時間：2023-10-23 10:44:53
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傳統觀點認為，審計就是通過檢查賬務的方式進行差錯防弊。這種簡單的目標定位隨著現代經濟的不斷復雜化，已經無法滿足要求。學者們對現代審計的定義是，它作為一種特殊的經濟控制機制存在，其根本目標在于確保受托經濟責任的全面履行。除了這種本質性的功能作用之外，現代審計因為受托經濟責任的內容和要求的不同而呈現出不同的具體功能特點。
現代金融審計是現代審計的重要內容，作為一種重要的政府職責而存在和發展。其本質性的功能與現代審計保持著一致性，即實現受托經濟責任的全面履行。但是其具體的功能則取決于國家的受托責任方向。對于中國來說，一方面，通過全面發展經濟，人民的生活水平已經大大提高；但是另一方面，各種社會問題也層出不窮。因此，國家的職責其受托經濟責任內容已經由簡單的經濟效率監管轉變為經濟效率和經濟安全的并重。尤其是在金融危機爆發之后，對社會經濟安全的要求越來越高，導致政府審計已經往風險免疫審計方向不斷發展。因此我國的現代金融審計的具體功能就在于，通過增強金融領域的免疫力，保障金融安全，最終保障國家的經濟安全和社會安全，實現國家的受托經濟責任。
二、免疫視角：現代金融審計與現代金融監管的關系
現代金融審計承擔著促進國家金融安全的重要職責。而“免疫系統觀”下的現代金融審計通過將國家審計提高到更為宏觀的角度，而使之區別于傳統的查賬、監督、控制職能。在免疫系統觀下，現代金融審計更強調整個政府審計對整個社會的宏觀經濟責任，涉及到國家經濟安全的問題成為審計的重點內容。而且，審計本身的職能也在不斷拓寬，更加強調發揮綜合信息優勢，增強風險預警和政策評價功能。也就是說，現代金融審計的重要作用在于有效推動宏觀經濟調控，防范風險。
隨著金融危機的爆發性影響，國家對于金融監管的關注度不斷提升。而另一方面，金融審計對于協同促進金融監管的職能也有重要作用。在免疫系統觀下，現代金融審計和現代金融監管的關系可以概括為差異分工，協同監管。
在現代的金融系統當中，金融組織內部治理、金融監管、金融審計是三大治理主體。金融組織內部治理重視內控，而金融監管則重視外部直接控制，而金融審計則從內部和外部同時影響內部治理和外部監管。就外部監管來看，金融監管和金融審計存在著重要的協同作用。這種協同作用主要表現在，金融監管以被審計后的財務真實性為基礎，而金融審計則依靠金融監管的原則來作為評價的依據。另一方面，金融審計對金融監管具有重要的修復作用。通過加強對金融組織內部和外部的監控和風險預防，能夠大大降低金融監管的風險。而且通過開展績效審計，對金融監管主體進行監督，可以有效評估金融監管運作有效性，推動監管主體行為的規范性，提高監督效率。
從上面的分析中可以看出，金融監管是對于金融外部環境的直接控制，而金融審計則是通過獨立的監督與預防，同時降低金融組織內外部的風險水平，另一方面，金融監管推動金融審計有效評價金融政策的效果。二者相互補充和促進，推動監管體系的完善，最大限度地降低了國家經濟宏觀層面的風險水平。
三、現代金融審計功能的作用機理
現代金融審計對金融監管起到了重要的補充與促進作用，共同降低經濟風險水平。而現代金融審計的具體作用機制主要體現在它的免疫能力，以風險為導向作為審計開端，最終落腳到對于風險的預防上。
風險導向審計是審計免疫系統理論發展的重要基礎。它強調審計通過采用現代審計模型，以被審計單位的風險識別為基礎，判斷出影響審計風險的具體因素，然后對各種因素進行全面的考量和評估。隨著審計環境的不斷復雜化，新的審計將同時強調風險導向和績效導向，也就是同時注重經濟性和風險發生的可能性。
在我國的國家審計中，以風險為導向意味著要擴大審計范圍，注重對于整個營運整體的風險水平的評估，關注公共風險，延長審計鏈條，改善審計方法和程序。這種風險導向的審計對于發現、揭示和預防相關風險具有重要意義，因而它也成為了一種重要的金融免疫系統。它的免疫功能主要由預防表現出來，因為能夠提前感知風險，進而可以迅速采取法定職權，抵御侵害，推動社會經濟系統的安全；另一方面，通過有效評估決策的風險程度，可以發現制度缺陷，不斷完善制度本身，強化管理。
總之，現代金融審計的作用機理最核心點在于它的免疫能力。而這種免疫能力的具體發展則是通過及時識別與判斷風險，然后利用綜合平臺信息對風險進行有效評估，最后按照監管法則對政策進行最終評價，以不斷地改進審計效果，協同監管職能，最終保證國家金融安全。
四、現代金融審計免疫機制的構建：金融審計監管機制
通過對現代金融審計的探討，筆者對其進行了重新定位，尤其是對其宏觀層面的經濟職責做出了更多的強調，同時說明其對于金融監管的協同促進作用。在免疫系統觀下，明白了金融審計的重要機制在于以風險為導向，最終實現對于風險的及時預防。那么，在這種作用機理之下，需要進一步探討在我國的背景條件下，為什么以及如何構建金融審計免疫機制。
（一）構建金融審計免疫機制的迫切性 （1）金融監管存在嚴重缺陷。我國金融監管的問題非常突出。這種缺陷主要表現在金融監管實務過程中，監管法律不完善，很多法律法規不夠具體，因此缺乏有效的約束力。而與此同時，地方政府出于自己的利益考慮，經常利用政治權力干預地方銀行，加大了商業銀行的風險水平，擾亂了正常的金融秩序。從范圍來看，又忽視了非金融機構的管理，缺乏相應的預防和控制措施。從道德風險來看，當前金融機構的腐敗犯罪行為日漸猖獗，犯罪主體的職位越來越高。而針對金融創新行為的監管也非常匱乏，很多金融創新因為其技術復雜性，風險并發性，導致不易監管卻極其容易引發高風險，因此成為當前監管的重要漏洞。（2）審計職責功能不完善。當前我國政府審計并沒有被納入到金融監管體系當中。在整個金融監管改革過程中，雖然國家審計發揮了一定的作用，但是國家審計部門與人民銀行及有關分支機構的溝通并不順暢。而且從另一方面來看，監管當局對金融機構進行的金融稽核缺少對審計專業技術的運用。由于缺乏審計專業技術的運用，導致抽查的樣本零散不連貫，不能對金融金融機構形成持續的監管效力。最后，金融機構的經濟責任審計缺失。審計機構并不關心經濟責任的履行程度，而只是關心其合規性和風險性，導致對風險的控制水平大大降低。
（二）構建金融審計免疫機制的可行性 （1）金融審計應對金融風險的比較優勢。本文在總結金融風險特點、金融監管缺失的基礎上，對比金融審計的特點，找出金融審計應對金融風險的優勢。
（2）金融審計免疫機制能夠完善金融監管體系。以預防為立足點，面向提高金融系統自身抵御風險的能力，金融免疫系統能夠與金融監管相互配合，從而實現一種自我免疫與外部監管相互促進的監管效果。免疫系統在理論的指導下，能夠有效明確金融審計的定位，避免審計與監管相互混淆導致的監管過度或者監管不足，能夠有效地完善金融安全網絡。這種作用的實現主要表現在，首先，金融審計免疫機制能夠實現對金融機構的再監督，而且因為層次劃分清晰，能夠形成更為系統有效的監管體系；其次，以免疫系統觀對金融機構管理績效的審計，有助于金融審計拓寬審計面，達到對金融運行各個方面的監督效果，防范金融風險，保障安全，優化監管體系，完善安全網。
（三）構建金融審計免疫機制的具體措施 在了解了構建金融審計免疫機制的必要性和可行性之后，還需要詳細探討如何真正地打造我國金融審計系統免疫機制，以真正有效地實現其預期的理論效用。（1）明確不同的審計主體，打造金融審計“合力”。從監管的具體過程來看，社會獨立審計應該占據金融審計的主題地位，國家審計在特殊事件中發揮其重要作用。立足于我國的背景，可以建立以國家審計為主導，社會審計和內部審計相互促進的整體金融體系。通過加大社會審計的參與范圍，提高商業銀行內部審計的獨立性和水平，都可以有效地發揮風險防范的作用，使其審計結果能夠為社會審計和金融監管起到參考作用。最終降低監管成本，提高效率。在構建合力的過程當中，還應當能夠有效整合各類審計資源，實現金融審計監管的綜合優勢。也就是說要發揮金融審計的組織優勢，內部審計的信息優勢，社會審計的技術優勢，最大程度地實現資源配置的優化，發揮各個方面的協同作用，從而降低總體風險。這一綜合的最終效果體現在組織的統一性，資源的集中性以及控制范圍的全面性等各個方面。（2）構建金融審計監管機制的“硬件結構”。為了切實打造審計合力，我們認為需要從組織結構上對不同審計進行恰當定位，并通過充分的信息流動實現不同審計主體之間的相互促進，形成協同效應。如圖3所示， 組織結構設計特點是，三個運作層級不同層級之間可以實現信息流動的雙向性。第一個層級主要是金融風險監管委員會，從行政管理的角度實現統一性。第二層級是政府審計主導的審計監督系統，該層級是核心部分。第三層級是內部風險監管部門。這里，主要說明一下第二層級的運作機理。審計合力的形成，需要實現全方位的金融風險監控管理。國家審計因為具有較高的法律效力，因而其在金融風險防范方面具有重要地位。通過確保國家審計的獨立性，能夠增進整個金融機構的客觀性。其作用的具體層面是，第一，通過加強審計行業規范，實現對內部審計的指導；第二是促進社會審計和內部審計的信息傳遞；第三是將政府審計發出的風險信號傳遞到金融監管機構和金融機構內部。通過三個層級的雙向互動，可以最終構建一個良性的運作系統，從而搭建起有效的審計合力硬件平臺。（3）構建金融審計監管機制的“軟件平臺”。監管機制的真正建立不僅需要組織結構的調整，還需要制度創新的保證。通過有效地提供制度基礎，能夠使得相應的硬件結構更好地發揮組織職能。如果組織結構是硬件平臺，那么制度基礎就是軟件平臺。當前對審計監管機制的制度基礎研究主要集中在對于法律、技術、人才等三大方面。通過不斷地挖掘各種相關的審計資源，實現審計行業整體的效益最大化。也就是說，為了構建良好的審計監管制度基礎，需要確保法律制度、人才選拔制度、技術開發制度等方面的發展，而且法律制度在其中占主導地位。以外，還應該加強一些其它方面的信息保障，包括提高審計信息質量，從而提高審計效率和效果。另一方面，推動非現場監管的制度的試行，比如說加強報告制度。最后是可以通過加強金融組織內部的風險控制。如果內部建設良好，那么會帶來外部監管成本的降低。
本文通過重新定位金融審計，探討其對于防范金融風險的重要優勢所在，提出應該充分利用免疫系統理論，構建我國獨特的金融審計免疫機制。尤其是通過硬件組織和軟件平臺的構建，共同打造國家審計、社會審計、內部審計的合力，最終充分突出現代金融審計對于國家宏觀經濟層面的正面影響力。筆者相信，現在對于建立更為完善的金融審計機制是非常必要而且可行的。
參考文獻：
[1]黎仁華：《政府審計維護國家金融安全的實現機制》，《管理世界》2010年第2期。
1995年有關金融“五法一決定”頒布以來，我國的金融法律建設日臻完善，金融監管體制逐步理順，金融監管工作不斷加強，對促進金融改革和發展、維護金融業的穩定發揮了重要作用。但是，面對加入WTO的新形勢，我國的金融監管與國際上先進的金融監管相比，仍然顯得很薄弱，表現為：
1、沒有形成規范、連續和系統性的監管。
目前我國金融監管尚未實現規范化和系統化，還沒有真正實現持續性監管，沒有建立一個有效的金融風險監測、評價、預警和處置系統。金融監管還存在著一定程度的盲目性、隨意性和分散性，缺乏連續性和系統性，缺乏各種監管手段的有效配合，缺乏對監管信息的綜合運用，缺乏對風險的跟蹤監測，從而導致監管成本的提高和監管效率的下降，使金融風險得以積聚和擴散，最后忙于事后救火處置。
2、沒有將金融機構的法人治理結構和內控作為監管重心。
過去我們對金融機構的法人治理結構和內控重視不夠，監督不力，往往忙于外部監管。特別是對金融機構董事會、監事會、經營管理班子的職責，對董事長、行長的職責不夠明確，對其行使職責的情況缺乏有效監督，對內控制度的建設及執行情況檢查不力，其結果是，中國人民銀行投入了很多人力和精力，但監管效果并不明顯。經驗證明，外部監管不能代替金融機構的內部有效控制，也不能成為金融機構內控的補充。金融機構良好的法人治理結構和內控機制是實現有效金融監管的基礎，只有建立完善的金融機構自我約束和自我發展機制，加上有效的金融監管，才能保證金融機構穩健發展。
3、金融監管缺乏應有的嚴肅性。
對于資本充足率、不良貸款比率等指標沒有達到監管標準的金融機構，未能及時采取有效的糾正措施，使金融風險不斷累積；對違法違規經營的金融機構及其主要負責人沒有依法嚴肅處理，有些被關閉金融機構的主要負責人仍可以在其他金融機構甚至是監管部門繼續任職。這足以說明，金融監管工作中仍然存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的情況，亟待提高金融監管的嚴肅性，樹立中央銀行監管的權威。
