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二戰后。日本在美國的指導下實行了財政分權體制。財政分權體制的實施不僅完成了其在經濟發展及國家建設中的預期目標，而且在平衡各地財力、保證各地方政府職能的履行、行政服務的提供上發揮了重要作用。財政分權體制下公平目標的實現，主要是通過分權體制下轉移支付制度來實現的，轉移支付制度調整了地區間的財政均等水平，縮小了地區間的經濟能力差距，有利地促進了公共服務均等化的實現，為財政分權體制公平目標的實現奠定了基礎。近年來財政分權改革的不斷推進，為進行日本財政分權體制的公平研究提供了可能。目前，盡管財政分權理論發展已有50多年的歷史，但是有關財政分權公平的研究并不多見，有關公平的研究多是建立在分權理論的基礎上。
國外學術界關于日本財政分權公平研究的理論文獻并不多見，其大多也立足于轉移支付角度。米哈爾吉科通過對日本財政分權后政府間財政關系進行分析指出，日本雖然存在著顯著的縱向財政不均衡問題，但是轉移支付制度很好地糾正了財政不均衡問題，實現了財政均等化舊。特里薩特爾、梅瑞狄斯在對日本財政體系進行分析的基礎上得出了相似的結論，一致認為，日本的轉移支付制度在其財政均等化的實現過程中發揮了重要的作用。日本國內對其財政分權的探討，主要集中在政府間關系方面，而從公平方面對其進行研究略微少見。日本學者西川雅史認為，在“用腳投票”理論指導下，日本的財政分權實現了各個地區公共服務及公共品提供的均等化。持田信樹(2002)認為，日本財政體制的最大缺點是存在垂直財政缺口，但轉移支付制度很好地彌補了這一缺點，同時實現了全國公共品供給的均等化。此外，他還認為，均衡體制必須精確，以便很好地執行其均衡財政能力及調節支出需求的職能。
二、日本財政分權體制下的轉移支付制度
日本財政分權體制由收入、支出以及轉移支付三部分構成。由于日本中央和地方稅收收入分配結構是“開”，支出結構接近于“三七開”，因而存在巨大的資金缺口，財政分權體制下的轉移支付制度填補了這一缺口。其在一定程度上促進了各地方經濟及社會事業的均衡發展，實現了財政均等化目標。日本主要將中央征收的稅作為轉移支付資金分配給地方。其轉移支付資金由地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金三部分構成。地方交付稅以實現各地方財政均衡為主要目標；它是為消除地方政府財政能力差距，保證經濟發展水平較低的政府也能維持一定的行政服務水平，而向某地方支付的一種轉移資金；其轉移資金的額度可以運用法定的標準公式計算得出，且轉移支付資金的使用由地方政府自主決定，中央政府不加以限制或附加條件。地方讓與稅從嚴格意義上講不具均衡地方財政的作用，但它充實某些地方基礎建設的財源，對地方財政同樣具有一定的均衡作用。國庫支出金是中央指定用途，交給地方政府使用的轉移支付資金，用于中央和地方共同籌建的事業，平衡各地方政府財政能力，確保全國行政服務統一水平是其轉移支付的目標。轉移支付制度作為日本財政分權體制的組成部分之一，為財政均等化目標的實現奠定了基礎，同時為彌補各地方經濟能力的差距，確保各地方政府提供相同的公共服務水平也發揮了重要的作用。對財政分權進行公平性分析，即對轉移支付進行公平性分析。考察轉移支付制度在平衡各地方財政收入、確保全國人均福利水平一致方面所發揮的作用，就是對轉移支付進行均等化分析。若地方政府通過轉移支付獲得收益后，其財政收入得到提高，且與其他地區的經濟能力差距縮小，實現財政均等化，則認為轉移支付制度具有公平性，即財政分權體制具有公平性。
三、主要結論
關鍵詞行政自由裁量權不合理表現司法控制思路縷析
1行政自由裁量權的內涵界定
行政自由裁量權是行政法學理論研究的重要課題,學術界對其界定也是眾說紛紜,如英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內行使。”德國行政法學者哈特穆特·毛雷爾認為：“行政機關處理同一事實要件時可以選擇不同的處理方式，構成裁量。法律沒有為同一事實要件只設定一種法律后果，而是授權行政機關自行確定法律后果，例如設定兩個或兩個以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度?！蓖趺麚P指出：“自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”不過，可以得出，與羈束性行政行為相比,自由裁量行為更容易被濫用。因為“一切有權力的人都很容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,對于行政主體而言,行使裁量權應當外受不得超越裁量權限的限制,內受該法定目的與權力不得濫用原則的拘束。但是,屢見不鮮的濫用行政自由裁量權和超越行政自由裁量權的現象,不斷消彌著我們對行政主體自我控制機制的信念,要控制行政自由裁量權就更多地轉向依靠有效的司法審查機制上。
2行政自由裁量權不合理的表現形式
2.1自由裁量行為前后不一致
行政機關及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求,為使社會生活形成一種比較穩定的秩序,采取措施時,其同樣的措施應針對事實、情節以及后果相似的行為,是管理相對人能夠預知自己行為的后果,同時也表現行政機關的公正行政。由于行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時考慮本單位、本地區的利益以及考慮到某個人的政治、經濟等社會背景,對同樣的事情或行為處理起來區別對待,前后不一致。
2.2法律法規或對法律法規作擴大或縮小的解釋
在有些法律法規中,立法彈性較大,意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規定時,必須根據法律法規的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣,社會才能穩定正常,行政管理相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數。否則,就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。
2.3裁量行為畸輕畸重
所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關在法定的范圍、幅度和數量內有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統一、合理公正。否則,就會出現行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權的濫用。
2.4拒絕或者拖延履行職責
保護公民、法人或者其他組織的人身權、財產權以及其他合法權益是行政機關的職責,法律法規通常有一定時限的要求。而對行政相對人來說,要求行政機關履行法定職責則是一種權利,由于權利的行使而沒有行政機關職責的保護,特殊情況下將會給相對人個人或國家和社會利益造成不可彌補的損失。因此,行政機關應該根據相對人的具體情況或法律規定的時限積極地履行法定職責。否則,因其失職會形成對自由裁量權的濫用。
3對自由裁量權實施法律控制的基本思路
3.1完善和健全行政立法，從法律源頭上加強對行政自由裁量權的控制
首先，要在立法上對行政自由裁量權行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等做出準確、科學的規定，以便于具體操作起來能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是對涉及到公民合法權益的條款，更應抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關法律、法規，如行政機關組織法、行政程序法、行政復議法等等。其次，應注重行政法律、法規的解釋，以彌補法律法規的缺漏。再次，應加強制度建設，對行政自由裁量權的行使進行必要的制度規范，以達到保證自由裁量權的行使符合法的授權目的。在現階段，以下制度宜盡快建立起來：①指明事實依據的制度。即行政主體在行使自由裁量權時，必須對做出決定的事實依據給予具體說明。這是防止行政主體超越職權范圍，督促行政主體慎重使用自由裁量權的有效辦法。②說明理由的制度。這是指行政主體利用自由裁量權做出決定時，必須說明做出該決定的具體原因及政策依據，尤其是對當事人的利益有較大影響的行政行為，當事人有權要求行政主體對其決定說明理由，從而有效抑制行政主體行使自由裁量權的任意性。③權力與利益相分離的制度。權力一旦與利益掛鉤則必然導致執法的不公，所以，必須對權力與利益進行必要的分離，并使之制度化。只有如此，執法部門才能公正、無私地進行執法。
3.2強化各類監督主體的功能，完善監督制約機制，將行政自由裁量行為置于法律、法規的約束之下
從行政主體的外部看，主要有權力機關的監督、司法機關的監督、輿論監督和群眾監督等等。在眾多的監督中，權力機關的監督最具有權威性。應該在權力機關內部建立專門監督機構，以擔負起日常監督工作的任務，以提高權力機關的監督力度；制定監督法規，把權力機關所具有的監督權進一步程序化、法律化，以確保監督工作有法可依；加強權力機關的質詢權、評議權、罷免權等的落實，以提高監督質量和效果。司法機關監督要合理劃分司法機關和行政執法機關的權限，保證司法機關依法獨立地對行政執法過程中的犯罪行為進行審理判決。輿論監督當前很有必要盡快出臺新聞監督方面的法律，依法保障新聞輿論的調查、報道和批評的權利，明確新聞工作者的義務和責任，使其更好地依法履行監督職責。在我國行政監督體系中，群眾監督是基礎和力量的源泉，為了使群眾監督的功能得到充分發揮，需要強化群眾監督的法律保障，通過立法明確群眾監督的權限和程序，使之能夠依法行使監督權；另外，“還要完善群眾舉報的體系和網絡，健全舉報獎勵反饋機制，以便從制度上保證言路暢通，舉報有門，保護舉報者的合法權益。”在搞好外部監督的同時，還要加強和完善行政系統內部的監督機制。各地區、各部門一定要采取得力措施使監察、審計、財政等各種內部監督制度有效地運作起來，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和自由裁量中的不正當行為。當前，尤其需要抓好行政復議法的貫徹落實。充分發揮行政系統內部監督的作用，對保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障行政主體依法行政自由裁量僅，加強廉政建設，密切政府與人民群眾的關系，提高行政機關的工作質量，均具有重要意義。
3.3健全行政程序法，保障相對人的合法權利
行政自由裁量權的運行態勢表明，行政自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置?！薄俺绦虻膶嵸|是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量?！边@些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。行政程序是規范行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。所以，不斷健全我國的調查制度、回避制度、聽證制度、告知制度、信息公開制度、時效等制度，有利于制約行政權，保障民主自由，防止行政專斷，以保護相對人的合法權利。
