統(tǒng)的國家，法律的實施就成為一個突出的問題。”而且在中國，法律本身的力量遠不如體制外的因素對人們行為的影響作用大。某些法律缺乏實效，只是一紙空文，是中國古代法律史的一個重要現(xiàn)象。法律在中西方有著不同待遇，西方人重權(quán)利，中國人重道義。就公司治理而言，干擾我國公司治理制度實施的主要有經(jīng)濟環(huán)境、政治體制和文化傳統(tǒng)，此處主要分析政治、文化因素對我國公司治理的影響。
（一）政治因素對我國公司治理的影響
我國政治體制無孔不人的滲透力不容忽視。我國公司法頒布后，雖然大多數(shù)國有企業(yè)已改造成有限責任公司或股份有限公司，政治生活中濃厚的“官本位”制度、嚴格的行政級別制度，卻廣泛地照搬到公司治理結(jié)構(gòu)之中，導致公司企業(yè)都有行政級別，這嚴重破壞了董事之間平等的法律地位，使董事長成為公司事實上的領(lǐng)導。
（二）社會人文環(huán)境對我國公司治理的影響
社會人文環(huán)境對制度的影響特別大。公司治理權(quán)力制衡的制度架構(gòu)是我國從國外引進的，但在國內(nèi)并沒有其適用的人文環(huán)境，遭到異質(zhì)人文意識的瓦解。我國古代禮制社會中的家長制政治文化造就了國人服從權(quán)力、服從權(quán)威的奴性仆從人格。以政府任命和管理公司干部的官本位制度為政治保證，以家長制文化為肥沃土壤，董事長在公司中的家長地位便明確而牢固。另外，我國國人沒有法感情，十分強調(diào)“做人”，即在“自己人”之間不要斤斤計較，不應(yīng)分得太清，否則會很傷感情。在公司治理中，面對董事長的專權(quán)和濫權(quán)，大部分董事礙于面子或私情，對此視而不見，以情，致使董事之間的相互制衡和監(jiān)督制約作用喪失。
三、公司董事會治理
我國公司董事會治理出現(xiàn)的問題，是法制與非法制因素綜合作用的結(jié)果。一方面，我們應(yīng)該在放到今后的董事會治理改革中將重點增強董事會的獨立性、加強董事會的監(jiān)督職能上；另一方面，我們必須在改善法律規(guī)范之外，努力改善我國社會法治環(huán)境。公司治理與一國法治建設(shè)遇到的問題并不完全相同，公司治理改革并無體制限制，其應(yīng)該有更廣闊的空間，相信只要我們共同努力，定會迎來令人期待的結(jié)果。
參考文獻：
[1] 寧金成：“我國公司董事會治理在實踐中的異化及糾正”，中國商法年刊，2010年。
[2] 于向輝：“我國上市公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與完善”，集團經(jīng)濟研究，2007（1）
[3] 鄭宇榮：“我國上市公司治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及完善對策”，載《山西財經(jīng)大學學報》2008年第1期，第55頁。
【關(guān)鍵詞】禮；法；禮的法律化
“禮”、“法”是中國古代國家治理的主要方式。其中，“禮”是傳統(tǒng)文化的核心，它貫穿了我國整個歷史發(fā)展進程并在維護國家統(tǒng)治秩序中起到了重大作用，并滲透影響著我國古代的政治、文化。“引禮入法”“禮法結(jié)合”是中國古代傳統(tǒng)“禮”與“法”關(guān)系的重要內(nèi)容。
一、“禮”、“法”及其相互關(guān)系
禮，就是各類綱常禮教及其外在體現(xiàn)，它起源于祭祀，后來內(nèi)容逐步延伸并影響到家族（宗族關(guān)系）、等級關(guān)系、國家等各個方面，成為規(guī)范、約束社會秩序的一種普通性社會規(guī)范。禮主要是從儒家思想的禮的內(nèi)容逐步演變和發(fā)展而來，在中國古代社會中起到規(guī)范制約的作用。我國古代禮的內(nèi)容涵蓋面廣，幾乎涉及到了家庭、社會、國家等關(guān)系的方方面面，在古代中國發(fā)揮著重要作用。中國古代的“禮”大體有“親親”、“尊尊”、“三綱五常”等內(nèi)容，核心是“親親”“尊尊”，主要是通過禮的教化、約束和規(guī)范作用，通過家國一體的“家治”“國治”方式，實現(xiàn)統(tǒng)治國家的目的。
目前，學界對中國法起源于習慣達成共識，而習慣又和禮緊密相關(guān)，于是也決定了中國古代“禮”與“法”的關(guān)系。中國古代的法律最早稱為“刑”，后來又稱為“律”，之后又改“法”為“律”。最早的“法”，基本就是以“刑”為內(nèi)容，主要是針對不服從或者不遵守某一秩序規(guī)范的人，以刑的處罰，也便有了“出禮而入刑”的說法。古代“法”的內(nèi)容基本都是涉及刑法，民事等方面的內(nèi)容基本都靠禮等方面的內(nèi)容予以規(guī)范。從中國歷史發(fā)展的進程可以看出，在封建社會維護國家統(tǒng)治中“引禮入法”“禮法結(jié)合”成為一種規(guī)范與常態(tài)。
二、“禮”的法律化及對社會發(fā)展的影響
（一）“禮”的法律化進程
從中國歷史發(fā)展進程來看，各朝代的法律中都有許多禮法規(guī)范，一切有利于統(tǒng)治者統(tǒng)治、讓人們服從統(tǒng)治、遵守禮法道德的規(guī)范，都被統(tǒng)治者逐步納入到國家法律體系中來。正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所言：“中國的立法者們所做的尚不止此。他們把宗教、法律、風俗、禮儀都混在一起。”中國古代禮的法律化是指，中國古代社會之在社會管理規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)建中，以“禮”為本位，強化法律體系的倫理基礎(chǔ)，以社會道德標準改造國家法律內(nèi)容，將“禮”的精神、原則和規(guī)范納入到立法和司法活動之中，使國家法律體系滲透著社會道德的精神，以法律的形式來維護“禮”的社會統(tǒng)治功能與權(quán)威，從而實現(xiàn)社會統(tǒng)治的穩(wěn)定。
中國古代“禮”的法律化主要經(jīng)過了四個歷史階段，分別是“禮”的法律化的理論和實踐初始時期（夏、商、西周）、理論依據(jù)和社會根基奠定時期（從春秋戰(zhàn)國至秦）、“禮”的法律化全面發(fā)展時期（兩漢至魏晉南北朝）和“禮”的法律化成熟演進的完備時期（唐代以后）。夏商周時期，神權(quán)法思想和宗法思想是其統(tǒng)治的核心思想，強調(diào)“禮治”思想。西周開始提出“以德配天”，產(chǎn)生了“明德慎刑”思想，對后世的立法和司法都產(chǎn)生了重要的影響。春秋時期奴隸制瓦解，封建制度逐步確立，各諸侯國開展了立法的嘗試，逐步形成了成文法。儒家提倡“禮治”，要求人們“克己復禮”以及“為政以德”的“德治”思想；法家推崇法律在國家治理中的作用，強調(diào)法律的權(quán)威，主張“以法治國”等思想都為后來的“禮”的法律化進程奠定了基礎(chǔ)。兩漢時期提出了“德刑并用”思想，也就是要“禮”的教化和刑事制裁結(jié)合起來，堅持“德主刑輔”“先教后刑”。兩漢時期的法律制度堅持禮入于刑、禮法結(jié)合，注重將儒家的綱常禮教、倫理原則、等級秩序的若干規(guī)定通過各種途徑上升為法律制度和法律原則。魏晉南北朝時期在漢朝基礎(chǔ)上，大量的儒家思想被引到法律之中，逐步實現(xiàn)禮法合一。北朝時期進一步促成了法律儒家化，“禮”的法律化進入了全面發(fā)展時期。唐代以后，禮法并用，禮法合一，如《唐律》中堅持以刑為主，依禮制律。道德逐步滲入到法律規(guī)范之中，從此，禮法合一成為中國古代社會統(tǒng)治的主要方式。
（二）“禮”的法律化的重要作用
一是有利于緩和階級矛盾。禮的法律化過程中將儒家思想中的禮法秩序和思想納入到法律規(guī)范體系內(nèi)，將儒家“君君、臣臣、父父、子子”的思想外化為國家治理制度之中，有利于將不同階級間的關(guān)系以法律制度的形式予以固定細化，便于人們接受并遵守，有利于緩和階級矛盾，維護皇權(quán)的統(tǒng)治。
二是有利于維護古代封建社會統(tǒng)治秩序。中國古代崇尚“仁、義、禮、智、信、恕、忠、孝、悌”，重視“禮”在社會統(tǒng)治過程中的功能。儒家的“仁”思想體現(xiàn)在政治上就是強調(diào)“德治”，主張“親親”、“尊尊”，強調(diào)貴賤、尊卑、長幼秩序。將儒家思想中的“禮”的部分上升為國家法，有利于進一步維護封建社會的統(tǒng)治秩序。
三是可以豐富國家治理方式。在中國古代社會中，“禮”的法律化豐富了國家管理方式，將道德的自覺約束性和法律的強制性相結(jié)合，豐富和發(fā)展了國家調(diào)控手段，起到了更好地維護社會穩(wěn)定的作用。
（三）禮的法律化的局限性
一是推崇皇權(quán)至上，尊卑有別，不利于社會平等思想的產(chǎn)生和發(fā)展。“禮”的法律化的過程中，統(tǒng)治者們將君臣、尊卑有別的意思，通過“法”的形式表現(xiàn)出來，讓人們認可和遵守。這在一定程度上壓制了社會各階層，尤其是低階層人們追求平等和自由的思想，不利于活S思想，豐富社會文化，禁錮了人們的思想和追求。
二是推崇止爭息訴，強調(diào)“忍”、“讓”，淡化了人們的法律意識。中國古代將道德規(guī)范中的禮法思想等上升為法律規(guī)范、法律原則，一定程度上，擴大了“禮”在社會統(tǒng)治過程中的作用，弱化了法的強制權(quán)威性，將“禮”和“法”混為一談，不利于社會建立起對法律維護個人利益和社會秩序的強烈認可，不利于人們樹立起對法律權(quán)威的認同。
三是過分推崇“禮”，導致了法的不確定性和標準多元化。中國古代引禮入法，道德規(guī)范、道德原則被當作法律使用，立法過程推崇道德的作用，重視發(fā)揮“禮”在維護社會統(tǒng)治中的作用；司法過程中，審判標準道德化、“禮”化，推崇案件“情、理、法”的結(jié)合，凡事能用“禮”的方式去處理的，都用“情”和“理”的方式去解決了。這一方面確實有利于矛盾的化解，另一方面卻形成了人們輕視法律的傳統(tǒng)。法律本身對人們法律權(quán)益的保障和應(yīng)有的公平正義精神遭到破壞，從而進一步影響了我國近現(xiàn)代法治化的進程和人們的法制觀念。
三、結(jié)語
我國古代“禮”“法”關(guān)系十分密切，“禮”與“法”在相互影響、相互融合中推動著我國傳統(tǒng)文化的發(fā)展。“禮”“法”關(guān)系的研究對于當前我國推進國家治理現(xiàn)代化、法治化、進一步加強法治建設(shè)，推動依法治國和以德治國相結(jié)合具有很好的借鑒作用。
參考文獻：
[1]瞿同祖.中國法律與中國社會[M].北京：中華書局，1981年版.
