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（一）中國社會保障基金投資內容中國社會保障基金首次提到投資運營思想，主要體現在國務院頒布的《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）中。該文件要求：積累基金的一部分可以購買國家債券。從2010~2013年的《社會保險情況》統(tǒng)計來看，我國社會保險基金投資主要包括債券投資、委托運營、協(xié)議存款等內容。以2013年為例，全國社會保險基金總資產47727億，用于債券投資116億、委托運營595億、協(xié)議存款1285億，投資資產占當年全國社會保險基金總資產的4.2%。全國社會保障基金理事會掌控下的全國社會保障基金投資范圍相對寬泛很多，境內投資包括銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具；境外投資包括銀行存款、符合規(guī)定的債券、貨幣市場產品、股票、基金、金融衍生品等。
（二）美國社會保障基金投資內容美國OASDI投資基金由專門的投資委員會負責，投資基金只能購買政府專門為其量身打造的特別債券（specialissues，SI）。這種特別債券分為長期和短期二種類型，短期債券（SIcertificates）以天來計算投資收益，投資期限為下一年的6月30日；長期債券（SIbonds）一般是在每年6月30日作出投資決定，投資期限通常是1~15年。
（三）新加坡社會保障基金投資內容新加坡中央公積金由中央公積金管理局負責，中央公積金投資可分為二大類，一類是由新加坡政府投資管理公司（GSIC）負責投資運營的中央公積金，它掌控中央公積金絕大部分，該基金主要由CPF賬戶最低法定額度匯集而成，絕大部分用于購買非交易類政府債券；另一類則是專業(yè)化的資產管理公司負責的中央公積金自主投資計劃及保險計劃等，此類基金主要由超過CPF賬戶最低法定額度基金所構成。中央公積金自主投資計劃主要針對超過OA、SA賬戶規(guī)定的積累額度，賬戶所有者可選擇一定比例的公積金賬戶資產自主投資，如股票、共同基金等；保險計劃保險，可投資于定期存款、可轉讓存款憑證、股票和債券等。具體投資內容如表2所示。由此可見，中國全國社會保障基金投資內容較為廣泛，社會保險基金投資相對保守；美國OASDI基金范圍狹窄，投資風險最低；新加坡將CPF分為三個投資計劃，GSIC掌控的中央公積金投資渠道保守，CPFIS-OA投資計劃較為靈活，CPFIS-SA投資內容廣泛。
二、投資規(guī)模及收益率比較
目前，我國社會保險投資基金絕大部份存于銀行，收益率為同期銀行存款利率。2013年全國社會保險基金當年收入31207億元，支出27916億元，結余3291億元，當年用于投資的基金僅為1996億元，占當年基金總資產的4.2%，2012年底全國社會保險基金資產39835億元存于財政專戶，利息通常是以中國人民銀行的同期商業(yè)銀行三個月定期存款利率為基數，以日計息。如果以2013年中國人民銀行的同期商業(yè)銀行三個月定期存款利率2.85%來估算，扣除當年通貨膨脹率2.6%，則收益極低。而全國社會保障基金投資產品多元化，2013年末，全國社會保障基金總資產12415.64億元，收益685.87億，收益率6.2%。截至2013年底，全國社會保障基金年平均收益率8.13%。美國OASDI基金僅用于購買政府特別債券，收益相對較為穩(wěn)定。如2014年OASDI投資交易記錄顯示：在2014年5月購買次年5月份到期的一款價值604.6億美元短期債券，年收益率為2.375%；2008年6月購買2018年5月到期的一款價值3.2億美元的長期債券，年收益率為4.000%。2011年底，美國OASDI基金總資產26779億美元，截至2012年底，基金總資產27323億美元，一年間基金投資政府特別債券和銀行存款利息收入1091億美元，收益率4.07%，扣除當年通貨膨脹1.5%，基金略有盈余。根據2013年OASDI投資管理人年報測算，2013年OASDI投資收益的水平保持在1026億美元，收益率約為3.8%。新加坡CPF投資收益主要來源于特別分紅、投資收益、可交易金融資產的溢價估值、投資資產的溢價估值、銀行存款利息收益、其他運營收入等。如投資收益主要包括政府債券、法定委員會債券、公司債券等；投資資產諸如房產、停車場等固定資產類；其他運營收入主要來自商業(yè)廣場、物業(yè)、餐飲業(yè)等收入。如新加坡規(guī)定CPF利息率水平在2014年4~7月中，CPF法定額度內記賬利率為2.5%~4.0%，其中OA賬戶為2.5%，SA賬戶、MA賬戶及RA賬戶為4.0%；實際利率中，OA賬戶為0.21%，SA賬戶、MA賬戶為3.19%，RA賬戶為2.93%。2012年，新加坡CPF投資收益來自特別債券分紅約1.5億新元、投資收益84.6億新元、金融資產估值溢價0.34億新元、投資資產估值溢價0.56億新元、銀行存款利息0.07億新元、其他運營收入0.9億新元。
三、美國、新加坡社會保障基金投資對我國的啟示
通過對美國、新加坡社會保障基金投資管理體制、投資內容、投資收益等對比分析，我國社會保障基金想要在確保基金“安全性、盈利性、流動性”前提下，實現保值、增值，必須在基金投資的管理體制、投資規(guī)則、信息披露等方面作出更大的努力，才能實現基金的可持續(xù)，維護社會和諧、穩(wěn)定。
（一）提高社會保險統(tǒng)籌層次，結余基金統(tǒng)一管理我國社會保險結余基金分散在各社會保險統(tǒng)籌區(qū)，社會保險基金投資因存在基金分散、投資專業(yè)隊伍缺乏、各統(tǒng)籌區(qū)投資積極性不高等因素，使得基金保值增值難度增大。因而，我們應借鑒新加坡、美國對社會保障基金管理的經驗，基金全國統(tǒng)一管理，并由專門成立的社會保險基金投資部門或管理機構（如新加坡專門成立管理CPF基金的新加坡政府投資公司、美國也有專門的社保基金投資管理委員會）負責投資運營，增加基金規(guī)模經濟效應，提高社會保險基金收益。
（二）做好基金投資預算，提高基金收益社會保險基金因采用險種“分別建賬，分賬核算”的會計原則，投資管理人可根據不同險種的收支情況，可將基金投資不同時限的固定類無風險資產。如2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入22680億元，其中征繳收入18634億元，基金支出18470億元，基金總收入均大于基金總支出。因此，社會保險基金投資管理機構做好基金收支預算，可以將歷年累計結余控制在一定比例做常態(tài)化投資，投資中長期國債、協(xié)議存款等或委托全國社會保障基金理事會進行投資。如新加坡對中央公積金的投資，就規(guī)定公積金賬戶最低積累額度，并委托GISC投資，超過部分適用其他投資計劃；也可以借鑒美國OASDI投資方式，做1~15年期的長期政府債券投資，以保證較高收益。
（三）規(guī)范基金投資內容，確保基金安全我國社會保障基金投資的基本原則是“在確保基金安全性的前提下，提高盈利性，滿足流動性”的要求。我國社會保險基金規(guī)模大、覆蓋人群多，投資基金絕大部分應投資無風險類投資資產、適度投資部分風險資產，在資產投資過程中要進行嚴格的投資資產風險評估、投資基金數量限制評估等。如美國OASDI考慮到投資市場的風險，將所有基金投資于政府債券，在考慮基金流動性時，基金絕大部分選擇短期債券。2013年，OASDI掌控27652億美元，其中短期債券投資27005億美元，長期債券投資647億美元。
（四）完善信息披露制度，加強基金監(jiān)督目前我國社會保障基金投資報告僅通過每年的《全國社會保險情況》和《全國社會保障基金理事會年度報告》來簡要地說明基金的收支情況，在投資計劃、投資決策、投資產品組合等方面說明過少。如《2013年全國社會保險情況》顯示：協(xié)議存款1285億元，卻未注明存款利率、到期日期、收益情況等內容，而美國OASDI和新加坡CPF都能在官網上查閱詳細的投資計劃說明、投資產品組合、基金分配、收益預期等內容，便于全體國民監(jiān)督，減少隱性投資損失。因此，我國社會保障基金投資應加強信息披露制度建設，從投資計劃到投資組合，再到資金分配，最后到收益率分配，要做到全程可查、可控，完善監(jiān)督體系，減少基金損失。
關鍵詞：基金監(jiān)管／審慎型／嚴格限量型
社會保障體系是一個龐大而完整的系統(tǒng)工程，社會保障基金監(jiān)管是其中的重要一環(huán)。確保基金的安全和完整是基金監(jiān)管的首要目標。社會保險基金無論從收支的過程來看；還是從投資運營的操作看，都潛伏著各種風險。隨著基金的規(guī)模的擴大；基金風險的可分散程度越小。社會保障基金監(jiān)管的目標的實現，要求通過建立規(guī)避基金運營風險的“防火墻”、“減震器”，以確保基金的安全和完整，促進保值增值，保護社會公眾的利益，維持社會公眾對社會保障的信心。我國現在社保基金的監(jiān)管方式采用的是嚴格限量監(jiān)管。這種模式的選擇是由我國現實的國情決定的。然而，隨著資本市場的成長、個人賬戶逐步做實的要求以及面對未來人口老齡化的壓力，應嘗試將現行的監(jiān)管方式由嚴格限量監(jiān)管向審慎性監(jiān)管轉變，在給社保基金以最適合的約束條件下，充分發(fā)揮其資本的增值空間。
一、社會保障基金監(jiān)管的典型方式及其比較，
國際上通常將監(jiān)管方式分為兩類：
(一)審慎型監(jiān)管—
即根據審慎原則對基金進行監(jiān)管。監(jiān)督機構不對基金資產的具體安排做任何數量化的規(guī)定，但要求投資管理人的任何一個投資行為都要像一個“謹慎人”對待自己資產一樣考慮各種風險因素。有如下四個主要特點：一是強調基金管理者對基金持有人的誠信義務以及基金管理的透明度，打擊欺詐行為，保護基金持有人的利益；二是要求對基金資產進行多樣化的組合，避免風險過于集中；三是限制基金管理者進行自營業(yè)務；四是鼓勵競爭。在這種監(jiān)督模式下監(jiān)督機構較少干預基金的日常活動.在很大程度上是依靠審計師、精算師等市場中介組織對基金運營進行監(jiān)管，只是在當事人提出要求或基金運營出現問題時才介入；這種監(jiān)督模式給基金管理者依靠專業(yè)背景進行投資以很大的發(fā)揮空間。
