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改革開放以來，廣西農村居民收入在不斷增加，農村居民人均純收入從1980年的173元增加到2011年的5231元，增長了29.16倍（表略），廣西農村居民收入增長較快。財政支農與農民增收變化。廣西農村居民人均純收入及財政農業支出增長率的變化表現出密切關系。1989年之前，農村居民人均純收入增長率表現出“下降—上升—下降—上升”的變動特點，而財政農業支出增長率則表現出“上升—下降—上升”的變動特點。1990-1998年，農村居民人均純收入增長率和財政農業支出增長率的變動都表現為“下降—上升—下降”，但農村居民人均純收入增長率的變動幅度更大。1999-2005年，農村居民人均純收入增長率表現出“上升—下降—上升—下降”的特點，而財政農業支出增長率則先下降后上升，二者變動形成較大差異。2006年之后，農村居民人均純收入增長率的變動表現出先上升后下降，而財政農業支出增長率則“下降—上升—下降”。可見，農村居民人均純收入增長率和財政農業支出增長率二者表現出比較密切的關系。總之，改革開放以來，廣西財政支農力度不斷加大，農村居民收入持續增長，財政支農與農民增收二者之間表現出比較密切的關系。
廣西財政支農與農民增收存在的主要問題
首先，財政支農力度仍然較弱。廣西財政農業支出占財政支出的比重保持相對穩定，基本上保持在10%左右，表明財政農業支出的相對規模增速緩慢（見表1）。相比之下廣西的產業結構越來越合理，但也表明廣西農業產值增長相對較慢，這與巨大的財政農業支持形成鮮明對比。可見，廣西財政支農力度仍然較弱，導致農民增收相對緩慢。其次，城鄉居民收入差距較大。廣西城鄉居民人均收入差距拉大源于農民增收相對緩慢，而這又是由于分割城鄉的戶籍制度造成。二元戶籍制度使大量農民長期束縛在土地上而不能自由流動，嚴重阻礙農村剩余勞動力轉移（蘇現鳳，梅峻，2009）。［5］這種不合理的制度性因素阻礙了資源的有效配置，從而使農民增收缺乏宏觀制度的外在推動力（陳錫文，2007）。［6］最后，廣西農村居民人均純收入結構不理想。從2010年的收入結構來看（見表3），廣西農村居民工資性收入占當年農村居民人均純收入的37.6%，比全國平均水平低3.5個百分點。農村家庭經營純收入為2510.2元，占農民純收入的55.2%，比全國平均水平高7.3個百分點。此外，廣西農村居民工資性收入差額占農民人均純收入差額的52.6%，遠高于其他項目所占比例。可見，廣西農村居民人均純收入結構不理想，收入來源相對單一。
關鍵詞：財政支農規模結構對策建議
2006年下半年以來，國際糧價的持續攀升引發了全球性通貨膨脹，導致30多個國家出現糧食危機，并引起嚴重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內外各界的高度關注。中國能否主要依靠自己生產的糧食養活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關注的重大問題。我國歷來重視農業問題，近年來提出“工業反哺農業”的新思路，并不斷增加財政支農力度。本文認為，非常有必要對財政支農進行深入系統的研究，以發現存在的問題并找到解決對策。
一、規模：不斷擴大但仍有很大提升空間
1、從自身規模看，規模不斷增大，特別是近幾年規模激增
改革開放以來我國財政支農的具體情況見圖1（本文所有圖表的數據來源：《中國統計年鑒（2000）、（2007）》，《中國財政年鑒（2007）》，相關數據由此計算而得）。1950—2006年我國財政支農總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財政支農規模不斷增大，特別是近幾年規模激增。2006年的財政支農規模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財政支農從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達到214.1億元；又用了五年達到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關從1978年算起用了20年，1998年達1154.8億元；而突破2000億元大關用了6年，2004年達2337.6億元；突破3000億元大關只用2年，2006年達3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規模還大。
2、從穩定性來看，增長速度經常大幅波動，財政支農穩定性比較差
從圖2可知，總體上我國財政支農增長速度常有大幅波動，穩定性有待進一步提高進。依據波動幅度的大小，我國財政支農的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動時期，與改革開放初期農村經濟快速發展和經濟政策多變有關；1982—1995年的相對穩定時期，與該期間農村經濟平穩發展和經濟政策相對穩定有關；1996—2006年的較大波動時期，該期間農村經濟發展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負增長：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。
3、占財政總支出比例呈下降趨勢且波動較大，近幾年有止跌上升趨勢
從圖3可以看出，財政支農占財政總支出比例的變化大致分三個階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時期由于農村普遍實現，農業持續大發展，國家減少對農業的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫，國家發行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農業連續多年滑坡，國家重視“三農問題”。
4、從合法合規性來看，相關支農要求常得不到有效落實