【關(guān)鍵詞】地方環(huán)境治理；法律制度；問題
目前，我國地方環(huán)境問題日益嚴峻，地方環(huán)境治理的法律制度體系不夠完善。在依法治國的條件下，用法律來保障地方環(huán)境治理工作是當前需要解決的問題。
一、地方人居環(huán)境治理缺少法律后盾
地方人居環(huán)境是指在一定地域內(nèi)以居民居住地為核心的生活范圍。隨著現(xiàn)代化生活的來臨，地方人居環(huán)境的污染問題與過去有所不同，主要表現(xiàn)為工業(yè)化程度提高對空氣、水和土地造成不同程度的污染。對空氣造成污染尤為嚴重，比如工廠有毒氣體排放，車輛尾氣等，近些年出現(xiàn)的霧霾天氣嚴重警告了人類生活對自然的破壞。地方人居環(huán)境的污染直接威脅了人們的健康和正常生活，而這些問題都缺少有效的法律體系加以約束和保障。一是大氣污染問題突出。近年來，霧霾天數(shù)逐年增多，空氣污染愈加明顯，北方11月開始迎來長期的霧霾天氣，空氣可見度低，大氣中污染顆粒增加，人們出行成為難題。主要原因是工廠污染物超標排放，我國在空氣治理方面的法律首先在立法層面存在漏洞，法律規(guī)章中對環(huán)境問題的重視不夠明顯，在法律執(zhí)行方面也缺少依據(jù)，懲處力度不強，懲處金額不足以威懾企業(yè)的錯誤行為，導致一些企業(yè)鉆法律的空子，節(jié)能減排方面不合格的企業(yè)照常運營，嚴重損害了地方居民的利益。二是城市的水污染問題缺少相關(guān)的法律制度。水是居民生活的必需品，城市工業(yè)廢水直接排放到居民區(qū)，嚴重污染生活水源，目前缺少對水污染問題治理的法律制度，環(huán)保部門只從污水處理方面加大整治不足以改變水污染的現(xiàn)狀，對水污染治理問題的立法成為當務(wù)之急。三是城市垃圾缺少治理法律法規(guī)。隨著城市垃圾的日益增多，垃圾分類處理和無害化等是垃圾治理首要解決的問題。垃圾增加的速度和目前的地方垃圾處理能力已經(jīng)不成比例，形勢日益嚴峻。地方環(huán)境治理中，垃圾分類推廣的效果不佳已經(jīng)成為環(huán)境治理不可繞開的主題。地方環(huán)境治理在法律方面缺少具體系統(tǒng)的規(guī)則制定，比如以內(nèi)部環(huán)境事務(wù)的治理為地方環(huán)境問題治理的突破口和切入點。只有在法律制度上做好設(shè)計才能確保居民參與環(huán)境保護的積極性和自覺性，有助于形成保護環(huán)境的社會合力。
二、傳統(tǒng)政府的管理模式不適應(yīng)現(xiàn)代治理環(huán)境
傳統(tǒng)的地方環(huán)境管理理論已經(jīng)不適應(yīng)實際情況。依法治國就是要在環(huán)境污染問題上出臺相關(guān)的法律作為依據(jù)規(guī)范個人在社會中的行為習慣。環(huán)境保護說到底是出離市場外的不具有競爭性的公共范疇。公眾如果單純依靠政府的管制是難以形成環(huán)境保護行為的自覺。因此，法律的制定和執(zhí)行在環(huán)境保護領(lǐng)域是十分必要的，尤其是針對企業(yè)違規(guī)行為做出強制性的制止，對個人從法的角度進行規(guī)范既可以增強地方居民的法律意識也可以維護環(huán)境保護的結(jié)果。公眾目前對環(huán)境保護的意識不強，其中的一個重要原因也是法律的缺位，法律只有介入環(huán)境保護領(lǐng)域才能對地方環(huán)境治理起到根本上的作用。地方環(huán)境治理法律體系構(gòu)建的重要性在于傳統(tǒng)的政府管制模式并不能從根本上解決環(huán)境治理問題。近年來依靠政府管制暴露出政府管制的一些弱勢：一是政府的行政職責并不具有強制執(zhí)行性。政府能解決的問題有限，資源有限，范圍有限。在環(huán)境治理法律沒有形成體系之前，政府需要用大量的人力物力來做環(huán)保工作，結(jié)果收效甚微。在提倡政府精簡機構(gòu)的前提下，發(fā)揮法律在政府行政中的作用可以環(huán)節(jié)政府壓力，不失為解決環(huán)境治理問題的最佳手段。政府在環(huán)境治理過程中管理效率低下，速度慢，成本高，看重政績觀和GDP,這種前提下，政府無法擔當環(huán)境治理的全部責任。環(huán)境保護是一項長期的工作，政府沒有足夠的動力來解決地方環(huán)境治理問題，因此，需要有完善的法律體系來制約和保障。法律制度能夠給公眾心理更多的依賴感和信任感。與政府行政手段相比，法律是較為穩(wěn)定和有約束性的長期手段，法律制度的制定和執(zhí)行必然是考慮到公眾利益和實際效果的，在依據(jù)法律辦事的過程中，每一個社會單元都會形成契約式的行為自覺，共同來完成地方環(huán)境治理任務(wù)。有利于調(diào)動公眾在環(huán)境治理方面的主觀性和積極性，改變以往過度依賴政府而置身事外的心理狀態(tài)。地方環(huán)境治理看似政府的職責，但政府不是萬能的，政府的效力和法律的作用應(yīng)該區(qū)分對待，環(huán)境治理需要法律制度作為保障，法律的實施能夠進一步增強公眾對政府的信任。
三、當前的地方環(huán)境治理公眾參與程度不高
地方環(huán)境治理需要社會的廣泛參與，用法律制度的強制性約束來帶動個人行為自覺是地方環(huán)境治理的主要思維。目前，雖然有關(guān)環(huán)境治理的法律法規(guī)逐漸增多，但仍然存在地方居民環(huán)保意識差、環(huán)境治理法律制度不完善等問題。從社會整體上來看，我國的環(huán)境公眾參與程度與理想有較大差距。公眾參與較為被動，而且經(jīng)常在環(huán)境問題出現(xiàn)之后。我國環(huán)境公眾參與的法律法規(guī)和制度建設(shè)還不完善。現(xiàn)有制度并不能充分保障公眾參與環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而一些已有的制度則缺乏細化的配套措施。公眾參與缺乏深度和廣度，公眾參與環(huán)保活動缺乏廣泛性，目前公眾參與實際是一種“準精英參與”，與公眾參與的真正本意背道而馳。
參考文獻：
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一、法律援助是我國的一項重要的法律人權(quán)保障制度
第一，2004年3月通過的憲法修正案，把“國家尊重和保障人權(quán)。”載入憲法，是我國制度建設(shè)的重要標志。這就要求國家不僅要通過憲法和法律賦予公民應(yīng)當享有的各種權(quán)利，而且要創(chuàng)新制度安排，通過制度設(shè)計為社會成員實現(xiàn)應(yīng)當享有的各種權(quán)利提供制度和物質(zhì)的保障，當社會成員因經(jīng)濟困難或其他原因無法實現(xiàn)應(yīng)有的權(quán)利時，國家有義務(wù)提供必需的幫助，保證社會成員在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。
第二，法律援助法律規(guī)范屬于社會法，是我國法律體系中的有機組成部分。社會法調(diào)整的是勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障等方面關(guān)系的法律規(guī)范，其目的在于，從社會整體利益出發(fā)，對勞動者、失業(yè)者、喪失勞動能力的人和其他需要扶助的人的權(quán)益實行必需的、切實的保障。法律援助作為我國一項司法人權(quán)保障制度，是我國法律體系中的有機組成部分，是以制度來保證社會公平正義實現(xiàn)的法律規(guī)范；完善的國家社會保障制度，可以為社會成員提供可靠的“安全網(wǎng)”。
第三，從發(fā)展趨勢上看，法律援助應(yīng)是公民依法享有的權(quán)利之一。我國的法律援助在現(xiàn)階段，突出表現(xiàn)是一項對特殊群體的法律保障制度。從法律援助社會需求來看，法律援助應(yīng)成為國家的義務(wù)，公民依法享有的權(quán)利之一。這是保障人權(quán)和公民權(quán)的要求；是平等和正義的法律價值的要求；是調(diào)整社會關(guān)系緩和社會矛盾的要求。
二、法律援助在我國應(yīng)當明確是以政府為主導的國家責任
第一，厘清法律援助的“國家責任”和“政府責任”的區(qū)別、界定兩個概念，對于明確法律援助是國家的一項法律保障制度是十分必要的。國家責任充分體現(xiàn)了“公民在法律面前人人平等”的憲法原則。我國《法律援助條例》明確規(guī)定法律援助是政府的責任，考慮到條例在性質(zhì)上屬于行政法規(guī)而非法律，規(guī)定法律援助是政府責任是恰當和準確的。然而，從國家與政府的關(guān)系來看，政府是國家的行政機關(guān)，是國家實體的一部分，主要用以實現(xiàn)國家的各項行政職能。法律援助是我國一項重要的法律人權(quán)保障制度，其實施主體應(yīng)是國家而非政府，國家與政府的不同內(nèi)涵，決定了法律援助是國家責任。法律援助的國家責任，不僅確定了政府的法律援助義務(wù)，也為民間組織在法律援助中發(fā)揮應(yīng)有作用提供了廣闊的空間。從這個意義上講，在法律層面的“法律援助法”，應(yīng)當明確確定法律援助是國家責任。
第二，明確法律援助是國家責任，可以更好地促進法律援助的發(fā)展。國家責任強調(diào)的是：一個國家要為其國民的生存、發(fā)展、安全、健康、幸福生活和可持續(xù)發(fā)展承擔和履行責任；現(xiàn)代社會保障的特點之一是以國家為首要主體，法律援助作為一項國家的法律保障制度，應(yīng)是國家全方位的責任。明確法律援助是國家責任，可以更好地完善法律援助制度，促進法律援助的發(fā)展，增進人民福祉。在具體的實施過程中，法律援助的政府責任重點在于管理和實施。將法律援助規(guī)定為國家責任，有利于國家依法對法律援助的制度和實施進行設(shè)計和管理；特別是在操作層面上，有利于法律援助機構(gòu)與相關(guān)部門工作協(xié)作，有利于刑事訴訟中公檢法司各部門工作銜接配合；特別重要的一點更在于，國家責任體現(xiàn)在國家財政應(yīng)對法律援助的投入上。
第三，法律援助應(yīng)當明確是以政府為主導的國家責任。法律援助制度是隨著社會的發(fā)展，從民間行為變?yōu)閲倚袨椋鸩窖葑兂蔀閲乙豁椫匾芍贫鹊摹Ｔ诜稍亩嘣黧w中，法律援助應(yīng)當首先明確是以政府為主導的國家責任。政府要承擔首要的職責，要履行首要的義務(wù)，要完成首要的任務(wù)。其他社會主體則是政府援助的必要補充，他們在政府法律援助機構(gòu)管理下，自愿參與法律援助活動，使政府援助和其他社會主體援助相互協(xié)調(diào)、相互補充，形成多層次、多元化、多渠道的援助網(wǎng)絡(luò)。
三、法律援助是推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)
第一，法律援助在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，具有全面實現(xiàn)法律對社會管理的若干功能，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。隨著法治中國建設(shè)的推進，我們有能力、有經(jīng)驗對法律援助進行頂層設(shè)計。完善法律援助制度，正確實施法律援助，可以使特殊群體權(quán)益得到切實的保障，這是明確法律援助國家責任的具體體現(xiàn)，更是公平正義社會主義法治的價值追求。
首先，我們來探討司法行政系統(tǒng)功能的戰(zhàn)略性。
司法行政系統(tǒng)功能戰(zhàn)略性是指司法行政系統(tǒng)在社會政治、經(jīng)濟、文化生活中所處的職能位置以及參與管理社會政治、經(jīng)濟、文化等項事務(wù)中應(yīng)發(fā)揮的戰(zhàn)略性地位和作用。它包含兩層含義：第一，司法行政系統(tǒng)功能。它含蓋普法依法治理、人民調(diào)解、法律援助、法律服務(wù)、監(jiān)改監(jiān)教（社會矯治、安置幫教）、司法資格考試等六大職能。六大職能構(gòu)成了司法行政系統(tǒng)功能，它的核心功能是普法依法治理；第二，司法行政系統(tǒng)功能的戰(zhàn)略目標——推動整個社會的民主與法制化。隨著我國政治、經(jīng)濟、文化等項事業(yè)的發(fā)展，司法行政系統(tǒng)的重大功能在推動社會文明、經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)法治國家中的地位和作用日漸顯現(xiàn)，它意味著我們要用戰(zhàn)略目光來認識新時期司法行政系統(tǒng)功能，推動社會步入民主法制社會的絕對可能性，凸現(xiàn)司法行政系統(tǒng)功能目標的戰(zhàn)略性。總之，司法行政系統(tǒng)功能的戰(zhàn)略性都具體體現(xiàn)在其六大職能之中。
（一）普法依法治理職能的戰(zhàn)略性
普法依法治理是司法行政系統(tǒng)功能的核心。隨著我國依法治國方略和建設(shè)法治政府目標的貫徹實施，各級都提出了建設(shè)法治政府的要求。最近江蘇省委、省政府提出了建設(shè)法治江蘇的新戰(zhàn)略，南京市委、市政府也提出建設(shè)三個文明特色區(qū)域的戰(zhàn)略等。普法依法治理工作在貫徹依法治國、建設(shè)法治政府中的地位和作用顯得越來越重要。我們可以這樣理解：普法是依法治理的基礎(chǔ)，依法治理必須建立完善的系統(tǒng)的法律體系，而這一法的體系必須為整個社會所熟悉，并遵守它、適用它，這樣才能實現(xiàn)依法治理的客觀性。因此，普法教育是依法治理的基礎(chǔ)，是司法行政系統(tǒng)功能戰(zhàn)略性的核心的重要表現(xiàn)。普法依法治理的目標和任務(wù)本質(zhì)上就是教育引導公職人員和廣大群眾學法、守法、用法，特別是領(lǐng)導干部和行政執(zhí)法人員依法行政、依法辦事，以適應(yīng)法治政府建設(shè)的需要。因此，我們司法行政系統(tǒng)人員要站在建設(shè)法治國家和法治政府的高度，以創(chuàng)新的理念和思維，以高度的歷史責任感和使命感，創(chuàng)新普法依法治理的新舉措，以此推動和促進法制社會建設(shè)，發(fā)揮普法依法治理的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性動能。