(二)嚴格限量監(jiān)管
即預先配置好各種資產在總資產中的比例，然后按照既定的比例投入資金。其主要特點：監(jiān)督機構獨立性強，權力較大，除了要求基金達到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結構，運作和績效等具體方面進行限制性的規(guī)定。監(jiān)督機構根據這些規(guī)定，通過現場的和非現場的監(jiān)管方式密切監(jiān)控基金的日常運營。
其風險較小，但保值風險一般高于審慎性監(jiān)管模式。
(三)兩種模式的比較與分析
兩種模式各有特點；對待不同的風險抵御能力不同。從資金投資權力上來講，審慎性監(jiān)管是較寬松的，因為管理人享有充分的資產配置權。但從另外一方面看，它又是非常苛刻的，因為在發(fā)生投資失敗時，資金管理人必須能夠舉證自己當時的決策是符合謹慎性原則的。與審慎性監(jiān)管相比較，嚴格限量對投資管理人在承擔投資失敗責任時比較有利；只要不違反預先規(guī)定的資產數量比例規(guī)定就可以免除承擔投資損失的責任。
在表1中，我們可以看到大多數國家采用的是嚴格限制監(jiān)督模式，而只有英國、美國、愛爾蘭是采用的謹慎人投資監(jiān)督模式。這些國家采用謹慎人投資監(jiān)督模式，其資產組合中不動產投資均在50%以上，股票投資尤其居多。
從收益率上看，這種模式的特征是不動產和股票投資收益率大于其他的投資組合的收益率，其傾向于風險較高，靈活性強的投資模式。采用審慎型監(jiān)管方式的國家的基金收益率一般高于采用嚴格限量監(jiān)管的。但這類投資組合的風險較大，需要成熟的資本市場和有效的制衡機制作為充分條件，否則基金的安全難以保證。
二、我國社會保障基金監(jiān)管方式及其實際效果
(一)當前社保基金運營的監(jiān)管模式
我國目前采用的是嚴格限量監(jiān)管模式。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會，并于2001年出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對基金的投資渠道和內容進行了規(guī)定。社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債券等有價證券。理事會直接運作的社保基金的投資范圍限于銀行存款、在一級市場購買國債，其他投資需委托社保基金投資管理人管理和運作并委托社保基金托管人托管。它的優(yōu)勢是資產承擔的風險有底線，但最大的缺陷是容易產生人風險，而人風險在公共產權資產管理框架尚沒有形成合理制約或激勵的投資。土壤上是最容易滋生的，也是最難根治的，這類風險常常表現為“道德風險”。
(二)基金運營現狀
根據《暫行辦法》，目前主要投資于國內資本市場，投資品種包括銀行存款、國債和股票等。銀行存款、國債等風險較小的投資，由社會保障基金理事會內部專業(yè)人員直接運作。股票等風險較大的投資，社保基金委托給專業(yè)投資機構投資運作。2003和2004年，共有10家專業(yè)投資機構人圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。2000年我國建立起了全國保障基金理事會，對全國社保基金的積累部分進行統(tǒng)一投資運營。通過各種投資渠道，社保基金取得了一定成績如表2所示。全國社保基金累計收益率為11.48%，比同期累計通貨膨脹率5.04%高出6個百分點，說明理事會較好地實現了社保基金保值增值的目標。
(三)投資創(chuàng)新與探索
這幾年，在確保資金安全的前提下，針對社保基金的運作展開了一系列多元化投資的探索和創(chuàng)新。2003年，開展了債券回購業(yè)務；以戰(zhàn)略投資者的身份，申購了有良好發(fā)展前景的新股。2004年經國務院批準進行了股權投資，并且開通了上證50ETF直接投資渠道。從實際效果來看，這些投資工具和投資方式的創(chuàng)新，為全國社會保障基金的保值增值發(fā)揮了積極作用。此外，在進入新的資本市場方面，2004年2月，國務院已經原則同意全國社保基金進行海外投資。這對社會保險基金來說又是一個全新的機遇與挑戰(zhàn)。
三、我國社會保障基金實行審慎型監(jiān)管方式的必要性
我國當前面對的老齡化問題嚴峻；其一是我國的養(yǎng)老保險起步晚，層次低，覆蓋面窄；其二是人口老齡化速度迅猛。據測算，目前我國退休人員占在職職工的比例為20%左右，2010年達到30%，2032年達到50%，2045年將達到55%。從目前的投資收益來看，我國社保基金自我保值增值能力難以應對未來20年后的老齡和購買力風險。故筆者從、以下幾個方面考慮，監(jiān)督機構有必要從制度供給方面考慮，轉變現行的監(jiān)管方式。
(一)資金增值是監(jiān)管方式轉變的內生要求
全國社會保障基金需要通過投資運營實現其保值增值，已成為一個不爭的事實。目前社保基金來源有限，多半來自于財政撥款。如表3。假設財政支持可這樣繼續(xù)，對于要承擔的2萬多億的轉制成本，凹這無疑是杯水車薪。如果情況不能得到改善，這些歷史成本很難甩掉，還會使財政陷入泥潭不能自拔。這就需要為資金創(chuàng)造一個合理的投資環(huán)境，讓其實現自我保值增值。
(二)監(jiān)管模式要與投資方式相適應
投資方式改變，要求其監(jiān)管方式也應該隨之改變，兩者相輔相成。全國社保基金理事會的成立之初，按照《暫行辦法》的要求，主要將資金在銀行存款、國債等風險較小的投資。在這種投資方式下，選擇嚴格限量監(jiān)管是比較適宜的，其優(yōu)點在于投資風險、委托風險及成本比較小。不過，隨著基金積累規(guī)模擴大，應對未來老齡化危機的要求，選擇更能保值增值的投資渠道，基金入市成為大勢所趨。2003和2004年，共有10家專業(yè)投資機構入圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。這一投資方式的調整，要求監(jiān)管方式也需要隨之改變，使監(jiān)督方式向適合于社保基金發(fā)展的方向漸進。此外，國家對投資的范圍有所擴大，開展了債券回購，股權投資，并原則上同意海外投資等一系列政策變化。這也就為我們的投資管理人提供了提高收益，降低風險制度前提。但這個前提還不完全，需要適合的監(jiān)管方式與之配合，才可能達到基金保值增值預期的目標。
(三)化解“資產——負債”風險
社保基金在運營過程中，會遇到經營經營風險、財務風險和信用風險，在限量型的監(jiān)管模式下，它們都得到了較有效的控制，但是“資產——負債”風險就成為了一種很難規(guī)避的風險。這種風險就變成了一種系統(tǒng)風險。也就是說，當未來的現金流量是已知的，那么就能夠購買合適的債券來抵消負債的影響，然而，假如未來的現金流量是不確定的，特別是由于工資、物價變化，資產價格上漲或人口因素等，那么固定收益工具或政府債券是一種拙劣的保值工具，不能化解社保基金的資產—負債風險。風險管理學中有一句言簡意賅的結論，那就是“不能把所有的雞蛋放在同一個籃子里”，告訴人們要用分散的辦法去規(guī)避風險。這種規(guī)避方式正與審慎型監(jiān)管方式相匹配。因此，轉變監(jiān)管方式成為一種大的趨勢。
(四)理清產權
社保基金屬于公共產權資產，劃清產權界限，良好的制度供給才能充分發(fā)揮對投資管理人進行激勵的作用。依據《暫行辦法》的規(guī)定，商業(yè)銀行是基金的“托管人”。銀行存款、國債等風險較小的投資，由社會保障基金理事會內部專業(yè)人員直接運作。股票等風險較大的投資，我們委托給專業(yè)投資機構投資運作。從這里可以看出，基金理事會兼有基金托管人和投資管理人的雙重身份。兩者的目標也不盡相同，基金托管人的目標是社保基金的安全性好、流動性高；而投資管理人的目標是社保基金投資的收益最大化。這樣看來，“雙重角色”必然產生一定程度上的沖突，所以這個機構應該進一步“專業(yè)化”。審慎型監(jiān)管有利于這種產權的清晰劃分，使得基金理事會真正成為基金托管人，專業(yè)的投資機構成為投資管理人。從而權責匹配，使它們最大限度的發(fā)揮各自的優(yōu)勢，增大社保基金保值增值能力。
(五)提高競爭層次
從制度的角度來看，沒有—個適合的制度，市場經濟只能是低效的，審慎型的監(jiān)管方式實質是政府的一種新的制度供給。這種監(jiān)管方式的轉變，會引入與市場經濟相一致的競爭，符合市場經濟及全球化的要求。在嚴格限量監(jiān)管條件下，基金投資管理人自由較小，沒有資產—負債風險壓力，也沒有積極尋找基金增值的內在需求。他們只要按照比例投資就高枕無憂，盈虧對這些機構影響不大，缺乏逐利動力。而審慎型監(jiān)管模式會打破這種“大鍋飯”的情況，采用一種機制設計的方式將表現優(yōu)秀的和低劣的基金投資者區(qū)分開來。使得它們有動力和壓力盡可能的為基金保值增值。這樣的話，保值增值能力強的投資管理人會有獲得更多的資源；反之，可供投資的資源越來越少，甚至取消其投資管理人資格。
綜述所述，社保基金所面對的風險呈多樣化，不能完全靠政策法規(guī)，行政命令，更不能依仗投資人或稱為內部人的那部分人的自我約束來控制和化解。需要政府從制度上來考慮，從制度上來約束，為社保基金投資營運提供制度環(huán)境。通過上述分析，審慎型監(jiān)管應該是比較適合今后社保基金保值與增值的一種制度。
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[4]項懷誠.全國社會保障基金管理運營的幾個問題[EB／OL]
(一)社會保障基金運用方式單一