從國內的法律來看，《農業法》沒有得到充分有效地落實。1993年《農業法》施行以來的有關情況見圖1和圖4。從圖4可知，實施《農業法》以來，國家逐步提高農業投入總體水平的法律要求基本實現，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財政支農的增長幅度低于經常性財政支出的增長幅度，沒有達到法定要求，特別是1999年財政支農增長幅度為負，所占比例竟高達64.3%；只有5年達到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態下實現財政支農的增長幅度的：由于1997年爆發亞洲金融危機和1998年長江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國家通過發行大量國債大幅提高對農業的投入，特別是對長江和淮河治理的投資；2004年國家提出建設新農村；2006年是2005年超低反彈，且財政支農增長幅度的穩定性也差一些。總體來看，《農業法》的一部分要求落實較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實。
從國際慣例來看，我國的財政支農措施遠遠沒有達到WTO協議的規定。在WTO協議框架下，“黃箱”的支持比例可以達到農業總產值的8.5%，而我們國家不到1%，由此可以看出我國沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對農業部門的所有投資或支持，如對農業科技、農田水利、農業生態環保等方面的投資，由于其不會對農產品的產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，因而協議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國的財政支農政策完全不用擔心與國際規則相矛盾，應大膽根據我國的農業實際需要和財力來安排支農資金。
二、結構：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內部結構來看，一級結構及二級結構明顯不合理
目前財政支農一級結構及二級結構都明顯不合理，2000—2006年我國財政支農結構的基本情況見圖5。
財政支農最大的一項是支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費，為68%，所占比例太高。而其兩個部分結構也極不合理，由于機構膨脹、行政經費支出剛性等原因，用于農林水氣等部門事業單位人員機構經費比重大，增長速度很快；支援農村生產支出，如農業事業專項經費及為農業事業發展提供保護和服務的專項經費等支出比重較小，增長緩慢。
財政支農第二大項是農業建設基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設投資又占絕大多數，而用于與農業生產直接相關的投資非常少，所占財政支農比例大致為10%。“七五”時期大型水利基本建設投資占59.6%，“八五”時期為63.1%，“九五”時期為63.4%，實際上這些投資是全社會都收益，與農業直接生產關系不大。
農業科技三項費用絕對數額很小，所占比例過低。2000—2006年是農業科技三項費用增長最快的七年，只有99.30億元，此期間農村人均每年科技三項費用僅為0.26元，剔除物價上漲的因素會更少。據有關資料，我國目前每年對農業的科研投入約占農業總產值的0.25%，而發達國家平均為2.37%，發展中國家平均為0.7%～1%。現在發達國家科技對農業增產的貢獻率一般是60%～80%，而我國目前不足40%。要促進農業的迅速發展，我國必須加大對農業科技進步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢來看，財政支農結構問題長期以來沒有得到完善
我國財政支農的結構變化見表1。從表1可知，我國支援農村支出及事業費規模急劇擴大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續穩定，1950—2006年的平均值高達66%。但農業建設基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設投資的比例卻逐步上升，從“六五”時期的53.8%上升到“九五”時期的63.4%，上升幅度驚人。而與農業直接相關的投入比例以更大的幅度下降，與公共財政的要求和農村實際的需要背道而馳。農業科技三項費用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國的貧困人口數目較大、比例較高，農村救濟費用規模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元。總之，從縱向的各個時期相比，財政支農結構并未得到進一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財政支農規模不斷增大，但是我國財政支農規模仍有較大的提升空間。同時，財政支農的結構性問題容易被規模不斷增大所掩蓋，問題的嚴重性沒有引起人們和國家的足夠重視，這恰恰是嚴重影響財政支農作用充分發揮的重要因素。
1、繼續擴大財政支農規模，充分發揮其積極推動作用
一方面，依照《農業法》的要求，應逐步提高農業投入的總體水平，每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。應結合國際慣例，借鑒他國先進經驗，在國家財力大幅增長的情況下，大幅提高支農幅度并保證支農資金穩定增長。另一方面，應依據市場原則創新財政支農方式，采用補助、貼息、擔保、稅收減免等手段，充分發揮財政支農資金的引導效應、杠桿效應、放大效應；積極引導社會資金投入農業，形成支農資金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共財政的要求，優化財政支農結構
首先，扭轉支援農村生產中農林水利等部門的事業費過高現象。如果扣除這些部門的行政事業費，直接用于支農支出資金所占財政支農支出總額比例是很低的，這些部門的事業費過高導致支農支出資金嚴重不足，嚴重阻礙了農業較快發展。建議把這些部門的行政事業費從財政支農支出中劃出去，使項目含義名副其實，更為科學合理。其次，加大與農業直接相關的基礎設施建設的投入，切實改變帶有全社會普遍受益性質的水利工程、林業生態等建設占比重較大而直接用于農業的基礎設施特別是農村中小型基礎設施建設占比重較小的局面。最后，盡快增加農業科技的投入。財政長期對農業科技投入不足，嚴重制約了農業科技的進步和農業的穩定快速發展。
【參考文獻】
[1]宋乃公、王大用、國魯來等：如何讓資金高效流入新農村[J].人民論壇，2006（5）.
[2]財政部農業司課題組：創新財政支農機制促進新農村建設[J].中國財政，2006（9）.