（二）人民調(diào)解工作功能的戰(zhàn)略性
人民調(diào)解工作是我國化解人民內(nèi)部矛盾的一大創(chuàng)舉，是社會主義民主建設(shè)的重要組織部分。其功能戰(zhàn)略性體現(xiàn)于社會主義法與道德對社會群體的廣泛的調(diào)和性、公正性、誠信性。我國正處于社會內(nèi)部變革之中，社會關(guān)系的調(diào)整加之社會內(nèi)部自身變革存在的諸多矛盾影響著社會秩序的安全性。人民調(diào)解工作，把社會主義法與道德作為標桿，平衡著各種社會關(guān)系，化解了種種社會矛盾，促進社會良性秩序的建立，體現(xiàn)人民調(diào)解工作的調(diào)和性、公正性、誠信性，是社會主義法的適用和社會主義公共道德被吸納的過程，這一過程是推動社會步入民主法制社會的基礎(chǔ)，也是體現(xiàn)基層民主重要的組成部分，是其功能戰(zhàn)略性表現(xiàn)所在。
（三）法律援助功能的戰(zhàn)略性
法律援助是賦予司法行政系統(tǒng)的重要職能，是貫徹“法律面前人人平等”精神，維護社會公正，維護人權(quán)，服務(wù)于社會弱勢群體的重要舉措。它順民意，得民心，充分體現(xiàn)黨和政府關(guān)心弱勢群體，熱心為民服務(wù)的宗旨。充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性和法律的公正性，法律援助是“三個代表”的具體實踐，是黨和政府與人民群眾溝通的橋梁，它是一項具有遠見卓識的戰(zhàn)略性工程，它對于推動社會前進和法律的公正性具有劃時代戰(zhàn)略性意義。
（四）法律服務(wù)功能的戰(zhàn)略性
法律服務(wù)對于維護公民和法人的利益，促進和規(guī)范市場經(jīng)濟的發(fā)展，推動法治社會進程有著舉足輕重的作用，它已融入社會發(fā)展的各行各業(yè)，法律服務(wù)也在政府決策中發(fā)揮著顧問和參謀的作用。因此，在新的形勢下，司法行政系統(tǒng)的法律服務(wù)功能在法治社會建設(shè)中的作用顯得越來越重要，深刻地反映一個國家法制化水平。因此，司法行政領(lǐng)導要站在法治社會建設(shè)的高度，加強法律服務(wù)隊伍的思想道德和法律素質(zhì)的培養(yǎng)教育和提高，確保法律服務(wù)隊伍在國家經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展中，發(fā)揮保駕護航的作用。
（五）監(jiān)改監(jiān)教、社會矯治、安置幫教功能戰(zhàn)略性
監(jiān)改監(jiān)教、社會矯治、安置幫教功能體現(xiàn)“法”的強制性、規(guī)范性，更體現(xiàn)“法”的教育性、引導性、公正性。
一個國家一個國度期望的是每個公民都遵法守法，在公平條件下發(fā)揮個人的聰明才智，實現(xiàn)了個人價值和社會價值，但超越法度和社會價值基本觀念的行為與社會主導思想價值觀相抵觸，其行為就會違反法律規(guī)定，產(chǎn)生犯罪行為，黨和政府賦予司法行政系統(tǒng)監(jiān)改監(jiān)教、社會矯治、安置幫教的職能即以“法”為依據(jù)，強化國家“法”的強制性、規(guī)范性，以要求社會群體應(yīng)做什么，不應(yīng)做什么，從而規(guī)范每個社會群體中個人的行為，實現(xiàn)社會秩序的統(tǒng)一，同時，對違反“法”者，施以強制性、規(guī)范性措施，引導其糾正，關(guān)鍵在于對其行為加以教育，體現(xiàn)“法”的公正性。
這就是司法行政系統(tǒng)內(nèi)含的“監(jiān)改監(jiān)教、社會矯治、安置幫教”功能戰(zhàn)略性的體現(xiàn)。
（六）司法資格考試的功能戰(zhàn)略性
我國目前的司法資格考試內(nèi)容、形式及目的意義，具體表現(xiàn)于從事法律服務(wù)及法院、檢察院的司法人員從事的司法活動要求的資格內(nèi)容中，就其而言，如嚴格控制司法行政系統(tǒng)“司法資格考試”這一職能功能，戰(zhàn)略的結(jié)果有：1、法律服務(wù)人員的綜合素質(zhì)全面提高，并以法律服務(wù)的實踐活動體現(xiàn)，提高社會法制化水平；2、提高司法機關(guān)司法的公正性及司法水平，這兩個結(jié)果從社會中反映出一個很敏感的問題：是否依法行為和依法維權(quán)、依法為政，以此說明司法行政系統(tǒng)在履行司法資格考試的職能中，從戰(zhàn)略角度，應(yīng)視為其為一種長遠的需強化的戰(zhàn)略。
綜合以上所述，司法行政系統(tǒng)六個方面職能構(gòu)成了系統(tǒng)的功能，而此綜合功能從其發(fā)展趨勢中可以理會其戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略意義，所以說，司法行政系統(tǒng)都應(yīng)從戰(zhàn)略角度思考工作，創(chuàng)新工作，以此來解決自己的思維誤區(qū)，推動自身的工作。
其次，我們來探討司法行政系統(tǒng)功能的趨勢性。
我們探討這個問題，關(guān)鍵在于是否認可司法行政系統(tǒng)的六大職能，若認可現(xiàn)有系統(tǒng)的六大職能，我們才可以研討這個系統(tǒng)的發(fā)展趨勢。這其中重點要解決四個方面的問題。
（一）法制宣傳結(jié)果的法定問題
法是一個國家群體的基本準則，法的普及和公曉是社會能否實現(xiàn)依法治理的關(guān)鍵。我們要實現(xiàn)依法治國的實踐目的，建立社會主義法律體系和法的普及公曉是關(guān)鍵所在。而現(xiàn)實表現(xiàn)為國民對“法”和學法、遵法、用法的意識滯于要求。因此，我們是否可以以階段法定形式確定“法”的宣傳，以此來提高法的普及和公曉率，確立“法”在我們的社會中的規(guī)范效用。
（二）人民調(diào)解和法律援助的廣泛適用的問題
人民調(diào)解制度和法律援助問題關(guān)鍵在于廣泛的適用問題。人民調(diào)解制度主要解決社會主義“法”與道德對于調(diào)解結(jié)果的調(diào)和性、公正性、誠信性問題，關(guān)鍵在于提高人民調(diào)解員的素質(zhì)和政治上的綜合素質(zhì)；法律援助也如此，關(guān)鍵解決法律援助的服務(wù)質(zhì)量和公信力，為廣泛的群體所能接受并實現(xiàn)群體的認知率。
（三）法律服務(wù)為趨勢之本
法律服務(wù)質(zhì)和量是國家民主與法制水平的測評標準。社會按照法律供給的質(zhì)和量度越高，反映社會法制化水平越高，反之，則證明法制化水平的淡然。因此，司法行政系統(tǒng)的不斷強化法律服務(wù)隊伍的內(nèi)部管理，規(guī)范、引導其法律服務(wù)行為，使之成為建設(shè)民主與法制國家的主導力量，使其成為維護社會公正、公平、誠信的有力支持。版權(quán)所有
（四）司法行政“法”適用的法定權(quán)利
司法行政系統(tǒng)承受賦予的六大職能，其戰(zhàn)略性可見而知，趨勢性大體應(yīng)之，但我們應(yīng)正面直視現(xiàn)時司法行政系統(tǒng)內(nèi)存的不足：對“法”適用的法定監(jiān)督權(quán)利。目前政府行政行為，司法機關(guān)的司法行為，誰可監(jiān)督，這就是我們國家進入法治國家最大的障礙。我們得想：司法行政系統(tǒng)是沒有執(zhí)法權(quán)的，但現(xiàn)有六大職能都是“法治社會”所必然，若以法定形式賦予其以“法”適用、監(jiān)督、糾正、評判“權(quán)利”，是否可以建立一種完善的、科學的、有效的機制，真正實現(xiàn)公平、公正、誠信的法制現(xiàn)狀呢？以此，是否可實現(xiàn)我們黨的發(fā)展目標，并摒棄黨內(nèi)存在的各種弊端呢？
關(guān)鍵詞：法律規(guī)制；公司治理；正當性
公司治理是解決兩權(quán)分離所產(chǎn)生的問題，其目的是保證投資者和利益相關(guān)者的利益不收損害。公司的治理是公司自治和法律規(guī)制的統(tǒng)一體。公司的發(fā)展和治理需要法律的參與，因為法律是制度的保障，法律可以對具體違法行為進行處理。公司有相關(guān)的制度，這些制度是公司對于各項利益的分配、責任的歸屬、權(quán)利的劃分等相關(guān)方面的規(guī)定。運用法律規(guī)制對公司進行治理可以為公司的良好健康發(fā)展提供相關(guān)的保障。本文主要從公司自治的局限性和法律規(guī)制的作用對法律規(guī)制公司治理的正當性進行分析。
一、公司自治的局限性
公司的自治既有優(yōu)勢，也有不足。公司的發(fā)展對于國家的發(fā)展具有非常重要的作用。因為，無論是從資本的流通還是從商品的生產(chǎn)方面來說，公司對于社會經(jīng)濟的發(fā)展都起著非常重要的作用，它甚至深入到一個國家的政治、經(jīng)濟和文化等相關(guān)領(lǐng)域。因此，我們必須深入分析公司自治存在的一些不足之處，以免發(fā)生因公司自治的不當問題而損害國家的整體利益，阻礙國家的經(jīng)濟、文化和政治的發(fā)展。
從公司的內(nèi)部來看，公司自治大多采用“資本多數(shù)決”的原則，即實行哪個股東所擁有的股份多就有決定權(quán)。于是，股東大會的決議就可能被大股東專用，大股東就會利用自己的權(quán)利壓制小股東，支配整個公司，滿足自身的利益。同時，公司的所有權(quán)和管理權(quán)的分離也會使管理層為了滿足自身的利益，違背股東的意志，造成公司的秩序下降，發(fā)展緩慢和人員關(guān)系的不協(xié)調(diào)等等。同時，因為公司的內(nèi)部組織形態(tài)復雜和管理層的經(jīng)營復雜，使外部很難獲得公司真實信息，所以，債權(quán)人和相關(guān)的人員不能及時的獲得相關(guān)的信息益，導致他們的利益也很難得到保障。
從外部來看，公司可能會受利益的驅(qū)動，存在盲目擴張的現(xiàn)象。因為任何企業(yè)都是以盈利為目的而建立的。公司也是企業(yè)，它也可能會為了利益而不惜任何代價。例如：如果可以通過壟斷、不正當競爭或者破壞環(huán)境等換來公司利益增長，可能很少有公司可以抵御這種誘惑。這種發(fā)展是不被提倡的發(fā)展，是不正當?shù)陌l(fā)展，是以損害集體或者國家利益為前提的發(fā)展。這就是公司的公司自治的局限性所造成的結(jié)果。
綜上所述，公司的自治無論是從內(nèi)部來看還是從外部來看，都具有相關(guān)的局限性。因此，為了使公司能夠保持長期的、穩(wěn)定的發(fā)展，為了國家的經(jīng)濟、文化商業(yè)以及各個領(lǐng)域的發(fā)展。公司的治理就必須把公司自治和法律規(guī)制結(jié)合起來。充分發(fā)揮兩種力量的作用
二、法律介入公司治理的正當性
隨著人類的不斷發(fā)展，龐大而復雜的制度系統(tǒng)也形成了。那就是有層次、多形式、分領(lǐng)域的“制度之網(wǎng)”。它們之間相互作用，共同規(guī)定著人們的各種行為。法律與制度總是相輔相成的，公司的自治有一套相關(guān)的制度，這套制度是公司自治的行為準則。為了使這套準則能夠順利和有效的實施就必須發(fā)揮法律規(guī)制的作用。法律規(guī)制在公司管理的正當性，以下分別從四點來分析法律規(guī)制在公司治理中運用的正當性和合理性。
1.權(quán)力權(quán)衡需要
公司的治理對于現(xiàn)代公司的發(fā)展具有決定作用主要是由現(xiàn)代公司的產(chǎn)權(quán)特征決定的。在所有者與經(jīng)營者合一的業(yè)主所有制企業(yè)里，因為經(jīng)營管理者和所有者在利益的獲得方面是完全一致的，所以，他們不會因為利益問題產(chǎn)生任何分歧。在現(xiàn)代公司中，所有者的產(chǎn)權(quán)分解為原始產(chǎn)權(quán)和公司產(chǎn)權(quán)的法人產(chǎn)權(quán)，從而形成了雙重的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。公司股東對公司的所有不是表現(xiàn)在他們持有的真實資本上，而是表現(xiàn)在股東所持有的股份上。股份擁有的多少就是股東權(quán)力的大小的象征。雖然公司是法人，但是這里所說的法人不是我們常說的自然人，公司不能夠自己進行相關(guān)權(quán)利的執(zhí)行和行為能力的實現(xiàn)，因此，有且只能必須依賴于自然人。然而，自然人又具有相關(guān)的弱點。現(xiàn)代社會從某種意義上來講是一個“利益相關(guān)者社會”。所以，一些企業(yè)法人在行使權(quán)力的時候，他們很可能會運用自己手中的權(quán)利為自己謀求方便和中飽私囊，從而損害法人的相關(guān)的利益。因此，需要運用法律規(guī)制對代表了公司法人的自然人的權(quán)利進行監(jiān)督和制約，讓公司的決策的執(zhí)行行走在陽光之下，讓公司的決策被所有人所監(jiān)督。