社會保障基金的運用方式的單一，決定了我國社會保障基金的運營收益低下，甚至有可能導致社會保障基金難以保持現有市值，社會保障基金運用方式的禁錮也使得國家經濟調節(jié)受到不利影響，隨著我國參與社會保障的人數越來越多，截至目前，全國社會保障基金的總數已達一萬億元，雖然我國社會保障基金的數額巨大，但是由于缺少科學的運營管理模式，社會保障基金的投資渠道受到很大限制，當前，我國只有少量社會保障基金運用到了國債市場和股票投資，大部分社會保障基金只運用于投資收益較低的領域，難以對社會保障基金進行保值，我國的社會保障體系也因此承受著越來越重的壓力。吳江區(qū)于2011年開始按照參保職工繳費工資總額的5%，部分做實個人賬戶，但針對做實后的個人賬戶的投資運營，仍主要是采取在國有商業(yè)銀行協(xié)議存款和購買國債等方式，由于投資渠道有限，同時還面臨通貨膨脹的風險，部分做實的資金無法實現保值升值。
(二)缺乏科學的社會保障基金的管理方式
我國的社會保障基金由國家社會保障部統(tǒng)一調配，各地區(qū)的社會保障部門只有按照預定方案對社會保障基金進行定期發(fā)放，其余金額大部分存入銀行，只有少部分用來投資國債和股市，國家社會保障基金制度的限制及思想觀念的保守使得我國的社會保障基金的運營受到很大程度的制約，相比較而言，西方發(fā)達國家的社會保障基金運營模式比較值得借鑒，西方發(fā)達國家的社會保障基金的運用由地方政府直接領導，地方政府根據不同地區(qū)經濟發(fā)展現狀和民生事業(yè)投資情況的客觀事實，及時對社會保障基金的運用進行政策調整，甚至有一些國家直接將社會保障基金全權交付投資管理運營公司來進行運用，一些市場比較具備活力的國家，將社會保障基金充分運用于前景廣闊的資本市場，并且從中獲得了巨大的收益。
二、我國社會保障基金領域問題的解決方案
(一)彌補社會保障基金的缺口
我國社會保障基金的缺口很大程度上威脅了我國社會保障體系的正常運行，各地區(qū)的社會保障機構要及時認清當地社會保障體系中存在的弊端，采取科學的方式加以研究解決，要對政府部門私自挪用社會保障基金的現象進行堅決的處罰，賦予各地區(qū)社會保障機構一定的自，防止地方行政機構以行政權力干預社會保障基金的運作，對社會保障基金使用的機構，要進行科學的調查和監(jiān)管，對社會保障基金的運行要采取責任到人的嚴格監(jiān)管機制，防止社會保障基金運行過程中的腐敗現象，要積極借鑒西方國家的社會保障基金運營管理經驗，及時調整我國社會保障體系，盡快彌補我國社會保障基金的資金缺口，保證我國社會保障體系的正常運行。按照中央全面深化改革的總體部署，以社會保險全覆蓋為目標，全國范圍內逐步實施“全民參保登記計劃”，推動建立完善更加公平可持續(xù)的社會保障體系。通過全民參保登記工作，吳江區(qū)可建立社會保險基礎數據庫和全民參保登記信息管理系統(tǒng)，完善登記信息數據動態(tài)管理機制，針對各類未參保人群制定擴面措施，實現本區(qū)戶籍符合參保條件人員應保盡保，實現我區(qū)社會保障基金收入穩(wěn)定增長。
(二)增加社會保障基金運用方式
社會保障基金運營方式的增加，會給我國社會保障基金的運營收益帶來一定程度的提高，要及時解放我國社會保障基金的運營方式，允許更多的領域吸納社會保障基金作為經營資本，將社會保障基金在合理的范圍內運用到波動較大的股票市場和國債市場中，從活躍的市場發(fā)展中獲得更大的經濟收益，保障我國社會保障基金的市場價值和國家經濟調整的力度。各地區(qū)要充分利用我國社會保障基金基數大的優(yōu)勢，將社會保障基金推廣到更廣闊的運營區(qū)域，切實降低我國社會保障體系的運行壓力。
(三)建立科學的社會保障基金管理方式
要積極引進世界發(fā)達國家的社會保障基金的管理經驗和運營模式，采取政府直接領導的模式，根據不同地區(qū)經濟發(fā)展的情況進行差異化的社會保障基金調配，放開社會保障基金的使用條件，將社會保障基金交付給發(fā)展前景較好的投資運營管理公司，確保社會保障基金的市場價值得到提高。各地區(qū)要積極借鑒世界發(fā)達國家在社會保障基金管理領域的先進經驗，國際上大部分發(fā)達國家養(yǎng)老保險制度實行國家層面的統(tǒng)籌。這種做法有利于勞動力的自由流動，減少制度運營成本，能更好地激勵個人參保繳費。對于吳江區(qū)這樣的經濟發(fā)達地區(qū)，生活成本比較高，基礎養(yǎng)老金應分為國家基礎養(yǎng)老金和地方基礎養(yǎng)老金，其中國家基礎養(yǎng)老金實現全國統(tǒng)籌。
三、結束語
一、社會保障基金運用的理論淵源及文獻述評
干預主義奠定了社會保障基金運用的理論基石。庇古在《福利經濟學》一書中論證了通過國民收入總量增加來增大全社會的福利，主張舉辦社會保障事業(yè)，發(fā)放失業(yè)津貼、社會救濟、養(yǎng)老金等；瑞典學派和凱恩斯則主張依靠收入再分配的方法，主要是利用累進所得稅以及轉移性支付，舉辦社會福利設施，使社會各階級、集團之間的收入和消費水平通過再分配趨于均等化，提高國民的生活質量，實現收入平等。這些成為福利國家的理論基礎，西歐和北歐很多國家實施了普遍福利政策，走上了福利國家的道路。路德維希。艾哈德在《大眾的福利》中指出實現大眾福利的根本辦法不是如何分配現有收入，而是如何將現有收入增大的問題。只有增大現有收入，才能使每個人的所得有所增加，才會增加社會福利。這孕育了社會保障基金通過投資運用來實現保值增值的思想。伯爾丁研究了養(yǎng)老基金的投資，認為在金融市場多樣化投資有利于分散風險；而彼得。戴蒙德和吉拉科普諾斯建議將其投資于股票市場，擴大基金的規(guī)模以應付未來的支付問題。阿扎伊。沙赫與科沙馬。費爾南德斯深入研究了指數基金投資在養(yǎng)老基金股票投資中的作用，討論了發(fā)展中國家對指數基金的運用，并建議發(fā)展中國家構建股票市場的市場機制和市場指數，提高指數基金的生存能力。
從社保基金的投資運用來看，其主要是圍繞公平與效率、市場與政府兩大主題展開。
1.公平與效率。美國學者阿瑟。奧肯曾在其代表作《平等與效率》中說過：“源于機會不均等的經濟不均等，比機會均等時的經濟不均等，更加令人不能忍受”。社會保障基金的安排要做到機會均等，最大限度地使個人努力和個人收益具有正相關性。如果機會不均等，就會導致“尋租性非效率”和“內耗性非效率”。因此，要求社會保障基金在籌集、發(fā)放、管理體制、投資運營等方面都應盡量做到機會平等，即基金籌集按個人能力和收入水平征收，發(fā)放過程中兼顧能力差異和互濟原則，基金管理增加透明度，基金投資要盡量做到保值和增值。同時還要兼顧效率，真正的公平必須是有效率的公平。
2.市場與政府。社會保障基金的改革，促使人們重新認識社會保障中政府與市場的關系，重新界定政府的職能以及政府的作用形式。由于信息不對稱，在市場這只“看不見的手”無法觸及的地方，需要政府介入才能有效運作。從各國實踐來看，政府的間接作用日益滲透到私人養(yǎng)老金計劃中，如通過法律法規(guī)制度以及監(jiān)管，實施強制性的私人養(yǎng)老金計劃，對私人養(yǎng)老金資產比例限制等。此外，政府還要對基金管理公司進行嚴格的監(jiān)控并提供信息以彌補市場失靈。在社會保障基金運用中，政府和市場都不是萬能的，要想發(fā)揮二者的作用，還須尋找一個有機結合的均衡點。
二、國外社會保障基金運用成功經驗：以美國為例
國外對社會保障基金的運用，主要是指將其資金一部分投入資本市場，實行市場化運作，一般側重于安全性較高的投資品種，一方面在充分分散風險的基礎上提高投資收益率，另一方面為資本市場提供長期、穩(wěn)定的資金。但由于社會保障基金的特殊性，各國又把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴格的限制，目的是在控制好投資風險的前提下提高投資收益。
在美國，作為社會保障基金主體的社會保險信托基金投資渠道主要是購買美國政府特種國債。根據社會保障法案，信托基金只能投資于政府發(fā)行的債券或由美國政府對其本金和利息擔保的債券。其投資范圍具有強制性、投資決策強調科學性和投資品種的流動性。為安全起見，政府還規(guī)定，信托基金至少要保存受益支出總額的20%－30%作為盈余儲備。
美國比較推崇基金指數化投資。指數基金的巨大成功使得指數化投資的概念在投資者心中樹立了良好的形象，并以其低管理成本低系統(tǒng)性風險、較高的資產流動性和較少的“尋租”機會使其成為社會保障基金的重要投資工具。早在1997年，美國加州、德州、紐約州最大的公共養(yǎng)老基金50%以上的股票己經指數化，TIAA-CRER（美國TIAA-CRERRetirement）持有的國內公司股票指數化比率高達80%.到2004年底，美國共約有12.9萬億元退休金，投入指數基金的總額為3.1萬億美元。它們在投資中獲得了相當可觀的回報，許多養(yǎng)老基金因此而壯大了自己的實力。
美國政府還針對個人賬戶管理推出了一種“節(jié)儉儲蓄計劃”，由政府挑選出幾個市場指數，這些指數跟蹤國內外的股票市場。然后，政府與一些合格的基金管理者簽約，由他們來負責建立和管理相應的指數基金，作為社保基金尤其是養(yǎng)老金投資工具。職工可以將自己個人賬戶中的資金在這些指數基金中進行分配。這里，職工所選擇的是不同風險水平的投資策略。
另外，養(yǎng)老基金還通過多種方式參與公司治理。20世紀80年代以來，養(yǎng)老基金開始對公司治理產生重大影響，在指數化投資戰(zhàn)略下，養(yǎng)老基金擁有的不僅僅是權力，他們還有責任確保美國最大的和最重要的公司表現出色并取得成績。
三、中國社會保障基金運用的現狀及其問題
2005年期初全國社保基金余額1659.86億元，期末總額為1954.27億元，凈增加294.41億元，其中：財政撥入資金凈增加228.70億元，投資收益轉入增加52.90億元，社保基金投資入股交通銀行產生的股權資產準備12.80億元。而其直接投資資產1387.58億元，占比65.52%；委托投資資產730.29億元，占比34.48%.