認為貨幣體系的形成是一個演化過程，首先各種貨幣產生于經濟活動較為活躍的地區，隨著各地區經濟交往的深化和廣化，以及各種貨幣之間的競爭，在經濟活動最為活躍的地方就會形成貨幣中心，該地區的貨幣就成為核心貨幣，其它貨幣則變成外圍貨幣，像各行星圍繞在太陽周圍一樣，外圍貨幣也圍繞在核心貨幣周圍。這個理論得到了歷史的驗證，有記載以來，人類社會大約生成了1.7萬余種貨幣，而現在只剩下幾百種，且少數貨幣具有霸權地位。美元就是當前世界貨幣體系的核心貨幣。由于美國在世界經濟中有著舉足輕重的地位，美元又是當前的國際結算貨幣，所以很多國家要想參與到世界經濟中，就必須儲備美元，美元也因此在世界范圍內發揮著交換媒介、記賬單位和價值儲藏的功能。歷史上的布雷頓森林體系，還通過國際合約的形式將美元確定為世界貨幣的核心。雖然隨后布雷頓森林體系的瓦解以及歐元的出現，動搖了美元的核心地位，形成了當今世界的貨幣體系，很多國家選擇了多種貨幣作為儲備貨幣，施行浮動匯率制度。但如果仔細研究則會發現對于很多國家來說尤其是東亞國家，美元仍是核心貨幣，為了規避世界貿易中的風險和增加出口，仍然將美元作為主要的儲備貨幣和貨幣錨。因此有學者就將現行的國際貨幣體系稱為后布雷頓森林體系。①可見貨幣星云學說揭示了世界貨幣體系發展的邏輯，在發展的任何時期國際貨幣總有核心和外圍之分。同時這也是本文將其作為理論基礎的原因。
一、后布雷頓森林體系中美元作為核心貨幣的數據驗證
從兩個方面可驗證美元的核心地位，首先美國是一個強大的經濟體，是世界經濟發展最活躍的區域，這是形成核心貨幣的基礎。根據McKinsey(2008)的研究，美國GDP占世界總GDP比重為21%;美國資本市場金融資產價值為56萬億美元，接近全球金融資產總值的30%。②其次，美元在世界經濟中起到交換媒介、記賬單位和價值儲藏的重要功能。目前世界4/5以上的外匯交易、60%以的國際貿易用美元結算，雖然歐元占世界外匯儲備的比重從1999年成立時的17.9%增加到2008年的26.5%，同時美元的比重從2002年開始就逐步下降，但相對于歐元的26.5%、英鎊的4.1%和日元的3.3%來講，2008年美元仍占有64%的比重。③綜上所述，美元有著其它貨幣不能取代的地位，美元絕對是當前世界貨幣體系的核心貨幣。
二、后布雷頓森林體系中人民幣作為外圍貨幣的數據驗證
根據上文分析，當前的外圍貨幣國家有著以下特點：出口是這些國家拉動經濟增長的主要方式，為了降低在國際貿易中的風險和刺激出口，這些國家采取盯住美元的固定匯率制度，并且大幅度低估本幣價值。由于長期穩定的匯率和貿易順差，這些國家也形成了較高的外匯儲備。
（一）項目多頭申報，資金源頭分散，不利做大做強
由于項目申報實行條條管理，加之相關部門職能設置重疊，容易導致項目申報重復、交叉。近幾年實施的土地整理、土地開發、中低產田改造、低丘紅壤改造、沃土工程、農田水利建設等土地綜合治理項目，建設內容、建設范圍、實施手段等相似度較高，項目涉及國土、農業、農開、水利等多個主管部門，由于各主管部門掌握的項目政策要求不統一，加上信息溝通不流暢，導致各部門在項目選擇、資金投向上很難協調，容易出現項目申報的各自為政、重復交叉，其結果是大事辦不好，小事重復做。
（二）項目點多面廣，資金使用分散，難以形成合力
由于區級支農資金投入渠道分散，在總體上說有四種之多，加之項目資金分配權實質由各部門掌控，容易導致資金分配的盲目性和隨意性，資金補助撒糊椒面現象比較嚴重。如某家水果專業合作社，三年累計接受11家單位31筆財政補助資金，累計金額140萬元。財政補助資金點多面廣、資金分散，不僅難以使財政資金“扶優扶強”、發揮合力，也容易降低政策扶持效果。
（三）分配層次過多，資金鏈條過長，影響資金安全
目前，在項目資金的撥付管理上，仍存在二次分配、二次轉撥的情況。如近幾年實施的低收入農戶下山脫貧奔小康工程，專項資金由區財政扶貧專戶撥入各鄉鎮，再由鄉鎮轉撥受益農戶，個別鄉鎮無視財經紀律，出現套取挪用專項資金的違規行為。農業部門主管的農村沼氣、畜禽養殖、動物防疫專項資金，均存在二次、甚至是三次轉撥的狀況。專項資金的層層轉撥，延長了資金運行的鏈條，勢必造成財政資金在各環節上的滯留，造成財政資金使用效率的低下。
（四）重項目申報，輕項目管理，弱化項目成效
部門支農項目在項目資金到位后，可能會因項目規劃論證不夠到位，使項目實施缺乏可行性；或因地方配套資金、自籌資金未能完全落實，影響項目建設進度。部分項目在實施完畢后，也因后續管護措施不到位，不能充分發揮應有的經濟效益和社會效益。如在千萬農民飲用水專項審計調查發現，個別鄉鎮因急于爭取項目資金,在未充分考慮各村水源條件的情況下就倉促申報立項，導致項目不能如期實施，造成專項資金的閑置，影響資金使用績效。
二、整合區級財政支農資金的對策建議
面對如上所言的各方面問題，應該在堅持“統一領導，協同合作；規劃先行，整合申報；集中財力，突出重點；用途不變，統籌使用；加強監管，績效評價”原則的基礎上，從機構、規劃、財力、項目監管等方面系統聯動，攜手推進財政支農資金的優化整合。
（一）建立組織機構，為支農資金整合提供組織保障
建議成立由區政府主要領導任組長，區政府、區財政以及各涉農相關部門主要負責人為成員的項目資金整合工作領導小組，并成立領導小組辦公室，負責項目資金整合工作的規劃制定、組織實施、項目審查及協調管理工作。同時建立領導小組成員單位主要負責人聯席會議制度，定期或不定期研究項目整合方案，調度項目實施情況。
（二）堅持規劃先行，圍繞規劃整合申報項目
責任部門應編制項目規劃，建立項目庫，明確項目申報、審核程序。各涉農部門應圍繞農業發展規劃選擇確實項目類型、項目名稱，并報支農資金整合工作領導小組審定。領導小組辦公室要建立支農資金項目庫，各部門申報的項目要按照集中建設項目、集中建設地點和集中資金投入的要求，從項目庫中擇優選擇，報經領導小組審核把關后，再由主管部門按程序和上級有關規定申報。同時，要將已申報項目的名稱、投資規模、預期效益等進行張榜公布，接受社會監督，防止項目申報中的弄虛作假行為。
（三）集中財力、突出重點，圍繞項目整合資金
基于資金分散的嚴重問題，各地政府相關部門應該在對本地情況進行系統調研的基礎上，選擇最先最急需的重點領域，以此為目標集中財力，發揮資金整合合理形成的規模效益。比如某年2009年確定的重點是推進柑桔產業結構調整、柑桔品質提升、發展城郊型特色效益農業、農業基礎設施建設、農業產業化發展、低收入農戶奔小康等六大工程實施。因此，支農資金整合應緊密結合六大工程，整合不同部門掌管的不同類型資金，集中有限財力，做到投資一項，見效一塊。