一個公司就是一個國家的縮影。因為公司和國家一樣，都十分重視權(quán)力的分配和相互制約。權(quán)力的制約可以防止公司中的一些相關(guān)人員濫用權(quán)利，做一些損害公司利益的事情。因此，為了有效的解決公司中董事、經(jīng)理等領(lǐng)導者和出資者以及職工等不同利益主體之間有關(guān)利益的分配、受益等方面的問題，必須制定相關(guān)的規(guī)定對公司的一些權(quán)力進行相關(guān)的制約，使他們都能夠根據(jù)規(guī)定在相關(guān)的范圍內(nèi)行使職權(quán)，承擔相應(yīng)的責任和享受利益。法律規(guī)制是公司內(nèi)部機構(gòu)的分權(quán)制衡機制，是公司進行有效治理的重要的機制。因此，當今世界上的很多國家都通過制定相關(guān)的法律用來對公司的各個組織機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)和責任進行明確和規(guī)范。
2.私法公法化的要求
在法律制度的影響和規(guī)定下，資本主義在進入壟斷社會以前，通常會規(guī)定公司的組織形式的問題，同時還會組織機構(gòu)的相關(guān)法律，這屬于私法范疇。基于私法自治的理論，政府通常不對公司內(nèi)部的有關(guān)權(quán)力的分配進行不干預，因為在第二次世界大戰(zhàn)之前，私法主要是自己治理。然而，在第二次世界大戰(zhàn)以后，西方的社會政治和經(jīng)濟發(fā)生了根本性的變化。國家不僅加強了對相關(guān)的經(jīng)濟關(guān)系的直接干預，而且國家還開始積極干預私法，其目的是為了打擊和遏制損人利于主義和極端個人主義的相關(guān)思潮給人類社會帶來危害，以及消除在生產(chǎn)中和社會中不通過政府進行干預和監(jiān)督的狀態(tài)，并通過公平分配的原則來協(xié)調(diào)社會各個階層的利益關(guān)系。
國家具有多方面的權(quán)利，例如：國家可以通過干預使私法公法化。所以，國家的干預使《公司法》發(fā)生了重要的變化。這些變化表現(xiàn)在政府通過有效的發(fā)揮自身權(quán)力在公司經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)施加影響，對公司內(nèi)部的契約關(guān)系進行干預，同時，政府機構(gòu)還通過立法對公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)及相互關(guān)系作出了相關(guān)的規(guī)定。其目的是為了保護勞動者和少數(shù)股東的合法權(quán)益，以及發(fā)揚公司民主管理的管理模式。因此，第二次世界大戰(zhàn)以后，公司內(nèi)部的契約已經(jīng)不再是私人的自由契約了，而是為國家和企業(yè)規(guī)定的相關(guān)的制度框架。20世紀以后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們的法律意識的增強，人們要求各種各樣的法律都應(yīng)該置于大家的監(jiān)督之下，這樣能夠?qū)ο嚓P(guān)的侵權(quán)和違法行為進行監(jiān)督，保障大眾的合法利益。需要注意的是私法公法化不是公法取代了私法，而是在私法中滲入了公法的因素。
3.減少組織成本，促進長期交易的需要
從經(jīng)濟學的角度來說，人類的一切活動都是一種交易活動。根據(jù)其交易活動持續(xù)時間的長短，交易活動可分為短期交易和長期交易。
在一次易中，市場規(guī)則能夠發(fā)揮它的作用。然而，對于長期交易，市場不能充分發(fā)揮作用。因此，在這種情況下，契約規(guī)定就會常常陷入左右兩難的境地。實質(zhì)上，公司和企業(yè)是兩個可以進行替代的手段。例如：在企業(yè)的內(nèi)部，市場交易如果不存在了，一些企業(yè)家和一些生產(chǎn)經(jīng)營者就會進行自覺調(diào)節(jié)來取代市場的交易。基于一些共同的目的，企業(yè)內(nèi)的所有成員進行協(xié)同工作和努力，然而，這種努力與協(xié)作是在一個統(tǒng)一的權(quán)力中心的協(xié)調(diào)下實現(xiàn)的。由此可以看出，企業(yè)實現(xiàn)資源配置的協(xié)調(diào)機制是通過行政協(xié)調(diào)方式進行的。
4.彌補市場不足的需要
充分和有效的市場競爭是公司治理的一個重要的組成部分。另外，充分和有效的市場競爭是公司的治理可以發(fā)揮作用的一個先決條件。出現(xiàn)超過公司的合約的約束范圍和公司的合約不能約束的行為，市場都可以進行有效的承接，讓公司處于嚴酷的市場競爭中，把本來由公司承擔的監(jiān)督成本變成當事人的違約成本。在一些發(fā)達國家，他們的市場機制比較完善，但是他們也會有釋放失靈的情況。對于市場機制發(fā)育不完善的中國來說，用法律來彌補市場機制的不足尤為重要。
三、結(jié)束語
綜上所述，公司的治理可以使公司得到有有效的發(fā)展，公司的治理是公司內(nèi)部的各項權(quán)利、義務(wù)和責任進行正確和合理分配的前提條件。法律規(guī)制公司管理的正當性不僅在于法律規(guī)制可以彌補公司管理的缺陷，而且法律規(guī)制公司治理還具有彌補市場的不足、減少組織成本，促進長期交易、使私法公法化和權(quán)衡權(quán)力的作用。
參考文獻：
人們往往試圖發(fā)現(xiàn)德治與法治的人文基礎(chǔ)，從人性善惡的哲學假設(shè)出發(fā)來理解德治與法治，認為，人性善的思想文化導致德治實踐，而人性惡的思想文化導致法治實踐。其實，問題并不是這么簡單，關(guān)于這個問題，需要從不同的社會治理模式中來加以理解。對于統(tǒng)治型的社會治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統(tǒng)治的工具。因為對于統(tǒng)治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實現(xiàn)社會治理，這個工具就是好的。所以，統(tǒng)治者們在本意上并沒有追求法治還是德治的動機。
在統(tǒng)治型的社會治理模式中，對于被統(tǒng)治者來說，德治無疑是好于法治的，因為德治在于治治者，對治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束。可見，統(tǒng)治型社會治理模式中的統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據(jù)來自于被統(tǒng)治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統(tǒng)治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對于被治者的法治就必然會經(jīng)常性地激化統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的矛盾，使統(tǒng)治顯得缺乏穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。在這種情況下，如果統(tǒng)治者愿意在統(tǒng)治的過程中向被統(tǒng)治者作出妥協(xié)的話，也會走向德治的道路。所以說，統(tǒng)治型的社會治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權(quán)力的公共性與權(quán)力行使的個人性之間的矛盾。
當然，社會治理需要建立在人性分析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代哲學對人性的分析已經(jīng)基本取得了這樣的共同認識：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現(xiàn)實中，純粹的“經(jīng)濟人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會中的人，既不是絕對利己的人，也不是絕對大公無私的人。因為，社會不允許絕對利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對利他而從不利己的人提供生存的空間。在現(xiàn)實社會生活中，人總是表現(xiàn)為“經(jīng)濟人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統(tǒng)一體。至于哪一種因素在人身上成為主導性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會關(guān)系領(lǐng)域中，人的“經(jīng)濟人”因素和“道德人”因素也有著主次的區(qū)別。比如，在市場經(jīng)濟的領(lǐng)域中，人的利己特性會占主導地位，只是由于市場機制的作用才會把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領(lǐng)域中，則要求人突出其利他的特性。社會治理的模式選擇，正是根據(jù)這種對人的人性的認識而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規(guī)范激勵人的利他行為和激揚人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據(jù)。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會治理方式，法治與德治作為社會治理方式是與特定的社會歷史階段聯(lián)系在一起的。統(tǒng)治型的社會治理模式一般選擇了德治的社會治理方式，但只是表面上的德治，實質(zhì)上則是“權(quán)治”。而管理型的社會治理則必然選擇法治的社會治理方式。
根據(jù)把法治與德治與兩種文化傳統(tǒng)或兩種不同文明聯(lián)系在一起的做法，就會把法治看作為西方文明的結(jié)果，認為中國的文化傳統(tǒng)決定了中國并不適宜于實行法治。實際上并不是這樣。因為，根據(jù)一些理論分析，可以發(fā)現(xiàn)，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對人的價值、人的生存意義的關(guān)注和對人類命運的關(guān)懷而作出的制度選擇。法治是對人的存在、價值、命運的思考、關(guān)注和把握過程中的產(chǎn)物，德治也是出于為人提供揚善抑惡、和諧共存之生活環(huán)境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯誤認識，即把法律精神與倫理精神對立起來。其實，人類的倫理精神并不必然與法律意識形成對抗，相反，恰恰是倫理精神能夠?qū)Ψ蓸?gòu)成有力的支持。特別是當法在維護社會公平、正義等方面表現(xiàn)出了積極作用之后，人們就會根據(jù)倫理精神來理解法，并形成關(guān)于法的信念。
必須指出，對于法治的或德治的社會治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個社會選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會治理模式所屬類型的性質(zhì)決定的。統(tǒng)治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式都無法實現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)合，所以，在服務(wù)型的社會治理模式中，把法治與德治結(jié)合起來，就是一項合乎歷史進步潮流的事業(yè)。
二、德治與法治的歷史類型
在統(tǒng)治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經(jīng)常引起爭論的問題。而實際上，這種爭論往往又是沒有結(jié)果的。因為，這個問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統(tǒng)治型的社會治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統(tǒng)治型的社會治理模式屬于德治的，管理型的社會治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內(nèi)奢的服務(wù)型社會治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因為，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關(guān)系，或者說在公共管理活動的具體行為中，它們是互為主輔的關(guān)系。在公共管理所致力于的公共服務(wù)中，法律是體現(xiàn)了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統(tǒng)一性并不完全需要通過文字的形式來表達，而是貫穿在全部公共管理活動中的服務(wù)精神。