我國社會保障基金的實際投資組合貌似安全但實際上收益率較低，投資效果較差。雖然近幾年我國社保基金投資收益率維持在2.61%以上，但如果加進通貨膨脹及工資水平上漲等因素對貨幣價值的影響，社保基金實際投資收益率比較低，2004年甚至為負值。
1.社保基金規(guī)模不夠大，資金不充裕。由于基金的籌集主要是依靠征收相關的費用和國家財政撥款，資金來源不足，規(guī)模不夠大，而進入資本市場的社保基金又受到嚴格的比例控制，使得最后進入資本市場的社保基金少之又少，這樣，社保基金對資本市場的影響力就變弱了。
2.投資工具有限，投資收益率偏低。目前，社保基金的投資工具主要有銀行存款、購買國債、企業(yè)債券和金融債券、股票和證券投資。雖然銀行利率有所提高，銀行存款的收益比以往有所增加，但投資回報率仍然偏低，無法抵御通貨膨脹的侵蝕；購買國債也難以規(guī)避通貨膨脹的風險，以2004年的一年期存款和三年期國債為例，二者的利率分別為2.25%和2.68%，遠遠低于當年的通貨膨脹率；而購買企業(yè)債券和股票是提高投資收益率的重要途徑，但由于股票市場的風險較大，無法保證收益的安全性。另外，銀行存款和國債的比例過高，影響了基金的盈利。以2004年為例，我國社保基金中銀行存款和債券投資的比例分別為39%和43%，按《全國社會保障基金投資管暫行辦法》規(guī)定，企業(yè)債和金融債投資比例不得高于10%，那么社保基金中國債投資至少為33%.銀行存款與國債在社保基金中占到72%，而其投資回報率無法抵御當年3.90%的通貨膨脹率，這是造成2004年社保基金真實投資收益率為負值的主要原因。
3.與社保基金投資相關的法制不健全，市場不完善。一方面未建立統(tǒng)一的社保基金投資運營機構，也就不可能對社保基金投資的效益性作出科學的預測；也缺乏更加全面、科學的投資法律、法規(guī)的約束來避免社保基金投資領域中的低效率和道德風險。另一方面我國的債券市場規(guī)模小，股票市場的市場也有待規(guī)范，要想實現社保基金的保值增值，還需進一步改善社保基金投資的市場環(huán)境。
4.社保基金管理不規(guī)范，監(jiān)管混亂。目前我國的社保基金的監(jiān)管弱化，缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)管和社會監(jiān)管機構，對撥放的財政性資金缺乏全程的跟蹤監(jiān)督。財務管理制度、會計核算制度也不健全，使政府對社會保障基金的籌集和使用監(jiān)控非常缺乏，資金使用過程中也缺乏安全意識和保值增值責任，擠占、挪用浪費的情況比較嚴重。[9]
四、基于安全視角我國社保基金投資渠道相關制度安排
在社會保障基金的投資運用方面，要在保證基金安全性、流動性的前提下，實現基金的較高收益。通過借鑒國外的成功經驗，切實結合我國社會保障基金運用的現狀，有效促進我國社保基金的保值增值。
（一）鼓勵社會保障基金投資多元化
社會保障基金多元化投資是實現社會保障基金有效投資和保值增值的重要選擇。多元化投資能最大限度兼顧社會和經濟目標，降低基金積累制度的成本，保證基金的實際安全性，減輕社會保障制度的負擔以及產生良性的外部效益。
按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第二十五條的規(guī)定，其投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價證券，投資范圍有所擴大。除在傳統(tǒng)領域中進行投資以外，還要涉及金融創(chuàng)新工具。金融創(chuàng)新工具為社保基金投資提供了更廣泛的選擇，主要包括：
1.指數化投資。首先，其管理費用低，投資管理人只需按照指數的成分復制組合，避免了市場分析、公司調研、證券組合管理等方面的支出。其次，指數化投資的交易成本很低。指數化策略不做個股和時機選擇，股票的換手率很低，從而節(jié)省了交易成本。最后是風險較低，指數化組合經過廣泛的分散化，非系統(tǒng)風險（個股價格波動對組合的影響）已基本被剔除，主動式投資中通常會出現的基金經理操作失誤和道德風險，在指數化投資中也得到了有效降低。正是由于上述優(yōu)點，而國外的養(yǎng)老基金、保險基金等也都對其青睞有加。
2.購買住房抵押貸款證券。對目前中國的商業(yè)銀行來說，住房抵押貸款（按揭）是所有資產類別中最優(yōu)質的資產，相對于國有商業(yè)銀行20%以上的貸款壞賬率而言，住房抵押貸款平均壞賬率僅0.52%.加之一些信用增級措施，投資者承擔的風險極小，從收益上看，它的利率通常高于國債利率，因此，它完全可以成為社保基金新的投資工具。2005年12月15日，建設銀行發(fā)行了金額為30.16億元的個人住房抵押貸款證券，據估計，其年收益率在4%以上。這正是我國社保基金投資的大好時機。[10]
3.投資國家基礎設施項目。社會保障基金具有長期穩(wěn)定的特點，可以將之投資到電力、石油、通訊、鐵路、等關系國計民生的基礎建設項目，這些項目具有資金需求量大、回收期長，但投資回報率高、風險小的特點，恰好符合社會保障基金可以長期使用但必須低風險運作的特點，可以為社會保障基金贏得較高的投資回報。
4.投資信托產品。可以最大限度的提升資金的安全性，從其特有的破產風險隔離功能上看，信托投資公司管理的資產不會因為其固有財產或其他信托財產的負債而承擔任何風險，甚至信托投資公司破產了，信托財產仍然不會受到破產債權人的追索。信托投資還可以同時涉足資本和實業(yè)領域，投資運用渠道廣泛。
5.投資于開放基金。對開放基金的投資規(guī)模不受限制，它的申購和贖回價格以基金的資產凈值為依據，不受市場供求關系影響從而可隨時買賣，流動性較強，它的信息披露時間間隔短，有利于規(guī)范基金的管理和投資行為。
（二）積極推動社會保障基金的投資入市
社保基金入市會增加市場的資金供給，壯大機構投資者的力量。據測算，2006底，社保資產規(guī)模已達2500多億元，這部分資金一旦能夠通過合法途徑進入資本市場，就會大大增加市場的資金供給，平衡市場資金供求，改變當前機構投資者之間互相搏弈、機構投資者和散戶投資者之間爭利的局面。同時，其入市對基金管理公司的運營能力和風險控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交參選社保基金管理人申請材料、接受專家委員會評選的過程中，需要做大量的前期準備工作，有利于基金管理公司的運作更加規(guī)范和透明，作為最重要的機構投資者和市場的中堅力量，基金有意識地減少投機、短線的炒作方式，代之以理性、長期的投資方式，會在客觀上起到穩(wěn)定市場的作用。
社會保障基金入市可以采取兩種方式，一是直接方式，設立專門的社保基金管理公司或參與發(fā)起設立開放式基金公司，對社保基金進行直接的管理與監(jiān)督；另一種是間接方式，委托證券基金管理公司、券商銀行、商業(yè)性保險公司等金融機構進行投資理財。考慮到我國社保基金的現狀，目前我國主要采取間接方式，并在此基礎上按照規(guī)范、穩(wěn)健、專業(yè)化和市場化的原則搞好基金運作，防范和抵御各種投資風險。
1.設置合理入市比例。其入市并不是說所有的投資都投到股票市場，只是部分進入股市。由于投資股票風險比較大，我國也對其投資于股票的比例作了具體的規(guī)定，不高于40%.