4、市場退出機制的不健全。
雖然去年底國務院頒布了《金融機構撤銷條例》，對危機金融機構的市場退出仍然主要采取撤銷(關閉)這一行政方式，而尚未建立危機金融機構順利退出的市場配套機制，結果使各級政府和中央銀行為此投入大量的救助和處置資金，由此不僅增加財政和貨幣穩定的壓力，同時也助長了“道德危害”。因此，迫切需要建立金融機構穩定退出市場的處置和保障機制，包括建立存款保險制度和完善的關閉破產程序，在防范風險的蔓延和擴大，維護社會穩定的基礎上，保護存款人利益和社會公眾利益。
5、金融監管支持系統薄弱。
金融監管的組織領導體系不完善，沒有形成一個分工明確、責任清晰、高效運行的監管組織系統。金融監管法律體系不夠完善，存在著法律真空，操作性較差。沒有建立集中統一的監管信息庫，缺乏金融數據的收集、整理及分析系統。沒有實行審慎會計制度，不能真實反映被監管金融機構的資產質量和盈虧狀況。社會中介機構的金融監管作用沒有得到充分發揮。信息披露制度不完善，沒有充分發揮市場約束機制的作用。
二、國際金融監管的發展趨勢
最近中央金融工作會議提出的金融監管目標是：維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統性風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。這個目標在表達方式上雖然與他國有所不同，但其基本內容都是一致的，就是保護存款人利益和維護整個金融體系的安全與穩定。盡管這個基本目標沒有改變，但伴隨著經濟金融全球化，信息技術的廣泛應用以及國際銀行業的巨大變化，各國金融監管當局的監管理念、監管方式與手段都發生了很大變化。特別是亞洲金融危機的爆發，促使各國金融監管當局進一步認識到金融監管改革的重要性。在這種背景下，金融監管呈現出一些新的發展趨勢。
1、在實施合規性監管的同時，進一步強化風險監管。各國金融監管當局逐漸認識到，盡管有些金融機構能夠遵從監管當局制定的各項監管規章制度，但是仍然不能確保有效地防范和化解風險。相對于金融業務的快速發展，大部分金融法規制度的更新具有滯后性，從而使其有效性常常受到一定限制。因此，各國金融監管當局在加強合規性監管的同時，開始注重風險監管，注重對風險的早期識別、預警和控制，尤其注重金融機構內部的風險控制和管理，注重考核金融機構識別、衡量、監測和控制風險的能力和水平。
2、在不斷完善對銀行傳統業務風險監管的同時，強調對銀行創新業務風險監管。近些年來，金融機構以金融衍生產品交易、網絡化銀行業務和投資銀行業務為主要內容的金融創新業務快速發展，上述業務在創造更大收益的同時，也伴隨著更大的風險，對金融市場和銀行體系安全造成的沖擊也更為直接和猛烈。因此，各國金融監管當局在加強對傳統金融業務風險監管的同時，開始注重對銀行創新業務風險的監管，并制定相應的監管法規和操作指引，以規范業務發展，督促金融機構防范和控制風險。巴塞爾銀行監管委員會也為完善金融創新業務風險的監管，特別是其市場風險、對方違約風險及操作風險等風險的監管，提供了許多參考性文獻、國際最佳實踐及主要原則。
3、強調金融機構的公司治理結構。良好的公司治理結構是單個金融機構和整個金融體系安全穩定的基本保障，公司治理結構存在嚴重問題，其后果可能是災難性的，因此建立良好的公司治理結構已得到國際金融組織和各國金融監管當局的高度關注。歷史上許多銀行都因治理結構不良而導致危機。亞洲金融危機的深刻教訓之一，就是這些國家的銀行治理結構存在嚴重缺陷。一些亞洲國家的銀行在金融危機過后痛定思痛，都致力于公司治理結構的改革，并將這種改革作為生存和發展的重要保障。不少國家根據理論和實踐成果，專門起草并了關于良好公司治理結構的指引或原則。
4、強調信息披露與市場約束。許多國際金融組織及金融監管當局都把亞洲金融危機部分地歸結為亞洲國家的金融體系不透明，因此提倡和要求各國最大限度地充分披露金融信息，增加金融運行的透明度。不能充分披露金融信息，使存款人和投資人不能對銀行的風險做出及時、客觀的判斷，使監管當局不能及時監測、評價和控制金融機構的風險，使金融機構的自我約束放松，金融風險不斷積累。
5、強調反洗錢與防止金融犯罪。隨著制販毒等有組織犯罪活動日益猖獗，犯罪分子利用銀行體系從事洗錢活動的問題越來越突出，并日益引起國際社會的廣泛關注。這一趨勢使傳統的銀行要為客戶保密的制度受到沖擊。許多國家制定專門的反洗錢立法，不僅從道義上，而且從法律上明確規定了金融機構在防止犯罪分子利用金融體系從事洗錢活動方面的職責，強調金融機構要加強和完善內部控制，要及時全面了解自己的客戶，要具備識別判斷客戶的程序和能力，金融機構不得提供無業務背景的資金存取、轉移等銀行服務，對認為可疑的交易要及時向有關當局報告。
此外，國際金融組織和許多金融監管當局特別關注和強調內部控制和風險監管、審慎監管、并表監管以及各國監管當局的合作等。分析研究這些發展趨勢，對于我國重新審視金融監管制度和監管方式，提高金融監管的有效性具有重要的借鑒作用和參考作用。
三、與國際金融監管標準接軌的構想
加入WTO后，如何更新監管理念與方式，與國際慣例和標準接軌，迅速提高我國金融監管水平和效率，是擺在全體央行工作者面前的一個重要的課題。筆者認為，當前我國央行監管無論是思維方式還是工作重心都應該大膽更新和調整。
1、毫不猶豫地清理、修訂、廢止與國際慣例相悖的金融法律、法規文件，加強對國際金融監管規則與標準的學習和人才培訓，提高我國加入WTO的適應能力和接軌效果。去年底，中央辦公廳文件指出，要在深入理解和準確把握世界貿易組織協議和我國對外承諾的基礎上，抓緊制定既能嚴格履行我國對外承諾、又能利用世界貿易組織規則保護和發展我國經濟的法律、法規和規章。這是對全國而言的總體要求，我們金融監管部門也必須做好這項工作，要迅速對現行的法律、法規及規章進行清理，按照法制統一和公開透明的原則，對違反世界貿易組織規則的規定，該修改的修改，該廢止的廢止，使我國的金融法律和金融監管手段符合國際通行做法，這是其一。
其二就是要培養人才，提高金融監管干部隊伍的整體素質。世界貿易組織的核心是《WTO協定》，其中1997年底，有70個成員國達成了一項新協議，即《全球金融服務貿易協定》，于1999年初簽署生效，標致著全球金融市場開放邁出了新的重要的一步。我國加入WTO組織，銀行、證券、保險和金融信息市場將面向世界逐步放開，我們的金融工作者，特別是中央銀行的監管干部必須全面掌握這一協定的內涵，掌握巴塞爾銀行監管委員會制定的《有效銀行監管核心原則》，要分期分批對廣大監管干部進行培訓，做到熟悉規則并能熟練地運用規則。要培養一大批具有較好的外語水平和深厚的金融知識并能掌握國際通用規則的綜合性人才和專門人才。
2、明確金融機構功能定位，把住市場準入關，優化銀行機構法人治理結構，建立良好的內部控制與風險管理體系，防止“先天性缺陷”問題。首先，明確各類金融機構的功能定位，有利于科學制定各類金融機構的準入標準；有利于形成合理的金融布局和適度競爭，在促進經濟發展和滿足社會需求的同時，保障金融機構自身的穩健發展；有利于金融機構發揮專業優勢，提高金融服務的質量和效率；特別是有利于確定各類金融機構的風險特征和監管重點，合理分配監管資源，提高監管的效率和專業化水平。第二，市場準入是金融監管的首要環節，把好市場準入關是保障金融機構穩健運行和金融體系安全的重要基礎。因此，我們只能批準高質量的金融機構和高級經營管理人員進入金融市場，并根據金融機構的功能定位和審慎性標準，審批金融機構的業務范圍，以防止金融機構盲目擴大經營規模而發生惡性競爭，防范金融機構的經營風險，維護金融系統的安全與穩定。第三，金融機構是否能穩健、安全經營，關鍵在于其自身能否建立良好的公司治理結構和有效的內部控制系統。目前，國際上監管當局非常重視金融機構的內部控制制度和風險管理體系的建設，就是說主要依靠商業銀行自身管理實現穩健經營和健康發展。因此筆者認為，央行的監管責任不在于金融機構的內部管理，而在于督促金融機構建立和完善內部控制和風險管理體系。如果金融機構沒有建立完善內部控制制度和風險管理體系，或者沒有很好地貫徹執行內部控制和風險管理制度，中央銀行就應當介入，并根據問題的嚴重程度采取相應的監管措施，防止問題進一步擴展和蔓延。第四，由于金融機構良好的法人治理結構和內控機制是實現有效監管的基礎，我們就必須著力分析和判斷金融機構的法人治理結構是否優良，內控機：制是否合理和完善，高級經營管理人員是否稱職，特別是要明確金融機構董事會、監事會、經營管理班子及其成員各自的職責，使其自我約束，自我發展。
3、更新監管理念，堅持審慎性會計原則，實施并表監管、資本控制與風險處置等多種強有力的手段與措施，將金融監管納入市場約束的軌道。金融機構屬于經營特殊商品的高風險企業，其資產價值和財務成果受多種因素的影響，采取不同的會計準則和價值評價方法，其評價結果直接影響監管部門和社會公眾對其真實風險的判斷。因此，我們必須實施審慎性會計原則和審慎監管標準，運用這些原則和標準正確識別、衡量和控制風險，確保銀行穩健運行。隨著金融機構業務和機構的多元化與國際化，以及銀行控股集團和金融控股集團的發展，并表監管已成為有效監管的重要前提，可以說并表監管是判斷金融監管部門是否有能力對商業銀行實施有效監管的一個重要標準。巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管核心原則》別強調，監管者要有能力在并表的基礎上進行監管，包括審查銀行組織直接或間接從事的各項銀行和非，銀行業務，以及其國外機構從事的業務。同時并表監菅為金融監管部門從資本要求方面控制商業銀行風險提供了可能。面對國際舞臺，我們必須建立金融機構穩定退出市場的處置和保障機制，以便應對金融機構發生的風險問題。融監管部門要針對金融機構所存在的不同風險及風險的嚴重程度，及時采取相應的逐步加強的措施加以處置，包括糾正、救助和市場退出。具體的處置流程是：
這些處置措施要在科學評價的基礎上進行，特別是一些強制性措施既要慎重又要果斷，要區別不同情況實施。如救措施包括：調整決策層和管理層，實施資產和債務重組，外部注資，變現資產，股東增資，凍結大額開支和股息紅利分配，停止部分業務，以及實施兼并、合并等。對難以挽救的危機機構，要及時采取市場退出的處置措施，以防止演變為系統性或區域性金融風險。
關鍵詞：外資銀行 銀行監管 對策
一、對外資銀行實施監管的意義
銀行監管,是經濟金融監管的一個分支,是由中央銀行、銀行監督委員會或其他金融監管當局、有關機構,代表社會公眾對銀行經營管理的各個方面實施監督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一,擔負著重大的社會責任。其能否穩健運行關系該國的經濟、政治的穩定,具有極其重要的社會意義。因此,銀行監管受到了各國金融監管當局的普遍重視。各國金融監管當局紛紛根據本國銀行業運行的實際情況對本國范圍內的銀行實行嚴格的監管。這里當然也包括該國境內的外資銀行。隨著經濟的全球化,金融市場的界限越見模糊,外資銀行大量存在于各國金融領域,它的高速發展給該國經濟穩定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監管置于重要位置。但截至目前,理論界尚未形成完備的外資銀行監管理論體系。各國的外資銀行監管實踐仍依靠原有監管理論體系的指導。對此,作者認為,外資銀行本是銀行,對其監管的區別主要來自各國實際情況的不同,而監管理論對它是完全適用的,也是十分必要的。中國尚屬發展中國家,對發展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監管,能維護國家經濟穩定,保證國家金融安全,具有重要的現實意義。
二、外資銀行在我國的發展現狀和特點
(一)外資銀行在我國的發展現狀
截至2007年10月,我國已有外資獨資銀行20家;中外合資銀行3家;另有72家外國銀行設立了130家分行,191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底,我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。(注:法人銀行在業務范圍、稅收等方面享有優惠。外資銀行隨時可轉為法人銀行。)外資銀行在我國發展十分迅速,現已具有相當規模。
(二)外資銀行的發展特點
1.外資銀行經營范圍、業務范圍不斷擴大。2006年12月11日,我國對外資銀行實行全面的國民待遇,外資銀行不再受到行業和地域限制。外資銀行發展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略,外資銀行經營范圍和業務范圍不斷擴大,對我國經濟的影響力逐步加強。