3.4注重執法隊伍建設，提高執法人員的素質
執法人員素質的高低，直接關系到自由裁量的準確度，關系到法律的尊嚴和命運。我們要把加強執法隊伍建設作為改善執法狀況的重要環節常抓不懈，促使執法人員的政治素質和業務素質有實質性的提高。為此，一要加強對執法人員的政治思想教育，突出抓好引導執法人員樹立公仆觀和服務觀。二要推行執法人員任職資格考試制度，只有考試合格者才能進入行政執法機關任職，切實保證執法人員具有較高的業務素質。三要加強對執法人員的培訓，要針對不同的對象，進行多層次、多方式的培訓，使執法人員熟練掌握與自己工作密切相關的法律、法規和規章，為履行好自己的職責，奠定堅實的基礎。四要推行競爭上崗制度，以此來增強執法隊伍的活力和執法人員的能力，提高執法水平，做到公正執法。綜合上述,行政自由裁量權范圍的擴展是社會發展的必然趨勢,然而,這種趨勢也不可避免地帶來侵犯公民合法權益的機會增多。通過法律的有效控制裁量權的“自由”空間,將行政自由裁量權限定在既合法又合理的范圍以內,是實現法治目標的重要條件之一。
參考文獻
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【關鍵詞】刑事政策/刑事司法裁判權/刑事政策的權力機關
刑事政策的發端與發達引發了刑事法及刑事法學的一系列變革，傳統的觀念及方法受到了嚴峻的挑戰。因此，應當對刑事政策的概念重新進行界定，而且這種界定要突破既有研究的藩籬，使刑事政策在具體應用到司法領域時與刑事司法裁判權形成獨立與受制的關系，尤其是要進一步明確與張揚現代刑事政策對刑事司法裁判權的弱化與分離作用。
一、重新定義的刑事政策
有學者對各種刑事政策的定義進行歸納，并述評如下[1]：第一，多數學者在事實的層次上界定刑事政策；第二，少數學者在學問的意義上界定刑事政策；第三，有些學者將理念的刑事政策與事實的刑事政策熔于一爐；第四，還有些學者則區分作為學問的刑事政策與作為事實的刑事政策，對二者分別進行界定，作為學問的刑事政策是指以現實的刑事政策為研究對象的學科，也被稱為“學問上的刑事政策”、“作為一門學問的刑事政策”或“刑事政策學”[2]，事實上的刑事政策是指實踐層次上，被社會公共權威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被稱為“作為事實的刑事政策”[3]。之后該學者提出自己的真知灼見：“所謂刑事政策，就是指社會公共權威綜合運用刑罰、非刑罰方法與社會各種手段預防、控制犯罪的策略?！盵4]
在筆者看來，刑事政策就是國家、社會以人道主義為宗旨，對已然犯罪人戰略的、宏觀的和戰術的、微觀的被動處置措施。它只包括宏觀的刑事政策和微觀的刑事政策。宏觀的刑事政策是指對犯罪反應的戰略方式，如“寬嚴相濟”“少殺、慎殺”“嚴打”等；微觀的刑事政策是指對犯罪反應的戰術方式，如“刑事和解制度”、“刑事轉處制度”、對不同犯罪人的處遇，等等。刑事政策背后的觀念、對刑事政策提出的根據及其各種利弊評判觀點、觀念、思想、理論等等是刑事政策學所要完成的任務，它是關于刑事政策的學問，就像刑法與刑法學的關系一樣，兩者是不能混淆的。
筆者與上述學者在界定刑事政策概念方面的不同之處表現在以下幾點：
（一）關于刑事政策所針對的對象。刑事政策所要解決的是犯罪問題，針對的是所有犯罪，這一犯罪是犯罪學意義上的犯罪概念。它包括：1.絕大多數法定犯罪；2.準犯罪；3.待犯罪化的犯罪。從刑事一體化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范疇之內，因為法定犯罪只是具有嚴重危害社會的行為中被法律規定的一部分，社會上還存在著大量的非法定但同樣具有嚴重危害社會性的行為，將犯罪學意義上的犯罪概念引入到刑事政策學中來，是刑事政策學研究的起點。但是僅僅將犯罪學意義上的犯罪作為刑事政策的研究起點還遠遠不夠，還要對這樣的犯罪進行劃分，將它們劃分為未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未實施的犯罪，后者是指已經實施的犯罪。對于未經實施的犯罪，刑事政策解決不了，它是犯罪學所研究的范疇，刑事政策只能是針對已然的犯罪。行為人實施危害社會的行為以后，應該對其進行怎樣的處置，這就是刑事政策所要解決的問題。
（二）刑事政策本身承載的內容。它包括對已然犯罪反應的戰略手段和對已然犯罪反應的戰術手段兩個方面。對已然犯罪反應的戰略手段是指具有重大的帶有全局性或決定全局的宏觀措施?！皩拠老酀焙汀皣来颉毙淌抡叩某雠_及其多年的適用，都可以說明我國的宏觀刑事政策涵蓋的內容。對已然犯罪反應的戰術手段是指以人道為宗旨具體適用的微觀措施。其實我國在處理犯罪的實踐中已有眾多具體的刑事政策，無論是在程序方面還是在實體方面都有所體現。如2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》；2006年4月，山東省煙臺市人民檢察院制定了《煙臺市檢察機關平和司法程序實施綱要》等等。這些從一個側面反映出我們對犯罪的處理措施不再是唯一的刑事處罰，而是通過介入民事和解以達到更好的效果。
（三）刑事政策的被動防御性。刑事政策是對已然犯罪的被動反應，即其是在犯罪出現后所發動的被動防御，并不具備事前的對未然犯罪的預防性。就其功能而言，它可能對再犯有預防的功能，但這并不是它的初衷。犯罪預防及犯罪控制是主動的，它們是犯罪對策的內容而不是刑事政策之所在。
二、刑事政策對刑事司法裁判權的弱化
本文的研究主旨是刑事政策對刑事司法裁判權的影響。刑事司法裁判權是指國家審判機關即人民法院依其法定職責與法定程序適用刑事法律、法規，審理并裁決刑事案件所行使的權能[5]。筆者認為，現代刑事政策對刑事司法裁判權的影響主要表現在弱化與分離兩個方面。刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用最主要表現在以下幾個方面：
第一，刑事政策所針對的犯罪范圍大大超過刑事司法裁判所針對的犯罪范圍。刑事政策所針對的犯罪概念與犯罪學上的功能性犯罪定義的范圍是相重合的，具體包括三類，即絕大多數法定犯罪、準犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上遠遠大于刑法中所規定的犯罪概念，其內容除了絕大多數的法定犯罪之外，還包括大量的準犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判權所能發揮作用的犯罪范圍僅僅限定在法定犯罪之內。在實踐中，由于社會的不斷變化和法律的相對穩定性之間的天然矛盾，造成法律不可避免地有一種滯后性；另外由于立法技術的落后，社會上也存在著大量的待犯罪化犯罪。準犯罪和待犯罪化犯罪在每個社會都客觀存在，而這些犯罪所造成的社會危害性不一定小于法定犯罪，在有些情況下還有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法規定為犯罪，無法進入刑事司法裁判權領域，刑事司法裁判權發揮效用的范圍也就相應大大減小。這是刑事政策對刑事司法裁判權的弱化表現之一。
第二，刑事政策的出現使得刑事司法裁判的唯一性轉化成了可選擇性。刑事司法裁判權的適用范圍是行為人實施的規范意義上的法定犯罪。由于刑事政策的出現，即使對于此法定犯罪，適用刑事司法裁判權也從唯一性轉化成了可選擇性。
在刑事司法裁判領域，刑事責任是對犯罪的反應，包括對犯罪人實施刑罰、非刑罰制裁措施或是僅對其做出有罪宣告。而在刑事政策領域，刑事責任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是對犯罪進行處理的唯一方式方法。犯罪不僅可以通過刑事司法裁判方式來解決，也可以通過其他的方式方法解決。典型形式如國外的恢復性司法。刑事司法裁判權的適用由唯一性轉化為可選擇性是刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用的最主要的表現形式。
第三，刑事政策的目標要求使得刑事政策雖然不能突破刑事司法裁判權所遵循的基本原則——罪刑法定原則，但是可以在法定范圍內，賦予法官以更大的法律解釋權和自由裁量權，以便對犯罪人的處理更加個別化和人道化。
對犯罪人實現人道主義的處遇是刑事政策的目標。馬克·安塞爾強調，真正的現代社會防衛運動的基石在于：相信人類的命運，保護人類，反對盲目鎮壓，希望使刑法制度人道化，并使誤入犯罪歧途的人重新回歸社會。社會防衛運動這一現代刑事政策運動的產生以人權、人格尊嚴及其在社會中的有效保護為基礎[6]?；趯Ψ缸锶说娜说捞幱?，刑事法理論領域現在普遍要求實現輕刑化。有學者論證了刑事法領域中的輕刑化包括輕刑化的立法選擇和輕刑化的司法選擇兩個方面[7]。輕刑化的立法選擇有以下幾點：第一，減少死刑。第二，減輕法定最低刑。第三，限制加重處罰的適用范圍。輕刑化的司法選擇包括以下幾點：第一，減少刑罰的適用，即盡量非刑罰化。第二，擴大非監禁刑的適用。適用非監禁刑的好處在于：懲罰性較輕，花費的社會資源少，能夠有效地降低刑罰成本；具有開放性，有利于犯罪人的再社會化；與驅逐出境、具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處理方法、非刑罰制裁措施相結合，能更好地達到行刑效果。
刑事政策的內容不僅僅有刑法的規定，還有刑事訴訟法、監獄法及其他民事的、經濟的、行政的法律法規對犯罪的處理，它具有因時、因地、因人靈活地處理犯罪與犯罪人以期達到最佳效果的特征。刑事政策針對的是已然犯罪，對已然犯罪的一切處理方式，不僅包括刑法和刑事訴訟法，還包括行政法、民法、經濟法甚至是國際法上一切對已然犯罪的處理方式。從這個角度講，刑事政策對刑事司法裁判權的弱化成為必然。
第四，刑事政策理論上的另一極端主張就是徹底地反對刑法，程序上自然是否認刑事司法裁判權的適用。
該學派的代表人物是意大利的格拉馬蒂卡，他在其代表作《社會防衛原理》中主張用“社會防衛法”取代“刑法”，認為社會防衛的目的不應該只是保障市民人身、財產安全，更本質的目的是改善那些的人，使之復歸社會。換言之，社會防衛的終極目的，是使的人適應社會秩序，而不是對他的行為加以制裁。他要求廢除犯罪、責任、刑罰等刑法基本概念，而以“性”、“性的指標及其程度”、“社會防衛處分”等概念來代替。他認為性是“對不遵守法律規范者在法律上的一種稱呼”[9]。這種觀點的前瞻性不容置疑，雖然其在現代條件下并不能做到，也不被廣泛接受，刑法在相當長的時間內也不會被取代，但它要求廢除犯罪、責任、刑罰等刑法基本概念的觀點，實質上是對刑事司法裁判權的一種挑戰和質疑，從另一個側面反映出刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用。