2.注重投資品種的選擇。挑選的基本標準是績優(yōu)而有成長性的公司，如國家重點鼓勵發(fā)展的行業(yè)、品種和技術。從目前來看，業(yè)績優(yōu)良的藍籌股將成為其投資的主要品種，而分散投資、波段操作乃至長期持股將可能成為其主要的操作手法。
3.嚴格選擇基金管理人。嚴格核查其市場準入資格，通過考察經營機構注冊資本、業(yè)績、財務以及信用評級等條件，選擇合格的基金管理人、基金托管人。此外，還要提高這些機構的整體素質，經常性的進行清理整頓，對不合格的及時清理出局。
4.保證投資期限與幣種匹配。一是確保投資期限和負債期限大體一致，使投資的利率風險最小化；二是資產貨幣和負債的貨幣相匹配，使匯率波動的風險最小化。在初期以指導意見的形式明確社保經營機構在資產和負債的期限以及所持幣種方面的匹配目標，待條件成熟后，以告示的方式引導社保經營機構將資產和負債進行匹配，并通過經常性的檢查對其進行督促。
（三）謹慎穩(wěn)妥推進社保基金投資海外市場
由于國際資本市場的發(fā)展比較完善，投資工具比較多，各項法規(guī)制度比較健全，投資收益相對較高，因此，投資國際資本市場是一個有效途徑。進行海外投資對拓寬社保基金投資渠道，更加有效的規(guī)避和控制投資風險，緩解外匯儲備壓力、保持國際收支平衡、為資本項目管制的逐步放松起到積極作用，為完善人民幣匯率形成機制創(chuàng)造條件。但目前我國社會保障制度尚需完善，資本項目尚未完全開放，我國社保基金投資海外應采取循序漸進的原則，謹慎穩(wěn)妥地推進：
1.在投資策略上，采取謹慎的態(tài)度，并應當建立相應的風險預警和控制機制，以防范和減少風險。
2.在投資運作方式上，可以選擇由社保基金自設機構進行投資，也可以選擇委托國外投資機構進行投資。目前，社保基金進行國外投資的資金來源主要是國外上市的國有股減持部分，所以一般選擇國際投資公司，今年11月29日，10家境外資產管理機構成為社保基金海外投資管理人。選擇標準應該主要是看投資回報的業(yè)績、收費及穩(wěn)健程度如何，其中最重要的標準就是保證社保基金的安全。
3.在投資的分散化方面，可以將基金投資到不同國家不同行業(yè)的股票中。因為各國股票之間的相關系數比行業(yè)股票間的相關系數略高，投資于不同行業(yè)的股票對于分散風險更為有利。因此，可以首先選定幾個全球性的、平穩(wěn)增長型的行業(yè)，然后再選擇一些相關度較低、市場穩(wěn)定的國家，進而確定目標國家、目標行業(yè)中的龍頭股作為投資對象，還可以采用股票互換方式進行投資。
4.社保基金進入國際資本市場，一定要制定合適的投資政策和戰(zhàn)略資產配套策略，還要加強風險管理，資產負債管理和績效評估。
此外，為提高安全性和效率性，應明確社保基金的治理結構，避免其低效率和道德風險。
（四）對社保基金投資運用績效進行有效監(jiān)管
我國社保基金采取委托方式，由基金投資管理公司負責基金的投資，必須對其進行嚴格監(jiān)管。
1.建立完善的基金運營市場競爭機制。一方面選擇資產投資管理人即投資管理公司的過程要透明、公開，通過招標等形式使投資公司之間形成競爭。另一方面在社保基金那與投資公司的合同中要規(guī)定“退出機制”，即如果投資公司在一定時期內沒有達到所規(guī)定的目標，則社保基金可以從該投資公司和合同關系中退出，選擇其他效益更好的投資公司。
2.建立制度化的激勵機制。引導投資公司對本公司效用最大化的追求轉化為對社保基金運營效率的追求。針對基金投資公司的投資運營能力、風險規(guī)避程度的不同選擇不同的激勵機制，并與之建立相應的委托合同，從而使基金投資公司具有更高的投資積極性，使其投資運營更加努力有效。
論文關鍵詞:社保基金 管理模式 發(fā)展趨勢 建議
論文摘要:本文對國外三種主要的社保基金管理模式及發(fā)展趨勢進行了研究，得到一些有益啟示，對完善我國社保基金管理提出了三點建議。
一、國外社會保障基金管理的主要模式
世界各國的社會制度不同，經濟發(fā)展水平不等，文化歷史各異，因此社會保障基金的管理模式各不相同。目前國外社會保障基金管理的主要模式有:
1、 現收現付制
作為一種代際轉移方式，現收現付制由政府強制實施，根據“世代合同”讓目前的在職工人為退休者支付養(yǎng)老費，從而體現社會保險互助互濟的再分配功能。其優(yōu)點是管理簡單，并且能夠實現代際之間與同一代人之間收入的再分配。其缺點是無法解決當出現人口老齡化、經濟不景氣等情況時養(yǎng)老金的支付問題。
2、 積累制管理模式
積累制實際上是本代人對自己收入進行跨時間的分配，即將自己年輕時繳納的養(yǎng)老保險積累起來，供退休后使用。這是一種更強調自我保障的模式，其優(yōu)點是每個人都是為自己儲蓄，可以提高個人繳費的積極性，同時可實現自我保障，不會代際沖突。缺點是不具有再分配功能，且受通貨膨脹、人口老嶺化等因素影響，使基金面臨較大的保值增值壓力。
3、 混合制管理模式
在這種模式下，社會保障基金分為兩個部分:社會統(tǒng)籌部分和個人帳戶部分，前者實行現收現付的財務制度，后者實行完全積累的財務制度。這種混合模式在理論上既要保存現收現付制基金的代際轉移、收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個人責任心，提高繳費積極性以及提高儲蓄率等作用;同時還可以克服現收現付制無法應對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點。因此這是一種比較理想的模式。
二、國外社會保障基金的發(fā)展趨勢
1、社會保障基金管理私有化
社會保障基金管理私有化包括三個方面的內容:(l)在個人賬戶基礎上，從收益確定制轉為繳費確定制;(2)對社會保障基金的集中性壟斷管理轉為分散競爭性管理;(3)鼓勵社會機構參與社會保障或將某些社會保障項目委托社會機構管理。
社會保障基金管理私有化有以下優(yōu)點:一是繳費和受益掛鉤，繳費越多，受益越多，可以實現激勵機制與社會保障功能兼容;二是可以增加資本積累，促進經濟增長;三是可以弱化政治效應，并通過提高運營效率增加社會福利。
2、社會保障基金資本化
基金進入資本市場，一可以使社會保障基金保值增值;二由于社會保障基金是長期的機構投資者，可以對資本市場的穩(wěn)定性、金融創(chuàng)新和金融市場的效率產生積極而深遠的影響;三可以為國家建設提供雄厚的資金。
從實踐看，80年代以來，養(yǎng)老基金市場化程度不斷加深，主要是因為:(1)80年代以來各國金融業(yè)的現代化、市場化的加速發(fā)展，金融投資工具多樣化和投資管理基金化，促進了養(yǎng)老基金投向上的股化和分散化。(2)投資于企業(yè)股票和債券的收益率高于購買國債的收益率。
3、 社會保障基金產業(yè)化
社會保障基金產業(yè)化主要是針對老年人而言的，主要是對由國家提供的基本生活保障以外的附加需求或特殊需求實施產業(yè)化經營和管理。“老齡化”是未來的一個趨勢，可以預見的是，21世紀人口老齡化所帶來的養(yǎng)老保障問題不會僅僅是經濟供養(yǎng)方面的問題，在生活照料和精神慰藉方面的問題會日益突出。社會保障的涵義也將拓展，不僅僅包括經濟保障，還包括精神和服務保障。 養(yǎng)老社會保障基金產業(yè)化的蓬勃發(fā)展將是21世紀全世界的一個發(fā)展趨勢。
三、國外社會保障基金投資運營啟示
各國社會保障基金投資運營的探索和創(chuàng)新，對我國社會保障基金管理制度改革有以下重要啟示:
1、各國社會保障基金管理制度改革的方向趨于一致，都在逐步調整現收現付制度，實行部分積累和完全積累制度，并將結余或積累基金投資運營，實現基金保值增值。我國選擇了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的部分積累制。但是實施過程中沒有合理地承認和消化新舊制度轉軌過程中的轉制成本，導致我國統(tǒng)帳結合的部分積累制名不符實。因此，下一步我國社會保障基金財務制度的改革目標應當是通過各種渠道和途徑來補償和消化轉制成本，建立名副其實的統(tǒng)帳結合的部分積累制。
2、很多國家已經建立新的基金管理模式和投資管理體制。目前我國社會保障基金也采取了基金管理公司托管的形式進入資本市場進行投資。
3、各國在控制風險的前提下，在強調審慎的投資原則的同時，逐步放寬基金投資限制，擴大投資管理渠道，鼓勵金融機構創(chuàng)新。目前，我國的社會保障基金理事會正積極準備試點投資海外資本市場。
四、完善中國社保基金管理的策略建議
1、大力拓展籌資渠道，充實社會保障基金
我國社保基金除在傳統(tǒng)領域中進行投資外，還要涉及金融創(chuàng)新工具，金融創(chuàng)新工具為社保基金投資提供了更廣泛的選擇。社會保障基金具有長期穩(wěn)定的特點，還可投資到電力、石油、通訊、鐵路等關系國計民生的基礎建設項目，這些項目具有資金需求量大、回收期長但投資回報率高、風險小的特點，恰好符合社會保障基金可長期使用但必須低風險運作的特點，可以為社會保障基金贏得較高的投資回報。
2、 積極推動社會保障基金進入資本市場。
據測算，2006 年底 ，社保資產規(guī)模已達2500多億元，這部分資金通過合法途徑進入資本市場，就會大大增加市場的資金供給，平衡市場資金供求。目前我國主要采取間接方式，并在此基礎上按照規(guī)范、穩(wěn)健、專業(yè)化和市場化的原則搞好基金運作 ，防范和抵御各種投資風險。
3、加強監(jiān)督管理
社保基金管理中的一大弊端就是機構設置不合理。對于機構設置方面，我們建議明確和細化相關機構的職能邊界，具體措施是:地方社會保障管理部門只負責社會保障基金的收繳和發(fā)放，相關的監(jiān)督職能予以剝離，單獨設置機構進行全面具體的監(jiān)督工作。在投資監(jiān)管方而， 現階段原則上仍然需進行限量監(jiān)管，但在具體政策制定上要有適當放寬基金投資限制的考慮， 研究重點應放在基金管理服務機構監(jiān)管和投資組合限制上。在預警監(jiān)督方面，我國要吸取發(fā)達國家的經驗和教訓，建立健全社會保障基金預警監(jiān)督指標體系。
參考文獻
嵇珊珊
（山東財經大學公共管理學院社會保障2011級研究生）
【摘要】作為社會運行的安全網，我國的社會保障肩負著維護
億萬民眾的基本生活保障和保持社會穩(wěn)定的重大使命，其改革也逐
步進入深水區(qū)。然而我國目前面臨著人口老齡化、社會保障基金的
資金缺口以及社會保障基金收益率低等一系列問題，這都對我國的
社會保障基金不斷保值增值提出了客觀的要求。因此，如何實現我
國社會保障基金的合理投資，從而提高國民的生活水平，是一項極
其重要的研究課題。
【關鍵詞】社會保障基金；投資運營；基金管理；保值增值
一、社會保障基金投資運營的相關理論
（一）社會保障基金的概念
社會保障基金是指通過發(fā)行基金份額，集中投資者的基金，由
基金托管人托管并由基金管理人管理和運用資金，從事股票、債券
等金融工具投資的一種間接投資方式。在現代社會，通貨膨脹是市
場經濟中的客觀現象，往往隨經濟的周期性波動而呈現出周期性變
化。
（二）社會保障基金投資運營的原則
1. 安全性原則
社會保障基金投資運營的安全性原則，是指社會保障基金投資
經辦機構必須絕對保證投資的社會保障基金能夠按期如數收回，并