（四）先易后難、做好試點，以點帶面推進資金整合
財政支農資金整合范圍，除直接用于撫貧救濟、補貼農民個人、特定防災抗災、農業保險補貼等特定用途資金之外,其他財政支農資金都應穩步納入支農資金整合的范圍。整合按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、各負其責、各記其功”的要求,明確項目資金的管理部門不變、資金性質不變，充分調動各部門整合項目資金的積極性和主動性。整合方式上,應按先易后難的順序穩妥推進，主要采取以項目統籌安排帶動資金整合。整合項目選擇上，應選擇部分易于操作的緊密型項目,如土地開發治理、柑桔產業升級轉型等項目。在整合措施上，通過制定項目規劃和資金整合方案,將不同部門管理的相關資金按各自的性質實行拼盤,集中投入使用。
（五）強化項目監督管理，提高整合效益
（一）鄉鎮財政是典型的“吃飯財政”
俗話說：“經濟基礎決定上層建筑”。經濟發展的速度直接影響著鄉鎮政府的財政收支情況，根據調查結果顯示，我國目前很多鄉鎮部門的財政收入主要來自農業生產，根本沒有多少二、三產業的稅收，這樣就導致財源結構較為單一，人民收入較低，地方經濟難以發展。同時鄉鎮部門的工作人員較多，經常會出現一崗多人的現象，大多數都是閑人，這樣就導致鄉鎮政府行政效率低下，財政壓力較大，根本不堪重負。其次國家近些年正在號召開展公共設施建設，鄉鎮政府在基礎教育、公共衛生、基礎保障方面投入的資金過多，政府又沒有什么收入來源，久而久之鄉鎮財政財務就會出現入不敷出的現狀，有些鄉鎮政府連工作人員的工資都無法正常發放，政府工作人員沒有積極性，這樣就導致工作人員根本沒有心思去謀求農村經濟發展的方案。
（二）財政收支矛盾突出，財政包袱日趨沉重
隨著我國政府對新農村的建設，各項政策已經開始實行，但是中央財政部門并沒有給予農村鄉鎮政府充足的資金，這樣就導致鄉鎮政府在新農村建設中資金不足，只有借債實施政府建設新農村的各項方案，這樣長此以往，鄉鎮政府的財政財務收支出現嚴重虧空，根本再無力去建設社會公共事業，很多公共衛生設施或公益設施無法正常運行。根據調查顯示，農村鄉鎮政府財政收入逐年在下降，而鄉鎮財政支出正在逐年上升，這已經成為我國農村鄉鎮政府的普遍問題，已經直接威脅到我國新農村建設的根本任務。
（三）鄉鎮政府無力提供農村最基本的公共服務
自建國以來，我國加大了對城鎮化建設的速度，財政資源配置也逐漸傾向于城市和工業，這就使得我國鄉鎮政府的財政能力更為脆弱，隨著農業稅的取消、鄉鎮政府沒有過多的稅收，只能是任由財政支出比例逐漸增大。而且很多鄉鎮政府都無法按期給工作人員開支，這樣就導致很多鄉鎮政府抱著“保工資”的心態，根本無力去對農村公共設施進行建設，而且農村公共衛生服務設施不全、農村義務教育執行不徹底、農村基礎保障不足，這就導致鄉鎮政府的財政困難加劇，鄉鎮工作根本無法正常開展。
二、產生的原因
（一）鄉鎮政府干部思想覺悟低
隨著政府對城鎮化進程的加快，各地都在大搞工程建設，這就給一些鄉鎮干部提供了機會，在鄉鎮建設中為了自己的一己私利而置國家法制而不顧，貪污受賄問題嚴重，在鄉鎮財政方面基本都是一人說了算，沒有完善的財政管理政府，總是一些小集體在掌握著鄉鎮實權，缺乏約束力。
（二）政出多頭，管理不善
近些年政府頒布了一系列建設新農村的法律法規，也給予了大量的資金補助，但是有些鄉鎮政府也抓住了政策上的一些漏洞，從上至下形成貪污產業鏈，即使有專門的監察部門也是走個形式而已，鄉鎮領導的會議精神就決定了整個事件的結局，這樣鄉鎮政府干部的阻撓就導致鄉鎮財政審計工作根本無法開展，而且在監督審查體制方面也不健全，很多情況下鄉鎮領導可以對財政資金隨意支配，不需要受到他人管制，這就更加滋長了貪污受賄問題的，雖然我國政府一直在加強對預算外資金的管理，但是鄉鎮政府干部卻至若惘然，依然我行我素。
三、鄉鎮財政管理問題的應對措施
（一）完善現行分稅制，減少財政級次
國家必須要實行徹底的分稅制，要對農村地區的稅收體系進行完善，要根據農村地區的實際情況進行地方稅種的制定，要對我國農村稅務體系合理建設。同時還要對我國農村地區的稅收事務權進行劃分，對各地的稅收進行統一分配，深化鄉鎮財政管理體制，要建立相應的監管部門，強化地方財政職能，加快農村鄉鎮財政建設。
（二）進一步完善轉移支付制度
我國政府要針對農村地區的實際情況建立完善的轉移支付制度，要加大對地方財力性的支付力度，要能對地方稅務進行合理分配，要盡量將稅收還給鄉鎮使用，這樣鄉鎮政府才有更多的能力去建設農村公共服務設施。
（三）要按照財力、事權相統一的原則，合理界定地方各級收支范圍
對于鄉鎮財政管理權力進行合理劃分，要盡量將財力和事權進行統一，要有效降低財政稅負，要充分調動政府部門理財的積極性，要對上級的財政權力進行分化，要合理使用鄉鎮政府的支出責任，盡量減少專款規模。
（四）加大對鄉鎮經濟發展的支持力度
本文作者：劉峻宇工作單位：四川省財政廳農業處
2011年，省級財政安排專項資金6000萬元，用于農業擔保體系建設，撬動金融資本53.2億元投入農業農村發展，促進了農業農村經濟結構調整，加快了傳統農業向現代農業轉變的步伐。項目主體待遇。鼓勵和支持合作組織作為申報實施主體參與扶貧、產業基地、農業綜合開發、農業產業化等項目建設，提高合作組織的綜合生產能力，加快發展現代農業。同時，各級各部門對合作組織申報實施項目給予支持，在政策允許范圍內予以重點傾斜，并簡化項目申報審批手續，為合作組織實施項目創造有利條件。推行民辦公助。將農民專業合作組織作為推進民辦公助方式的重要途徑，引導農民專業合作組織參與項目建設與管護，構建支農項目“投、建、管”機制。在農民專業合作組織建設資金中，對財政扶持資金用于農民專業合作組織產業基地、營銷體系建設形成的資產（根據不同行業劃分比例，不低于其總量的50%～60%），量化到社員，并按照“誰受益，誰管護”的原則，明確管護方式，落實管護責任，提高項目的使用效率和養護水平，讓項目發揮應有效能，讓農民長期受益。