2.外資銀行資產質量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規則,其經營狀況日趨穩定,市場份額逐步恢復,盈利能力穩步提高,資產總額持續增加,僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元,占我國銀行業資產的1.8%。
3.參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》的指引下,外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行,一是出于對長期經營戰略的思考;二是希望借中資銀行不受政策限制和網點設置完善之利,繞開各類限制,快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發行聯手推出的花旗參與管理和技術合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
論文出處(作者):
三、我國外資銀行監管中的問題
(一)監管法規不健全
監管的有效性依賴于監管的法制化,而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年,卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規避監管,嚴重影響了對外資銀行的監管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞,但相關法規的健全工作遠未完成。
(二)監管方式單一
目前,我國外資銀行監管還停留在傳統“經驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析,以確認其經營的合規性。而對于外資銀行運營的風險性監管上處于空白狀態。
(三)監管資源嚴
重不足
由于外資銀行的開放性比較強,對其的監管需要高質量的資源。目前,我國外資銀行的監管在資源方面相對缺乏。包括監管人員、信息系統等方面的不足。在監管人員方面,表現為量不足、質不高。尚未建立完善的認證制度和后續教育系統。在信息系統建設方面,缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統。在監管信息流程上,表現為低效率性。金融監管當局與相關機構缺乏信息交流。
(四)缺乏與外資銀行母國監管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯系不斷加大,僅在某一國范圍內考察金融監管問題已不能滿足金融監管的需要。政府和金融監管當局要加強與各外資銀行母國監管者的合作,以協調監管措施,降低共同面臨風險。而我國金融監管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監管的建議
(一)健全監管法制
要加強外資銀行監管,我國就必須結合本國實際,參照國際公認的準則(如巴塞爾協議),借鑒西方發達國家監管法律,制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度,規范外資銀行的行為,授予監管機構足夠的權利,為監管工作提供基礎條件。
(二)多元化監管方法和手段
當前我國對外資銀行監管的手段單一,落后,主要是現場與非現場監管,而且兩者缺乏銜接。因此,必須使監管手段多元化,由行政監管手段向經濟性、法律性監管手段轉變,充分實施現場與非現場監管、外部審計、審慎監管會議、三方會議等多樣化監管手段。
(三)健全風險監管體系
目前我國對外資銀行的監管多停留在合規性監管層面,而忽視了風險性監管。我國應根據巴塞爾協議的有關標準,制定嚴格、周密的風險監管體系,將外資銀行的經營風險納入監管,保證全面、客觀、合理的實施監管。
(四)建立監管人才培養和認證機制
加強我國外資銀行監管要依賴大量專門人才,監管當局應主導建立完善的人才培養和認證體系。可邀請高校等研究機構參與其中,確保培養認證機制的專業性。
(五)加強信息交流,與各國監管機構堅強合作
為了應對各國金融體系相互聯系不斷加強的現狀,我國監管當局應主動同各國監管機構建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協調各國監管手段,降低共同面臨的風險。
參考文獻:
[1]程芳,李仲明.銀行業全面開放下外資銀行的監管問題[j].甘肅金融,2007,(6).
[2]耿明英.對在華外資銀行不同商業存在形式下的監管探討[j].武漢金融,2008,(4).
[3]鄧靜.如何加強對外資銀行的監管[j].決策與信息(財經觀察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨,丹尼爾·諾勒,張坤.外資銀行的準入與監管:承諾與實踐[j].銀行家,2008,(5).
（一）外資銀行在我國的發展現狀
截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設立了130家分行，191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業務范圍、稅收等方面享有優惠。外資銀行隨時可轉為法人銀行。）外資銀行在我國發展十分迅速，現已具有相當規模。
（二）外資銀行的發展特點
1．外資銀行經營范圍、業務范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業和地域限制。外資銀行發展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經營范圍和業務范圍不斷擴大，對我國經濟的影響力逐步加強。
2．外資銀行資產質量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規則，其經營狀況日趨穩定，市場份額逐步恢復，盈利能力穩步提高，資產總額持續增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業資產的1.8%。
3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經營戰略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網點設置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發行聯手推出的花旗參與管理和技術合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
二、對外資銀行實施監管的意義
銀行監管，是經濟金融監管的一個分支，是由中央銀行、銀行監督委員會或其他金融監管當局、有關機構，代表社會公眾對銀行經營管理的各個方面實施監督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔負著重大的社會責任。其能否穩健運行關系該國的經濟、政治的穩定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監管受到了各國金融監管當局的普遍重視。各國金融監管當局紛紛根據本國銀行業運行的實際情況對本國范圍內的銀行實行嚴格的監管。這里當然也包括該國境內的外資銀行。隨著經濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領域，它的高速發展給該國經濟穩定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監管理論體系。各國的外資銀行監管實踐仍依靠原有監管理論體系的指導。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監管的區別主要來自各國實際情況的不同，而監管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發展中國家，對發展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監管，能維護國家經濟穩定，保證國家金融安全，具有重要的現實意義。
三、我國外資銀行監管中的問題
（一）監管法規不健全
監管的有效性依賴于監管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規避監管，嚴重影響了對外資銀行的監管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關法規的健全工作遠未完成。
（二）監管方式單一
目前，我國外資銀行監管還停留在傳統“經驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經營的合規性。而對于外資銀行運營的風險性監管上處于空白狀態。
（三）監管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強，對其的監管需要高質量的資源。目前，我國外資銀行的監管在資源方面相對缺乏。包括監管人員、信息系統等方面的不足。在監管人員方面，表現為量不足、質不高。尚未建立完善的認證制度和后續教育系統。在信息系統建設方面，缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統。在監管信息流程上，表現為低效率性。金融監管當局與相關機構缺乏信息交流。
（四）缺乏與外資銀行母國監管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯系不斷加大，僅在某一國范圍內考察金融監管問題已不能滿足金融監管的需要。政府和金融監管當局要加強與各外資銀行母國監管者的合
作，以協調監管措施，降低共同面臨風險。而我國金融監管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監管的建議
（一）健全監管法制
要加強外資銀行監管，我國就必須結合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協議），借鑒西方發達國家監管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規范外資銀行的行為，授予監管機構足夠的權利，為監管工作提供基礎條件。
（二）多元化監管方法和手段
當前我國對外資銀行監管的手段單一，落后，主要是現場與非現場監管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監管手段多元化，由行政監管手段向經濟性、法律性監管手段轉變，充分實施現場與非現場監管、外部審計、審慎監管會議、三方會議等多樣化監管手段。
（三）健全風險監管體系
目前我國對外資銀行的監管多停留在合規性監管層面，而忽視了風險性監管。我國應根據巴塞爾協議的有關標準，制定嚴格、周密的風險監管體系，將外資銀行的經營風險納入監管，保證全面、客觀、合理的實施監管。
（四）建立監管人才培養和認證機制
加強我國外資銀行監管要依賴大量專門人才，監管當局應主導建立完善的人才培養和認證體系。可邀請高校等研究機構參與其中，確保培養認證機制的專業性。
（五）加強信息交流，與各國監管機構堅強合作
為了應對各國金融體系相互聯系不斷加強的現狀，我國監管當局應主動同各國監管機構建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協調各國監管手段，降低共同面臨的風險。
參考文獻：
[1]程芳,李仲明.銀行業全面開放下外資銀行的監管問題[J].甘肅金融，2007,(6).
[2]耿明英.對在華外資銀行不同商業存在形式下的監管探討[J].武漢金融，2008,(4).
[3]鄧靜.如何加強對外資銀行的監管[J].決策與信息(財經觀察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨，丹尼爾·諾勒，張坤.外資銀行的準入與監管：承諾與實踐[J].銀行家，2008，(5).
[5]鄭澤華.加強和完善在華外資銀行監管[J].金融理論與實踐，2005,(3).