取得預期投資收益。社會保障基金是為了確保未來的債務支付的對
象，用于支付基本生活保障待遇對象的積累資金，在被保險人遇到
事故需要資金時，社會保障管理機構必須履行給付原則。
2. 收益性原則
收益是社會保障基金實現自我積累的重要途徑，也是衡量社會
保障基金投資成敗的關鍵指標。從理論上來看，雖然社會保障基金
投資的目標是為了保值增值，但因為通貨膨脹、工資增長及替代率
等因素的影響，這就要求社會保障基金投資要有比較好的收益，這
樣才能使社會保障基金在逐漸積累的過程中慢慢的強壯起來。
3. 流動性原則
盡管社會保障基金的支出通常是有計劃的，不會發(fā)生像商業(yè)性
財產保險那樣因突發(fā)性大災害導致資金支付高峰的不確定性現象，
但同樣需要保持一定份額的基金能夠及時滿足社會保障待遇的給
付。所以，在投資運營過程中同時要求兼顧變現性原則，也就是說
社會保障基金的投資在不發(fā)生貶值的前提下應當可以隨時的流動。
二、我國社會保障基金投資運營存在的問題
（一）社會保障基金積累不足
造成社會保障基金積累不足情況的原因有很多：第一，中國的
社會保障基金籌資模式一直基本上都是現收現付制，在引入個人賬
戶后，由于人口老齡化和轉制成本無法消化，個人賬戶被挪用現象
嚴重，有名無實、空頭運轉。第二，我國社會保險制度一直以來都
實行崗位掛鉤制，然而只有工作的人才能享有這項制度，雖然允許
其他人自愿繳費，但納入的這些人員數量有限，因此參保人少導致
社會保障基金積累不足。第三，部分企業(yè)拖欠保費現象嚴重。有的
企業(yè)經營效益不好，利潤薄弱而繳不起保費；有的企業(yè)領導重視不
夠，不繳或少繳保費。
（二）社會保障基金投資收益波動較大
我國社會保障基金歷年收益情況表
項目
年度
投資收益額（億元） 投資收益率（%） 通貨膨脹率（%）
2006年619.79 29.01 1.50
2007年1，453.50 43.19 4.80
2008年-393.72 -6.79 5.90
2009年850.43 16.12 -0.70
2010年321.22 4.23 3.30
表1 統(tǒng)計了2006 年—2010 年我國社會保障基金的收益情
況。總體來看，社會保障基金的收益率波動較大，收益情況并不
樂觀。股票投資的收益情況不佳也是其中的一種情況。2006 年開
始，我國股市牛氣沖天，上證指數漲幅高達130.43%。但2008 年
后，股票市場又處于低迷的行情。其中，收益率最高的2007 年，
為43.19%。但是2008 年受經濟危機的影響甚至出現了負值，說明
社會保障基金實際上出現了“縮水”，連最基本的“保值”目標都
沒有達到。
（三）社會保障基金監(jiān)管不到位
1. 社保基金監(jiān)管法律立法層次低
社會保障基金是一項特殊的公共基金，既決定著人民生活和社
會穩(wěn)定，又與經濟建設和資本市場發(fā)展密切相關，應該實現依法監(jiān)
督管理，但目前只在《勞動法》和《社會保險費征繳暫行條例》中
作了原則規(guī)定，具體監(jiān)管依據只是部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律層
次很低。
2. 基金監(jiān)管人員專業(yè)素質較低
目前社會保障基金監(jiān)管人員的專業(yè)素質普遍較低，影響了監(jiān)管
的效率和監(jiān)管的權威性。社會保障基金的監(jiān)管以行政監(jiān)管為主，由
于政府行政管理部門事情繁雜較多，監(jiān)管人員又缺乏相關的社會保
障基金專業(yè)知識和相關法律常識，而且社保基金管理工作本身又具
有業(yè)務復雜、資金量大、牽涉部門多等特點，這就使得監(jiān)管不到位，
甚至會出現監(jiān)管效率低下和監(jiān)管真空。
三、我國社會保障基金投資運營的對策分析
（一）拓寬社會保障基金的籌資渠道
1. 建立納入財政預算的籌資主渠道
事實上，政府只能履行有限的社會保障基金籌資責任，如果僅
僅采取安排滿足于一時一需的財政支出方式顯然是不夠的。要從根
本上解決問題，只有通過立法的途徑，在相關的法律條文中應規(guī)定
我國各級財政每年必須安排社會保障基金支出預算，將合理調整財
政支出結構作為籌集社會保障基金的主渠道，以保證社會保障基金
具有穩(wěn)定、可靠的來源。至于納入財政預算后具體的支出途徑，可
以通過股市變現部分國有資產，從各省行政事業(yè)性收費中提取一定
比例資金等都是可以探討的方式。
（二）積極有效的實行多元化投資戰(zhàn)略
在廣泛利用組合投資的今天，穩(wěn)妥性產品是現階段在投資品種
的選擇上的首選，但是應當嘗試著創(chuàng)新其他的投資工具，比如社會
保障基金可以投資到電力、石油、通訊、鐵路、高速公路、港口等
基礎建設項目，或者可以購買其經營權或使用權若干年，在經營或
使用的期限內收取有關費用或將約定的收益率作為投資回報。這些
項目具有資金需求量大、投資回收期長，但投資回報率較高而且較
為穩(wěn)定、風險小的特點，而這些恰好符合社會保障基金可以長期使
用但必須低風險運作的特點，可以為社會保障基金贏得較高的投資
回報。
（三）構建和諧穩(wěn)定的投資運營環(huán)境
社會保障基金的投資運營需要和諧穩(wěn)定的環(huán)境，只有創(chuàng)造出健
康、完善的投資環(huán)境才能防范和降低各種風險的發(fā)生，從而促進社
會保障基金趨于平穩(wěn)的運營。因此，我國應從以下幾個方面來改革
和完善投資運營環(huán)境：第一，應當將社會保障部門的基金管理和運
營職責分開。社會保障管理機構和社會保障經營機構必須分開，只
有這樣才既可以發(fā)揮專業(yè)性運營機構的投資運營的優(yōu)勢，又有助于
形成有效的監(jiān)督與制約機制。第二，大力發(fā)展機構投資者，形成一
個托管人市場。在一個自由成熟的資本市場中，托管機構一般由投
資銀行和專業(yè)基金管理公司擔當，而商業(yè)銀行和保險公司都不是社
會保障基金首選的投資托管機構。第三，應進一步規(guī)范我國債券和
股票的市場環(huán)境，鼓勵債券品種多樣化。為此，應該通過相關的法
律法規(guī)進一步健全和規(guī)范股票、債券市場，為我國社會保障基金的
投資運營創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境。
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摘要：社會保障基金的投資運營是實現社會保障基金保值增值的主要手段，開展投資運營要求必須強化風險控制管理。本文針對社會保障基金的投資風險控制，首先概述了社會保障基金概念以及投資運營現狀，進而分析了我國社會保障基金投資運營風險管理中存在的問題，并系統(tǒng)地論述了強化社會保障基金投資風險管控的幾項措施。
關鍵詞 ：社會保障基金 投資運營 風險控制
一、引言
目前，我國人口老齡化趨勢明顯，社會保障基金的支出壓力不斷增加，社會保障基金的缺口問題越發(fā)突出。特別是隨著市場經濟的發(fā)展以及市場上通貨膨脹問題的加劇，社會保障基金的保值增值壓力不斷增加，迫切要求實現更高效的社會保障基金的投資運作管理。然而社會保障基金是關系到國計民生的戰(zhàn)略儲備基金，是確保我國社會保障體系正常運轉的物質基礎。對社會保障基金進行投資運營，必須是以確保社會保障基金的安全穩(wěn)定為前提，因此這就要求必須針對社會保障基金的投資運作管理，建立一套系統(tǒng)完善的風險管理體系，確保社會保障基金的安全可靠，真正實現基金的保值增值，推動我國社會保障事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
二、社會保障基金投資運營現狀分析
社會保障基金主要是指為了我國社會保障制度的實施而設置的專項資金，社會保障基金涵蓋了社會保險基金、社會救助基金以及社會福利基金，其中最為關鍵也是最主要的就是社會保險基金，由養(yǎng)老保險、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險基金組成。社會保障基金的投資運營則主要是通過托管機構或者是社保投資專業(yè)機構將社會保障基金用于股票、債券、不動產、基礎設施等金融或者是事業(yè)投資參與市場資本運作的投資方式。目前，我國社會保障基金的投資運營現狀主要表現在以下幾方面：現階段我國社會保障基金的投資運作主要是以銀行存款以及購買國債為主，在社會保障基金的投資渠道上相對較為單一；社會保障基金投資渠道正處于逐步拓寬的階段，在股權投資以及股票投資方面比例不斷提高，社會保障基金的投資逐步朝著多元化的方向發(fā)展；社會保障基金投資收益率的波動較大，主要是受到外部市場環(huán)境的影響，但整體來說社會保障基金隨著投資多元化的方向發(fā)展，整體平均收益率逐步呈上升趨勢。
三、社會保障基金投資風險防范管理方面存在的問題分析
社會保障基金投資面臨的風險主要包括系統(tǒng)風險與非系統(tǒng)風險兩類，系統(tǒng)風險主要是由基本經濟因素的不確定性所造成的，包括市場、利率、購買力、政治因素等造成的風險問題，非系統(tǒng)風險則主要包括了操作風險、流動性風險、信用風險與經營風險等幾類。目前，在我國社會保障基金投資風險的管理上，還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現在以下幾方面。
1.我國社會保障基金投資風險管理落后。當前我國社會保障基金投資運營管理正處于發(fā)展的初期階段，社會保障基金投資運營決策還主要是經驗決策的模式，對于外部市場環(huán)境中的金融風險以及資本市場風險等還沒有較好的防范控制手段，這對于社會保障基金投資于銀行存款或者是國債等低風險金融工具的情況下，不會產生較大影響；但是隨著我國社會保障基金投資運營多元化發(fā)展特別是在股權股票證券方面的投資，如果沒有完善的投資風險防范機制，很容易威脅社會保障基金的安全。
2.對于社會保障基金風險評價缺乏相應的量化指標。社會保障基金進行市場投資運營，所面臨的投資風險逐步朝著多元化的方向發(fā)展，但是我國在對社會保障基金的投資風險防范管理上，缺乏系統(tǒng)全面的指標來對各種投資風險問題進行量化的評價，也無法準確的預估各種風險對社會保障資金安全性的影響程度，不能為社會保障基金投資運營管理提供合理的決策建議。
3.對社會保障基金投資風險監(jiān)控管理不完善。現階段，我國對社會保障基金的投資運營風險還沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)控體系。在對社會保障基金投資運營風險的監(jiān)管控制方面，往往是對社會保障基金的投資流程、渠道以及資金規(guī)模等進行監(jiān)管，但是在風險識別能力以及風險度量方面還較為薄弱，對于社會保障基金運營風險的監(jiān)控管理還處于相對較為遲鈍的狀態(tài)。
四、我國社會保障基金投資運營風險防范機制建設研究