農民專業合作組織作為推動現代農業發展的重要力量，是新形勢下農業生產經營的有效組織形式，是自愿聯合、民主管理的互經濟組織，是財政支農項目的直接受益者，具有參與實施或承接財政支農項目的能力，可以參與實施或承接財政支農項目。農民專業合作組織要積極探索有效的管理機制，使財政支農項目形成的資產管護措施更加有效。實行“三種模式”，推進財政支農項目與專合組織有效對接。從各地情況看，目前，在財政支農項目與專合組織有效對接方面，主要有三種模式：一是直接實施模式。在不違背項目建設有關規定和程序的前提下，將一些項目交由具有較高管理水平的農民專業合作組織直接實施，并加強對項目實施過程監管，把好施工質量關和資金撥付關，促進項目高效實施。二是物化補助模式。根據項目實施要求，將化肥、種子（苗）、農藥、機械等通過政府采購后統一交給農民專業合作組織，由合作組織按要求和章程分配給社員，既促進優勢產業成片規模發展，形成特色產業基地，又降低社員生產成本，增加收益。三是建后移交模式。由政府相關部門嚴格按程序組織財政支農項目，把項目建成后形成的固定資產移交給農民專業合作組織，由合作組織進行統一管理、使用、維護及收益分配。嚴格申報條件，推進財政支農項目與專合組織有效對接。隨著農民專業合作組織的規范發展，能參與或承接財政支農項目的農民專業合作組織越來越多。農民專業合作組織實施或承接財政支農項目應具備以下條件：一是在工商登記注冊，具備獨立法人資格，擁有固定辦公經營場所；二是合作組織成員應以農民為主體，農民成員占成員總數的比例不低于80%，單位成員不超過5%，入社成員在100名以上；三是成立運行兩年以上且經營業績較好、帶動農戶增收顯著；四是合作組織有創新能力、項目管理能力和資金運作能力，且運行模式、利益分配機制和內部管理機制規范；五是財務管理規范，嚴格執行《農民專業合作社財務會計制度（試行）》，獨立建賬，核算規范，檔案完整。
不斷探索實踐，推進財政支農項目與專合組織有效對接。在支農項目實施過程中，除享受普惠制政策、補貼資金直接上卡直發受益農戶的財政支農項目和有明確支持對象及范圍的項目外，合作組織均可參與實施或承接支農目項。如：生豬標準化規模養殖（小區）建設、現代農業生產發展、現代農業基地建設、小型農田水利重點縣建設、農業科技推廣、農民專業合作組織專項建設等項目。具體而言，用于以下建設內容的項目，都可以由合作組織參與實施或承接：渠系（含支渠、斗渠、農渠、毛渠）、節水灌溉、雨水集蓄等小型農田水利設施，戶用沼氣、安全飲水等小型農村公益設施，村組道路、畜禽圈舍、生產便道、土地整治、山糞池等小型農業生產基礎設施，倉儲、運輸及保鮮等儲存流通設施；技術培訓、農產品質量標準與認證、市場營銷和技術推廣等服務體系建設；種子、苗木、種畜禽、化肥、地膜、農藥等農業生產資料補助；農業保險、產業發展風險金等風險防范體系建設。深化長效管理，推進支農項目形成的資產管護措施更加有效。為實現財政支農項目效用的可持續發揮，財政支農項目完工后要及時辦理竣工驗收并交付使用，將管理責任和義務落實到有關責任人；項目形成的資產，合作組織要登記入賬，建立項目管護長效機制。一是落實管護責任。農民專業合作組織是項目管護主體，縣級項目主管部門負責資產管理養護工作的監督和指導，并制定管護辦法和獎懲機制。二是落實管護資金。對轉移給合作組織的可量化到成員的資產，原則上由合作組織成員自行籌資投勞進行維修管護。對轉移給合作的資產，主要通過三個渠道籌集資金進行管護：第一，合作組織建立維修管護基金。經合作組織的成員大會討論通過，每年安排一定比例的公積金建立項目維修管護基金。第二，合作組織成員籌資投勞。合作組織通過“一事一議”的程序和辦法，由合作組織成員籌資投勞進行維修管護。第三，財政補貼。財政對合作組織建立的維修管護基金給予一定比例的補助，對合作組織“一事一議”籌資投勞部分納入村級公益事業建設“一事一議”財政獎補項目給予支持。三是落實考核獎懲。將項目資產管護情況與合作組織評先評優、項目支持等掛鉤，進行嚴格考核。對項目資產管護好、項目效益優的合作組織，可以給予新的財政支農項目扶持，反之不再支持。
一、當前財政部門和金融部門支農合作的主要形式
（一）金融機構直接承擔部分財政支農職能。計劃經濟時期，我國財政、金融職能相互交織，財政支配金融，金融充當“第二財政”，扮演著財政的出納角色。近年來，隨著財政、金融體制改革的不斷深入，我國基本構建起了以政策性金融、商業性金融和農村合作金融為主體的農村金融體系，部分商業銀行承擔的財政性職能相應移交給了政策性銀行，政策性銀行演變成溝通財政與金融支農合作的主要橋梁。以廣饒縣為例，該縣1994年設立農業發展銀行，農業銀行除保留小額農戶貸款、扶貧開發貸款等政策性業務，原承擔的糧棉油貸款購銷等政策性貸款業務均劃轉至農發行。支農再貸款？
（二）財政部門透過對相關“三農”經濟主體的貸款貼息。為促進“三農”經濟發展，增強農業龍頭企業的幅射帶動能力，財政部門對農業產業化龍頭企業、小額扶貧貸款等提供了部分利息補貼，以減輕農業企業財務負擔，促進了金融部門對農業貸款投放的刺激性。據調查，2000年以來，東營市財政每年安排2000萬元專項資金用于農業產業化龍頭企業貸款貼息。2003年，廣饒縣委、縣政府制定出臺了《關于扶持農業龍頭企業發展的意見》，縣財政每年拿出300萬元專項資金，通過貸款貼息、補助、獎勵等方式，用于支持重點龍頭企業。
（三）財政部門出臺鼓勵金融支農有關優惠政策。為吸引金融機構增加對農業的投入，財政部門對農村信用社直接給予財政資助，出臺了減免三年營業稅、所得稅減半征收、承諾分紅補貼等優惠政策。據調查，東營市政府為促進縣區農村信用社增資擴股工作的順利開展，對利津、墾利兩縣農村信用社的股東承諾，如信用社2年內達不到分紅比例，市財政將予股東補貼；并在政府權限范圍內，盡量減免農村信用社在抵債資產接收和處置過程中形成的各種稅費。全市涉農資金和業務全部交由農村信用社辦理，所有農口部門在農村信用社開設基本賬戶，各級預算外資金按一定比例存放農村信用社，鄉鎮的國庫、勞動保險、醫療保險和各種行政收費由農村信用社，縣、鄉公務員和教師的工資由農村信用社，縣級財政集中支付中心設在農村信用社。研究制定了做好農村信用社不良資產清收盤活工作的具體意見。對過去行政干預的貸款和協調農村信用社購買的企業債券、各級各部門在農村信用社的行政性貸款，由縣、鄉政府負責限期收回；對公職人員的貸款，采取紀律和行政的手段收回；采取以優質資產置換、整體“打包”等多種方式，幫助清收不良貸款。
（四）人民銀行助推，政府部門主導，積極優化縣域金融生態環境。2005年初，周小川行長多次在重要場合論述金融生態環境問題，引起社會各界的廣泛重視和關注。面對金融改革發展的新形勢，各級人民銀行積極向地方政府匯報金融生態環境建設的重大意義，取得了政府的大力支持。據調查，2005年，廣饒縣委、縣政府把金融生態環境建設列入了重要議事日程，成立了由分管縣任組長的優化金融生態環境建設領導小組，把金融生態環境建設納入縣委、縣政府的考核，加大了督查力度。開展了“金融生態示范縣”創建活動，出臺了《創建“金融生態示范縣”建設的實施意見》，研究設計了“建設金融生態示范縣”的具體指標體系，制定了《“金融生態示范縣”評價標準》，形成推動金融生態環境建設的規范化機制。截至2005年底，全縣已命名“文明信用鄉鎮”21個，“文明信用村”684個，“文明信用企業”61個，“文明信用戶”9.9戶，“文明信用工商戶”2333個，2006年力爭全市60%以上的村鎮、農戶達到文明信用標準。