綜上所述，隨著刑事政策的發端與發達，對犯罪人的處遇手段已經突破了刑法學者狹窄的研究范圍。不管傳統的刑法學者是否承認，刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用是客觀存在的，這種弱化遵循著如下作用途徑：社會上大量存在的犯罪現象只有部分能進入刑事司法裁判權領域，其他的由刑事政策處理。即使是能夠進入刑事司法裁判領域的法定犯罪，也有相當一部分不由刑事司法裁判權處理，而是由類似于恢復性司法的其他一些手段處理。即使是那些已經由刑事司法裁判處理的犯罪，刑事政策又帶給了刑事司法裁判權更多的處遇手段，而不僅僅拘泥于追究犯罪人的刑事責任，從而對犯罪人的處遇更加人道。極端的刑事政策理論則反對刑事司法裁判權的適用。
三、刑事政策對刑事司法裁判權的分離
刑事政策對刑事司法裁判權的分離作用，主要表現在刑事政策的權力支撐上?，F代刑事政策的支撐依然是公共權力，只不過現代國家已將權力分割出了一部分，由國家一統的刑事司法裁判權分散一部分給市民社會及其個人，其比例的大小由國家的政治體制所決定。刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用和分離作用是一個不可分割整體的兩個方面。弱化作用是從刑事政策對犯罪人的處遇方式角度分析它對傳統刑事司法裁判權大一統犯罪處遇方式的突破；而分離作用則是從刑事政策的權力支撐角度分析對犯罪人進行處理的機關從國家法定的裁判機關分散給其他行政機關、社會團體甚至是個人。正是由于權力的分散才使得大量的具體的刑事政策的制定與實施成為可能，也使得刑事政策對刑事司法裁判權的分離作用得以表現。對此，我們從以下兩個角度進行分析：
（一）權力支撐的理論探討。從理論的研討層面而言，基于對處理犯罪的傳統做法，必須有國家權力的支撐才可行使刑罰權，由此推導出刑事政策也必須是基于刑事權力才可出現，這依然是受刑事法學者狹窄的專業背景所限制。刑事政策最早是由刑法發展而來，其背后自然是刑事權力的支撐，但隨著刑事政策對刑法的超越，支撐刑事政策的就不僅僅是刑事權力或是國家所有的權力，而是國家與社會共同的權力以及公民個人的權力。
有學者認為：“刑事政策學是一門關于刑事權力的科學知識體系。換言之，刑事政策學的終級目的是為刑事權力的掌握者提供專門化的關于刑事權力的理論知識。如果這一命題能夠成立的話，那么刑事政策概念的邏輯支點就自然是刑事權力?！盵9]對此筆者不敢茍同，刑事司法裁判權適用于刑法范疇之內，但不完全適用于刑事政策領域。雖然目前主要的多數的刑事政策還是離不開國家權力，但是還有大量的具體的刑事政策是社會的、民間的，是對犯罪作出的另外一種反應形式。
隨著社會的發展與變遷，國家權力可能會越來越多地被分散。米海依爾·戴爾瑪斯—馬蒂在其《刑事政策的主要體系》一書中為我們描述了在由各種國家權力機構組成的社會中有可能出現的刑事政策的主要體系。因為人作為人越來越體現其自主價值，只要不危害他人的利益，法律只在保障社會秩序正常良性運轉的情況下盡可能少地限制個人的自由而擴大處置個人權益的權利，由此而結成的以個體平等為基礎的社會組織也會更多地處理組織內部成員的問題而無需動用國家公權力，這樣做省時、省力、省資源，其結果是社會更加和諧。國家公權力的限制也是水到渠成，雖然它在某種程度上依然是主導，但是在法律規范之內。
（二）權力主體的具體操作。具體到實踐方面，隨著國家權力的越來越分散，刑事政策的權力主體可能包括以下幾類：
1.法院。刑事政策是國家、社會以人道主義為宗旨對已然犯罪人的被動反應，包括刑罰的和非刑罰的手段，因而對犯罪人實施刑罰手段也是刑事政策的一部分。在這個層面上的刑事政策的權力主體與刑事司法裁判權的權力主體是一致的。法院也同樣是刑事政策的執行主體之一。這就說明，刑事政策對刑事司法裁判權的分離僅僅是部分分流，至少在現在對犯罪的主流處理機關依然是刑事司法裁判機關。當然，格拉馬蒂卡的《社會防衛原理》否認刑事司法裁判存在的必要性，其刑事政策理論中刑事政策對刑事司法裁判權的作用就不僅僅是分流而是完全轉移，這種觀點應者寥寥，尚未得到現代主流刑事政策理論的認可。
2.檢警機關。對待犯罪的處理由刑法發展到刑事政策，刑事司法權已不僅僅由法院行使，現代刑事政策已將其提前到檢警等行政機關，①最典型的表現就是作為微觀刑事政策的司法轉處制度和暫緩制度。
司法轉處制度即將犯罪人從整個刑事司法裁判系統中轉移出去，不由刑事司法部門處理的制度的總稱。當然，司法轉處不把未成年犯罪人放在司法系統處置的原則，并不排斥對少數嚴重違法犯罪的未成年人進行司法干預。這種制度所賦予警察、檢察等機關的自行處置權，其實質是一種篩選處理權。即對未成年人犯罪案件加以選擇，選出需要進入少年審判系統的案件，對于不需要進入少年審判系統的案件，則退回社會，或者轉交別的有關機構，或者在這階段就采取某種措施加以處理，檢警機關的這種自行處置權是對刑事司法裁判權的分離的一種典型表現形式。
暫緩制度，是針對未成年犯罪嫌疑人予以附條件不的制度，具體是指未成年犯罪嫌疑人如果犯罪情節較輕，認罪態度較好，可能被判處較低徒刑，并具有較好幫教條件者，可在其寫出保證書，家長出具擔保書，簽訂幫教考察協議書的基礎上，報檢察長審批后，辦理保釋手續，在一定期限的暫緩考驗期間，未成年人需每月到檢察機關匯報表現情況，檢察機關定期到學校、社區和家庭走訪，如確已改過自新、不致再危害社會，檢察機關將做出不決定，如發現不思悔改，又違法犯罪的，就要將其至法院。通過以上介紹可以看出，暫緩制度也是賦予了檢察機關不用進入審判程序即可處理未成年犯罪嫌疑人的權力，同樣是刑事政策對刑事司法裁判權的分離的一種表現形式。
3.其他行政機關。刑事政策是以對犯罪嫌疑人進行人道處遇為目標的，因而對于一些行政犯罪，如果不是特別嚴重必須進入刑事司法程序的，可以由行政機關進行處理，這樣既能節省訴訟資源，又能達到良好的社會效果。此時，行政機關就成為刑事政策的權力機關。另外，即使針對自然犯罪，行政機關也有可能成為刑事政策的權力機關，從而可以對犯罪人采取一些行政法上的處遇手段，如禁止駕駛、強制隔離、強制禁戒、強制治療、沒收財物等等。而在我國實踐中一直存在同時也飽受詬病的勞動教養制度，事實上也是行政機關作為刑事政策權力主體對刑事司法裁判權的一種分離。②
4.社會團體或社區。當犯罪發生后，很多市民社會的做法有兩種：一是排斥公權力的干預；二是直接做出對犯罪的反應。如許多國家的律師協會，通過明確律師執業規范、強化律師執業紀律、提高律師執業道德、對違反執業規范和執業操守的律師進行紀律懲戒直至吊銷律師執照等方式，約束和規范律師的執業活動，事實上就排除了國家公權力對律師違紀違規乃至于違法行為的介入，使得國家沒有必要專門針對律師的執業活動進行特殊的刑罰干預；其客觀效果可能比我國刑法第三百零六條特別設置辯護人、訴訟人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪更好。有的表現為社會自治反應對國家正式反應的替代。蘇聯、東歐國家的“同志審判會”或“企業法庭”對輕微的犯罪案件的審判，美國20世紀60年代后許多地方出現的以諸如“居民糾紛調解中心”、“鄰里審判中心”、“社區調解中心”、“社區委員會計劃”、“城區法庭工程”等形式實現的對刑事案件的非刑事化處理即“轉處”，都是社會自治反應對國家正式反應的替代[10]。也是刑事政策對刑事司法裁判權分離的一種表現形式。
5.個人。個人在很多情況下也可能成為刑事政策的權力主體。如本文第二部分提到的恢復性司法程序?；謴托运痉ǔ绦蚴侵竿ǔＴ谡{解人的幫助下，被害人和罪犯及受犯罪影響的任何其他人或社區成員共同積極參與解決由犯罪造成的問題的程序。這個調解人可能是社會團體、社區組織，也可能是公民個人。在公民個人作為調解人的情況下，個人也就成了刑事政策的權力主體之一了。
四、結語
刑事政策對刑事司法裁判權的弱化與分離，是在民主與法治的前提下進行的，也是其發展的必然結果。我國當前的社會結構呈市民社會逐漸形成的狀態，而與此相適應的是法治的建立與健全。市民社會的內在機制促成中國法治的形成，個人的獨立性是市民社會的首要特征和存在條件，市民社會又是以個人利益為本位的社會，而多樣化的個人利益的實現途徑主要是經濟活動，唯有市場經濟才能成為市民社會的經濟形式，因為只有在市場經濟中，市民社會成員才能保持和發展其獨立性，其個人利益才能得到直接的實現，而市場經濟的內在規律要求法律制度的調節和規范，并對國家權力進行有效的規制。這種制約最有效的方法就是由公眾確立一套嚴格的獲取、運用、更替國家權力的標準與規范，并從程序和方式上約束整個國家權力的行使過程。這種制約力量一旦被國家法律所確認，就成了對國家權力行為的法律約束，也就促進了法治的建立。在限制國家權力的基礎上，通過正當程序將刑事政策上升為法律，在法的公平的旗幟下公民個人可以自由地選擇，以正當的法律程序的方式實現最大的正義。這種既尊重當事人意愿又發揮國家職能的兩全其美的制度值得提倡。
人們觀念的變遷是影響司法運作不可缺少的因素，這些因素以這樣或那樣的方式影響法律的運作，影響法官的刑事司法裁判權的運行。當人們的內在認識發生變化的時候，必須允許按照新的時代精神的要求來變更過去的規則，對新的觀念進行必要的回應以便節奏合拍同步向前。
注釋：
①關于檢察機關到底是司法機關還是行政機關，國內理論界有爭議，本文采用國際通說，認為其為行政機關。
②本文對勞動教養制度的合法性、合理性問題不做討論，僅僅以其客觀存在說明刑事政策對刑事司法裁判權的分離問題。
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論文摘要：財政管理體制改革一直是社會關注的焦點，其中財政集權與分權是其中研究的重點。本文從蒂博特模型的局限性分析入手，指出目前財政管理體制改革目標已不是集權與分權孰優孰劣的問題，而是如何找到一個逼近二者最佳協調區域的聯結點。
一、 蒂博特模型概述
公共品使用中的“免費搭便車”行為使得政府無法獲知應為公眾提供多少此類公共品，從而給政府決策帶來了巨大的困難，這就要求政府盡可能地掌握公眾的需求信息進而提供恰到好處的公共品，但是困難多多。
tiebout曾設想，若有足夠多的社區供選擇，在公共品的提供確實存在地理差異的情況下，人們就會通過選擇居住地點來表示他們對公共品的偏好，這被稱之為蒂博特模型。蒂博特模型的理論內容主要有：一是邊際成本為零推動了各地方政府在地方公共產品供應上的相互競爭；二是以自由限期為前提的“用腳投票”。
市場經濟是一國公民在國內自由遷徙的保障，在蒂博特的原文中，他假定人們生存依靠的是非勞動收入，這樣人們就不會因為工作需要而被固定在某個地方，人們就有可能表現出他們對地方提供品的偏好。只要存在足夠的可供選擇的“社區”，消費者就會像選擇私人產品一樣，通過投票行動來選擇適合自己的稅收——服務組合的地方居住，讓地方政府按自己的偏好來提供公共品，使地方政府所提供的公共品水平和其所征收的稅收水平達到一致。
從蒂博特模型的內容可看到，它倡導的是一種分權思想，即當模型成立時，人們通過選擇居住點來表達對公共品的偏好。當各地提供的公共品存在差異時，這種現象會非常明顯，只有地方政府才能更加清晰地獲知這種信息，因為他們清楚本區域內居民需要什么以及需要多少公共品，而這種信息是中央政府無法完全獲得的。從這個意義上來說，實行分權的財政管理體制更有效率。
二、 蒂博特模型的局限性
（一）理論局限性——“自由遷徙”的前提條件不穩定