法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個一般性的理論問題，在社會治理實踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現(xiàn)的。在統(tǒng)治型的社會治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統(tǒng)治型的社會治理模式的典型形態(tài)必然是以德治的形式出現(xiàn)的。同樣，管理型的社會治理模式也只能實行法治，如果無法建立起完善的法制并實施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會治理模式的國家中，都存在著關(guān)于所謂道德水平下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實的路徑。所以說，統(tǒng)治型的社會治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內(nèi)容的服務(wù)型社會治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。
服務(wù)型的社會治理模式屬于德治與法治相統(tǒng)一的模式。也就是說，在統(tǒng)治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統(tǒng)治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時期內(nèi)也發(fā)展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務(wù)于法治的，而是服務(wù)于德治的。同樣，在管理型的社會治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補充，但道德對于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現(xiàn)出對道德的排斥。只有在服務(wù)型的社會治理模式中，德治與法治才獲得了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。
就社會治理模式的社會關(guān)系基礎(chǔ)而言，在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)威的一方提倡道德，也會在行為上表現(xiàn)出道德的特征。但是，在權(quán)力關(guān)系作用的過程中，道德是服從于權(quán)威的，在權(quán)威的作用力與道德選擇發(fā)生沖突的時候，人們往往選擇了對權(quán)威的服從，而不是堅守道德和拒絕權(quán)威。所以說，在主要是由權(quán)力關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的統(tǒng)治型社會治理模式中，道德或者是權(quán)力執(zhí)掌者自上而下的倡導，或者是權(quán)力權(quán)威的補充，在本質(zhì)上，這種治理方式突出的是權(quán)威的不可移易。在管理型社會治理方式中，由于權(quán)力關(guān)系與法律關(guān)系的并存，權(quán)力的權(quán)威有時會受到法律權(quán)威的挑戰(zhàn)和遏制，因而在人們的行為中會出現(xiàn)拒絕權(quán)力權(quán)威的情況。實際上，這種對權(quán)力權(quán)威的拒絕或冷漠，只不過是在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會遇到權(quán)力權(quán)威與法律權(quán)威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時候，不是簡單地選擇某一方，它需要對這種沖突加以道德反思，根據(jù)道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權(quán)力的權(quán)威、法律的權(quán)威之上，就會出現(xiàn)一個道德權(quán)威。道德權(quán)威是判斷權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威社會價值的標準，也是權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威總體化的整合力量。道德權(quán)威在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間作出協(xié)調(diào)，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會德治化。
我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務(wù)型社會治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機制的性質(zhì)。我們說統(tǒng)治型的社會治理模式是德治的，是指這種社會治理模式是建立在倫理關(guān)系之上的。當然，在統(tǒng)治型的社會治理模式中，治理也就是統(tǒng)治，是通過對倫理關(guān)系進行改造而確立起來的統(tǒng)治。在這里，倫理關(guān)系是以權(quán)力關(guān)系的形式出現(xiàn)的，或者說，倫理關(guān)系已經(jīng)演化成了權(quán)力關(guān)系。對這種統(tǒng)治的初步觀察，所看到的是，它建立在權(quán)力關(guān)系與倫理關(guān)系交織而成的社會關(guān)系基礎(chǔ)之上。但是，如果進行還原式的思考，我們說倫理關(guān)系是有著終極意義的統(tǒng)治基礎(chǔ)。應(yīng)當指出的是，對于這種社會治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時期，不僅會有法律，而且可能會有著相當發(fā)達的法律。然而，無論法律達到了多么發(fā)達的程度，對于社會治理機制來說，并不具有實質(zhì)性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會治理機制的根本特性是屬于法制的。與倫理關(guān)系的邊緣性地位相對應(yīng)，道德在這里所發(fā)揮的作用也是邊緣性的。
三、權(quán)治、法治與德治
盡管服務(wù)于統(tǒng)治型社會治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統(tǒng)治型的社會治理模式以來，在長達兩千多年的時間里，社會治理還主要是依靠權(quán)力的力量來實施統(tǒng)治，真正像孔子所倡導的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權(quán)威得到充分的承認，在這同時，道德卻遭到了相應(yīng)的排斥，道德的作用日漸淡化。
權(quán)力是強制力的強制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規(guī)范，是明確宣示的具有公約力的行為準則。針對于個人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個比方，權(quán)力之于社會整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個整體；而法律是用一個袋子把珠子裝起來，也組成一個整體。實際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對于整體來說，每一個人都還是單獨的個人，在權(quán)力和法律的外在力量的制約之下，每個人既作為個體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權(quán)力來治理社會和以法津來治理社會都不可能實現(xiàn)對社會的充分整合的原因所在。
在權(quán)力和法律相比，道德的優(yōu)越性在于，能夠催化出人的內(nèi)心的道德意識，使人在外在的道德規(guī)范和社會倫理機制的作用下，形成內(nèi)在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業(yè)，他人的要求看作為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務(wù)之中。公共管理在把法治與德治統(tǒng)一起來的時候，正是一種可以在全社會生成道德規(guī)范體系和倫理機制的社會治理模式，它通過管理者的服務(wù)觀念的確立，通過切實的服務(wù)行為引導社會，從而在整個社會的范圍內(nèi)張揚起倫理精神，使整個社會實現(xiàn)充分的道德化。
基于權(quán)力關(guān)系的社會治理和基于法律關(guān)系的社會治理都無法把德治與法治結(jié)合起來，只有當一種社會治理模式能夠平行地包容著權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系，并實現(xiàn)了這三重關(guān)系互動整合，才能夠把法治與德治結(jié)合起來。這種社會治理模式就是服務(wù)型的，在現(xiàn)階段是以公共管理的形式出現(xiàn)的。公共管理無疑也是直接服務(wù)于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務(wù)為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務(wù)的活動。這所依靠的不僅僅是權(quán)力或者法律，它的動力直接根源于倫理精神，而權(quán)力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權(quán)力、法律和道德規(guī)范整合到一起，形成一個在倫理精神統(tǒng)攝下的權(quán)力、法律和道德規(guī)范相統(tǒng)一的管理體系，也就是一個法治與德治相統(tǒng)一的管理類型。
法治與德治有著目標的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標。但是，在終極目標上則是一致的，都是為了要營造一個協(xié)調(diào)和諧、健康有序、持續(xù)發(fā)展的氛圍。從權(quán)治到法治再到德治是一個邏輯序列和歷史進程。法治是高于權(quán)治的，因為，法治打破了權(quán)治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因為，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對確定性，使整個社會治理處于一種治者與被治者的互動之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強化自己道德意義，提高道德素質(zhì)，給自己造就自覺遵守法律和道德規(guī)范的強大動力。被治者在認同和接受社會治理的同時，也會加強自我道德心性修養(yǎng)，以強烈的社會道德責任意識和憂患意識，監(jiān)督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。
在西方和中國古代社會，法治與德治都得到了片面發(fā)展，而不是被有機地結(jié)合在一起。也就是說，西方社會片面發(fā)展了法治，而中國古代社會則片面地強調(diào)德治。結(jié)果是西方社會由于片面強調(diào)法治陷入了法蘭克福學派所批判的“單向度的社會”；而中國古代社會片面強調(diào)了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情況。但是，在中國傳統(tǒng)社會的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。
首先，在中國傳統(tǒng)文化中包含著一個值得注意的倫理設(shè)定，那就是認為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質(zhì)稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設(shè)定，才為“德治”提供了理論根據(jù)，才能夠設(shè)計出“內(nèi)圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個條目都是講自身道德的完善，屬于內(nèi)圣的范疇；后三個條目講的是外在事業(yè)的建立，屬于外王的范疇。認為，內(nèi)圣外王是統(tǒng)一的，內(nèi)圣是外王的基礎(chǔ)，是出發(fā)點、立足點和本質(zhì)所在。為了實現(xiàn)德治的目標，儒家要求治理國家的人應(yīng)當成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內(nèi)而外，由己而人”，“為仁由己”的修養(yǎng)原則就可以達到目標。早期儒家代表孔子認為，“仁人”要修己、克己，不可強調(diào)外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養(yǎng)自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動的道德行為。他還說：“克己復禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個由內(nèi)至外的過程，所以要修己以求仁。當然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規(guī)范必要性的歧路上去了，即認為只要具有“內(nèi)圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規(guī)范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價值，而輕視法律對人的行為規(guī)范的意義。特別是認為，對于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。