二、當前合作方式中的不足
2003年以來，廣饒縣向“三農”累計投入財政資金69億元，投入信貸資金85億元。財政投入和信貸投入的不斷擴大，有力的促進了該縣農業結構調整和產業升級，增強了農民收入。目前廣饒縣已形成以凱銀集團、馳中集團、華譽集團為首的一批農業產業化龍頭企業，農民收入保持快速增長，收入結構發生明顯變化。據統計，2005年全縣農民人均純收入4820元，同比增長14.7%。2001年-2005年，廣饒縣農民收入年均增長10.1%。收入結構中，純粹來自農林牧漁的增幅僅為5.93%，非農產業純收入增幅高達92.45%。（一）財政金融支持重點“不到位”與“越位”并存。近年來，為發展農村經濟，地方財政不斷擴大了支農資金投入，市本級財政支農支出以20%的速度遞增。據調查，近四年來，我市投向“三農”的資金達50.7億元，2003年市級財政用于扶持“三農”的資金3.8億元，2004年達到了4.6億元，分別占這兩個年度市級財政支出的28.4％和29.6％。但是，地方財政支出在制度安排上一直向城市傾斜的格局沒有改變，按照公共財政的要求應由財政供給經費的公共產品，財政投入的力度不足。主要表現在對農村的基礎設施、供水設施及環境治理等社會公益性的投入相對較少。調查中，我們設計的“當前財政和金融對當地經濟的支持哪個更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。
（二）支農項目治理部門龐雜，投資越位和缺位現象并存。由于各部門職責定位不清，沒能有效地建立起責、權、利相匹配的財政支農激勵和約束機制。既有爭項目、爭資金形成的投資越位現象，也存在互相推諉導致的投資額缺位現象。因此，項目和資金多頭治理，留下不少弊端:一方面，由于支農項目涉及的部門眾多，部分項目交叉，有些地方出現同一類型支農項目存在多個部門重復立項、實施的情況。
（三）財權與事權分離的財政體制改革，使得鄉鎮、村委成為財務空殼，不能成為有效承貸載體。城鄉財稅體制改革形成財權和事權不對稱，造成越是基層政府財權越小、事權越大。但另一方面，資金鏈條長，治理困難。目前財政支農資金治理采取的是分級配套、層層下達、項目單位具體實施的做法，有些專項資金從上級財政下撥到實際使用，經過多個環節。資金在途時間長，影響了資金的及時到位，又增加了資金治理成本。一個項目，分級配套，每個級次都要考察論證，都要進行檢查驗收，需要大量的治理費用。縣級財政配套能力弱。停收鄉村公益事業金，使農民人均每年減少稅賦100多元。2004年降低農業稅率2個百分點，農民人均減負58元，今年全部取消農業稅及附加，由此所減少的鄉鎮及村級收入全部由市財政轉移支付。
（四）財政補貼在流通領域消耗太多，輕生產領域。農發行貸款目前還僅局限在糧棉流通領域，雖然對解決農民“賣糧難”、“賣棉難”問題，穩定糧棉價格，保護農民利益方面起到了重要的作用，但由于國家的補貼基本在流通領域消耗，因此農民直接受益有限。
（五）政策性與商業性關系模糊。政策性與商業性并存是當前信用社經營中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩負金融支持“三農”的職責，這具有強烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主經營、自擔風險”的商業企業。并且，隨著農村工業化、城鎮化的進展，商業性業務的比重日益上升。由于當前信用社存在強烈的政策性，以至于它還不可能擺脫行政桎梏而真正成為產權清楚、政企分開、自負盈虧、自擔風險的金融企業。
（六）財政支農支出結構不合理，供給范圍“越位”與“缺位”并存。財政支農治理的領域和事務不能隨農村城市化的加快而及時調整，造成很多部門和單位仍在占用財政支農資金，而應由財政資金供給的領域和事務卻得不到應有的資金保障。主要表現在：第一，隨著廣饒縣農村城市化進程的加快，農村“三產”的比重發生了很大變化，但縣級農業服務機構仍然過多，職能沒有進行較大調整，是財政資金供給范圍過寬的主要原因。如：農口設有畜牧、農業、水產、農機等幾個服務中心，各中心仍然是全套配置，各中心資源分散，不能整合，存在浪費現象。如：2002年財政安排幾個中心事業發展經費各100萬元，從財政檢查的情況看，各中心事業發展的效果不明顯。
三、政策建議
一方面，貧困地區公共財政未能發揮其應有的作用，健全的農村金融體系無法建立；另一方面，將農村金融機構作為支農的工具，進一步扭曲了農村的金融體制。分析表明，只有讓公共財政發揮應有的作用，才能進一步改革農村金融體系，形成商業可持續的農村金融體制。（謝平，公共財政、金融支農與農村金融改革）
第一，健全農村公共財政體系。一是通過農村公共財政直接投資以改善農村的投資環境、提高農村的技術水平和對一些經濟行為給予補助。二是逐步完善農村社會保障體系，改變目前我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況。農村社會保障體系不僅包括居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括對農戶個體生產及合作組織的補助。
第二，把財政和金融資源結合起來，實現兩者的良性互動，提高融資效率。財政和金融兩者相互補充、支持、促進，形成合力，就可以產生明顯的放大作用，極大推動經濟社會的發展。目前通過財政直撥或其他渠道下撥的支農資金千頭萬緒，開行要通過市場建設和融資推動的方法加以整合，改變長期以來支農資金使用分散、效率低下的局面，確保資金安全運行。資金一旦整合，就能發揮集合效應，提高支農效果，產生“一個平臺、一個信用、一個賬戶”多種功能的貸款模式。即通過融資平臺賬戶治理、整合各級政府的支農資金、發放貸款、回收本息，形成統一高效的信用支持和治理模式。目前大部分縣域，非凡是貧困縣機動財力很少，自身活力相當脆弱，開行要加強與有關部門的配合，盡快打開工作局面。
（一）財政支農資金不足
近年來，我國對新農村建設的投資力度不斷增加，取得了一定的成效。而新農村建設一項長期的工程，需要大量的資金。就目前來看，我國財政支農資金相對不足，直接用于改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施投資比例較小，且多偏向于非農產業，不利于新農村的可持續發展。