（1）模型認為在市場經濟下，一國公民在國內可以自由遷徙。而任何事物的發展都是一個過程的持續，市場經濟也是一個從初級到高級發展的過程，而這個過程往往不是一蹴而就的。目前還沒有一個國家和地區能清楚地界定自己所實行的市場經濟就是完全意義上的市場化，他們或多或少地加入了政府干預，市場在資源配置中的作用還不是完全意義上的基礎作用。所以公民的自由遷徙會受很多因素的影響和束縛。
（2）模型假定人們生存依靠的是非勞動收入這一條件具有很大的局限性，它與在目前市場經濟條件下人們生存的主要依靠是勞動收入這一現實相矛盾。
（二）現實局限性——現實中采用的模式與模型南轅北轍
模型認為分權管理體制比集權更有效，但在現實社會，大多數國家時多時少地實行集權管理，中央政府掌握了大部分財力。大多數國家都實行了適當集中的財政管理體制，這顯然不符合模型的假設，所以模型沒有現實環境支撐，其理論也無法完全用來指導實踐。
（三）實踐局限性——模型的應用將誘發政府惡性“晉升錦標賽”
蒂博特認為當人們可以自由遷移后，他們會遷移到能使自己得到的公共品效用最大化區域，而這種情況一旦發生，地方政府會更關心公共品收益和成本，這會鼓勵地方政府競爭從而努力達到提高自己公共品效率的目的，這種現象不僅受因于市場經濟這個龐大的外圍因素體系，更多地是為了提高地方政府自身的行政成績。在市場經濟社會，如果一味地實行分權，地方政府就會得到更多的自由裁量權，那么會導致地方政府惡性競爭。這種超權力競爭演變到一定程度時就會導致本區域內公共品提供的猛增，這勢必會引發支出的急劇攀升，在分權模式下，地方政府因為有比以往更大的自由裁量權而企圖最大化他們的機構機動預算，即總預算與為政客和公眾生產其所需產品的最小成本之間的差值。
（四）哲學局限性
辨證唯物主義告訴我們，任何事物都是對立統一的，絕對的東西是不存在的。該模型隱含對財政分權管理的肯定，也就意味著對集權管理的否定，而歷史的發展告訴我們，在財政管理體制問題上，集權管理的功效是不可否定的。
三、 對我國財政管理體制改革的幾點冷思考
長期以來，我們都一直處于財政集權與分權二者相互博弈與摸索前進的道路中，出現這中現象的原因是多方面的，主要原因是與我國經濟轉軌有關。
征對我國目前的現實情況，對于財政管理體制改革問題有如下幾點思考與建議：
（一）一個核心問題必須把握——如何促成集權與分權的最優協調
長期以來，學術界對于我國到底是堅持集權財政管理還是大力實行分權化爭論不休，其實當我們綜觀各國理論研究與現實選擇，這已經不是一個值得爭論的問題了，因為目前財政管理體制改革的核心問題已不是集權與分權孰優孰劣的問題了，在財政集權與分權的問題上，我們當下應該適應現實要求深入研究如何在集權與分權中間找到一個聯結點以便充分發揮二者的優勢，規避其劣勢。
（二）一個傳統的原則必須受到重視與堅持——把牢“統一領導、分級管理”社會主義國家在實現經濟體制順利轉軌后，不能因為經濟轉軌而遺棄傳統的管理原則。這個原則的堅持是為了更好地處理集權與分權關系的政治保證。集權與分權的關系就是統一領導與分級管理，即使我們不能直接在集權與分權領域更有效地處理二者關系，那我們就可以轉換到政治層面通過對統一領導與分級管理有效的協調進而促成集權與分權的配合。這也是經濟與政治互動理論的應用與表現。
（三）一個認識誤區必須明確——分權化改革不是“權”還要分多大而是道路還要走多久的問題
分稅制改革對原有的高度集權財政管理體制進了改革，中央與地方政府對財權進行了一定程度明確，中央財權適當進行了下放，地方政府獲得了一定程度的機動財力權，這也是適應經濟體制轉軌的要求。但有些學者和政界官員認為分稅制改革具有不徹底性，認為國家還應該繼續加大改革推進力度，中央還需要加大財權下放力度，這樣改革才會是大刀闊斧的，效果才是明顯的。
目前對于分稅制改革的再探討焦點已經不是該不該繼續加大力度推進分權化的過程了，而是分稅制改革的路程還要“走多久”的問題。距94年分稅制改革已經十五年有余了，在這十五年改革與完善中，我們不得不深思：分權的財政管理體制到底給我們帶來了哪些以及多少好處；我們目前的分權化是否已逼近它對經濟社會發展所作用的真實區域了；如果還沒有達到它本身最有效率的區域，那么我們還要在分權化改革道路上研究多久以及實踐多久。
參考資料：
[1]許云霄.公共選擇理論[m].北京大學出版社，2006.
[關鍵詞]財政分權;教育;效率;公共服務
一、引 言
傳統的財政分權理論認為,地方政府在提供地方公共服務時更具有效率。這一方面是因為地方政府具有信息優勢,更能響應地方居民的偏好。另一方面,人口流動下的地方選民“以腳投票”給地方政府施加了約束,使得地方政府之間就公共服務的提供展開競爭(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,許多國家的公共服務都是由地方政府來提供的。以教育為例,1999年在美國各級政府的教育支出中,聯邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各級地方政府支出的(哈維•羅森, 2006,P.429)。[3]中國的情況與此類似,根據《2008年中國教育經費統計年鑒》數據計算,2007年全國教育經費總收入當中,來自中央政府的比重為11.22%,其余則來自各級地方政府。
那么財政分權到底能否提高地方公共服務提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①現有的經驗研究并無一致的結論。Jimenez等人(1996)對菲律賓的研究表明,學校的經費越依賴于地方政府,那么學校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)對阿根廷的研究發現,財政分權有助于提高醫療衛生服務的提供效率,但是對教育服務的影響則取決于具體的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨國研究發現,分權可以提高醫療衛生的服務效率。[6]喬寶云等人(2005)對中國的研究發現,財政分權無助于提高小學教育的有效供給。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)對瑞士的研究則發現,分權提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中國的財政分權降低了基礎教育的提供效率,也損害了城市公共服務的提供。[9]
本文使用中國1997―2005年的省際面板數據,考察財政分權對地方政府教育服務提供效率的影響。余下部分的安排如下:第二部分討論指標、數據和計量模型;第三部分對計量結果進行分析,同時進一步考察模型的穩健性以及其他一些問題;最后是結論。
二、計量模型:變量選取和數據來源
首先估計如下基本回歸模型:
promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)
我們使用的是1997―2005年中國30個省、自治區、直轄市(包含重慶,但不包含)共270個觀測值的平衡面板數據。在上述回歸模型中,下標i和t分別表示第i個省份第t年的觀測值。
被解釋變量是第i省第t年的初中畢業生升入高中的升學率(promotion),根據歷年《中國教育統計年鑒》相關數據計算。需要指出的是,僅僅用初中畢業生升入高中的升學率并不足以反映義務教育服務的提供效果,更為全面的衡量指標還應該包括輟學率、復讀率、鞏固率、入學率、標準化考試分數等。由于輟學率、復讀率和鞏固率的指標難以獲得,而中國各個地區義務教育階段的入學率基本上都在90%以上,數據缺乏變異性,同時目前也不存在全國性的標準化考試,因此本研究未考慮這些指標。
核心解釋變量是當地的財政分權度(FD)。出于本文的研究目的,最好是選取度量初中教育支出分權程度的變量。但是我國的教育經費統計數據中并未區分初中教育經費中由各級政府承擔的比例,所以我們只能使用一般的財政分權度指標。本文以省預算內收入占中央本級預算內收入作為衡量財政分權度的主要指標(收入分權度)。此外我們還選取了省預算內支出占中央本級預算內支出的比重(支出分權度)、扣除了凈轉移支付的省預算內支出占中央本級預算內支出的比重(凈支出分權度)、省預算內收入占包含了中央補助的本省總收入的比重(收入獨立性)②作為替代指標。
X是其他可能影響教育服務提供效率的社會、經濟變量。具體包括:
1.人均GDP(PGDP):經濟是教育發展的基礎,以人均GDP來衡量的經濟發展水平應該和初中畢業生的升學率正相關。本文以1978年的可比價格對各省當年人均GDP進行了調整。
2. 15歲以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):許多研究都表明,成年人口中的文盲率與適齡人口的教育獲得情況負相關(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)
3.城市化率(urban):城市化率的常規衡量指標是城鎮人口占總人口的比重,但是由于我們只能找到最近三年的城鎮人口數據,因此我們用非農人口比重作為變量。
4. 0-15歲適齡人口比重(age):如果適齡人口比重很大的話,就意味著教育的存量需求很大,從而教育擴展的成本就比較大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此預期這一變量和升學率之間具有負相關關系。數據根據歷年《中國統計年鑒》的人口年齡構成和撫養系數換算得到。③
5.初中預算內生均教育經費(pbgt):由于教育產出效果的提高既有可能是因為分權提高了生產效率所致,也有可能是因為教育經費投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]對此我們對教育生產函數的投入因素加以控制,引入了初中預算內生均教育經費這一變量。數據來自歷年《中國教育經費統計年鑒》。
三、計量結果與分析
(一)基本模型
首先,我們進行基本模型的回歸。一共使用3種估計方法:固定效應估計、隨機效應估計、FGLS估計。模型結果見表1。
和傳統理論不一致的是,財政分權變量的系數始終顯著為負。以人均GDP為衡量標準的經濟發展水平對于初中畢業生的升學率沒有顯著影響。④當地15歲以上人口中文盲、半文盲的比例對于升學率具有顯著的負效應。這說明父母以及更早一輩的人力資本積累水平對于子女的人力資本積累的確具有影響。城市化水平總體上對于升學率具有顯著的正效應。0―15歲年齡的人口比重對于初中畢業生的升學率具有顯著的負效應。這說明教育適齡人口比重越大,對教育的需求也就越大,當教育服務的供給還存在制約時,就表現為“超額需求”。⑤生均預算內教育支出對于增加升學率具有顯著的正效應,但是這種正效應相當微弱。
由于本文所使用的面板數據的時間跨度比較短,相應的橫截面單位比較多,因此可能存在異方差和自相關的問題。對此,我們運用修正的瓦爾德檢驗來驗證是否存在組間異方差,結果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒絕組間同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的檢驗是否存在序列自相關的方法,[12]計算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒絕不存在自相關的假定。對此,本文接下來使用FGLS估計方法來估計固定效應模型。從FGLS回歸的結果來看,財政分權、文盲率、適齡人口比重等因素對初中畢業生的升學率都具有顯著的負效應。城市化水平、生均預算內教育支出則有顯著的正效應,且固定效應估計的系數大小和FGLS估計的結果基本一致(具體結果見表1)。