其次，在國家治理的問題上，中國傳統(tǒng)的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結(jié)果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個人的人格修養(yǎng)來實現(xiàn)仁政和德治。孔子認為治國應(yīng)該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認為德禮高于刑政；他把政治的實施過程看作是道德感化過程，他認為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”(《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權(quán)力制約關(guān)系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內(nèi)圣外王”，以及普通社會成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會的有序和運行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產(chǎn)并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)那些可以啟迪德治制度化的有益因素。
與以往的社會治理方式相比，公共管理有著社會自治的性質(zhì)和內(nèi)容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會治理模式的那種自上而下的社會治理。這種新的特征促使公共管理在組織結(jié)構(gòu)上，在行為依據(jù)上，在治理理念上，都不同于以往的社會治理模式。所以，那些在以往的社會治理模式中無法實現(xiàn)的空想，在公共管理過程中就能夠得到實現(xiàn)。公共管理主體在國家的德治建設(shè)中可以成為一個示范群體，他們的道德行為對社會有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對社會有著價值引導的功能，他們在公共管理活動中所遇到的問題有著對法律規(guī)范的示警意義。當公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動中，在治理者們的道德化行為中，全社會的道德習慣、道德行為就比較容易養(yǎng)成，就會逐步形成一個道德實踐的環(huán)境，并進一步形成系統(tǒng)的穩(wěn)定的良好的道德觀念和價值判斷標準。
“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現(xiàn)在已成為人們的共識，因為，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進和相互支持的。他律可以促進人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動就會促進人們自律，加強自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強自律，人們的道德水平就會提高，就會自覺地遵紀守法，使社會穩(wěn)定和諧地發(fā)展，從而促進法律建設(shè)的完善。但是，在實際的歷史發(fā)展過程中，德治與法治從來也沒有實現(xiàn)過統(tǒng)一。所以，德治與法治的問題并不是一個理論問題而是一個實際問題，是一個需要在歷史發(fā)展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發(fā)現(xiàn)一種全新的社會治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統(tǒng)一的問題。而公共管理所代表的服務(wù)型社會治理模式，就是能夠使法治與德治統(tǒng)一起來的社會治理模式。
四、德治能否在教育中獲得
對德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實現(xiàn)整個社會的道德化的設(shè)想。雖然實行德治需要社會治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識，但是，這種道德意識并不只是教育的產(chǎn)物，毋寧說它在根本上并不是教育的結(jié)果，而是道德制度化的結(jié)果。因為，當制度實現(xiàn)了道德化之后，就會不教而學，無論是擔負治理角色的還是被治理角色的人們，都會崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當然，這一點只有在公共管理所代表的社會治理模式中才能實現(xiàn)。在統(tǒng)治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養(yǎng)性的基礎(chǔ)上的，是試圖通過道德教育去實現(xiàn)德治的。在《大學》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實，通過道德教育并不能實現(xiàn)穩(wěn)定的德治，對于作為道德載體的個人來說，在教育中樹立起來的道德意識可能會因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個基礎(chǔ)喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩(wěn)定的德治。
如果在一個極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應(yīng)而存在的。也就是說，德治的直接目標是建立起道德化了的制度。在這個制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務(wù)，都會包含著道德判斷和道德評價。
總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實現(xiàn)社會治理的方式。德治是一種通過認識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上作出制度設(shè)計和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠為社會治理的目標、行為體系以及治理活動中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會治理方式。在這個問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯誤的。在制度建設(shè)方面，德治與法治是兩個維度，而且是不可分割的兩個維度，只有把法治的理念與德治的理念結(jié)合起來，同時在這兩種理念之下來社會治理制度的設(shè)計和安排，才會獲得一種理想的社會治理模式。如果說以往的社會治理模式在制度設(shè)計和安排都或者片面地強調(diào)了法治一維或者片面地強調(diào)了法治一維或者片面地強調(diào)了德治之維的話，那么公共管理的制度設(shè)計與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統(tǒng)一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會治理體系。
五、宗教、信仰與信念
在宗教產(chǎn)生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會中流行的道德主張和規(guī)范以的形式再現(xiàn)出來。而且，一旦以宗教的形式再現(xiàn)的時候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現(xiàn)世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結(jié)果。當世俗道德轉(zhuǎn)化為宗教教義的時候，道德信念也同時轉(zhuǎn)化為。這時，道德自身已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變，它已經(jīng)不再屬于道德的范疇，不再是倫理學研究的對象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內(nèi)容。倫理學探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學設(shè)定為道德最高境界的善與宗教所倡導的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會科學中受到了濫用。在整個近代社會中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有的情結(jié)，他們希望在法制社會中培養(yǎng)起對法律的信仰，并用這種信仰來彌補法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，對于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識形態(tài)的范疇。因為，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實體的前提下的，對法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實體的地位上。當終極實體確立起來之后，就會沿著這一終極性實體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個基礎(chǔ)上形成一個信仰體系。這種信仰體系的結(jié)構(gòu)，是屬于等級化的結(jié)構(gòu)，而且是等級化結(jié)構(gòu)的權(quán)力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級化的權(quán)力關(guān)系。反過來，信仰也是與權(quán)力關(guān)系聯(lián)系在一起的，人類社會中的信仰普遍化的時代，往往也是權(quán)力關(guān)系占支配地位的時代。
在權(quán)力關(guān)系走向衰落的地方，信仰也會趨向于衰落。權(quán)力關(guān)系與信仰是互為前提的兩個方面，一方面，任何形式信仰都必然會造成社會的等級化和權(quán)力關(guān)系化；另一方面，在等級化了的和權(quán)力關(guān)系化了的社會中，必然會產(chǎn)生出某種信仰。在這個意義上，我們說，信仰決不是一個社會中的少數(shù)人通過努力可以建立起來的，也不是少數(shù)人通過努力可以消除的，更不是某些知識體系的發(fā)展可以取代的。甚至，一個社會在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會的等級化的狀況和權(quán)力關(guān)系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現(xiàn)是有著客觀基礎(chǔ)的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎(chǔ)，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。
在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產(chǎn)生信仰的等級化社會是與統(tǒng)治型的社會治理模式聯(lián)系在一起的。嚴格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應(yīng)當是這一社會中的事情。當這類社會開始走向解體的時候，實際上信仰的基礎(chǔ)已經(jīng)開始有了根本性的動搖。代之而起的管理型社會治理方式還是一個權(quán)力關(guān)系中心的體系，它所賴以產(chǎn)生的社會中還沒有實現(xiàn)充分的實質(zhì)性平等。在這種社會條件下，信仰還會存在。但已經(jīng)遠不象在等級化的和統(tǒng)治型社會治理模式發(fā)揮作用的社會中那樣重要了。即使信仰對于一些特殊的人群還是生命的依托，但對于整個社會的存在和發(fā)展，已經(jīng)不具有決定性的意義了。
在此，我們也看到，統(tǒng)治型的社會治理模式總是與信仰聯(lián)系在一起的，在統(tǒng)治型的社會治理模式發(fā)揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統(tǒng)治型社會治理模式的特征或者基礎(chǔ)。如果一個社會中存在著普遍的信仰危機的話，實際上是統(tǒng)治型的社會治理體系的危機。如果經(jīng)過若干時日，信仰危機的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個社會實際上又恢復了它的統(tǒng)治型的社會治理。如果這個社會進入一個不再確立任何形式的信仰的時期，那么，它實際上是已經(jīng)找到了統(tǒng)治型社會治理模式的替代形式。當我們說統(tǒng)治型的社會治理模式是與信仰的存在聯(lián)系在一起的，同時我們又認為統(tǒng)治型的社會治理模式屬于德治。這樣一來，就會產(chǎn)生一個問題，信仰與德治是一種什么樣的關(guān)系呢?