1.采取社會保障基金多元化投資戰(zhàn)略防范投資運營風險問題。在我國社會保障基金投資管理暫行辦法中，對于社會保障基金的投資范圍作了明確的界定，社會保障基金投資可以用于存款、購買國債以及包括股票、證券投資基金、金融或企業(yè)債券在內的一些流動性相對較好的金融工具投資。雞蛋不能裝在一個籃子里，防范社會保障基金的投資運營風險應注重多元化的投資來分散風險，首先應該進一步的拓寬社會保障基金的投資渠道，在保持傳統(tǒng)金融工具投資的基礎上，進一步的進行延伸拓展，在一些資金需求量較大、收益相對較高的能源、交通、港口、信息等基礎設施建設中進行投資，甚至可以參與一些大型央企國企的海外并購，進一步提高投資收益率。其次，在社會保障基金的投資管理上應當合理的搭配投資期限，通常情況下投資期限越長收益越高但面臨的風險也就越大，因此在社會保障基金的投資運營管理方面應該在滿足社會保障基金流動性的前提下合理的組合短、中、長期投資。
2.建立完善的社會保障基金投資運營風險預警機制。構建合理的風險預警模型，依靠全面的評價指標體系來對社會保障基金的投資運營進行監(jiān)管是防范控制社會保障基金運作風險的基本手段。在風險預警機制的具體運作過程中，首先應該建立社會保障基金風險預警管理信息系統(tǒng)，全面的收集、統(tǒng)計、分析、處理社會保障基金投資運營中的各項信息數據，并依靠數據分析對投資風險進行識別分析。在識別評價上，需要建立全面的權重適當、可量化分析的風險預警指標體系，重點包括反映市場波動風險、通貨膨脹風險、資產負債風險、流動性風險、政策風險以及操作風險在內的各類評價指標體系，準確的對風險問題進行評價分析。進而準確的判定社會保障基金投資運營風險的發(fā)生概率、影響范圍以及可能時間等，并通過不同投資風險的性質類別以及影響程度等進行針對性的防范，進而形成社會保障基金投資風險的動態(tài)管理。
3.強化對社會保障基金投資活動的監(jiān)管。強化社會保障基金監(jiān)管體系的作用發(fā)揮是防范控制社會保障基金投資風險最有效的手段。政府管理部門必須充分發(fā)揮社會保障基金投資監(jiān)管的主體作用，充分運用財政監(jiān)督、審計監(jiān)督與銀行監(jiān)督等多種監(jiān)督手段，及時的掌握社會保障基金的預算執(zhí)行情況、稅收征管、資本金基礎管理情況，監(jiān)督基金投資的收支結余情況，確保社會保障基金投資運作嚴格按照國家法律法規(guī)執(zhí)行，依靠制度化程序化的管理來防范風險問題。此外，在社會保障基金的投資風險管理方面，應該注重各種外部社會監(jiān)督的利用，及時準確的將社會保障基金的使用以及收支管理情況等向外部社會公布，進而防范社會保障基金資金被挪用或者是不合理投資等有可能造成風險的問題發(fā)生。
綜上所述，社會保障基金參與到市場之中進行投資運作，勢必會面臨各種各樣的潛在風險問題，確保社會保障基金的安全可靠，相關管理部門必須強化風險的防范控制管理，采取多元化投資，完善社會保障基金運作信息披露，加強外部監(jiān)管，強化對社會保障基金投資風險的控制能力，確保社會保障基金的安全可靠。
參考文獻
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一世界發(fā)達國家社保基金監(jiān)管的經驗借鑒
（一）根據國情，依照法律，確立行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結構
社會保障基金監(jiān)管較成功的國家在推進社會保險制度時，都首先注重法制建設，以其作為強制性監(jiān)管的依據和行為規(guī)范。如英國1911年頒布的《國民保險法》、美國1935年頒布的《社會保障法案》、瑞典1962年通過并頒布實施的《國民保險法》、新加坡1955年7月通過的《中央公積金法》，都作為本國綜合性社會保障法律確立了各自的社會保障體制。
在具體監(jiān)管結構上，各國依據國情不同，分別建立起行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結構。如美日等國實行行政與監(jiān)管的分立。在美國負責社保基金監(jiān)管的機構包括：勞工部、國內稅務局、社會保障局、養(yǎng)老金收益保險公司、社會保障信托基金委員會等，其中，聯(lián)邦社會保障計劃的監(jiān)管組織以財政部和獨立的社會保障局為主，勞動部配合；作為第二支柱的私有養(yǎng)老計劃的監(jiān)管以勞動部為主，財政部等起配合作用。具體行政管理部門為聯(lián)邦政府的社會保障署，在全國有1000多個分支機構，具體從事社會保障稅繳納情況記錄、受益資格認定、咨詢以及資金發(fā)放等工作。在日本，監(jiān)管與具體執(zhí)行機構分立，其監(jiān)管機構包括中央和地方兩級，中央行政管理機構為厚生省和勞動省，地方行政管理機構為都道府縣，其國民年金課負責有關年金的行政管理工作，并對所轄市村町進行指導；保險課負責健康保險的實施及指導、監(jiān)督工作。執(zhí)行機構也分中央和地方兩級。中央執(zhí)行機構為社會保險業(yè)務中心，負責匯總、處理地方執(zhí)行機構的投保人資料。地方執(zhí)行機構為社會保險事務所(全國共304家)，負責投保人加入健康保險和年金的資格認證、注冊、檔案記錄和保險費收支手續(xù)等方面的工作。
英國、瑞典等國建立了行政、監(jiān)管統(tǒng)一的監(jiān)管結構，其監(jiān)管主體具有較強的獨立性。英國社保基金由社會保障部集中統(tǒng)一領導，并由各相關機構分級執(zhí)行。就國民保險和社會救助而言，社會保障部不僅是其監(jiān)管機構，亦是直接辦理組織，從個人保障賬號的管理、待遇資格的審查，到資金的發(fā)放，都由社會保障部負責，社會保障部既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者、監(jiān)督者。在瑞典，社會保障基金統(tǒng)一由國家社會保障委員會進行管理，該委員會設在國家社會保險局。各級地方政府成立專門的社會保障管理機構，形成從中央到地方的獨立、統(tǒng)一的專門網絡。
（二）強化執(zhí)法權威，確立監(jiān)管主體獨立性，加強垂直管理，加強各監(jiān)管主體協(xié)調機制
社保基金是保障國民福利的重要公共基金，各國都建立了法律法規(guī)以確保基金的安全管理與運營。各發(fā)達國家社會保險基金的監(jiān)管組織各具特色，但都表現出以下特點：社會保險行政管理部門都注重強化執(zhí)法權威，確立監(jiān)管主體獨立性，加強垂直管理，并確立各監(jiān)管主體的協(xié)調機制。
以美國為例，其監(jiān)管結構中十分重要的社保和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會，由財政部長任董事會主席，勞工部部長、醫(yī)療衛(wèi)生部部長和社會保障總局局長為董事，另有兩名獨立董事，由總統(tǒng)任命，參議院批準。具有較強的獨立性和監(jiān)管權威，同時加強了各部門協(xié)調。社保局在1994年克林頓總統(tǒng)改組社保體系時，升級為獨立的、直接向總統(tǒng)和國會匯報的機構，其各種具體的制度規(guī)定是全國統(tǒng)一的，各州不得與之相抵觸。此外，1994年，克林頓總統(tǒng)創(chuàng)立常設的“社會保障咨詢理事會”(SocialSecurityAdvisoryBoard)是一個跨黨派的咨詢機構，獨立于行政部門，進行整體監(jiān)督咨詢和評估，保證了監(jiān)管體系的獨立、總體協(xié)調。
英國由社會保障部集中統(tǒng)一，各相關機構分級執(zhí)行。瑞典社會保障基金統(tǒng)一由國家社會保障委員會進行監(jiān)督、管理，該委員會設在國家社會保險局，各級地方政府也都成立了專門的社會保障管理機構，這些社會保障管理機構作為一個獨立的行政部門或全額事業(yè)單位，不依附于任何別的部門，并按照行政區(qū)劃分級設置自上而下的獨立體系。
二、我國社會保險基金監(jiān)管的有效性研究及政策建議
（一）我國社會保險基金監(jiān)管現狀
1997年，我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和運行并承擔相應的財務監(jiān)管職能。1998年，勞動和社會保障部設立了社會保險基金監(jiān)督司，各地勞動和社會保障部門也設置了相應的基金監(jiān)督機構，初步確立了我國社保基金監(jiān)管體系。
在基金管理方面，存在著管理體制不順暢和監(jiān)管建設滯后等問題。地方政府違規(guī)現象頻繁，部分地方沒有將社保基金當做公共資金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。監(jiān)管力量較薄弱、監(jiān)督體制不順。同時，由于立法層次較低，執(zhí)法缺乏相應的權威性和穩(wěn)定性。橫向對有關部門，縱向對地方政府，都存在一些監(jiān)督不力的問題。逐步搭建企業(yè)年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式，亦日益成為提高社會保險基金監(jiān)管有效性的重要課題。
（二）完善社會保險基金監(jiān)管，加強監(jiān)管有效性的政策建議
1.強化監(jiān)管力量，適當集中，加強社保基金監(jiān)管體系改革。
目前，每年五項社保基金的收支規(guī)模超過2萬億元，監(jiān)管力量與當前監(jiān)督工作的需要不匹配，監(jiān)督力量薄弱。可適當強化相關監(jiān)管力量，以滿足社保基金運營、管理的需要。在監(jiān)管組織結構方面，從社保基金監(jiān)管組織結構的國際發(fā)展趨勢、我國現實國情及長遠的制度穩(wěn)定出發(fā)，可采用以法制監(jiān)管為核心、適當集中的綜合模式，在現有制度的基礎上加強監(jiān)管的集中度，以構建一個主輔分明、多重監(jiān)管的社保基金監(jiān)管組織結構。當前，需要積極研究探討基金監(jiān)督獨立于社會保障行政事務的設立。
2.提升統(tǒng)籌層次，加強垂直管理。
目前，大多數國家的基本社會保障采取由中央政府集中統(tǒng)籌的方式進行管理和運作。在這種模式下，中央政府負責統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務絕大部分由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府只是根據自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務。在中國目前以縣級統(tǒng)籌為主的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監(jiān)管不利，就會為一些挪用和違規(guī)案件提供機會。因些，無論從防范化解風險的角度，還是從基金管理和監(jiān)督的角度，提升統(tǒng)籌層次、加強垂直管理是下一階段中國社保基金監(jiān)管改革的重要方向之一。
3.推進社會保險基金監(jiān)管的市場化。