關鍵詞：外資銀行 銀行監管 對策
一、對外資銀行實施監管的意義
銀行監管,是經濟金融監管的一個分支,是由中央銀行、銀行監督委員會或其他金融監管當局、有關機構,代表社會公眾對銀行經營管理的各個方面實施監督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一,擔負著重大的社會責任。其能否穩健運行關系該國的經濟、政治的穩定,具有極其重要的社會意義。因此,銀行監管受到了各國金融監管當局的普遍重視。各國金融監管當局紛紛根據本國銀行業運行的實際情況對本國范圍內的銀行實行嚴格的監管。這里當然也包括該國境內的外資銀行。隨著經濟的全球化,金融市場的界限越見模糊,外資銀行大量存在于各國金融領域,它的高速發展給該國經濟穩定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監管置于重要位置。但截至目前,理論界尚未形成完備的外資銀行監管理論體系。各國的外資銀行監管實踐仍依靠原有監管理論體系的指導。對此,作者認為,外資銀行本是銀行,對其監管的區別主要來自各國實際情況的不同,而監管理論對它是完全適用的,也是十分必要的。中國尚屬發展中國家,對發展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監管,能維護國家經濟穩定,保證國家金融安全,具有重要的現實意義。
二、外資銀行在我國的發展現狀和特點
(一)外資銀行在我國的發展現狀
截至2007年10月,我國已有外資獨資銀行20家;中外合資銀行3家;另有72家外國銀行設立了130家分行,191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底,我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。(注:法人銀行在業務范圍、稅收等方面享有優惠。外資銀行隨時可轉為法人銀行。)外資銀行在我國發展十分迅速,現已具有相當規模。
(二)外資銀行的發展特點
1.外資銀行經營范圍、業務范圍不斷擴大。2006年12月11日,我國對外資銀行實行全面的國民待遇,外資銀行不再受到行業和地域限制。外資銀行發展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略,外資銀行經營范圍和業務范圍不斷擴大,對我國經濟的影響力逐步加強。
2.外資銀行資產質量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規則,其經營狀況日趨穩定,市場份額逐步恢復,盈利能力穩步提高,資產總額持續增加,僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元,占我國銀行業資產的1.8%。
3.參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》的指引下,外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行,一是出于對長期經營戰略的思考;二是希望借中資銀行不受政策限制和網點設置完善之利,繞開各類限制,快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發行聯手推出的花旗參與管理和技術合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
論文出處(作者):
三、我國外資銀行監管中的問題
(一)監管法規不健全
監管的有效性依賴于監管的法制化,而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年,卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規避監管,嚴重影響了對外資銀行的監管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞,但相關法規的健全工作遠未完成。
(二)監管方式單一
目前,我國外資銀行監管還停留在傳統“經驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析,以確認其經營的合規性。而對于外資銀行運營的風險性監管上處于空白狀態。
(三)監管資源嚴重不足
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bsp; 由于外資銀行的開放性比較強,對其的監管需要高質量的資源。目前,我國外資銀行的監管在資源方面相對缺乏。包括監管人員、信息系統等方面的不足。在監管人員方面,表現為量不足、質不高。尚未建立完善的認證制度和后續教育系統。在信息系統建設方面,缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統。在監管信息流程上,表現為低效率性。金融監管當局與相關機構缺乏信息交流。
(四)缺乏與外資銀行母國監管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯系不斷加大,僅在某一國范圍內考察金融監管問題已不能滿足金融監管的需要。政府和金融監管當局要加強與各外資銀行母國監管者的合作,以協調監管措施,降低共同面臨風險。而我國金融監管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監管的建議
(一)健全監管法制
要加強外資銀行監管,我國就必須結合本國實際,參照國際公認的準則(如巴塞爾協議),借鑒西方發達國家監管法律,制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度,規范外資銀行的行為,授予監管機構足夠的權利,為監管工作提供基礎條件。
(二)多元化監管方法和手段
當前我國對外資銀行監管的手段單一,落后,主要是現場與非現場監管,而且兩者缺乏銜接。因此,必須使監管手段多元化,由行政監管手段向經濟性、法律性監管手段轉變,充分實施現場與非現場監管、外部審計、審慎監管會議、三方會議等多樣化監管手段。
(三)健全風險監管體系
目前我國對外資銀行的監管多停留在合規性監管層面,而忽視了風險性監管。我國應根據巴塞爾協議的有關標準,制定嚴格、周密的風險監管體系,將外資銀行的經營風險納入監管,保證全面、客觀、合理的實施監管。
(四)建立監管人才培養和認證機制
加強我國外資銀行監管要依賴大量專門人才,監管當局應主導建立完善的人才培養和認證體系。可邀請高校等研究機構參與其中,確保培養認證機制的專業性。
(五)加強信息交流,與各國監管機構堅強合作
為了應對各國金融體系相互聯系不斷加強的現狀,我國監管當局應主動同各國監管機構建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協調各國監管手段,降低共同面臨的風險。
參考文獻:
[1]程芳,李仲明.銀行業全面開放下外資銀行的監管問題[j].甘肅金融,2007,(6).
[2]耿明英.對在華外資銀行不同商業存在形式下的監管探討[j].武漢金融,2008,(4).
[3]鄧靜.如何加強對外資銀行的監管[j].決策與信息(財經觀察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨,丹尼爾·諾勒,張坤.外資銀行的準入與監管:承諾與實踐[j].銀行家,2008,(5).
關鍵詞：金融機構；金融監管；發展趨勢
20世紀90年代以來，國際經濟一體化和金融全球化進程加快，金融創新不斷涌現，金融機構日益轉向多元化經營，一方面促進了各國經濟的發展，另一方面也使各國發生危機的潛在可能性提高，這對金融監管提出了更高的要求，迫使各國金融監管不斷變革，由此金融監管在理論上以及實踐上都呈現諸多新的發展趨勢。
一、國外金融監管理論的發展趨勢
金融監管理論的爭論實際上是圍繞著要不要監管，如果要監管的話在多大程度上以及采用什么樣的方式進行監管展開的。
20世紀90年代以來，隨著信息經濟學的興起，金融監管理論呈現出以信息經濟學為分析范式的趨勢。信息經濟學認為在一般市場中普遍存在信息不對稱、信息不完全的現象。金融體系中存在兩類不對稱：一類是金融機構與存款者之間的信息不對稱。金融機構與存款者間的信息不對稱使得金融市場上的價格信息不能有效地傳遞，從而加大了金融市場交易的成本，降低了市場交易效率。另一類是信貸市場上金融機構與貸款企業之間的信息不對稱。即使沒有政府的干預，由于存在貸款人方面的逆向選擇和借款人方面道德風險的行為，信貸配給可以作為一種長期均衡的現象存在。信息經濟學向人們說明，不僅僅是貸款人，銀行也有可能產生道德風險，這就改變了以往金融監管理論只對貸款人進行監管而忽略了對銀行監管的做法，使監管更為全面。
作為對信息不對稱和信息不完全理論的回應，2004年6月，巴塞爾委員會公布的新資本協議（《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》）把信息披露（市場監管）作為該協議的第三大支柱載入其中。①除此以外，還有三種主要的金融監管理論：（1）從金融合同的角度研究金融監管。經濟合同理論，最初是用于工業和公共事業監管領域。金融交易包含著金融機構和金融消費者之間、金融機構和監管者之間、監管者和社會之間顯性和隱性合同的復雜結構。監管可以被視為被監管者和監管者之間的一系列隱性合同關系，合同決定了簽訂該合同的各方應該遵守的行為，以及對違約方可能采取的措施。設計得好的合同可以促使金融機構的行為避免或者減少系統性風險，反之，則可能在金融活動中產生系統性風險。所以監管合同的首要目的就是要使金融機構的行為和反應朝著社會所期望的方向發展。幾乎所有形式的外部監管都存在根本性的道德風險問題。監管既然被視為一種隱含合同，那么由此可能產生的道德風險問題就是它會使投資者認為，既然這些金融機構的金融服務是經過權威部門授權并得到監督的，那么它們理所當然是安全的。而且，監管者在阻止監管失靈方面的歷史記錄越好，投資者這樣的印象就越深。然而，投資者必須認識到監管的局限性，監管無法消除所有的風險。而且金融市場和金融合同本來就包含著風險，投資者本身也存在發生決策錯誤的可能。（2）金融監管的成本和收益問題。大多數國家對監管機構的直接成本都有比較可靠的數據。但對施加于被監管對象所造成的額外負擔卻沒有數據可利用。所以精確計算監管的成本和收益幾乎是不可能的，而且區分哪些成本是金融機構為了自身風險控制和內部管理所必需的，哪些是由于監管制度所強加的也不是十分容易。但它的意義卻是現實的：監管任何時候都是在成本和收益的權衡中做出判斷，所以，偶爾的監管失靈是否可以視為監管體系（假使已經設計有效）的必要成本，增強監管的強度是否可以消除所有出現的監管失靈，所有這些問題都值得分析。（3）金融監管的激勵問題。投資者認為監管者保證了金融機構的安全和端正良好的品行，而金融機構認為它們所要做的就是遵守一些監管者所要求的具體規定。雙方認識的差距還可能對監管一方和被監管一方造成逆向激勵的問題。西方學者現在認為監管者也是利益最大化的主體，所以有沒有合意的激勵就會影響執法的效果。拉豐和梯若爾及其后來者所發展的激勵規制理論和新管制經濟學為研究激勵性金融監管問題提供了新的思路和方法。②
二、國外金融監管實踐的發展趨勢
金融監管是一個實踐性很強的問題，涉及的內容十分龐雜，并且各國在具體的金融監管實踐上更是差異明顯。20世紀90年代以來，國際金融市場的一體化進程加快，金融創新不斷涌現，金融機構也日益轉向多元化經營，金融監管呈現新的發展趨勢。主要表現在以下幾個方面：
1.金融監管的目標從單純強調安全性向安全與效率并重的方向轉變。20世紀70年代以前，金融監管主要側重于維護金融體系的安全性。各國紛紛建立金融安全網，同時對金融機構從市場準人、利率限度、業務范圍等多方面施加了嚴格的限制，最有代表性的是1933年美國頒布的《銀行法》，但這些措施限制了金融機構的自由，造成金融機構經營效率低下。20世紀70年代到80年代末，規避管制的金融創新已使不少限制性措施名存實亡，同時人們認識到金融監管給金融業的運行所帶來的成本，于是各國開始采取靈活的應變措施。美國在1999年11月通過的《金融服務現代化法》，以促進金融業的效率和競爭力為主要目的；日本從1994年著手進行的“金融大爆炸”改革，新誕生的“金融廳”將確保金融體系的安全、活力和金融市場的公正和效率作為自己的首要任務；英國《金融服務與市場法》則提出了“好監管”的六條原則，如“使用監管資源的效率和經濟原則”、“權衡監管的收益和可能帶來的成本”等，顯示了監管當局對效率目標的重視。③