（二）農業金融機構減少
當前社會發展形勢下，商業性金融退出農村金融市場的趨勢比較明顯，進而造成了農業和農戶貸款的金融機構不斷減少，農村經濟的發展缺乏金融支持。金融機構在為農業提供金融服務時面對著較大的金融風險，一旦金融機構的資金得不到信譽保障，必然會影響到金融機構的對外業務，勢必會影響到農村經濟的發展。
（三）農民素質有待提高
在我國農村地區，農民的綜合素質普遍偏低。首先，他們道德素質不高。其次，他們的文化素質低。目前，我國農民的文化水平主要集中在小學、初中、高中不等，對新農村建設缺乏必要的認識，他們對農業的種植已經養成了他們自己的經驗，對一些新技術、新科技持有抵觸心理，進而影響到了農民的增收。另外，我國農村富余勞動力比較閑散，社會公德心、集體榮譽感逐漸淡化，一些封建迷信等不良習俗逐漸興起，嚴重制約了新農村建設的發展。
二、新農村的財政金融支持政策的完善
（一）發展多樣化的金融服務產品
在構建社會主義社會過程中，“三農”問題已成為我國當代社會發展的主要內容，民以食為天，發展農業是我國經濟發展的根本。為此，在新農村建設過程中，為了更好地促進我國農村經濟的發展，發展多樣化的金融服務產品有著重要意義。為了滿足當代農民對金融服務的要求。我國政府及相關部門必須深刻認識到我國農村經濟發展形勢，加大財政金融支持，發展多樣化的金融服務產品。例如發展農業金融保險，為農民的農業進行保險，并實行保費補貼，從而有效地推動農村金融服務的發展。
（二）健全農村金融體系
就目前發現形勢來看，我國商業金融機構從農村退出的跡象比較明顯，金融機構的退出就會使得農村經濟的發展缺乏資金保障。為此，健全我國農村金融體系非常必要。首先，我國政府要加大財政金融支持，頒布一些政策性的措施，降低農村金融服務機構的準入門檻，進而為農村經濟的發展提供保障。其次，大力發展新型的金融服務機構、信貸機構等，為農村經濟的貸款提供多方面保障。另外，為了更好地促進我國農村經濟的發展，推動新農村建設，就必須完善農村金融服務法律法規，保障我國農村金融服務的健康發展。
（三）健全農村金融服務體制
在新農村建設過程中，要想更好地促進農村經濟的發展，就必須建立有效的農村金融服務體制，為廣大農民提供金融服務，提高農民的金融知識。首先，金融機構要加強風險管理，對農村金融服務發展過程中的風險進行有效的預防，從而保障農村金融服務的健康發展。其次，完善農村金融服務信息網絡，建立專門的網絡系統，為農民群眾提供各項金融服務。同時，在信息網絡中，將當前新近的農業技術、金融相關知識進行傳播，從而促進農村經濟的穩定發展。
（四）重視農民隊伍建設
在新農村建設中，農民素質的高低不僅關系到農村經濟的發展，同時也關系到金融機構對農村經濟的金融支持。目前我國金融機構面臨著信譽風險問題大部分原因來自于農民素質的偏低。為此，在構建新農村中，我國政府要加大教育資金的投入，設立專業的院校，為我國農村經濟的發展提供人才保障。其次，政府要采取一些政策性措施來鼓勵人們到新農村建設中去，不斷壯大新農村建設隊伍，提高農民整體素質，促進新農村建設。
三．結語
摘要：農業發展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，持續增加農業投入是農業穩定發展的前提條件。由于農戶、農業企業和農村經濟合作組織等經濟主體的自身積累能力較差、底子薄弱，我國農業資金投入長期以來主要依賴財政和信貸等外源型資金“供血”。在資源稀缺條件下，明確財政資金和信貸資金的支農重點，并在此基礎上構建適應社會主義新農村發展戰略的農村金融體系，更好的發揮財政、金融支農合力，對于提高農業綜合生產能力，拓寬農民增收渠道具有重要的現實意義。近期，我們以東營市廣饒縣為樣本，對基層財政金融支農合作情況進行了調查。
一、當前財政部門和金融部門支農合作的主要形式
（一）金融機構直接承擔部分財政支農職能。計劃經濟時期，我國財政、金融職能相互交織，財政支配金融，金融充當“第二財政”，扮演著財政的出納角色。近年來，隨著財政、金融體制改革的不斷深入，我國基本構建起了以政策性金融、商業性金融和農村合作金融為主體的農村金融體系，部分商業銀行承擔的財政性職能相應移交給了政策性銀行，政策性銀行演變成溝通財政與金融支農合作的主要橋梁。以廣饒縣為例，該縣1994年設立農業發展銀行，農業銀行除保留小額農戶貸款、扶貧開發貸款等政策性業務，原承擔的糧棉油貸款購銷等政策性貸款業務均劃轉至農發行。支農再貸款？
（二）財政部門透過對相關“三農”經濟主體的貸款貼息。為促進“三農”經濟發展，增強農業龍頭企業的幅射帶動能力，財政部門對農業產業化龍頭企業、小額扶貧貸款等提供了部分利息補貼，以減輕農業企業財務負擔，促進了金融部門對農業貸款投放的刺激性。據調查，2000年以來，東營市財政每年安排2000萬元專項資金用于農業產業化龍頭企業貸款貼息。2003年，廣饒縣委、縣政府制定出臺了《關于扶持農業龍頭企業發展的意見》，縣財政每年拿出300萬元專項資金，通過貸款貼息、補助、獎勵等方式，用于支持重點龍頭企業。
（三）財政部門出臺鼓勵金融支農有關優惠政策。為吸引金融機構增加對農業的投入，財政部門對農村信用社直接給予財政資助，出臺了減免三年營業稅、所得稅減半征收、承諾分紅補貼等優惠政策。據調查，東營市政府為促進縣區農村信用社增資擴股工作的順利開展，對利津、墾利兩縣農村信用社的股東承諾，如信用社2年內達不到分紅比例，市財政將予股東補貼；并在政府權限范圍內，盡量減免農村信用社在抵債資產接收和處置過程中形成的各種稅費。全市涉農資金和業務全部交由農村信用社辦理，所有農口部門在農村信用社開設基本賬戶，各級預算外資金按一定比例存放農村信用社，鄉鎮的國庫、勞動保險、醫療保險和各種行政收費由農村信用社，縣、鄉公務員和教師的工資由農村信用社，縣級財政集中支付中心設在農村信用社。研究制定了做好農村信用社不良資產清收盤活工作的具體意見。對過去行政干預的貸款和協調農村信用社購買的企業債券、各級各部門在農村信用社的行政性貸款，由縣、鄉政府負責限期收回；對公職人員的貸款，采取紀律和行政的手段收回；采取以優質資產置換、整體“打包”等多種方式，幫助清收不良貸款。