本文之所以發現財政分權會對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,其原因可能是:
首先,傳統的分權理論認為,財政分權可以增加地方政府對地方選民的回應,但是無論是從人口的流動性來看,還是從選舉對于地方官員的約束力來看,Tiebout式的“以腳投票”機制在中國并不存在(張軍,2008)。[13]
其次,傳統的財政分權理論認為,分權可以在地方政府之間展開水平的標尺競爭,從而促進公共服務的提供效率。但是大量的文獻都表明,中國的財政分權和以經濟績效為考核標準的地方官員晉升機制結合在一起,導致中國地方政府之間展開“為增長而競爭”的標尺競爭(傅勇,張晏,2007)。[14](4-12)這種標尺競爭在促進經濟發展的同時,也產生了諸如市場分割、地方保護主義、公共支出結構扭曲等代價。
第三,傳統的分權理論認為,財政分權可以減少游說行為,從而減少公共資源的浪費,提高資源配置效率和生產效率。但是也有許多文獻指出,分權未必會減少游說行為(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分權體制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,這些都會導致地方公共服務的提供缺乏效率。特別是分權之后的地方政府更有可能被少數利益集團控制,從而導致地方公共品供給缺乏效率等問題(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)對此,我們將在后面的內容里具體分析政府治理能力是否會對教育服務的提供效率產生影響。
第四,分權能夠提高教育服務的提供效率的微觀機制在于,分權化的提供模式下存在大量的競爭者,公立學校和私立學校之間、公立學校之間、私立學校之間等都存在競爭。提供教育服務的經費主要來自基層政府,管理權限也主要由基層政府乃至學區、學校負責。為了爭奪生源,教育服務必須符合學生的偏好和口味,因材施教,從而形成良性競爭互動。但是中國的情況并非如此,特別是經費雖然由基層政府負責,但是教學大綱、課程設置等日常學校管理權限卻是集權的甚至全國統一的。此外,教育資源特別是優質教育資源總體上還很稀缺,教育服務市場缺乏以消費者為導向的競爭。這些都限制了分權模式下的教育服務提供效果的改善。
(二)進一步的討論
1.政府規模是否起作用?前面的文獻綜述指出,分權未必能提高效率的一個可能原因在于分權之后的地方政府治理能力不如中央政府。特別是在中國,相對于中央政府官員來說,地方官員發生腐敗、尋租的可能性也許更大。另一方面,即使不考慮分權這一體制,政府的治理能力也會對政府的公共支出管理、公共服務提供效率產生影響。比如傅勇(2007)就認為,中國的行政體制設置相對僵化,政府規模膨脹導致財成“吃飯財政”,無助于提高公共服務供給效率。他用每萬元財政收入負擔的公職人員數來衡量政府規模,發現政府規模與公共服務提供效率負相關。[9]
我們用每萬名人口中的政府公務人員數量來衡量政府規模(數據來自歷年《中國統計年鑒》的“分地區分行業職工人數”),考察政府規模是否會影響教育服務提供效率。由于政府規模越大越有可能是冗員過多、機構龐雜從而效率低下的表現,因此我們預期政府規模變量的符號為負。我們首先將政府規模變量單獨引入,這樣可以考察在政府生產函數中治理能力是否起作用;其次再引入政府規模與財政分權度的交互項,這樣可以考察分權對升學率的影響是否取決于治理能力的不同而存在差異。具體結果見表2。
從表2的結果看,在引入政府規模這一變量后,模型中其他變量的符號和顯著性保持了較好的穩健性。特別是關鍵的解釋變量財政分權度,仍然具有顯著的負效應。將政府規模作為單獨的一個變量引入后,該變量具有符合預期的顯著的負效應,說明政府規模越大,升學率越低。將財政分權度和政府規模的交互項引入后,該變量的系數仍然顯著為負,說明財政分權對于升學率的負效應隨著政府規模的擴大而進一步增強。
2.分權的影響是否具有地區差異?在這一部分,我們進一步引入地區虛擬變量來考察分權對升學率的影響是否存在地區差異。具體的做法是:以東部地區為基組,如果該省屬于西部地區,則令虛擬變量west=1,否則為0;如果該省屬于中部地區,則令虛擬變量central=1,否則為0。由于地區虛擬變量是一個在時間上恒定的變量,不能直接進入固定效應模型,因此我們取財政分權度和地區虛擬變量的交互項進入模型。具體結果見表3。
從表3的結果來看,分權對于升學率的負效應在中部地區最為明顯,在西部地區的影響其次。有趣的是,此時財政分權的系數為負但是不再具有顯著性。這是否意味著財政分權在東部地區并未對升學率產生顯著的負效應呢?對此,我們單獨對東部地區進行了檢驗,并且同時選取了收入分權度、支出分權度、凈支出分權度、財政獨立性4個衡量財政分權程度的指標。結果發現,在采用收入分權度、支出分權度作為解釋變量時,財政分權的系數為負但是不顯著;在采用凈支出分權度作為解釋變量時,財政分權的系數顯著為負;在采用財政獨立性作為解釋變量時,財政分權的系數顯著為正。因此,基于前面的基本回歸和各種穩健性檢驗,以及這里對地區差異的討論,我們初步可以認為,財政分權在總體上對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,這種負效應在中部地區表現最為明顯,其次是西部地區。至于東部地區,結論不夠明確,這取決于我們所使用的衡量分權度的指標。
四、主要結論
本文使用中國1997-2005年的省際面板數據,檢驗了財政分權對教育服務提供效率的影響。以初中畢業生升入高中的升學率作為衡量教育服務提供效率的變量,以財政分權、人均GDP、文盲率、城市化率、適齡人口比重、生均預算內教育經費等經濟、人口、社會發展水平變量作為解釋變量,我們發現:當其他條件都相同時,財政分權水平對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,人均GDP的作用不顯著,城市化率和生均預算內教育經費具有顯著的正效應,適齡人口比重和文盲率則具有顯著的負效應。
我們還發現,用政府規模來度量政府治理能力的話,則政府規模越大,升學率會顯著降低。為了檢驗財政分權對升學率的影響是否具有地區效應,我們引入了地區虛擬變量和分權度的交互項。結果發現,分權對于升學率的負效應在中部地區最為明顯,在西部地區的影響其次,這在某種程度上證明了教育等公共服務方面存在著所謂的“中部塌陷”現象。
注 釋:
①此類研究中對“效率”的定義不盡相同,有時“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含義,對此本研究不進行細分。
②Akai和Sakata使用過這一指標,參見Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.
③計算方法為:0-14歲人口比重=少年兒童撫養系數/(少年兒童撫養系數+老年撫養系數+1)。
④Gupta et al.(2002)的跨國研究發現,人均GDP對于中學的毛入學率具有顯著的正效應,但是對鞏固率(persistence rates)、輟學率(drop-out rates)等則表現出負效應。Sarkar(2000)的研究則發現,人均GDP對于小學生升學率的影響不確定,取決于具體的模型設定。陳詩一、張軍(2008)的研究表明,人均GDP對地方政府支出效率的影響是負的。
⑤這點與Gupta et al.(2002)的研究發現是一致的。
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The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision
Zheng Lei
論文摘要：隨著對地方政府平臺公司信用風險的關注，相關部門陸續出臺了政策，要求對相關風險進行管理。本文從地方政府財政支出、財政分權等方面闡述了地方政府融資平臺公司信用風險形成的原因并提出了控制相關風險的思路。
目前，地方政府融資平臺債務的整體規模已經對宏觀經濟的平穩發展產生了一定的負面影響。以占地方政府融資平臺公司債務比例最大的銀行貸款為例，根據全國地方融資平臺貸款清查的初步結果，截至2010年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為7.66萬億元，其中大部分債務的信用質量需要關注，反映出地方政府融資平臺信用風險的嚴重性。根據中國社科院“中國地區金融生態環境評價課題組”的預計，中國地方政府融資平臺貸款余額在2010年末或將升至9～10萬億元，到2011年末則將達到11萬億元的規模（見財經網）。隨著地方政府融資平臺債務規模繼續攀升，其償債壓力將不斷增大，整體信用水平可能繼續降低，違約風險不斷上升。
一、地方政府融資平臺的形成及現狀
1995年實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條規定，地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。在相關規定的約束下，中國地方政府并無直接發行債券的權力，融資渠道受限。在地方政府融資需求增加的情況下，財政部自1998年以來通過國債轉貸地方以及代地方政府發行的債券的方式為地方政府融資。在此背景下，地方政府融資平臺公司的成立為地方政府財政支出不足提供了很好的融資渠道。
2009年3月，中國人民銀行和銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發[2009]92號），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。隨后，各地方政府紛紛依托原先的城司設立以綜合性控股投資公司、城建、運輸等基礎設施開發的投資公司以及土地開發整理的投資公司等為基礎的政府融資平臺公司。
地方政府融資平臺公司數量的快速增加，債務規模井噴式的爆發使得地方政府融資平臺公司的債務壓力陡然增加。從2008年下半年開始，地方政府融資平臺實現了“跨越式發展”，原先財政實力以及信用水平相對較弱的縣級、區級融資平臺公司也開始活躍于融資的各個領域。
表1：2005～2009年全國財政支出情況統計全國財政支出中央財政支出地方財政支出地方財政支出占比
20053393028877597251543174.14%
20064042273999140304313375.28%
200749781351144206383392977.02%
200862592661334417492484978.68%
200976299931525579610441480.01%
注：（1）中央、地方財政收入均為本級收入；（2）上表數字不包括國內外債務收入；（3）資料來源于國家統計局。
二、地方政府融資平臺信用風險的成因分析
（一）財政支出的軟約束性造成了地方政府融資沖動是地方政府融資平臺公司信用風險增大的主要原因