2.監管主體從分散走向集中。20世紀七、八十年代，隨著金融自由化浪潮的推進，金融業務逐漸走向綜合化，分散的監管很難滿足金融業發展的需要，金融監管主體具有從分散走向集中的趨勢，但已經不再是集中于中央銀行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麥于1988年、瑞典于1991年、英國于1997年、澳大利亞于1998年分別成立了統一監管機構，并將其移出中央銀行。日本、韓國、新加坡相繼效仿，愛爾蘭、以色列、拉脫維亞、墨西哥、南非、奧地利、德國、愛爾蘭和比利時都有類似改革傾向。美國1999年《金融現代服務法案》掀起了金融綜合化的浪潮，但是，分散化的金融監管并沒有被放棄。④
3.金融監管范圍不斷擴大。在許多國家，金融監管機構無權對銀行的附屬公司或銀行的母公司進行監督檢查。在這種情況下，要想對整個金融形勢做出客觀準確的評價是相當困難的。要從根本上解決這一難題，必須先從兩方面著手：一是擴大金融監管的范圍；二是統一監督標準和方法。在國際范圍內只有對金融機構進行并表監督，才能使母行（或母公司）及其國內外分支附屬機構在有效的監控下開展業務活動，從而最大限度地從整體上保證各金融機構安全穩健地經營。⑤
4.金融監管手段計算機化。在監管方法上，各國普遍強調管理手段的現代化，充分運用計算機輔助管理，尤其是實時清算系統在金融監管中的運用，并且促進金融機構日常監督、現場檢查和外部審計的有機結合。⑥
5.金融監管內容標準化。在金融監管內容方面，各國金融監管體系也呈現了一些共同特征，逐步統一資本充足性的國際監管標準；流動性管理也普遍強調區別對待，強調監管靈活性和依賴經驗對監督的重要性。⑦
6.金融監管方式從單一合規性監管轉向合規陛監管與風險性監管并重。合規性監管是指監管當局對金融機構執行有關政策、法律、法規情況所實施的監管。合規性監管注重事后的補償與處罰，不能起到風險預測和防范的作用，使監管者長期扮演“救火隊”的角色，監管效率低下。風險性監管是指監管當局對金融機構的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監管，以求最大限度地減少金融風險及其影響。風險監管較之于合規性監管的最大優點在于它側重于對風險的事前防范，能夠及時地和有針對性地提出監管措施。國際銀行監管組織相繼推出了一系列以風險監管為基礎的審慎規則，對信用風險、市場風險、國家和轉移風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險實施全面風險管理。⑧
7.金融監管體系的集中統一化趨勢。隨著經濟的發展和金融自由化的不斷深入，20世紀90年代后期金融業由分業向混業經營的趨勢在進一步加強。在美國，先后開放銀行從事公債回購以及以子公司方式經營證券承銷業務。當金融市場變得越來越一體化時，通訊和計算機的運用使得金融風險在現行監管體系下難以集中控制和監管，這就要求更集中或者至少很協調的監管體系——監管體系應適應被監管的對象的變化而變化。在英國，新的工黨政府已提出將所有金融機構的管制（包括銀行的監管）歸到證券投資委員會的領導下。⑨
8.金融監管體制的組織結構體系向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡。各國金融監管體制的組織結構千差萬別。英國的大衛T.盧埃林教授1997年對73個國家的金融監管組織結構進行研究，發現有13個國家實行單一機構混業監管，35個國家實行銀行、證券、保險業分業監管，25個國家實行部分混業監管，后者包括銀行證券統一監管、保險單獨監管（7個）；銀行保險統一監管、證券單獨監管（13個）以及證券保險統一監管、銀行單獨監管（3個）3種形式，并且受金融混業經營的影響，指定專業監管機構即完全分業監管的國家在數目上呈現出減少趨勢，各國金融監管的組織機構正向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡。⑩
9.金融監管更加注重風險性監管和創新業務的監管。從監管內容看，世界各國監管當局的監管重點實現了兩個轉變：第一，從注重合規性監管向合規性監管和風險監管并重轉變。第二，從注重傳統銀行業務監管向傳統業務和創新業務監管并重轉變。⑾
10.金融監管越來越重視金融機構的內部控制制度和同業自律機制。金融機構的內部控制是實施有效金融監管的前提和基礎。世界金融監管的實踐表明，外部金融監管的力量無論如何強大，監管的程度無論如何細致而周密，如果沒有金融機構的內部控制相配合往往事倍而功半，金融監管效果大打折扣。許多國家的監管當局和一些重要的國際性監管組織也開始對銀行的內部控制問題給予前所未有的關注。金融機構同業自律機制作為增強金融業安全的重要手段之一，受到各國普遍重視。以歐洲大陸國家為代表，比利時、法國、德國、盧森堡、荷蘭等國的銀行家協會和某些專業信貸機構的行業組織都在不同程度上發揮著監督作用。盡管金融業公會組織在各國監管體系中的地位不盡相同，但各國都比較重視其在金融監管體系中所起的作用。⑿
11.以市場約束為基礎的監管體系正在形成。巴塞爾委員會《新資本充足框架（征求意見稿）》對1988年制定的《資本充足協議》做出了重大的改革，其中最引人關注的內容是將外部評級引入風險管理框架，要求銀行使用公共信息確定其風險加權資本，根據評級公司的評級確定信貸風險權重，新框架的適用對象仍是那些在國際業務領域活躍的大型國際性銀行。歐洲委員會公布了一些關于新的資本充足性規定的建議，將比巴塞爾資本協議所針對的范圍更大，涉及所有的銀行和證券公司，該規定試圖將真實風險與資本金更緊密地聯系起來。⒀
12.金融監管法制呈現出趨同化趨勢。金融監管法制的趨同化是指各國在監管模式及具體制度上相互影響、相互協調而日趨接近。由于經濟、社會文化及法制傳統的差異，金融監管法制形成了一定的地區風格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式，二是美國模式。20世紀70年代以來，兩種模式出現了相互融合的趨勢，即英國不斷走向法治化，注重法律建設；而美國則向英國模式靠攏，不斷放松管制的同時增強監管的靈活性。⒁
13.金融監管法制呈現出國際化發展趨勢。隨著金融國際化不斷加深，金融機構及其業務活動跨越了國界的局限，在這種背景下，客觀上需要將各國獨特的監管法規和慣例納入一個統一的國際框架之中，金融監管法制逐漸走向國際化。雙邊協定，區域范圍內監管法制一體化，尤其是巴塞爾委員會通過的一系列協議、原則、標準等在世界各國的推廣和運用，都將給世界各國金融監管法制的變革帶來沖擊。
14.金融監管全球化的趨勢在不斷加強。隨著金融業的全球化，國際金融市場上不穩定性增大，金融風險在不同國家之間相互轉移、擴散的趨勢不斷加強，單靠一國或一家銀行控制金融風險已變得力不從心；另一方面，由于各國監管政策的不一致，客觀上為跨國銀行利用遍布全球的分支機構逃避各國監管從事高風險甚至非法的經營活動創造了條件。而且，跨國銀行由于在別的國家領土上進行經營，本國監管部門鞭長莫及，監管的有效性受到削弱。在全球性統一監管的進程中，巴塞爾委員會發揮了重要作用，該委員會頒布的一系列監管原則成為銀行業國際監管的重要標準。盡管這些協議原則在世界范圍內不具有硬性約束力，但由于其適應了國際金融監管的現實需求，因而得到了國際金融業特別是銀行業和各國監管當局的普遍運用⒂
三、結論
金融監管是一個實踐性很強的問題。20世紀90年代以來，國際金融市場的一體化進程加快，金融創新不斷涌現，金融機構也日益轉向多元化經營，金融監管呈現新的發展趨勢。主要表現在以下幾個方面：金融監管范圍不斷擴大；金融監管手段現代化；金融監管內容標準化；金融監管方式從單一合規性監管轉向合規性監管與風險性監管并重；金融監管體制的組織結構體系向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡；金融監管更加注重風險性監管和創新業務的監管；金融監管越來越重視金融機構的內部控制制度和同業自律機制；以市場約束為基礎的監管體系正在形成；金融監管全球化的趨勢在不斷加強；金融監管體系的集中統一化趨勢；金融監管法制呈現出趨同化、國際化發展趨勢。
注釋：
①③④吳源從。西方國家金融監管的新趨勢及對我國的啟示[J].海南金融，2006，（9）：32—35.
②張慧蓮。論西方金融監管理論的最新發展[J].成人高教學刊，2004，（6）：18—21.
⑤⑥⑦⑨⒀高峰。國際金融監管發展趨勢[J].東北財經大學學報，2001，（4）：24—26.
銀行監管,是經濟金融監管的一個分支,是由中央銀行、銀行監督委員會或其他金融監管當局、有關機構,代表社會公眾對銀行經營管理的各個方面實施監督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一,擔負著重大的社會責任。
其能否穩健運行關系該國的經濟、政治的穩定,具有極其重要的社會意義。因此,銀行監管受到了各國金融監管當局的普遍重視。各國金融監管當局紛紛根據本國銀行業運行的實際情況對本國范圍內的銀行實行嚴格的監管。這里當然也包括該國境內的外資銀行。隨著經濟的全球化,金融市場的界限越見模糊,外資銀行大量存在于各國金融領域,它的高速發展給該國經濟穩定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監管置于重要位置。但截至目前,理論界尚未形成完備的外資銀行監管理論體系。各國的外資銀行監管實踐仍依靠原有監管理論體系的指導。對此,作者認為,外資銀行本是銀行,對其監管的區別主要來自各國實際情況的不同,而監管理論對它是完全適用的,也是十分必要的。中國尚屬發展中國家,對發展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監管,能維護國家經濟穩定,保證國家金融安全,具有重要的現實意義。
二、外資銀行在我國的發展現狀和特點
(一)外資銀行在我國的發展現狀
截至2007年10月,我國已有外資獨資銀行20家;中外合資銀行3家;另有72家外國銀行設立了130家分行,191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底,我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。(注:法人銀行在業務范圍、稅收等方面享有優惠。外資銀行隨時可轉為法人銀行。)外資銀行在我國發展十分迅速,現已具有相當規模。
(二)外資銀行的發展特點
1.外資銀行經營范圍、業務范圍不斷擴大。2006年12月11日,我國對外資銀行實行全面的國民待遇,外資銀行不再受到行業和地域限制。外資銀行發展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略,外資銀行經營范圍和業務范圍不斷擴大,對我國經濟的影響力逐步加強。
2.外資銀行資產質量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規則,其經營狀況日趨穩定,市場份額逐步恢復,盈利能力穩步提高,資產總額持續增加,僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元,占我國銀行業資產的1.8%。
3.參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》的指引下,外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行,一是出于對長期經營戰略的思考;二是希望借中資銀行不受政策限制和網點設置完善之利,繞開各類限制,快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發行聯手推出的花旗參與管理和技術合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
三、我國外資銀行監管中的問題
(一)監管法規不健全