目前，歐美發(fā)達國家社會保險基金監(jiān)管向市場化發(fā)展，拉美、東歐國家社會保險基金監(jiān)管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業(yè)年金法規(guī)和規(guī)章，已逐步搭建起企業(yè)年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式。市場化運營以后，企業(yè)年金的管理體制發(fā)生變化，社保經辦機構不直接參與管理，企業(yè)年金按照相關規(guī)定進入資本市場運作，金融機構成為社保基金管理運營主體。監(jiān)管機構可綜攬全局，強化各種制度，規(guī)范市場行為，加強監(jiān)督檢查，進一步推進社會保險基金監(jiān)管的市場化。具體如：對原來建立的補充養(yǎng)老保險向企業(yè)年金制度過渡的指導意見，按照平穩(wěn)、有序、合規(guī)、安全的原則，指導企業(yè)年金基金管理機構做好接收管理運營工作；總結第一批企業(yè)年金管理機構資格認定工作經驗，對有關機構管理資格進行適當整合，適時進行第二批企業(yè)年金基金管理機構資格認定；繼續(xù)完善企業(yè)年金配套政策，研究擬定企業(yè)年金集合計劃管理辦法，解決中小企業(yè)參加企業(yè)年金的實際問題；會同有關金融監(jiān)管部門、組織中介力量，對企業(yè)年金基金管理機構內控制度、市場運營等情況進行監(jiān)督檢查。
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一世界發(fā)達國家社保基金監(jiān)管的經驗借鑒
（一）根據國情，依照法律，確立行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結構
社會保障基金監(jiān)管較成功的國家在推進社會保險制度時，都首先注重法制建設，以其作為強制性監(jiān)管的依據和行為規(guī)范。如英國1911年頒布的《國民保險法》、美國1935年頒布的《社會保障法案》、瑞典1962年通過并頒布實施的《國民保險法》、新加坡1955年7月通過的《中央公積金法》，都作為本國綜合性社會保障法律確立了各自的社會保障體制。
在具體監(jiān)管結構上，各國依據國情不同，分別建立起行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結構。如美日等國實行行政與監(jiān)管的分立。在美國負責社保基金監(jiān)管的機構包括：勞工部、國內稅務局、社會保障局、養(yǎng)老金收益保險公司、社會保障信托基金委員會等，其中，聯(lián)邦社會保障計劃的監(jiān)管組織以財政部和獨立的社會保障局為主，勞動部配合；作為第二支柱的私有養(yǎng)老計劃的監(jiān)管以勞動部為主，財政部等起配合作用。具體行政管理部門為聯(lián)邦政府的社會保障署，在全國有1000多個分支機構，具體從事社會保障稅繳納情況記錄、受益資格認定、咨詢以及資金發(fā)放等工作。在日本，監(jiān)管與具體執(zhí)行機構分立，其監(jiān)管機構包括中央和地方兩級，中央行政管理機構為厚生省和勞動省，地方行政管理機構為都道府縣，其國民年金課負責有關年金的行政管理工作，并對所轄市村町進行指導；保險課負責健康保險的實施及指導、監(jiān)督工作。執(zhí)行機構也分中央和地方兩級。中央執(zhí)行機構為社會保險業(yè)務中心，負責匯總、處理地方執(zhí)行機構的投保人資料。地方執(zhí)行機構為社會保險事務所(全國共304家)，負責投保人加入健康保險和年金的資格認證、注冊、檔案記錄和保險費收支手續(xù)等方面的工作。
英國、瑞典等國建立了行政、監(jiān)管統(tǒng)一的監(jiān)管結構，其監(jiān)管主體具有較強的獨立性。英國社保基金由社會保障部集中統(tǒng)一領導，并由各相關機構分級執(zhí)行。就國民保險和社會救助而言，社會保障部不僅是其監(jiān)管機構，亦是直接辦理組織，從個人保障賬號的管理、待遇資格的審查，到資金的發(fā)放，都由社會保障部負責，社會保障部既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者、監(jiān)督者。在瑞典，社會保障基金統(tǒng)一由國家社會保障委員會進行管理，該委員會設在國家社會保險局。各級地方政府成立專門的社會保障管理機構，形成從中央到地方的獨立、統(tǒng)一的專門網絡。
（二）強化執(zhí)法權威，確立監(jiān)管主體獨立性，加強垂直管理，加強各監(jiān)管主體協(xié)調機制
社保基金是保障國民福利的重要公共基金，各國都建立了法律法規(guī)以確保基金的安全管理與運營。各發(fā)達國家社會保險基金的監(jiān)管組織各具特色，但都表現出以下特點：社會保險行政管理部門都注重強化執(zhí)法權威，確立監(jiān)管主體獨立性，加強垂直管理，并確立各監(jiān)管主體的協(xié)調機制。
以美國為例，其監(jiān)管結構中十分重要的社保和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會，由財政部長任董事會主席，勞工部部長、醫(yī)療衛(wèi)生部部長和社會保障總局局長為董事，另有兩名獨立董事，由總統(tǒng)任命，參議院批準。具有較強的獨立性和監(jiān)管權威，同時加強了各部門協(xié)調。社保局在1994年克林頓總統(tǒng)改組社保體系時，升級為獨立的、直接向總統(tǒng)和國會匯報的機構，其各種具體的制度規(guī)定是全國統(tǒng)一的，各州不得與之相抵觸。此外，1994年，克林頓總統(tǒng)創(chuàng)立常設的“社會保障咨詢理事會”(SocialSecurityAdvisoryBoard)是一個跨黨派的咨詢機構，獨立于行政部門，進行整體監(jiān)督咨詢和評估，保證了監(jiān)管體系的獨立、總體協(xié)調。
英國由社會保障部集中統(tǒng)一，各相關機構分級執(zhí)行。瑞典社會保障基金統(tǒng)一由國家社會保障委員會進行監(jiān)督、管理，該委員會設在國家社會保險局，各級地方政府也都成立了專門的社會保障管理機構，這些社會保障管理機構作為一個獨立的行政部門或全額事業(yè)單位，不依附于任何別的部門，并按照行政區(qū)劃分級設置自上而下的獨立體系。
二、我國社會保險基金監(jiān)管的有效性研究及政策建議
（一）我國社會保險基金監(jiān)管現狀
1997年，我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和運行并承擔相應的財務監(jiān)管職能。1998年，勞動和社會保障部設立了社會保險基金監(jiān)督司，各地勞動和社會保障部門也設置了相應的基金監(jiān)督機構，初步確立了我國社保基金監(jiān)管體系。
在基金管理方面，存在著管理體制不順暢和監(jiān)管建設滯后等問題。地方政府違規(guī)現象頻繁，部分地方沒有將社保基金當做公共資金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。監(jiān)管力量較薄弱、監(jiān)督體制不順。同時，由于立法層次較低，執(zhí)法缺乏相應的權威性和穩(wěn)定性。橫向對有關部門，縱向對地方政府，都存在一些監(jiān)督不力的問題。逐步搭建企業(yè)年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式，亦日益成為提高社會保險基金監(jiān)管有效性的重要課題。
（二）完善社會保險基金監(jiān)管，加強監(jiān)管有效性的政策建議
1.強化監(jiān)管力量，適當集中，加強社保基金監(jiān)管體系改革。
目前，每年五項社保基金的收支規(guī)模超過2萬億元，監(jiān)管力量與當前監(jiān)督工作的需要不匹配，監(jiān)督力量薄弱。可適當強化相關監(jiān)管力量，以滿足社保基金運營、管理的需要。在監(jiān)管組織結構方面，從社保基金監(jiān)管組織結構的國際發(fā)展趨勢、我國現實國情及長遠的制度穩(wěn)定出發(fā)，可采用以法制監(jiān)管為核心、適當集中的綜合模式，在現有制度的基礎上加強監(jiān)管的集中度，以構建一個主輔分明、多重監(jiān)管的社保基金監(jiān)管組織結構。當前，需要積極研究探討基金監(jiān)督獨立于社會保障行政事務的設立。
2.提升統(tǒng)籌層次，加強垂直管理。
目前，大多數國家的基本社會保障采取由中央政府集中統(tǒng)籌的方式進行管理和運作。在這種模式下，中央政府負責統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務絕大部分由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府只是根據自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務。在中國目前以縣級統(tǒng)籌為主的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監(jiān)管不利，就會為一些挪用和違規(guī)案件提供機會。因些，無論從防范化解風險的角度，還是從基金管理和監(jiān)督的角度，提升統(tǒng)籌層次、加強垂直管理是下一階段中國社保基金監(jiān)管改革的重要方向之一。
3.推進社會保險基金監(jiān)管的市場化。
目前，歐美發(fā)達國家社會保險基金監(jiān)管向市場化發(fā)展，拉美、東歐國家社會保險基金監(jiān)管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業(yè)年金法規(guī)和規(guī)章，已逐步搭建起企業(yè)年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式。市場化運營以后，企業(yè)年金的管理體制發(fā)生變化，社保經辦機構不直接參與管理，企業(yè)年金按照相關規(guī)定進入資本市場運作，金融機構成為社保基金管理運營主體。監(jiān)管機構可綜攬全局，強化各種制度，規(guī)范市場行為，加強監(jiān)督檢查，進一步推進社會保險基金監(jiān)管的市場化。具體如：對原來建立的補充養(yǎng)老保險向企業(yè)年金制度過渡的指導意見，按照平穩(wěn)、有序、合規(guī)、安全的原則，指導企業(yè)年金基金管理機構做好接收管理運營工作；總結第一批企業(yè)年金管理機構資格認定工作經驗，對有關機構管理資格進行適當整合，適時進行第二批企業(yè)年金基金管理機構資格認定；繼續(xù)完善企業(yè)年金配套政策，研究擬定企業(yè)年金集合計劃管理辦法，解決中小企業(yè)參加企業(yè)年金的實際問題；會同有關金融監(jiān)管部門、組織中介力量，對企業(yè)年金基金管理機構內控制度、市場運營等情況進行監(jiān)督檢查。
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