一般認為，1994年的財政分權改革削弱了地方政府的財政自，造成了地方政府的財權與相應的事權不對等，進而帶來了地方政府的融資沖動并增大了相應的信用風險。但從中國政府間的財政支出結構看，近年來地方政府的財政支出占全國財政支出的四分之三。這說明，大部分財政資源是由地方政府使用的，因此并不能簡單地認為地方政府的財權與支出事權不相匹配的結論。
導致地方政府債務不斷擴張的直接原因是地方政府財政支出的軟約束性。這種軟約束性與中央政府對地方政府的考核機制、地方政府財政支出監督機制不完善有著密切的關系。
1.中央政府的考核機制決定了地方政府熱衷于擴大投資，推動經濟規模增加。地方政府作為中央政府的派出機構，充當著中央政府人的角色，主要中央政府完成公共產品的供給以及發展地方經濟等，中央政府對地方政府的考核也集中于經濟規模增長等較為單一的指標上。
2.監督的缺失導致地方政府財政資源利用效率不高，同時也導致了對財政支出的約束力很弱。相比于發達國家，中國地方政府在信息披露上還有很大的差距，對地方政府信用水平的考量均難以完成，相關監督機制很難發揮作用。由于有效監督的缺失，地方政府的財政支出結構普遍扭曲，主要表現為地方政府的公共支出并沒有對基本公共產品的提供引起足夠的重視。
由于中國的財政支出具有軟約束性，盡管全國財政收入近年來持續增長，近5年的復合增長率達到了21.30%，但中國財政每年依然有一定程度的財政赤字。財政支出的軟約束成為政府債務規模擴張、信用風險增大的主要因素，與此相對應地，地方政府融資平臺公司的風險水平也未能從根本上受到制約。
（二）財政分權不充分導致地方政府財政支出結構扭曲、財政資源使用效率不高，進而增大了地方政府融資需求，提高了地方政府融資平臺公司的信用風險水平
財政支出結構扭曲，資源錯配的主要原因在于中國的財政分權并不充分，影響了公共產品的供給，同時帶來了融資需求的增加。關于財政分權的思想可以追溯到20世紀40年代，自由主義學派的哈耶克認為，地方政府較中央政府更加了解各個地區的實際情況和需求，因此能夠做出更好的決策（錢穎一，Weingast，1997）。
（三）地方政府融資平臺公司依賴地方政府信用，進行高負債經營，增加了相應的信用風險
一般認為，只要融資平臺公司的債務有地方政府提供信用保障，則相關債務的信用將在不同程度上接近地方政府信用。然而事實并非如此，一方面，隨著地方政府承擔的顯性債務或隱性債務規模的上升，地方政府對融資平臺公司的支撐作用將會削弱，單個融資平臺公司的債務獲得地方政府信用支持的保障水平也隨之降低。另一方面，地方政府直接或間接的增信作用使得地方政府融資平臺公司高負債經營。本文統計了可獲得數據的107家地方政府融資平臺公司2009年發行的企業債券（數據來源于wind資訊），其中有72家（占2/3）債券發行主體的資產負債率達到或超過了50%。
一般認為，信用級別較高的政府對其所屬融資平臺公司的債務保障程度較高。但實際上，政府間的信用水平差異并未表現出來，主要是因為信用水平越高的政府（一般對應于較高的政府層級）其所屬融資平臺公司經營的杠桿倍數更高，政府間的信用差異被融資平臺公司不同的債務水平所抵消。
（四）地方政府融資平臺公司的資產結構有待優化，整體風險相對集中，而銀行貸款政策的收緊將進一步影響融資平臺公司的信用水平
地方政府融資平臺的盈利資產普遍集中在土地儲備、污水處理等資產上，盈利資產單一。土地使用權轉讓成為了地方政府融資平臺公司盈利的重要來源。2009年，全國土地出讓收入高達1.43萬億元，同比增長43.3%，而地方政府融資平臺公司通過轉讓土地使用權獲得的轉讓收入可能更多，這使得地方政府融資平臺公司的盈利水平在很大程度上受房地產市場景氣程度的影響。
資產盈利質量不高的原因主要集中在地方政府往往將一些盈利能力不高或不能產生盈利的資產注入所屬融資平臺公司以便壯大后者資產規模，這使得地方政府融資平臺公司盈利資產結構單調，風險分散程度不高，抗周期波動的能力不強。此外，政府融資平臺公司普遍存在著通過土地抵押進行銀行融資的現象，這使得銀行分擔了土地價格變動的市場風險。隨著銀行對地方政府融資平臺風險控制程度的加強，一些融資平臺公司的信用風險可能會凸顯。
三、從地方財政的角度入手化解地方政府融資平臺的信用風險
1.沿著財政分權的思路，明確地方政府的事權，賦予地方政府財政收入自有利于解決財政資源錯配，糾正財政支出結構扭曲的局面。對于政府事權，地方政府應著重于地方公共工程、基礎設施、公益性投資項目上；中央政府應投資于長周期、大型、跨區域、具有戰略意義的項目（賈康，2005），同時兼顧各地區的財政平衡。文政（2008）認為，從行政區域分布的角度可將政府事權劃分為中央事權、純地方事權以及中央與地方混合型事權，將橫跨多個行政區域的政府事權劃分為中央與地方混合型事權，通過中央政府的介入以協調多個地方政府的投資和收益分配。
各級政府的事權應大體上與其財權相對應，適當放寬地方政府財政收入自，增加地方政府穩定收入來源的稅種，保證地方政府財政收入的穩定性。中央政府的財政轉移支付主要側重于平衡地區間的財政實力，保證重點項目的實施，從而緩解地方政府一味擴大預算外收入的沖動，減輕與中央政府在財政收入分配上的博弈程度，從而提供財政資源的整體利用效率，充分發揮地方政府在信息方面的優勢，提高財政資源服務社會的效率。這有助于規范地方政府財政收入，防止地方政府融資平臺公司債務規模的繼續擴大，明確地方政府融資平臺公司的定位。
2.在適當增加地方政府財政自的基礎上，完善地方政府財政支出的監督機制。建立有效的監督機制有助于控制地方政府債務以及地方政府融資平臺公司債務規模高速擴張的趨勢。實際上，早在2002年，江蘇、陜西、浙江、山東等省份就已經對其政府債務管理給予了高度重視，在后續的實踐中，一些政府嘗試建立債務預警指標，以反映地方政府的債務壓力情況，這其中也包括了對地方政府融資平臺公司債務指標的預警和監督。
關鍵詞：政府行為；土地財政；文獻綜述
一、 引言
“土地財政”問題基本是一個專屬于中國的問題，目前國外系統的研究文獻并不多見。在目前的中國，“土地財政”現象十分突出，但是從研究結果來看，不管是理論還是實證，看起來都比較雜亂，學者們的各種方法的研究結論也經常相悖。
我在這里整理和介紹國內“土地財政”的相關文獻，盡量準確完整的介紹各種研究的方法和結論；在此基礎上，我們對各項研究的優缺點也進行了分析和評述，希望能為今后更加深入的理論和實證研究提供幫助。
二、關于土地財政的定義
目前學術界對“土地財政”概念的界定比較一致的看法是地方政府利用土地所有權和管理權獲取收益進行的財政收支活動和利益分配關系（程瑤，2009），這個定義囊括了土地相關收入的收與支兩個方面。但是由于目前我國地方政府通過土地所獲取的相關收入基本都作為預算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不僅僅是用在土地相關事務方面，所以對于目前國內的情況來講“土地財政”主要強調政府依靠土地出讓獲取財政收入和相關稅收收入，對于支出方面基本忽略。
三、 土地財政的成因分析
目前國內普遍的認識就是1994年的財稅體制改革是造成今天土地財政問題的根源之一，分稅制改革導致地方政府事權與財權的不匹配，為了緩解財政困難，不得不實施土地財政（周業安，2000）。而本文著重探討的是土地財政的另外一個重要原因——政府行為。
改革開放以后，伴隨著中央的放權和分權制改革，地方政府逐漸成為一個經濟利益相對獨立的主體，但是到目前為止我國仍然是一個政治高度集權的國家。對地方政府的政治考核激勵主要有兩種，一是以GDP為主的政績考核機制，二是（基于民意調查基礎上的）官員任免制度（王永欽等，2007）。晉升激勵使得地方政府官員有著非常強的政治動力促進地方經濟的快速發展，周黎安將其稱之為“晉升錦標賽”。在“晉升錦標賽”的過程中，地方政府獲得晉升的方式通常只有兩種選擇，一種是發展經濟促進GDP以獲取更多的稅收收入；第二種方式是增加非正式的資金收入，在解決財政困境的同時也可以通過賄賂上級來增加自己的晉升機會。但是由于我國實行的是官員換屆制，地方政府的目標相對于社會的目標更加短期化，其更加會注重短期內能在經濟增長上獲得效果的工作，所以地方政府采取第一種方式的動力不強。而預算外的資金基本都有地方政府掌控，靈活性較大。再加上不管是對于政績考核還是民意調查，中央政府和當地民眾都是處于信息劣勢，這就造成了地方政府不遺余力片面追求經濟數量的高增長，并不注重經濟發展的質量（吳群、李永樂，2010）。
由于地方經濟增長的源泉在非農產業，財政收入來源主要是第二、三產業，所以片面的依賴GDP作為政績考核指標促使政府實行城市傾向的經濟政策（陳釗，陸銘2004）?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ挥械胤秸袡鄬⑥r業用地征收、開發和出讓，并且在征地過程中地方政府征收農業用地的補償費用成本要遠遠低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企業占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民占5%—10%（中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村經濟調查總隊，2005）。于是地方政府通過低價征收大量農業用地，這些土地一部分通過農地非農流轉以“招、拍、掛”的方式在土地二級市場出讓，一部分作為砝碼，用來通過優惠政策吸引外商直接投資，借此擴大稅基增加收入。并且在城市建設過程中迅速增長的建筑業、房地產業等營業稅收入全部屬于地方。地方政府在此過程中實現了財政收入與地方經濟雙增長（周飛舟，2010），為自己在晉升錦標賽中取的領先增加砝碼。
四、 土地財政的影響
（一）正面影響
“土地財政”也從提高地方政府積極性、帶動地方財政收入增加、推動固定資產投資增加（杜雪君、吳次芳等，2009）三個方面推動著經濟增長，并且“土地財政”帶來了外商直接投資，外商直接投資對基礎設施投資的拉動是顯著為正的（張軍等，2007），也在一定程度上助推了地方政府發展第二、三產業的積極性，擴大了稅基，促進了稅收增長（曹廣忠、袁飛、陶然，2007）。
（二）負面影響
張雙長、李稻葵認為“土地財政”推高了房價，地方政府具有推動房價上升的內在激勵，房價越高地方政府的效用就越大，中國式的土地財政必然推動房價持續上漲，從而降低居民個人的效用引起社會的不滿。但是，這兩者的關系類似于“先有蛋還是先有雞”的問題，非常復雜，有待于進一步的研究
再一點土地財政會造成耕地的大量流失，而土地資源是不可再生的，依賴土地財政的經濟增長模式將不可持續，“土地財政”模式使經濟增長方式過度依賴于城市的基礎設施建設，內需的作用被進一步弱化，固化了消費疲弱的經濟格局。
另外，在征地和招商引資過程中容易產生政府官員腐?。ㄍ跤罋J、陸銘等，2007），土地財政的出現降低了地方政府進行制度創新的積極性，造成了改革的拖延。
五、小結