監管的有效性依賴于監管的法制化,而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年,卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規避監管,嚴重影響了對外資銀行的監管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞,但相關法規的健全工作遠未完成。
(二)監管方式單一
目前,我國外資銀行監管還停留在傳統“經驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析,以確認其經營的合規性。而對于外資銀行運營的風險性監管上處于空白狀態。
(三)監管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強,對其的監管需要高質量的資源。目前,我國外資銀行的監管在資源方面相對缺乏。包括監管人員、信息系統等方面的不足。在監管人員方面,表現為量不足、質不高。尚未建立完善的認證制度和后續教育系統。在信息系統建設方面,缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統。在監管信息流程上,表現為低效率性。金融監管當局與相關機構缺乏信息交流。
(四)缺乏與外資銀行母國監管者的合作
當今世界金融體系間的跨國聯系不斷加大,僅在某一國范圍內考察金融監管問題已不能滿足金融監管的需要。政府和金融監管當局要加強與各外資銀行母國監管者的合作,以協調監管措施,降低共同面臨風險。而我國金融監管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監管的建議
(一)健全監管法制
要加強外資銀行監管,我國就必須結合本國實際,參照國際公認的準則(如巴塞爾協議),借鑒西方發達國家監管法律,制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度,規范外資銀行的行為,授予監管機構足夠的權利,為監管工作提供基礎條件。
(二)多元化監管方法和手段
當前我國對外資銀行監管的手段單一,落后,主要是現場與非現場監管,而且兩者缺乏銜接。因此,必須使監管手段多元化,由行政監管手段向經濟性、法律性監管手段轉變,充分實施現場與非現場監管、外部審計、審慎監管會議、三方會議等多樣化監管手段。
(三)健全風險監管體系
目前我國對外資銀行的監管多停留在合規性監管層面,而忽視了風險性監管。我國應根據巴塞爾協議的有關標準,制定嚴格、周密的風險監管體系,將外資銀行的經營風險納入監管,保證全面、客觀、合理的實施監管。
(四)建立監管人才培養和認證機制
加強我國外資銀行監管要依賴大量專門人才,監管當局應主導建立完善的人才培養和認證體系。可邀請高校等研究機構參與其中,確保培養認證機制的專業性。
關鍵詞：跨國銀行；并表監管；金融隱私權；沖突；制衡
中圖分類號：F830.2
文獻標識碼：A
文章編號：1003-9031(2007)09-0040-06
一、引言
目前，國際金融業主要特征就是金融全球化、金融一體化、金融自由化和金融集團化并進。宏觀上，發達國家積極推進金融全球化和金融自由化，倡導金融服務自由貿易，要求發展中國家放松金融服務市場準入管制，開放國內金融服務市場，其以GATS及其《金融服務附錄》和《關于金融服務承諾的諒解》的達成為佐證；微觀上，發達國家的銀行巨頭走出國門，建立海外分支機構，進行跨國并購和風險投資。發展中國家的實力雄厚的銀行機構也不甘示弱，投資海外以擴大自己的利潤空間。
針對20世紀70年代針對跨國銀行監管不力的局面，巴塞爾委員會了一份題為《銀行國際業務的并表監管》的報告，首次將并表監管作為銀行業監管的重要原則和方法，并表述為“對每家銀行的全球業務進行整體監控，而不僅僅滿足于單一銀行的穩健性”。[1]1997年，巴塞爾委員會在《有效銀行監管的核心原則》則將并表監管確立為對跨國銀行持續性監管的首要原則。[2]至于并表監管的概念，則缺少權威性的表述，原因在于并表監管是一種目標性監管，且每個國家實施并表監管的手段和方式不同，沒有必要給并表監管的內涵做出統一界定。但是母國實施并表監管的前提則是和東道國建立信息交換機制，東道國的信息傳輸的積極性以及對母國監管機構進行現場監管的態度直接決定著并表監管的成效。而在信息傳輸過程中，不可否認涉及到銀行的信息披露及對消費者和客戶的金融信息泄露，侵犯個人金融隱私權。在國際社會倡導加強金融隱私權保護以提高銀行信用的今天，必然導致跨國銀行并表監管和金融隱私權保護之間的沖突。協調兩者的沖突成為國際金融組織及國內金融監管機構需要迫切解決的難題。
金融發達國家積極支持跨國銀行并表監管，但這些國家的金融隱私權立法也最完善的、保護標準也最高，比如美國《銀行保密法》和2000年美國四大金融監管機構聯合制定的《消費者財務隱私保密最終規則》①，歐盟的《個人數據保護指令》等。鑒于此，發展中國家按照《有效銀行監管的核心原則》對其跨國銀行實施并表監管，就遇到發達國家不提供金融信息的尷尬局面，原因在于發展中國家對金融隱私權的保護程度底。歐盟《個人數據保護指令》第25條就明確規定：對于個人信息向第三國傳遞的情形，只有當該第三國在個人信息隱私保護方面到達足夠的保護水平時，才能許可個人信息向第三國傳遞。[3]試想，發展中國家監管機構因為金融隱私權保護水平低而沒有從發達國家獲得實施并表監管的有效信息，那么發展中國家也不會有向發達國家監管機構傳輸數據和金融信息的積極性，就更別提母國監管機構現場檢查和外部審計。總之，對影響跨國銀行監管成效的關鍵性制度――并表監管和金融隱私權保護的沖突進行規制和協調需要從理論溯源和制度構建上進行探究和考量。
二、跨國銀行并表監管與金融隱私權沖突的表現
所謂并表監管是指對一銀行或銀行集團面臨的所有風險，無論其機構注冊或成立于何地，均應從該銀行或銀行集團的業務總體角度予以全盤考慮。[4]本質上就是母國對跨國銀行海外機構經營信息的匯總、評估、審查和監管，因為并表監管的實施須以母國監管當局能夠獲得銀行海外機構的經營信息為前提。但是，各國金融法律制度關于金融隱私權的硬性法律規定，無疑是阻礙母國和東道國暢通信息的最大障礙。所謂金融隱私權則是金融機構的客戶和消費者對其金融信息所享有的不受他人非法侵擾、知悉、利用和公開的一種權利。[5]銀行對客戶和消費者的金融隱私權的保護應當涉及以下三個方面：(1)有關賬戶的信息；(2)有關的客戶交易的信息；(3)銀行因保管客戶的賬戶而獲得的與客戶有關的任何信息。[6]跨國銀行并表監管和金融隱私權沖突的中介就是金融信息，而且是銀行消費者和客戶的金融信息。
(一)沖突的外部表現：信息需求與信息管制之間的沖突
跨國銀行并表監管和金融隱私權沖突的外部表現就是監管機構對金融信息的需求與銀行對金融信息的管制之間的沖突。金融信息對跨國銀行母國監管機構、跨國銀行以及銀行消費者和客戶都是非常重要的資源：對于母國監管機構，其實施并表監管的前提就是要獲得母行及其所有海外分支機構經營信息，對其全球業務進行匯總性的風險狀況和資本充足性監管；[7]對于跨國銀行集團，保護銀行消費者和客戶的金融隱私權是維持其銀行信用最關鍵的部分之一，銀行信用以及公眾對銀行的信心對銀行的生存和發展以及擴大利潤空間生死攸關，如今銀行風險之一就是信用風險，因此對消費者和客戶的金融隱私權保護也是銀行監管的內容；對于銀行消費者和客戶，金融隱私權本來就是傳統隱私權實體內容不斷延伸的結果，而且現代的金融隱私權具有財產屬性，具有巨大商業價值和社會利用價值。因此，三者對于金融信息的不同價值訴求造就了跨國銀行并表監管和金融隱私權的外部沖突。
(二)沖突的內部表現：信息披露監管與信息保護的監管之間的沖突
跨國銀行并表監管要求銀行機構披露金融信息，但是銀行對金融隱私權的保護力度和水平也是母國和東道國對跨國銀行進行監管的內容之一，因此，在監管和被監管之間就呈現了信息披露和信息保護的內部沖突。金融隱私權法律制度是為了加強對金融信息的保護，增加社會公眾對金融機構的信任感，避免金融體系爆發系統性風險。眾所周知，銀行的生存、發展和利潤空間的開拓需要公眾對銀行持有信心，而信心主要來自于銀行對金融消費者和客戶的金融信息的嚴格保護。由于金融信息不對稱的客觀實在，因而在所有的金融監管中，監管者都要監管銀行信息披露的內容、方式以及質量。為了避免銀行內在不穩定帶來的銀行道德風險，2006年開始實施的巴塞爾委員會新資本協議的目的之一就是加強銀行的信息披露來支持市場約束。監管機構需要銀行披露信息，同時也需要銀行保護金融消費者和客戶的金融隱私權，這個兩難問題就是跨國銀行并表監管與金融隱私權保護的內部沖突。
三、跨國銀行并表監管與金融隱私權沖突的根源
跨國銀行并表監管和沖突的背后是母國和東道國在金融監管上的價值沖突。在法律上，沖突的根源主要表現在以下三個方面：
(一)公權和私權的沖突
母國的并表監管是從社會整體利益考慮對金融機構和金融活動進行監管和約束的公法，目的是為了保障金融機構的穩健運行、維護國際金融秩序的穩定和避免金融危機的爆發。在最終極意義上，是為了維護所有存款人和投資人的利益。金融隱私權是為了保護銀行客戶和消費者的個體利益，要求銀行出于信用義務而對客戶和消費者的金融信息予以保密。金融隱私權作為傳統隱私權的延伸，其在本質上是公民的人格權，也即是私權。因此，兩者沖突的根源是價值取向一致下的公權力和私權利的沖突，是個體權利本位和社會權利本位的沖突。雖然兩者的價值取向一致，但是兩者的實現機理卻有很大區別。公權力的天生擴張性必然要損害私權利的實現和行使，因而母國監管機構在實施并表監管過程中必然要損害銀行消費者和客戶的金融隱私權。在維護社會權利、社會利益本位的價值取向中，用犧牲個體的金融隱私權換取整個國際金融體系的穩定符合社會發展趨勢。
(二)屬地管轄和屬人管轄的沖突
國際法下管轄權原本是屬地的，但是屬地理論正根據以下原則發展：盡管屬地理論仍然是國際法的最佳基石，但是也不能為某些當代的管轄沖突提供現成的解決方法；力求管轄權事項和管轄權的屬地基礎與合理利益之間的本質和真實聯系原則得到遵循。[8]正是由于屬地管轄的缺陷及管轄權限分配所帶來利益上的沖突，才出現了屬人管轄，因為屬人管轄也符合了“合理利益之間的本質和真實聯系原則”。按照一般國際法理，在跨國銀行監管過程中，東道國和母國只能依據屬地管轄分別對母行及母行的分支機構進行監管。但是，國別監管的局限性以及跨國銀行戰略的整體性和利益的一致性決定了跨國銀行母國監管機構必須要打破監管的屬地性，依據屬人管轄原則對本國銀行的海外分支機構進行并表監管。這種跨國銀行屬人監管沖擊了傳統的東道國屬地監管。同時，幾乎每個國家對銀行保密、金融隱私都制定了法律規范，除非有特殊的情況，否則拒絕任何有損金融隱私權保護的行政措施。因此，傳統的屬地管轄和金融隱私權保護就和母國對東道國境內的分支機構實施屬人管轄產生沖突。
(三)國家的絕對性與治理的全球性的沖突
幾乎每個國家都有銀行保密的強制性規定，很多國家都上升到國家經濟和經濟安全的問題，不容突破，有些國家甚至規定，泄露客戶秘密的金融業從業者須承擔刑事責任。[9]按照傳統國際法理，是一個國家對內的最高權和對外的獨立權，國家的絕對性體現在國內是絕對的，不受任何限制。國家的相對性，是因為各國的獨立也必須在國際法律范圍之內。的統一性和整體性使其沒法讓渡給某個國際組織和其他國家行使，其只能通過國家讓渡部分治權達到平衡。跨國銀行監管也涉及兩個國家的：(1)跨國銀行在東道國的分支機構，東道國基于國家有無可厚非的管轄權力；(2)由于國際金融體系的特殊性和銀行經營的風險性，東道國監管不能確保跨國銀行整體的穩健經營。為了確保整個國際金融體系的穩健和安全，母國必須對整個跨國金融集團實施監管。母國監管權力沒有否認東道國在地域內監管跨國銀行分支機構的權力。“母國銀行的有效監管依賴于東道國有效監管以及并表水平，東道國監管者對當地市場狀況的了解程度以及采取的監管行動和直接與被監管對象的交流能夠對母國的監管產生重要影響”。[10]同時，由于書面監管的不完整性和不可靠性，東道國應該給予母國監管機構對分支機構的現場檢查以及外部審計的權力。總之，為了維持和確保整個國際金融體系的穩定，避免金融危機的爆發，東道國在維護統一的前提下可以讓渡部分監管權力給母國實施并表監管，這對母國、東道國以及整個國際金融體系的穩定都有積極作用。
四、跨國銀行并表監管與金融隱私權沖突的制衡
為了對跨國銀行進行有效監管，確保國際金融體系的穩定，保護所有銀行存款人和投資人的利益，必須對并表監管和金融隱私權的沖突進行制衡，并且為兩者的制衡尋求統一價值和創設良性機制。