（四）人民銀行助推，政府部門主導，積極優化縣域金融生態環境。2005年初，周小川行長多次在重要場合論述金融生態環境問題，引起社會各界的廣泛重視和關注。面對金融改革發展的新形勢，各級人民銀行積極向地方政府匯報金融生態環境建設的重大意義，取得了政府的大力支持。據調查，2005年，廣饒縣委、縣政府把金融生態環境建設列入了重要議事日程，成立了由分管縣任組長的優化金融生態環境建設領導小組，把金融生態環境建設納入縣委、縣政府的考核，加大了督查力度。開展了“金融生態示范縣”創建活動，出臺了《創建“金融生態示范縣”建設的實施意見》，研究設計了“建設金融生態示范縣”的具體指標體系，制定了《“金融生態示范縣”評價標準》，形成推動金融生態環境建設的規范化機制。截至2005年底，全縣已命名“文明信用鄉鎮”21個，“文明信用村”684個，“文明信用企業”61個，“文明信用戶”9.9戶，“文明信用工商戶”2333個，2006年力爭全市60%以上的村鎮、農戶達到文明信用標準。
二、當前合作方式中的不足
2003年以來，廣饒縣向“三農”累計投入財政資金69億元，投入信貸資金85億元。財政投入和信貸投入的不斷擴大，有力的促進了該縣農業結構調整和產業升級，增強了農民收入。目前廣饒縣已形成以凱銀集團、馳中集團、華譽集團為首的一批農業產業化龍頭企業，農民收入保持快速增長，收入結構發生明顯變化。據統計，2005年全縣農民人均純收入4820元，同比增長14.7%。2001年-2005年，廣饒縣農民收入年均增長10.1%。收入結構中，純粹來自農林牧漁的增幅僅為5.93%，非農產業純收入增幅高達92.45%。
（一）財政金融支持重點“不到位”與“越位”并存。近年來，為發展農村經濟，地方財政不斷擴大了支農資金投入，市本級財政支農支出以20%的速度遞增。據調查，近四年來，我市投向“三農”的資金達50.7億元，2003年市級財政用于扶持“三農”的資金3.8億元，2004年達到了4.6億元，分別占這兩個年度市級財政支出的28.4％和29.6％。但是，地方財政支出在制度安排上一直向城市傾斜的格局沒有改變，按照公共財政的要求應由財政供給經費的公共產品，財政投入的力度不足。主要表現在對農村的基礎設施、供水設施及環境治理等社會公益性的投入相對較少。調查中，我們設計的“當前財政和金融對當地經濟的支持哪個更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。
（二）支農項目管理部門龐雜，投資越位和缺位現象并存。由于各部門職責定位不清，沒能有效地建立起責、權、利相匹配的財政支農激勵和約束機制。既有爭項目、爭資金形成的投資越位現象，也存在互相推諉導致的投資額缺位現象。因此，項目和資金多頭管理，留下不少弊端:一方面，由于支農項目涉及的部門眾多，部分項目交叉，有些地方出現同一類型支農項目存在多個部門重復立項、實施的情況。
（三）財權與事權分離的財政體制改革，使得鄉鎮、村委成為財務空殼，不能成為有效承貸載體。城鄉財稅體制改革形成財權和事權不對稱，造成越是基層政府財權越小、事權越大。但另一方面，資金鏈條長，管理困難。目前財政支農資金管理采取的是分級配套、層層下達、項目單位具體實施的做法，有些專項資金從上級財政下撥到實際使用，經過多個環節。資金在途時間長，影響了資金的及時到位，又增加了資金管理成本。一個項目，分級配套，每個級次都要考察論證，都要進行檢查驗收，需要大量的管理費用。縣級財政配套能力弱。停收鄉村公益事業金，使農民人均每年減少稅賦100多元。2004年降低農業稅率2個百分點，農民人均減負58元，今年全部取消農業稅及附加，由此所減少的鄉鎮及村級收入全部由市財政轉移支付。
四）財政補貼在流通領域消耗太多，輕生產領域。農發行貸款目前還僅局限在糧棉流通領域，雖然對解決農民“賣糧難”、“賣棉難”問題，穩定糧棉價格，保護農民利益方面起到了重要的作用，但由于國家的補貼基本在流通領域消耗，因此農民直接受益有限。
（五）政策性與商業性關系模糊。政策性與商業性并存是當前信用社經營中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩負金融支持“三農”的職責，這具有強烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主經營、自擔風險”的商業企業。并且，隨著農村工業化、城鎮化的進展，商業性業務的比重日益上升。由于當前信用社存在強烈的政策性，以至于它還不可能擺脫行政桎梏而真正成為產權清晰、政企分開、自負盈虧、自擔風險的金融企業。
（六）財政支農支出結構不合理，供給范圍“越位”與“缺位”并存。財政支農管理的領域和事務不能隨農村城市化的加快而及時調整，造成很多部門和單位仍在占用財政支農資金，而應由財政資金供給的領域和事務卻得不到應有的資金保障。主要表現在：第一，隨著廣饒縣農村城市化進程的加快，農村“三產”的比重發生了很大變化，但縣級農業服務機構仍然過多，職能沒有進行較大調整，是財政資金供給范圍過寬的主要原因。如：農口設有畜牧、農業、水產、農機等幾個服務中心，各中心仍然是全套配置，各中心資源分散，不能整合，存在浪費現象。如：2002年財政安排幾個中心事業發展經費各100萬元，從財政檢查的情況看，各中心事業發展的效果不明顯。
三、政策建議
一方面，貧困地區公共財政未能發揮其應有的作用，健全的農村金融體系無法建立；另一方面，將農村金融機構作為支農的工具，進一步扭曲了農村的金融體制。分析表明，只有讓公共財政發揮應有的作用，才能進一步改革農村金融體系，形成商業可持續的農村金融體制。（謝平，公共財政、金融支農與農村金融改革）
第一，健全農村公共財政體系。一是通過農村公共財政直接投資以改善農村的投資環境、提高農村的技術水平和對一些經濟行為給予補助。二是逐步完善農村社會保障體系，改變目前我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況。農村社會保障體系不僅包括居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括對農戶個體生產及合作組織的補助。
第二，把財政和金融資源結合起來，實現兩者的良性互動，提高融資效率。財政和金融兩者相互補充、支持、促進，形成合力，就可以產生明顯的放大作用，極大推動經濟社會的發展。目前通過財政直撥或其他渠道下撥的支農資金千頭萬緒，開行要通過市場建設和融資推動的方法加以整合，改變長期以來支農資金使用分散、效率低下的局面，確保資金安全運行。資金一旦整合，就能發揮集合效應，提高支農效果，產生“一個平臺、一個信用、一個賬戶”多種功能的貸款模式。即通過融資平臺賬戶管理、整合各級政府的支農資金、發放貸款、回收本息，形成統一高效的信用支持和管理模式。目前大部分縣域，特別是貧困縣機動財力很少，自身活力相當脆弱，開行要加強與有關部門的配合，盡快打開工作局面。