在對人類已有的信仰普遍發(fā)揮作用的社會進行考察時，人們不難發(fā)現(xiàn)，凡是存在著信仰的社會，都會以德治的形式出現(xiàn)。即使在現(xiàn)代社會，凡是具有信仰特性的人群，也會在其中表現(xiàn)出權(quán)力關(guān)系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現(xiàn)象，有時可能是一種假象，信仰并不必然產(chǎn)生德治化了的社會治理。因為，雖然信仰對道德意識的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯(lián)系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創(chuàng)造實體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規(guī)范的行為的話，那并不是道德規(guī)范的作用結(jié)果，而是信仰的結(jié)果。在本質(zhì)上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內(nèi)在的主觀力量。
人們往往試圖發(fā)現(xiàn)德治與法治的人文基礎(chǔ)，從人性善惡的哲學假設(shè)出發(fā)來理解德治與法治，認為，人性善的思想文化導致德治實踐，而人性惡的思想文化導致法治實踐。其實，問題并不是這么簡單，關(guān)于這個問題，需要從不同的社會治理模式中來加以理解。對于統(tǒng)治型的社會治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統(tǒng)治的工具。因為對于統(tǒng)治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實現(xiàn)社會治理，這個工具就是好的。所以，統(tǒng)治者們在本意上并沒有追求法治還是德治的動機。
在統(tǒng)治型的社會治理模式中，對于被統(tǒng)治者來說，德治無疑是好于法治的，因為德治在于治治者，對治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束。可見，統(tǒng)治型社會治理模式中的統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據(jù)來自于被統(tǒng)治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統(tǒng)治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對于被治者的法治就必然會經(jīng)常性地激化統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的矛盾，使統(tǒng)治顯得缺乏穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。在這種情況下，如果統(tǒng)治者愿意在統(tǒng)治的過程中向被統(tǒng)治者作出妥協(xié)的話，也會走向德治的道路。所以說，統(tǒng)治型的社會治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權(quán)力的公共性與權(quán)力行使的個人性之間的矛盾。
當然，社會治理需要建立在人性分析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代哲學對人性的分析已經(jīng)基本取得了這樣的共同認識：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現(xiàn)實中，純粹的“經(jīng)濟人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會中的人，既不是絕對利己的人，也不是絕對大公無私的人。因為，社會不允許絕對利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對利他而從不利己的人提供生存的空間。在現(xiàn)實社會生活中，人總是表現(xiàn)為“經(jīng)濟人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統(tǒng)一體。至于哪一種因素在人身上成為主導性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會關(guān)系領(lǐng)域中，人的“經(jīng)濟人”因素和“道德人”因素也有著主次的區(qū)別。比如，在市場經(jīng)濟的領(lǐng)域中，人的利己特性會占主導地位，只是由于市場機制的作用才會把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領(lǐng)域中，則要求人突出其利他的特性。社會治理的模式選擇，正是根據(jù)這種對人的人性的認識而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規(guī)范激勵人的利他行為和激揚人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據(jù)。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會治理方式，法治與德治作為社會治理方式是與特定的社會歷史階段聯(lián)系在一起的。統(tǒng)治型的社會治理模式一般選擇了德治的社會治理方式，但只是表面上的德治，實質(zhì)上則是“權(quán)治”。而管理型的社會治理則必然選擇法治的社會治理方式。
根據(jù)把法治與德治與兩種文化傳統(tǒng)或兩種不同文明聯(lián)系在一起的做法，就會把法治看作為西方文明的結(jié)果，認為中國的文化傳統(tǒng)決定了中國并不適宜于實行法治。實際上并不是這樣。因為，根據(jù)一些理論分析，可以發(fā)現(xiàn)，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對人的價值、人的生存意義的關(guān)注和對人類命運的關(guān)懷而作出的制度選擇。法治是對人的存在、價值、命運的思考、關(guān)注和把握過程中的產(chǎn)物，德治也是出于為人提供揚善抑惡、和諧共存之生活環(huán)境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯誤認識，即把法律精神與倫理精神對立起來。其實，人類的倫理精神并不必然與法律意識形成對抗，相反，恰恰是倫理精神能夠?qū)Ψ蓸?gòu)成有力的支持。特別是當法在維護社會公平、正義等方面表現(xiàn)出了積極作用之后，人們就會根據(jù)倫理精神來理解法，并形成關(guān)于法的信念。
必須指出，對于法治的或德治的社會治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個社會選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會治理模式所屬類型的性質(zhì)決定的。統(tǒng)治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式都無法實現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)合，所以，在服務(wù)型的社會治理模式中，把法治與德治結(jié)合起來，就是一項合乎歷史進步潮流的事業(yè)。
二、德治與法治的歷史類型
在統(tǒng)治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經(jīng)常引起爭論的問題。而實際上，這種爭論往往又是沒有結(jié)果的。因為，這個問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統(tǒng)治型的社會治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統(tǒng)治型的社會治理模式屬于德治的，管理型的社會治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內(nèi)奢的服務(wù)型社會治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因為，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關(guān)系，或者說在公共管理活動的具體行為中，它們是互為主輔的關(guān)系。在公共管理所致力于的公共服務(wù)中，法律是體現(xiàn)了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統(tǒng)一性并不完全需要通過文字的形式來表達，而是貫穿在全部公共管理活動中的服務(wù)精神。
法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個一般性的理論問題，在社會治理實踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現(xiàn)的。在統(tǒng)治型的社會治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統(tǒng)治型的社會治理模式的典型形態(tài)必然是以德治的形式出現(xiàn)的。同樣，管理型的社會治理模式也只能實行法治，如果無法建立起完善的法制并實施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會治理模式的國家中，都存在著關(guān)于所謂道德水平下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實的路徑。所以說，統(tǒng)治型的社會治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內(nèi)容的服務(wù)型社會治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。
服務(wù)型的社會治理模式屬于德治與法治相統(tǒng)一的模式。也就是說，在統(tǒng)治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統(tǒng)治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時期內(nèi)也發(fā)展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務(wù)于法治的，而是服務(wù)于德治的。同樣，在管理型的社會治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補充，但道德對于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現(xiàn)出對道德的排斥。只有在服務(wù)型的社會治理模式中，德治與法治才獲得了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。
就社會治理模式的社會關(guān)系基礎(chǔ)而言，在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)威的一方提倡道德，也會在行為上表現(xiàn)出道德的特征。但是，在權(quán)力關(guān)系作用的過程中，道德是服從于權(quán)威的，在權(quán)威的作用力與道德選擇發(fā)生沖突的時候，人們往往選擇了對權(quán)威的服從，而不是堅守道德和拒絕權(quán)威。所以說，在主要是由權(quán)力關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的統(tǒng)治型社會治理模式中，道德或者是權(quán)力執(zhí)掌者自上而下的倡導，或者是權(quán)力權(quán)威的補充，在本質(zhì)上，這種治理方式突出的是權(quán)威的不可移易。在管理型社會治理方式中，由于權(quán)力關(guān)系與法律關(guān)系的并存，權(quán)力的權(quán)威有時會受到法律權(quán)威的挑戰(zhàn)和遏制，因而在人們的行為中會出現(xiàn)拒絕權(quán)力權(quán)威的情況。實際上，這種對權(quán)力權(quán)威的拒絕或冷漠，只不過是在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會遇到權(quán)力權(quán)威與法律權(quán)威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時候，不是簡單地選擇某一方，它需要對這種沖突加以道德反思，根據(jù)道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權(quán)力的權(quán)威、法律的權(quán)威之上，就會出現(xiàn)一個道德權(quán)威。道德權(quán)威是判斷權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威社會價值的標準，也是權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威總體化的整合力量。道德權(quán)威在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間作出協(xié)調(diào)，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會德治化。
我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務(wù)型社會治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機制的性質(zhì)。我們說統(tǒng)治型的社會治理模式是德治的，是指這種社會治理模式是建立在倫理關(guān)系之上的。當然，在統(tǒng)治型的社會治理模式中，治理也就是統(tǒng)治，是通過對倫理關(guān)系進行改造而確立起來的統(tǒng)治。在這里，倫理關(guān)系是以權(quán)力關(guān)系的形式出現(xiàn)的，或者說，倫理關(guān)系已經(jīng)演化成了權(quán)力關(guān)系。對這種統(tǒng)治的初步觀察，所看到的是，它建立在權(quán)力關(guān)系與倫理關(guān)系交織而成的社會關(guān)系基礎(chǔ)之上。但是，如果進行還原式的思考，我們說倫理關(guān)系是有著終極意義的統(tǒng)治基礎(chǔ)。應(yīng)當指出的是，對于這種社會治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時期，不僅會有法律，而且可能會有著相當發(fā)達的法律。然而，無論法律達到了多么發(fā)達的程度，對于社會治理機制來說，并不具有實質(zhì)性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會治理機制的根本特性是屬于法制的。與倫理關(guān)系的邊緣性地位相對應(yīng)，道德在這里所發(fā)揮的作用也是邊緣性的。
三、權(quán)治、法治與德治
盡管服務(wù)于統(tǒng)治型社會治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統(tǒng)治型的社會治理模式以來，在長達兩千多年的時間里，社會治理還主要是依靠權(quán)力的力量來實施統(tǒng)治，真正像孔子所倡導的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權(quán)威得到充分的承認，在這同時，道德卻遭到了相應(yīng)的排斥，道德的作用日漸淡化。
權(quán)力是強制力的強制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規(guī)范，是明確宣示的具有公約力的行為準則。針對于個人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個比方，權(quán)力之于社會整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個整體；而法律是用一個袋子把珠子裝起來，也組成一個整體。實際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對于整體來說，每一個人都還是單獨的個人，在權(quán)力和法律的外在力量的制約之下，每個人既作為個體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權(quán)力來治理社會和以法津來治理社會都不可能實現(xiàn)對社會的充分整合的原因所在。
在權(quán)力和法律相比，道德的優(yōu)越性在于，能夠催化出人的內(nèi)心的道德意識，使人在外在的道德規(guī)范和社會倫理機制的作用下，形成內(nèi)在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業(yè)，他人的要求看作為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務(wù)之中。公共管理在把法治與德治統(tǒng)一起來的時候，正是一種可以在全社會生成道德規(guī)范體系和倫理機制的社會治理模式，它通過管理者的服務(wù)觀念的確立，通過切實的服務(wù)行為引導社會，從而在整個社會的范圍內(nèi)張揚起倫理精神，使整個社會實現(xiàn)充分的道德化。
基于權(quán)力關(guān)系的社會治理和基于法律關(guān)系的社會治理都無法把德治與法治結(jié)合起來，只有當一種社會治理模式能夠平行地包容著權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系，并實現(xiàn)了這三重關(guān)系互動整合，才能夠把法治與德治結(jié)合起來。這種社會治理模式就是服務(wù)型的，在現(xiàn)階段是以公共管理的形式出現(xiàn)的。公共管理無疑也是直接服務(wù)于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務(wù)為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務(wù)的活動。這所依靠的不僅僅是權(quán)力或者法律，它的動力直接根源于倫理精神，而權(quán)力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權(quán)力、法律和道德規(guī)范整合到一起，形成一個在倫理精神統(tǒng)攝下的權(quán)力、法律和道德規(guī)范相統(tǒng)一的管理體系，也就是一個法治與德治相統(tǒng)一的管理類型。