(一)制衡的原因
跨國銀行并表監管和金融隱私權需要制衡是不言而喻的。金融隱私權所追求的保護銀行消費者和客戶的金融信息的價值取向不應成為跨國銀行母國實施并表監管的障礙。為了保護國際金融體系的穩定以及避免金融自由化所引發的國家之間的“系統風險”，必須要提高跨國銀行并表監管的水平，避免監管漏洞，使跨國銀行穩健經營。東道國和母國要不斷提高金融隱私權的保護水平，完善私法制度以及提供有效的救濟機制。跨國銀行并表監管和金融隱私權制衡的原因如下：
1.維護全球金融體系以及國際社會的穩定，避免爆發金融風險和金融危機。銀行高負債經營的特點決定了銀行是用存款人的資金來經營，而資本的趨利性也導致了跨國銀行往往規避東道國和母國的銀行監管進行高風險投資。BCCI銀行的倒閉已經為國際社會的金融監管敲響警鐘，試圖進行并表監管的英國屢屢遭到盧森堡和開曼群島監管當局的抵制，原因就在于這些國家對金融隱私權保護的墨守成規，最終導致了BCCI在全球30個國家的255家金融機構被強行關閉。所以，維系國際金融體系的穩定不可避免地要加強各國監管機構的合作，監管合作能帶來“雙贏”和“多贏”。金融全球化已然超越民族國家之間的金融利益之爭，更多關注的是金融體系的穩健經營和整體安全。面對金融危機的擴散效應以及銀行經營的國際化趨勢，東道國和母國在相互尊重金融制度的基礎上展開監管合作，才能獲得自身的金融安全和金融發展。巴塞爾委員會也注意到：東道國和母國卓而有效的信息交流，在加上監管機構之間在評估風險過程中建立相互信任和信心機制，不僅有助于提高監管質量也有助于節省有限的監管資源。
2.維持銀行信用和公眾對銀行機構的信心，確保銀行的穩健經營。金融隱私權關乎到銀行信用，金融機構的存在以及運轉依賴于良好的社會信用，而金融信用卻有賴于對金融信息的保護及對金融信息流動和使用的規范。以銀行為代表的金融業是現代經濟的核心組成部分，如果銀行信用沒有得到充分的關注和維持，有效的跨國銀行監管也不能避免銀行的“擠兌”狂潮，因為銀行信用很大程度上來自于銀行對客戶和消費者的金融信息的保護。投資者和消費者永遠是銀行的生命線。
(二)價值上的制衡
1.制衡的宏觀價值――社會利益論。金融產品的消費者和銀行客戶作為社會成員之一，其個人利益與社會利益在終極價值取向上是統一的。金融監管是為了實現和維護整個金融體系的穩定，是為了所有社會公眾的利益。在實現和維護社會公眾利益的過程中，金融監管不可避免地要以損害銀行系統的某些客戶和消費者的金融隱私權為代價。“銀行是高負債、風險多、競爭激烈的行業，嚴格的金融隱私權的保護所導致的信息披露不充分，進而導致金融信息不對稱，會危害整個國際金融體系的穩定和誘發金融危機的爆發，最終的結果是損害了所有金融消費者和銀行客戶的利益。在社會利益多元化的趨勢下，監管者把相機性的規則制定和實施描述為促進穩定、公平和經濟效率的組織嚴密的行為。這種公共利益的特征提供了一種無私主義的理論，那就是為什么大度的政府可以授權政治上獨立的中央銀行，讓它以一種自認為合理的方式監管私人金融機構。”[11]被政府授權的監管組織立足于維護社會公共利益以至于維護全球利益，有能力有權利對包括銀行在內的所有金融機構進行審慎監管，監管的目的是為了維護涵蓋個人利益的公共利益。所以，跨國銀行母行監管機構對跨國銀行的母行及所有的分行、子行及控股金融公司實施并表監管在價值上是為了維護金融體系的穩健經營、避免銀行經營的道德風險，從而維護整個社會公眾及所有的金融產品消費者和銀行客戶的利益。
在并表監管過程中，母國監管機構不可避免的要通過書面審查、現場調查和外部審計的方式獲取銀行消費者和客戶的金融信息，侵犯金融隱私權，但是監管機構實施并表監管的目的是好的、動機是善的以及價值是高位階的。當然，保護銀行消費者和客戶的金融隱私權對銀行提供服務和維持信用非常重要，所以公共利益監管者需要非常謹慎，避免削弱銀行和他們的客戶降低他們自己內部信息不對稱帶來的成本的激勵。
2.制衡的微觀價值――金融安全論。不管是跨國銀行并表監管還是對消費者和客戶的金融隱私權的保護在終結意義上都是為了維護金融安全。最近幾十年，銀行競爭劇增，新的風險活動不斷增加，銀行也面臨著金融監管放松、外部沖擊、貨幣政策和糟糕的銀行實踐的問題。沒有金融安全就沒有世界經濟安全和發展，金融危機的波及擴散效用也導致國際體系中民族國家在金融領域中“一損俱損”。
并表監管和金融隱私權有沖突，但在金融安全領域，兩者的價值是統一的。跨國銀行母國通過實施并表監管來維系跨國銀行集團的穩健經營，這對母國以及該銀行遍及世界各地的東道國的國內金融安全都起到“安全閥”的作用。母國和東道國在監管中充分地、真誠地合作，避免跨國銀行“監管真空”的存在，對其跨國資本流動，子行和分行資本充足率以近分支機構信息披露等等進行全面監管，這對國際金融體系的穩定和安全具有保障作用。東道國和母國對金融隱私權的保護也保障了銀行經營的命脈――銀行信用，避免由于公眾對銀行信用的懷疑而導致擠兌風波，最終是維護金融安全。由于金融自由化和金融一體化，一國爆發金融危機不可避免的要波及其他國家，危及整個國際金融體系的穩定。
總之，認識到并表監管和金融隱私權在金融安全上的一致性對于制衡兩者的沖突具有指導意義。雙方不能成為彼此的障礙，也不能偏重某一方作用而忽視另一方的價值。
(三)機制上的制衡
推動金融自由化和金融一體化進程的主要是西方金融發達國家，真正從全球化中獲得較大利益的也是它們。一些金融制度和金融市場都很薄弱的非發達國家則對銀行監管的多邊規則和全球規則的制定熱情不高。鑒于跨國銀行并表監管的重要性以及協調東道國和母國信息交流的必要性，有必要從雙邊機制著手，逐漸向區域機制和全球機制滲透。巴塞爾委員會也認為：東道國和母國的信息交流和共享，最好是制度化和長期的，而非隨機臨時性的。當然，制度化是有層次的。在目前的經濟格局下，簽定大量的雙邊協定是現實的，簽定區域性的信息交流協定是可能的，制定全球性信息交流的規則是可行的。同時，機制上的平衡也可以從并表監管的實施和金融隱私權保護的雙重角度同時進行。
1.雙邊機制――切實可行的制衡方法。雙邊機制主要有兩種制衡方法：一是國家之間簽定諒解備忘錄的形式，使信息交流制度化、規范化和原則化，不涉及到國家權利和義務；二是簽定雙邊條約，確定國家的權利和義務，要求國家承擔在實施并表監管和信息暢通與交換中的國家責任。由于國際條約過于剛性，且需要國家立法機關批準，所以在金融監管機構的雙邊合作上，簽定一般國際法意義上的諒解備忘錄比較合適，主要對并表監管所需要的信息交換機制起到制度化和規范化的作用即可，這也是巴塞爾委員會提倡的一種制度化方式。
建立雙邊信息交換安排首先要解決的一個問題就是要正確處理信息保密和信息交流的關系。東道國的信息保密和金融隱私權的保護是為了保護單個銀行客戶的利益，而母國并表監管是出于保護存款人和投資人的利益，維護整個銀行體系的穩健。對此，巴塞爾委員會認為：盡管存在保護客戶機密的合理根據，但銀行保密法不應防礙監管者確保國際銀行體系的安全和穩健的能力；同時，國際上有關加強交換信息機制的建議，也不應危及銀行保護其與正當客戶的信任關系的能力。為了平衡這種矛盾，巴塞爾委員會在1990年《巴塞爾協定補充》以及1996年《跨國銀行監管》等文件中，從并表監管所需要的信息種類及特征入手，建議母國與東道國建立一種信息交換的國際制衡機制，以解決并表監管和銀行保密法之間的沖突。實踐中，這種沖突的制衡是通過“信息安全條款”來實現，即東道國對母國監管機構所獲取的信息有自由裁量權，但是該類信息的獲取和交流要限于下列條件：(1)信息交流的目的是為了特定的銀行并表監管；(2)信息的使用僅限于進行審慎監管的官員，并且未經東道國同意，不得傳遞給第三方；(3)母國監管機構對未經客戶明示同意而獲得的信息，應保證采取一切可能保密措施；(4)母國和東道國之間存在信息交流的雙向機制，實現互惠；(5)接受信息方承諾基于所獲信息而采取重大行動時，應事先與提供方予以協商。[12]
因此，在跨國銀行并表監管和金融隱私權沖突的雙邊制衡機制上，可以按照巴塞爾委員會文件所確立的基本原則為指導，結合母國和東道國具體的金融體系特征、金融監管的微觀操作方法以及金融隱私權的保護傳統，相互協商一致，在平衡雙邊利益的基礎上達成信息交流的備忘錄，以形成信息交流和信息披露的制度化、原則化和規范化，在提高母國并表監管的效率和維護金融體系穩健的同時加強對銀行消費者和客戶金融隱私權的保護。
2.區域機制――歐盟金融一體化催生的協調并表監管和金融隱私權的成功范例。跨國銀行并表監管和金融隱私權保護的區域協調機制的成功范例莫過于歐盟。跨國銀行并表監管的產生和發展正是由于金融服務自由化的結果，其實一部金融服務自由化法在某種意義上就是一部金融監管法。區域層面上的金融服務自由化對跨國銀行并表監管的實施具有協調和統一的作用，巴塞爾委員會沒有對并表監管的具體形式和內容做統一的規定，而是有監管機構來掌握操作方式，但是不管跨國銀行母國監管機構如何操作并表監管，前提都建立在信息共享機制之上，其主要表現在：(1)東道國監管者應將跨國銀行分支機構在當地運作出現的問題通知母國監管者，或者至少不應設置障礙而削弱母國監管者實行并表監管的能力。(2)東道國在實施并表監管過程中，如發現跨國銀行母行存在問題直接涉及某一特定東道國的分支機構，則應將該情況通知東道國監管當局。(3)東道國監管者應將他們擬對外國銀行當地分支機構采取的監管措施及時通知母國監管者。[13]
在歐洲共同體建立之初，由于各國保密條款的限制使得各國監管當局之間并無有效的聯絡和傳遞信息的機制，因而導致了跨國銀行的監管漏洞。鑒于這種監管漏洞，歐盟出臺了《1983年并表監管指令》，其確立了在并表基礎上對信用機構進行監管的框架，并表監管原則已經在整個共同體范圍內適用。但是由于《1983年并表監管指令》的缺陷和國際商業信貸銀行(BCCI)的倒閉，促使歐盟出臺了具有歷史意義的《1992年并表監管指令》，該指令的出臺及在全體成員國國內的具體實施，對信用機構并表監管的信息暢通具有保障作用。同時歐盟金融信息的保護水平也很高，對于歐盟國家向成員外的第三國傳遞信息時，《個人數據保護指令》明確規定：只有當該國在個人信息隱私保護方面到達足夠的保護水平，才能向其傳遞。同時歐盟成員國在實施并表監管時，監管當局也負有職業保密義務，即“一國銀行監管機構一般不能將其以監管者身份獲得的機密信息向另一成員國的稅務機關和檢查機關披露。”[14]
3.全球機制――對并表監管和金融隱私權進行全球治理。對跨國銀行并表監管與金融隱私權沖突的全球規制是可行的，可以把其作為金融業全球治理的內容之一。所謂全球治理是通過具有約束力的國際規制解決全球性的問題，以維持正常的國際政治經濟秩序，其是治理理論在國際層面的延伸和繼續。將善治、治理和全球理論的思想直接運用于實踐的最初機構，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。這些組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現狀的主要標準之一。
在國際金融體系的管理和穩定中，國際貨幣基金組織和世界銀行集團發揮著巨大的作用。在20世紀，國際金融組織這樣做的目的是為了提高援助的效益，確保受償國償還貸款的能力，因而要求這些國家引入自由主義的市場經濟體制以及市場自由化等等。
目前，在金融全球化、金融一體化、金融自由化和金融集團化的趨勢下，民族國家都置身于自由化和一體化當中，民族國家的銀行全球擴張，跨國兼并，分支機構遍布海內外。實踐中，民族國家金融實力差別很大。出于不同的金融利益考慮，有些國家全力支持跨國銀行并表監管，有些離岸金融中心維卻嚴格保護金融隱私權保護，而更多的發展中國家對金融自由化無能為力，處于被邊緣化的狀態，對跨國銀行并表監管態度冷漠。在金融利益不均衡且沒有貨物貿易所體現的“比較優勢”的的狀況下，只有國家之間的意志協調不可能實現并表監管和金融隱私權的沖突的全球制衡，有影響力的國際金融組織有必要以某種利益作為對價來換取相關國家在實施跨國銀行并表監管、信息交流和披露以及金融隱私權保護上的妥協和贊同。國際金融組織的對價，就是其提供的各種類型的貸款，若要接受這些貸款，國際金融組織可以要求相關國家按照巴塞爾委員會銀行監管的和金融信息保護的相關制度變革國內的金融規則，對整個國際金融體系的穩定和整個國際社會利益作出讓步。
五、結語
為了維護國際金融體系的穩定，必須按照《有效銀行監管的核心原則》要對跨國銀行進行并表監管，避免跨國銀行的監管漏洞。為了維護金融機構的信用，必須對銀行消費者和客戶的金融隱私權提高保護水平，避免產生公眾對銀行的不信任。母國實施并表監管過程的前提是東道國的制度化、規范化信息交流和信息披露，在披露和交流金融信息的過程中必然會侵犯金融隱私權。因此，為了保護整體存款人和投資人的利益，為了維護國際社會金融安全和穩健，為了保障社會公共利益和全球公共利益，必須對跨國銀行并表監管和金融隱私權的沖突在價值和機制上進行全方位的制衡，在保護金融隱私權的前提下，充分、高效的實施對跨國銀行的并表監管。
參考文獻：
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Conflict and Balance between Consolidated Supervision of Cross-border Bank and Financial Private Right
CHEN Yi-shun
(School of Law，Xiamen University，Xiamen 361005，China)
提高對“系統重要性”金融機構的監管標準
針對資產規模較大、對美國金融體系可能帶來系統性風險的“系統重要性”金融機構，法案設立了更為嚴格的監管標準。
對“系統重要性”金融機構的認定法案規定必須通過金融穩定監督委員會(FSOC)2／3以上的成員投票贊成，并經過委員會主席的投票確認，才能認定金融機構或其支付、清算、結算活動是系統重要的。為此，委員會要綜合考慮以下因素：金融機構交易活動所處理的總的貨幣價值規模，尤其關注對資產規模在500億美元以上的金融機構的嚴格監管；金融機構對其交易對手總的債務暴露程度；和其他金融機構之間的相互影響程度；經營失敗對更廣泛的金融系統可能造成的影響。
對銀行提出更高的資本金要求一是提高系統重要性銀行及銀行控股公司的資本金水平，要求將現行的資本金比例作為未來資本金要求的“底線”。二是資本金質量的規定更為嚴格，要求銀行不能將“信托優先證券”等混合型資本工具繼續作為一級資本。三是規定銀行監管者應建立順周期的資本金分配機制。在經濟擴張時期增加對機構的資本金水平的要求，而在經濟緊縮時相應減少資本金要求，從而防止銀行“逆周期性”經營對金融穩定的沖擊。
“沃爾克法則”對銀行高風險業務的限制法案吸收了美聯儲前任主席、奧巴馬政府經濟顧問保羅?沃爾克(Pad Vdcker)的建議，限制銀行實體(包括存款機構及其分支機構和子公司)發起或者投資于對沖基金和私募股權基金。一是規定銀行實體在對沖基金或私募股權基金中的權益，必須限制在基金所有權益的3％以內；二是規定銀行實體在對沖基金或私募股權基金中的權益合計，不能超過其自身一級資本的3％。而且銀行實體不能從事與客戶服務無關的自營交易，以降低投機易帶來的潛在風險。
避免“大而不倒”金融機構的形成和對其的救助美聯儲可對資產規模在500億美元以上的機構，提出更嚴格的資本金水平、杠桿比率、流動性管理等標準。而且要求單一銀行在儲蓄市場的占比不能超過10％，以限制銀行機構規模擴張和集中度過高。具有系統重要性的金融機構要定期提交“葬禮計劃”，以便在經營失敗時可根據計劃進行快速有序的關閉，降低給消費者和市場帶來的損失和風險。對經營失敗的大型機構，將必須通過有序的清算程序進行拆分清算，而不是繼續得到美聯儲緊急貸款的救助，尤其強調不再由納稅人承擔這些機構的救助或者清算成本。
對陷入破產的系統重要性機構建立有序清算程序對經營失敗的系統重要性金融機構，其破產可能對美國金融穩定帶來顯著的系統性風險，將根據一個有序的清算程序進行清算。財政部可以任命美國聯邦存款保險公司(FDIC)作為接收者，負責其清算拆分。而FDIC則必須保證：所有債權申請在公司股東權益之前得到滿足；由公司股東和未擔保的債權人承擔破產損失；破產公司的管理層和有過失的董事被撤銷；FDIC沒有得到任何資產權益，也不可以成為破產公司的股東。這些機構的破產清算成本應由機構本身而不是納稅人承擔。FDIC可以以破產公司清算資產預期回收金額為限，借出一定資金進行清算。而且在公司清算后的債務償還序列中，政府處于優先地位，從而保障納稅人的利益不受損失。
加強對消費者的金融保護
成立消費者金融保護局新建立的消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)，是聯儲的一個分支機構并接受聯儲的資助，其主管將由總統任命，并要通過參議院的批準。CFPB具有相對獨立的權限，能自行擬定消費者保護法規，管理所有提供消費者金融服務的、資產規模超過100億美元的金融機構(包括銀行和非銀行機構)，及這些機構發行的按揭貸款、信用卡等金融產品，以保證消費者在購買金融產品時，不受隱性費用、欺騙性條款和欺詐行為等侵害。CFPB還將開通新的免費投訴熱線，以方便消費者投訴有關金融產品和服務的問題。
完善公司治理和增加高管薪酬透明度賦予股東參與董事提名的權力，促使管理層把重點從短期利潤轉移到長期增長和穩定性上來。對于增加公司高管薪酬披露的透明性，證券交易委員會(SEC)要求公司提供5年內高管薪酬和股票表現的對比圖，以促使機構按照其金融業績，而不是基于錯誤的會計信息來支付高管薪酬，實施基于合理激勵的薪酬計劃。金融機構至少三年進行一次專門的股東投票，對高管薪酬和“金色降落傘”機制進行表決，使股東獲得更多關于高管薪酬支付的話語權。對衍生品等金融產品的規范和約束
法案限制過度的金融創新和過于復雜金融產品的使用，實現金融監管對金融創新的合理約束。
增加衍生品交易的透明度和規范性加強對場外市場(OTC)的風險管理，要求證券交易委員會和商品期貨交易委員會(CFTC)頒布管制措施，對大部分能夠清算的場外衍生品進行中央結算和交易所交易，從而將場外交易納入到更為透明有序的場內交易，彌補危機前對場外衍生品過度放縱的監管漏洞。
法案還明確禁止銀行進行衍生品交易活動，要求銀行必須建立一個具有獨立資本的分支機構，專門從事信用違約互換(CDS)等高風險的交易。銀行可在最多24個月內終止所從事的高風險衍生品交易，或將其轉移到分支機構。同時，授權CFTC增加衍生品市場的透明度，要求對互換交易價格進行數據收集和公開披露，對互換交易商等衍生品參與者提出更嚴格的資本和保證金要求。
對抵押貸款的改革首先是要求發放住房抵押貸款機構，明確借款者的收入和資產數量，確定借款者具有貸款償還能力。其次要求資產支持證券的發行者持有其金融產品5％的權益，以避免發行者直接或間接地將產品信用風險進行對沖或者轉移，防止發行機構私下做多或做空金融產品而損害投資者利益，降低借款人面臨的道德風險。另外還有一系列增加抵押貸款合理性、保護借款人利益的改革，如打擊高息貸款、禁止提前還款罰金、增加貸方對利率和最大支付額的信息披露、對不負責任的借貸行為進行處罰等。
填補對對沖基金等金融行業的監管空白
對沖基金和私募股權基金影子銀行系統由于其特有的高杠桿比例、靈活復雜的金融產品和不透明的場外交易，容易累積金融風險。加之對沖基金等影子銀行系統沒有資本充足率和存款準備金等的約束，基本上處于監管真空。本次改革法案要求對沖基金和私募股權基金的投資顧問在證券交易委員會注冊身份，并將聯邦管制的投資顧問的資產門檻從3000萬美元提升到1億美元。同時要求投資顧問提供他們交易和資產組合的相關信息，以供監管者對基金的系統性風險進行必要的評估。SEC對這些基金要進行定期的和專門的檢查，并每年向國會報告保護投資者、維護市場完整性等的監管情況。
信用評級機構為了改變金融危機前后人們對美國信用評級的主觀性、滯后性和非可信性的廣泛質疑，法案規定在SEC中創建一個信用評級辦公室(Office of Credit Ratings)，擁有對信用評級機構進行監管和處罰的權力。對“國家認可的統計評級組織”(Nationally Recognized StatistiadRatingsOrganizations，NRSROs)，至少每年要檢查一次并公布結果。同時，要求這些評級組織向SEC提交年度報告，對其內部控制的有效性等工作進行總結和評價。如果SEC認為一個評級機構沒有足夠的資源持續進行完整的評級活動，將有權延后或廢除評級機構的資格。
對評級機構所采用的評級方法、歷史評級記錄等信息，都要求進行披露。在評級過程中應采用更為客觀和可信的信息，而不僅僅采用被評級公司提供的信息。此外，還要求評級分析師進行專業資格考試，為減輕對信用評級的過分依賴而鼓勵投資者自行進行信用風險分析，防止資產擔保證券的發行者自行選擇對自己評級較高的評級機構等。
對原有監管機構和職能的重構
改革法案通過對原有聯邦監管體系調整監管結構、重構監管功能，實現對金融市場更為全面的監管覆蓋，保證對系統性風險有效的宏觀審慎監管。
新設立金融穩定監督委員會改革法案專門設立金融穩定監督委員會(Financial Stability Oversight Council，FSOC)，負責認定具有“系統重要性”的金融機構，識別和監控金融系統中出現的系統性風險，協調多個監管機構之間的監管合作。委員會由10位成員組成，財政部長任主席，其他成員有美聯儲、證監會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、貨幣監理署(OCC)、聯邦存款保險公司(FDIC)、聯邦住房金融局(FHFA)、美國信用社管理局(NCUA)、新成立的消費者金融保護局(CFPB)的長官，以及1位獨立人士。還有5名無投票權成員分別來自聯邦公報局(0FR)、聯邦保險辦公室(FIO)以及各州的銀行業、保險業和證券業監管機構。
改革聯邦存款保險公司的職能首先在對存款機構的聯邦存款保險公司(FDIC)中的保險進行測算時，將以存款機構的總資產(而不是有形資產凈值)為基礎進行估價。其次，存款保險基金(DIF)不再以保險存款的1.5％為上限，也不再要求FDIC歸還DIF中超過1.5％比例的金額。再次，針對一個確定會威脅美國金融穩定的流動性事件，FDIC將有權擔保瀕臨破產的被保險存款機構及其控股公司的債務，但擔保計劃必須得到財政部的批準。
對美聯儲監管職權多方面的調整首先，聯儲的監管范圍有一定擴展。在繼續監管州會員銀行和銀行控股公司的同時，由于儲蓄機構監管局(OTS)被廢止并合并到貨幣監理署(OCC)，聯儲的監管范圍將擴展到儲蓄和貸款控股公司。對資產規模在500億美元以上的銀行控股公司，聯儲有權對其設定更為嚴格的資本、流動性和杠桿率要求，以限制其對美國金融體系帶來的系統性風險。其次，聯儲的緊急貸款權將面臨更嚴格的限制。聯儲必須保證緊急貸款只用于緩解流動性，而非救助瀕臨倒閉的機構，也禁止聯儲向無力償還的借款者放貸。再次，聯儲的貨幣政策等業務面臨嚴格審計。美國政府審計局(GAO)將對金融危機時期的緊急貸款進行審計，并公布貸款細節。GAO還將要求聯儲定期披露緊急貸款、貼現貸款、公開市場操作等詳細信息，并對這些信息進行審計，以規范美聯儲的貨幣政策業務和金融監管權限。同時，還從聯儲內部治理結構上提升監管的可信性。總統委派一名聯儲副主席，作為董事會的一員對監管和制度提出建議，并每半年向國會匯報。GAO也將指派聯儲董事，檢查現行監管制度能否代表大眾利益、有無利益沖突。
對美國金融監管改革法案的簡單評價
首先，改革法案針對性地填補了金融危機暴露出來的諸多監管漏洞。此次金融監管改革就是希望對危機前后暴露出來的監管漏洞，如系統性風險監管缺失、對衍生品等的交易和創新監管不足、對影子銀行系統的監管缺失以及對“大而不倒”金融機構監管和處置流程不當等，提出針對性的改革措施。由此，美國金融監管體系從總體上吸收了金融危機的教訓，作出防范類似危機的必要改革和調整，以建立起在長期能防范金融危機的“免疫系統”。
其次，在強調對“系統重要性”機構從嚴監管的同時，對其他小型機構進行了豁免。從法案條款看，更為嚴格的金融監管標準只是對“系統重要性”機構而言的，而對于其他規模較小(如資產規模不足500億美元)、對金融市場不會造成系統性沖擊的金融機構則進行豁免。類似的豁免條款還有。對資產規模少于1.5億美元的對沖基金和私募股權基金免除信息注冊的要求；對資產不足7500萬美元的機構，免除其提供高管薪酬和內部控制等的審計證明報告等。可見改革具有明確的監管目標，而非無區別地限制所有規模金融機構的創新和擴展。
再次，對建立覆蓋整個金融市場的統一監管體系進行了探索。由于金融監管改革的核心目標之一，是對金融體系整個系統性風險的有效防范，這就需要實施跨機構、跨行業、跨市場的統一金融監管體系。法案在分業監管的基礎上，通過建立廣泛代表各行業的“金融穩定監督委員會”，來統一和協調對整個金融市場的有效監管，對建立統一的金融監管體系作出了初步嘗試。