法治與德治有著目標的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標。但是，在終極目標上則是一致的，都是為了要營造一個協(xié)調(diào)和諧、健康有序、持續(xù)發(fā)展的氛圍。從權(quán)治到法治再到德治是一個邏輯序列和歷史進程。法治是高于權(quán)治的，因為，法治打破了權(quán)治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因為，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對確定性，使整個社會治理處于一種治者與被治者的互動之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強化自己道德意義，提高道德素質(zhì)，給自己造就自覺遵守法律和道德規(guī)范的強大動力。被治者在認同和接受社會治理的同時，也會加強自我道德心性修養(yǎng)，以強烈的社會道德責任意識和憂患意識，監(jiān)督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。
在西方和中國古代社會，法治與德治都得到了片面發(fā)展，而不是被有機地結(jié)合在一起。也就是說，西方社會片面發(fā)展了法治，而中國古代社會則片面地強調(diào)德治。結(jié)果是西方社會由于片面強調(diào)法治陷入了法蘭克福學派所批判的“單向度的社會”；而中國古代社會片面強調(diào)了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情況。但是，在中國傳統(tǒng)社會的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。
首先，在中國傳統(tǒng)文化中包含著一個值得注意的倫理設(shè)定，那就是認為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質(zhì)稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設(shè)定，才為“德治”提供了理論根據(jù)，才能夠設(shè)計出“內(nèi)圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個條目都是講自身道德的完善，屬于內(nèi)圣的范疇；后三個條目講的是外在事業(yè)的建立，屬于外王的范疇。認為，內(nèi)圣外王是統(tǒng)一的，內(nèi)圣是外王的基礎(chǔ)，是出發(fā)點、立足點和本質(zhì)所在。為了實現(xiàn)德治的目標，儒家要求治理國家的人應(yīng)當成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內(nèi)而外，由己而人”，“為仁由己”的修養(yǎng)原則就可以達到目標。早期儒家代表孔子認為，“仁人”要修己、克己，不可強調(diào)外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養(yǎng)自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動的道德行為。他還說：“克己復禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個由內(nèi)至外的過程，所以要修己以求仁。當然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規(guī)范必要性的歧路上去了，即認為只要具有“內(nèi)圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規(guī)范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價值，而輕視法律對人的行為規(guī)范的意義。特別是認為，對于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。轉(zhuǎn)貼于
其次，在國家治理的問題上，中國傳統(tǒng)的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結(jié)果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個人的人格修養(yǎng)來實現(xiàn)仁政和德治。孔子認為治國應(yīng)該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認為德禮高于刑政；他把政治的實施過程看作是道德感化過程，他認為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”(《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權(quán)力制約關(guān)系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內(nèi)圣外王”，以及普通社會成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會的有序和運行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產(chǎn)并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)那些可以啟迪德治制度化的有益因素。
與以往的社會治理方式相比，公共管理有著社會自治的性質(zhì)和內(nèi)容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會治理模式的那種自上而下的社會治理。這種新的特征促使公共管理在組織結(jié)構(gòu)上，在行為依據(jù)上，在治理理念上，都不同于以往的社會治理模式。所以，那些在以往的社會治理模式中無法實現(xiàn)的空想，在公共管理過程中就能夠得到實現(xiàn)。公共管理主體在國家的德治建設(shè)中可以成為一個示范群體，他們的道德行為對社會有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對社會有著價值引導的功能，他們在公共管理活動中所遇到的問題有著對法律規(guī)范的示警意義。當公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動中，在治理者們的道德化行為中，全社會的道德習慣、道德行為就比較容易養(yǎng)成，就會逐步形成一個道德實踐的環(huán)境，并進一步形成系統(tǒng)的穩(wěn)定的良好的道德觀念和價值判斷標準。
“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現(xiàn)在已成為人們的共識，因為，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進和相互支持的。他律可以促進人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動就會促進人們自律，加強自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強自律，人們的道德水平就會提高，就會自覺地遵紀守法，使社會穩(wěn)定和諧地發(fā)展，從而促進法律建設(shè)的完善。但是，在實際的歷史發(fā)展過程中，德治與法治從來也沒有實現(xiàn)過統(tǒng)一。所以，德治與法治的問題并不是一個理論問題而是一個實際問題，是一個需要在歷史發(fā)展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發(fā)現(xiàn)一種全新的社會治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統(tǒng)一的問題。而公共管理所代表的服務(wù)型社會治理模式，就是能夠使法治與德治統(tǒng)一起來的社會治理模式。
四、德治能否在教育中獲得
對德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實現(xiàn)整個社會的道德化的設(shè)想。雖然實行德治需要社會治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識，但是，這種道德意識并不只是教育的產(chǎn)物，毋寧說它在根本上并不是教育的結(jié)果，而是道德制度化的結(jié)果。因為，當制度實現(xiàn)了道德化之后，就會不教而學，無論是擔負治理角色的還是被治理角色的人們，都會崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當然，這一點只有在公共管理所代表的社會治理模式中才能實現(xiàn)。在統(tǒng)治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養(yǎng)性的基礎(chǔ)上的，是試圖通過道德教育去實現(xiàn)德治的。在《大學》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實，通過道德教育并不能實現(xiàn)穩(wěn)定的德治，對于作為道德載體的個人來說，在教育中樹立起來的道德意識可能會因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個基礎(chǔ)喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩(wěn)定的德治。
如果在一個極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應(yīng)而存在的。也就是說，德治的直接目標是建立起道德化了的制度。在這個制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務(wù)，都會包含著道德判斷和道德評價。
總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實現(xiàn)社會治理的方式。德治是一種通過認識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上作出制度設(shè)計和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠為社會治理的目標、行為體系以及治理活動中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會治理方式。在這個問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯誤的。在制度建設(shè)方面，德治與法治是兩個維度，而且是不可分割的兩個維度，只有把法治的理念與德治的理念結(jié)合起來，同時在這兩種理念之下來社會治理制度的設(shè)計和安排，才會獲得一種理想的社會治理模式。如果說以往的社會治理模式在制度設(shè)計和安排都或者片面地強調(diào)了法治一維或者片面地強調(diào)了法治一維或者片面地強調(diào)了德治之維的話，那么公共管理的制度設(shè)計與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統(tǒng)一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會治理體系。
五、宗教、信仰與信念
在宗教產(chǎn)生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會中流行的道德主張和規(guī)范以宗教信仰的形式再現(xiàn)出來。而且，一旦以宗教的形式再現(xiàn)的時候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現(xiàn)世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結(jié)果。當世俗道德轉(zhuǎn)化為宗教教義的時候，道德信念也同時轉(zhuǎn)化為宗教信仰。這時，道德自身已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變，它已經(jīng)不再屬于道德的范疇，不再是倫理學研究的對象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內(nèi)容。倫理學探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學設(shè)定為道德最高境界的善與宗教所倡導的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會科學中受到了濫用。在整個近代社會中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有宗教信仰的情結(jié)，他們希望在法制社會中培養(yǎng)起對法律的信仰，并用這種信仰來彌補法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，對于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識形態(tài)的范疇。因為，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實體的前提下的，對法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實體的地位上。當終極實體確立起來之后，就會沿著這一終極性實體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個基礎(chǔ)上形成一個信仰體系。這種信仰體系的結(jié)構(gòu)，是屬于等級化的結(jié)構(gòu)，而且是等級化結(jié)構(gòu)的權(quán)力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級化的權(quán)力關(guān)系。反過來，信仰也是與權(quán)力關(guān)系聯(lián)系在一起的，人類社會中的信仰普遍化的時代，往往也是權(quán)力關(guān)系占支配地位的時代。
在權(quán)力關(guān)系走向衰落的地方，信仰也會趨向于衰落。權(quán)力關(guān)系與信仰是互為前提的兩個方面，一方面，任何形式信仰都必然會造成社會的等級化和權(quán)力關(guān)系化；另一方面，在等級化了的和權(quán)力關(guān)系化了的社會中，必然會產(chǎn)生出某種信仰。在這個意義上，我們說，信仰決不是一個社會中的少數(shù)人通過努力可以建立起來的，也不是少數(shù)人通過努力可以消除的，更不是某些知識體系的發(fā)展可以取代的。甚至，一個社會在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會的等級化的狀況和權(quán)力關(guān)系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現(xiàn)是有著客觀基礎(chǔ)的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎(chǔ)，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。
在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產(chǎn)生信仰的等級化社會是與統(tǒng)治型的社會治理模式聯(lián)系在一起的。嚴格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應(yīng)當是這一社會中的事情。當這類社會開始走向解體的時候，實際上信仰的基礎(chǔ)已經(jīng)開始有了根本性的動搖。代之而起的管理型社會治理方式還是一個權(quán)力關(guān)系中心的體系，它所賴以產(chǎn)生的社會中還沒有實現(xiàn)充分的實質(zhì)性平等。在這種社會條件下，信仰還會存在。但已經(jīng)遠不象在等級化的和統(tǒng)治型社會治理模式發(fā)揮作用的社會中那樣重要了。即使信仰對于一些特殊的人群還是生命的依托，但對于整個社會的存在和發(fā)展，已經(jīng)不具有決定性的意義了。
在此，我們也看到，統(tǒng)治型的社會治理模式總是與信仰聯(lián)系在一起的，在統(tǒng)治型的社會治理模式發(fā)揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統(tǒng)治型社會治理模式的特征或者基礎(chǔ)。如果一個社會中存在著普遍的信仰危機的話，實際上是統(tǒng)治型的社會治理體系的危機。如果經(jīng)過若干時日，信仰危機的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個社會實際上又恢復了它的統(tǒng)治型的社會治理。如果這個社會進入一個不再確立任何形式的信仰的時期，那么，它實際上是已經(jīng)找到了統(tǒng)治型社會治理模式的替代形式。當我們說統(tǒng)治型的社會治理模式是與信仰的存在聯(lián)系在一起的，同時我們又認為統(tǒng)治型的社會治理模式屬于德治。這樣一來，就會產(chǎn)生一個問題，信仰與德治是一種什么樣的關(guān)系呢?
在對人類已有的信仰普遍發(fā)揮作用的社會進行考察時，人們不難發(fā)現(xiàn)，凡是存在著信仰的社會，都會以德治的形式出現(xiàn)。即使在現(xiàn)代社會，凡是具有信仰特性的人群，也會在其中表現(xiàn)出權(quán)力關(guān)系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現(xiàn)象，有時可能是一種假象，信仰并不必然產(chǎn)生德治化了的社會治理。因為，雖然信仰對道德意識的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯(lián)系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創(chuàng)造實體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規(guī)范的行為的話，那并不是道德規(guī)范的作用結(jié)果，而是信仰的結(jié)果。在本質(zhì)上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內(nèi)在的主觀力量。