從相關文獻可以看出“土地財政”在我國具有相當的貶義色彩，筆者認為“土地財政”本身并沒有錯，其僅僅是經濟發展階段所采取的一種必然的方式，問題來自于經濟發展對其的過度依賴，我們的最終目標并不是要徹底消滅“土地財政”，而是使其步入健康的軌道上來。目前我國學者對“土地財政”問題的研究基本集中在財政體制、政府行為和金融體制等方面，但是由于目前相關數據取得有一定難度，所以大部分研究基本局限于規范性分析，缺乏數據的佐證。另外，對于土地財政的研究僅僅是從財政體制、政府行為、金融體制等一些局部進行的，缺乏將“土地財政”放在整個中國市場改革的大環境下進行的相關分析。對此，希望今后能出現更多相關的研究。（作者單位：浙江財經大學）
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1科技論文與開放存取
11科技論文的作用
科技論文是科技成果的總結、學術水平的標志，是促進科技交流與合作的有效途徑，更是評價一國科技水平和科研能力的重要指標。近幾年來，我國財政科技撥款及科學研究與試驗發展經費呈穩步增長態勢，科研隊伍不斷壯大，科技論文數量也持續穩定增長。2008年中國科技論文統計結果表明，我國作者2007年發表國際科技論文總數仍居世界第2位。科技論文的迅猛增長，對我國科學技術水平的提高起到了積極的推動作用。但是，隨著全球開放存取模式的興起，我國在強調科技數量的同時，卻忽視了科技論文在網絡時代開放存取的版權管理和保護問題。
12開放存取定義
2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布達佩斯召開信息自由傳播會議，并于2002年2月正式對外公布《布達佩斯公開獲取計劃》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布達佩斯開放存取計劃認為，開放存取某一文獻是指可以在互聯網公共領域免費獲取，并允許用戶閱讀、下載、復制、分發、打印、檢索或鏈接到這些文章的全文，用于編制索引、作為軟件數據使用或用于其他合法目的，而沒有經濟、法律以及技術障礙。進行復制和傳播的唯一限制和版權在此唯一作用是給予作者控制其作品的完整性及以適當的方式對作者表示致謝，并注明相應的引用信息的權利151。2003年3月《巴斯達聲明》、10月《柏林宣言》更加明確了開放存取的意義、概念、特點和對象，并明確提出未來發展目標。開放存取旨在通過國際環境建立一個免費的、不受限制的學術論文獲取渠道，消除信息資源的獲取障礙，促進教學科研，分享學術成果，推動世界范圍內的學術交流，讓學術成果成為全世界的共享資源。PETR認為，開放存取模式就是把同行評議過的科學論文或學術文獻放到互聯網上，使用戶可以免費獲得，以打破學術信息傳播的人為壁壘。
2科技論文開放存取的合理合法性
(1)國際圖聯開放存取聲明解讀。國際圖書館協會聯合會一直關注信息的開放存取議題，設有開放存取信息及表達自由委員會（FAFE)積極推動信息的開放存取。2004年2月，國際圖書館協會聯合會發表的《關于開放存取學術信息和研究文獻聲明對旨出，經同行評閱的學術文獻對人類的進步具有重要的貢獻，全面開放存取學術文獻是了解世界及縮減數字鴻溝的重要手段之一。因此，呼吁作者、編者、出版商、圖書館及信息服務機構，堅持開放存取原則，提供學術文獻服務。
(2)開放存取宗旨與知識產權法目標是一致的?？萍颊撐拈_放存取旨在借助互聯網的優勢，實現學術成果的廣泛傳播，促進科技進步，使公共利益和著作權人利益同時得以實現。知識產權法的終極目標是鼓勵作品的創作和傳播，促進科技進步，由此帶動整個社會的進步，這在我國《著作權法〉〉和《專利法》中第一條都有體現?？萍颊撐拈_放存取宗旨與知識產權法的價值目標是一致的，都是為了擴大知識成果的廣泛交流與傳播，促進科技的進步、繁榮和發展。
(3)科技論文具有一部分公共性質，其大部分經費來源于國家財政資助。科技部統計數據顯示：2007年我國國際最多的部門是高等院校，占8458%；2007年國內最多的也是高等院校，占6603%,研究機構占10.19%。而高等院校和科研機構正是受國家財政經費資助研究的主體。同時，科技論文資料來源離不開現有科技資源的支持，科技論文的創作需要建立在對現有科技成果和經驗吸收借鑒的基礎之上，科技論文肩負著傳播科技成果，促進科技進步的命。PUbHeLibraryofScience認為學術信息應屬于全社會的共同財富。
3科技論文開放存取版權管理的新模式
(1)開放存取出版仍然是有版權的出版。開放存取出版模式以承認版權為前提，仍然受到著作權法的保護。在傳統版權環境下著作權法被商業出版者利用來阻止人們對信息內容的隨意獲取與使用。開放存取模式的誕生標志著不同于傳統版權控制下的出版模式的新型法律關系的確立。在這種新的出版模式下，著作權以一種使科技論文共享和可以被他人獲得的方式發揮著作用。著名知識產權法專家、知識共享組織的創始人勞倫斯。賴斯格（LAWRENCE)旨出，開放存取出版不是沒有版權的出版11)。
定義中指出，對文獻復制和傳播的唯一限制，或者說是著作權的唯一作用，應該是給予作者對其作品完整性的控制以及作品以適當的方式表示致謝和引用的權利。在開放存取中，作者仍然保留對作品享有基本權利，比如，保護作品的完整權和署名權等，一些作者還禁止作品用于商業用途。通過這樣的著作權安排，使作者在保留基本權利的同時，鼓勵作者放棄其他權利，授權認可合法的學術活動中所需要的一切使用，從而盡可能地擴大作品利用的程度與范圍。
(2)開放存取不依賴讀者支付版權使用費。傳統版權控制下出版模式的維持主要依靠用戶支付版權使用費，即用戶的訂閱費，出版商對市場的壟斷性愈強，獲得的版權使用費就愈多。相反，開放存取出版模式所需的經費則越來越多地來源于作者支付的出版費，即出版費用由讀者轉移給作者或其他機構。對于被發表的論文每篇收取較高的評審費用。比如，BiMedCeta每篇論文收費330英鎊，而PLS對每篇論文收費1500美元。收取作者出版費用是0A期刊成本彌補的主要手段。
(3)開放存取是在現行著作權法的法律框架下運行的。開放存取的作品只限于作者同意和授權免費提供使用的作品。這與現行的著作權法并不沖突。因為現行著作權法賦予作者擁有限制作品傳播的權利的同時，也賦予了作者自由傳播作品的權利。英國研究理事會（RCUK)在一項開放存取政策草案中指出，不與現行版權法規相沖突。明確指出，不倡導突破現有的版權法，而只是在現有的版權法體系內，根據著作權人的意愿，最大限度地實施開放存取出版。這樣，開放存取就形成了既承認版權法和以維護版權規則為前提，又在版權法的保護下打破版權壟斷的知識信息傳播的新模式。
(4)版權歸作者所有而不是轉讓給出版者。傳統出版模式下，作者將版權轉讓給出版者，而開放存取改變了傳統的學術出版權利歸屬方式，由作者擁有所發表作品的版權。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”項目關于開放存取與版權的研究報告指出，開放存取期刊采用4種不同的版權政策，或者說學術作者有4種方式管理其作品的版權，分別是:①作者將部分版權轉讓給出版機構。作者保留版權，但允許他人使用和再利用作品，包括商業利用（如兩個主要的開放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用這一模式）。
②版權可以由作者保留，但是商業利用權通過許可協議轉讓給出版者。這一許可協議在某種程度上限制學術使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商業利用權利，不必征得出版者的同意。
③開放存取作品再利用和作品轉換權利受到限制。這一模式是基于“知識共享”許可證，其限制商業目的的再利用，即“相同方式共享”?！跋嗤绞焦蚕怼笔侵福诖俗髌沸薷?、轉換和創作新作品，只有在與此相同的許可證下才可以傳播結果作品。④所有權利或大部分權利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商業利用權利。采用這一模式的期刊版權公告聲明，課堂使用免費，但其他使用要依作者本人許可而定。這些期刊大多由學術界自身出版，且沒有商業出版者的參與。不需作者付費，期刊只以電子形式出版。
4科技論文開放存取版權管理策略
(1)確立許可協議的法律地位。版權許可協議是網絡科技論文開放存取的靈魂。開放存取許可協議的法律基礎在于版權是社會通過立法對版權人許可的權利，同時法律允許版權人通過“許可”的方式，以締結契約的途徑來變更和調整版權人與用戶之間的權利義務關系。在許可協議中版權不是剝奪用戶的自由，而是通過協議給了用戶比以往商品化資源更多的自由。但是，許可協議并非法律規則，許可協議是建立在特定國家法律之上的專門解釋。沒有法律的支持，僅靠許可協議這種格式合同是很難實現開放存取理念的。應通過立法對版權人許可權利進行規定，制定相關法律條例和條款賦予許可協議法律地位。
(2)完善政府政策引導與宏觀管理機制。從開放存取的發展來看，開放存取出版模式更多的是一種自下而上的運動。目前已引起了一些國家政府的重視。2003年6月，美國參議員SAO向參議院提出議案，建議所有政府資助的科研成果讓公眾共享。英國科研會議有關加強科研成果獲取的立場聲明也在2005年進行了修訂，公布草案并征求公眾意見。一些國際組織也提出了各自有關開放存取的原則立場。我國也應加強對受國家財政資助的科技論文的管理，進行合理的科研經費分配、出臺法律政策要求公共資助的科研成果讓公眾共享，指導相關部門，如科研政策管理部門制定開放存取期刊的評價體系等，從國家層面給予開放存取以宏觀引導和支持。制定相關開放存取的版權政策，開發版權政策指引工具，提供給研究人員使用。同時對版權歸屬、版權轉讓進行宏觀干預，協調學術出版鏈條上的利益關系，為鼓勵科技論文開放存取的發展創造良好的政策環境和法律環境。
(3)建立網絡科技論文認證制度。對科技論文的發表時間進行客觀、正確的記錄，可以使作者的科研成果為他人所知，通過享有首創權、發明權來得到學術界的認可和尊重。中國科技論文在線可以為在該網站的作者提供的時間證明，便于作者在第一時間公布自己的創新成果。網絡科技論文認證工作所發揮的主要作用在于確定文獻的發表時間，以確保作者的首創權和發明權。但是，僅對時間作出證明是不夠的，關鍵在于對作者的主體資格開展認定。同時政府要將網絡發表的科技論文作為科研院所和大專院校學術水平評估的重要指標之一?？蒲性核痛髮Ｔ盒Ｒ惨獙⒕W絡發表的科技論文作為評定職稱和考核的重要指標，以及申報課題的重要參考條件。只有這樣，才能激勵科研工作者的創作熱情，最大限度地傳播和使用科研成果，促進科技的繁榮和發展。
(4)建立國家許可證制度。國家許可證是指通過政府授權，由出版商同第三方的非營利信息服務組織之間簽訂國家許可證，允許后者在全國范圍內使用前者的開放存取科技論文并負責向所有公眾免費提供、接入、檢索、瀏覽、下載、打印或復印的通道。國家許可證起源于20世紀末的北歐國家，目前，關于國家許可證的計劃和項目有:加拿大國家站點許可項目，英國國家電子站點許可證計劃，土耳其國家電子站點許可證，澳大利亞和新西蘭國家電子站點許可證計劃等1171。國家許可證制度減少了要求用戶事先同出版商談判所花費的時間精力，降低了授權成本提高了授權效率，照顧了公眾利益。實踐證明，在開放存取中實行國家許可證制度，可以較好地平衡作者、出版商與公眾之間的利益關系，不僅可以在一定程度上解決開放存取所需要的經費，還可以大大提高開放存取科技論文的利用率。
關鍵詞：分權式改革；收益；成本；機制設計
Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.
KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign
一、引言
2006年7月1日，在經歷了無數艱難險阻之后，寄托著幾代中國人的夢想的青藏鐵路正式通車，從此，山不再高，天不再遠。中國經濟就像快速駛向高原的列車，它能否持續高速增長直接關系到13億人口的福祉，同時，它的動向也對全球經濟的未來有著重大的影響。而中國的發展道路也是一條充滿挑戰的“天路”，經過了近三十年的高速增長之后，中國經濟走到了一個關鍵的階段，在這個階段，經濟增長與社會和諧面臨著一系列的難題：如城鄉和地區間收入差距的持續擴大，地區之間的市場分割，公共事業的公平缺失，等等。如果這一系列難題能夠被一一克服，經濟持續增長與社會和諧發展能夠同時實現，那么，中國就不僅創造了人類歷史的奇跡，而且還將形成具有一般意義的“大國發展道路”。
對于中國可能形成的“大國發展道路”，經濟學家的任務是建立一個一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰。為此，本文將提出：中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現的很多問題都與分權式改革有關系。借助于對中國分權式改革的得失分析，我們試圖建立一個完整的分權理論。在已有的研究中，關于分權式改革的好處，國際經濟學界基本上已經達成了共識，最為經典的是建立在新軟預算約束理論（MaskinandDewatripont，1995）基礎上的財政聯邦主義理論和建立在M型組織和U型組織理論之上的解釋（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。這些文獻的一個基本觀點是，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。這些理論固然可以較好地解釋分權是如何促進地方政府的競爭，從而促進經濟增長的，但是，它們卻不是一個完全的分權理論。一個完全的分權理論應該不僅能夠分析分權體制下地方政府獲得的正面激勵（分權的收益），也應該能夠分析分權體制下地方政府有損社會目標的負面激勵（分權的成本）。從中國目前的情況來看，這些負面激勵導致的影響正在日益凸現，并且集中表現在三個方面：（1）城鄉和地區間收入差距的持續擴大；（2）地區之間的市場分割；（3）公共事業的公平缺失。雖然已經有一些國內外的實證文獻研究了分權化改革帶來的某些扭曲，但是還沒有一個理論系統地論述過分權化改革的成本。
在這篇論文中，我們將系統地回答以下問題：中國分權式改革的實質和作用機制究竟是什么？中國的分權式改革帶來了哪些代價和扭曲？為什么分權式的改革會導致這些代價和扭曲？如何在下一步的改革中科學地進行機制設計，避免或者盡量減輕這些代價和扭曲？這些理論分析的主旨將直接指向中國的“大國發展道路”。中國之所以采取分權式的改革方式，直接與中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”有關，而中國分權式改革的代價又直接與中國是一個地區間差異巨大的“大國”有關。因此，全面地總結分權式改革的收益與代價是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發展道路”。
本文的結構安排如下：第二部分分析中國分權式改革的收益，從這個維度可以很好地解釋中國改革開放以來的高速經濟增長；第三部分提出一個框架來分析分權式改革的代價，從這個視角可以很好地分析中國目前出現的各種問題；第四部分則在第三部分的基礎上，提供一些分權式改革的代價的例證；第五部分從機制設計的角度提出了一系列的政策建議，討論在下一階段改革中如何充分發揮分權式改革的收益，并盡可能地降低分權式改革的代價。由于有關分權式改革的收益的理論和實證已有大量的文獻，本文將在分權的代價上著墨更多。
二、經濟分權與經濟發展的激勵結構
中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監督面臨著極高的成本，因此，經濟分權是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經濟轉型的成功很大程度上要歸功于中國在經濟領域的分權式改革。從這種分權式改革中得到的更一般的經驗是：對經濟轉型而言，最重要的可能不是“做對價格”（gettingpricesright），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；更重要的可能是“做對激勵”（gettingincentivesright），因為激勵機制是經濟發展中更為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而已。
對于分權式改革的收益，國際經濟學界形成了很多共識。已有的文獻認為，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）的差異造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。分權式的改革不僅硬化了中央政府對國有企業的預算約束，而且還促進了地區之間的競爭（QianandRoland，1998）。中國的M型經濟結構（資源按照“塊塊”來配置）使得經濟可以在局部進行制度實驗，地區之間的標尺競爭為中央政府提供了反映地方政府績效的有效信息，并且使得經濟體更容易抵抗宏觀沖擊；相反，俄羅斯的U型經濟結構（資源按照“條條”來配置），則不具備這樣的經濟結構收益。
與俄羅斯等轉型經濟相比，中國的分權是在大的政治架構不變、中央和地方政府不斷地調整它們的財政關系的過程中實現的。從1970年代的放權讓利到1980年代的財政包干體制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。傳統的財政分權理論認為，地方政府具有信息優勢，居民根據地方政府提供的公共品質量來選擇居住地可以形成用腳投票機制，促使地方政府來提供優質的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方轉移財政收入和支出權力將更有利于提高經濟效率，加快地方經濟發展，進而推動全國經濟增長（Buchanan，1965；Oates，1972）。具體到中國，以錢穎一等人為代表的一批經濟學家從軟預算約束的視角出發，認為分權化制度安排可以向地方政府提供市場化激勵，保持和促進市場化進程，即所謂的維持市場化的聯邦主義（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。
在實證研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省級面板數據的實證研究進一步驗證了分稅制改革之前中國省級政府的財政激勵促進了市場發展。對于1992年之前中國財政分權與經濟增長的關系，Lin和Liu（2000）與Zhang和Zou（1998）的檢驗得到了相反的結論，而張晏和龔六堂（2005）對1986－2002年擴展樣本的研究發現分稅制改革之后我國財政分權對經濟增長的影響顯著為正，同時財政分權效應還存在跨時差異和地區差異。
經濟分權還不足以構成地方政府發展經濟的全部激勵。1990年代末以來，文獻更多地開始關注發展中國家分權的特殊經歷，尤其是中國特殊的政治激勵。從經濟學的視角，我們更關心中國政治體制的兩個特征，一是以GDP為主的政績考核機制（LiandZhou，2005），二是（基于民意調查基礎上的）官員任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）從中國和俄羅斯的比較出發，強調了中國的經濟分權與政治集權之間的紐帶。俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動推動經濟發展的動力。而中國的經濟分權伴隨著政治集權，晉升激勵使得地方政府官員有非常強的（政治）動力促進地方經濟快速發展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認為中國自治性不強的財政分權和垂直控制的行政管理體制提供了區域經濟增長的動力。經濟分權和政治集權對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標尺競爭。文獻通常所說的標尺競爭對應于對下負責的政治體制，也就是說，對于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢，但選民會參考其他地方政府的行為評價自己所在地區的政府行為，地方官員知道其選民會以其他地方為標尺，從而會效仿其他地方的相關政策來發展本地經濟（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標尺競爭，同級政府之間的相互監督和學習能夠提高政府部門的運作效率，節約行政管理成本，防止濫用權力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我國政治體制的特點不同，地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，在政治集權和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據GDP等指標排名，地方政府官員為了政績有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏，2005）。這種為增長而競爭的激勵成為中國政府推動經濟增長的動力源泉，它是有助于轉型初期的經濟增長和資源配置的。
三、經濟分權的代價：一個理論分析
錢穎一等人的財政聯邦主義理論可以較好地解釋中國分權式改革迄今為止取得的成就，但是這個理論更多地強調了中國分權式改革的好處，卻沒有分析分權式改革的代價[①].一個完整的分權理論應該既能夠分析分權式改革的收益，也能夠分析分權式改革的代價。否則，我們就無法回答如下問題：中國分權式改革的漸進轉型的潛力還有多大？我們應該如何在發揮分權式改革的好處的同時避免它所產生的負面效果？這一節將從組織理論的角度提出一個分析分權式改革的代價的框架。
與俄羅斯相比，中國經濟轉型的一個很大的不同在于，從中央政府的角度來看，中國的分權式改革在很大程度上是將整個經濟當作一個大的政治組織來看，中央政府在這個大的組織內部通過“分權”模擬出一個類似企業組織的激勵機制。給定地方各級政府尚控制著大量經濟、政治和社會資源的事實，在現有的政治架構下對地方官員提供適當的激勵，讓他們直接分享發展地方經濟的收益，將有利于他們追求經濟的增長。問題的關鍵在于，政治和行政體制內部的激勵機制是否可以通過模擬企業內部的激勵機制而被有效地復制出來？要回答這個問題，我們就必須找到政府部門的激勵與私有部門的激勵之間的實質性區別，說明政府部門在利用財政分權模擬企業的激勵的時候會遇到哪些難題。
從契約理論的角度來看，政治組織中的激勵與經濟組織中的激勵相比有很大的不同。第一，政治組織委托人的偏好往往是異質的，而企業組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治組織中，每個利益集團都有它自己的偏好和利益，因而，無論對于任務本身，還是對于委托人，都很難界定一個指標對績效進行衡量。第二，與委托人偏好的異質性有關的是，政治組織一般是多任務的（multi-tasking），這也與主要追求利潤最大化的企業不同。除了效率和經濟增長之外，政治組織還需要追求社會公正、收入平等、環境保護、公共服務質量等等目標。所以，從理論上來說，由于政治組織的這種多任務性，在政治組織中很難通過基于單一維度（任務）的類似企業中計件工資式的強激勵來追求各種目標，而且基于增長目標的考核很容易損害其他的社會目標。所以，我們觀察到政治組織中工作人員的工資一般都是弱激勵的固定工資制。第三，委托人的異質性再加上外部條件的差異，又引起了第三個政治組織和企業組織的差異。與企業績效易于找到同類企業作參照不同，政治組織的績效難以找到一個可以參照的標準。中國政府不可能與美國政府進行比較，因為兩國在很多方面都很不相同。中國的地方政府之間雖然可以進行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限。換言之，政治組織是一個壟斷組織，因而很難找出一個具有充分信息量的指標對其進行比較。
以上三個特征無非是說，很難有一個外部的充分統計量指標可以對官員進行客觀的評估。這就決定了政治組織與經濟組織的第四個區別，即在激勵機制的設計方面，它更多地會采用相對績效評估，而非絕對績效評估。在現實世界中，政治組織中常用的一種基于相對績效評估的激勵手段就是職務晉升。中國的分權式改革過程中的一個重要機制是，上級政府通過考察下一級政府轄區的經濟發展（尤其是GDP）的相對績效來晉升地方官員，而且這個機制在實證研究中已經被證明的確是在被中國政府使用著（LiandZhou，2005）。在缺乏充分統計量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優的考核地方官員政績的具有信息量的指標。但是，這種財政分權加相對績效評估的體制正在日益顯現它的弊端。第一個弊端是，相對績效的評估會造成人之間相互拆臺的惡性競爭。確實，我們也觀察到各地政府為了在GDP競賽中名列前茅而采用了各種各樣的以鄰為壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保護主義，地方保護主義造成的地區分割和“諸侯經濟”會阻礙中國國內市場整合的過程[②].在資源配置方面的深遠影響是，這種市場分割會限制產品、服務（甚至還有思想）的市場范圍，市場范圍的限制又會進一步制約分工和專業化水平，從而不利于長遠的技術進步和制度變遷，這最終會損害到中國長期的經濟發展和國際競爭力。
過于依賴GDP作為相對績效的考評指標，就給城市傾向的經濟政策提供了另一個理由。因為城市的第二、三產業是經濟增長的主要源泉，于是，地方政府對于農村地區的經濟發展就大大忽視了，一個直接的表現就是地方政府用于支持農業生產的財政支出比重在相當長的一段時間里急劇地下降（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。同樣是為了追求經濟增長的目標，在各地的經濟增長都依賴于招商引資的情況下，一旦發生資本擁有者和普通勞動者之間的利益沖突，地方政府就會優先考慮資本擁有者的利益，而普通勞動者的利益則很容易被忽略。
相對績效評估發揮作用的一個重要前提是，人面臨的沖擊或者風險是共同的，這樣僅僅通過人之間業績的相對排名就可以比較準確地反映出他們的績效。但是在中國這樣的大國，各個地區之間在自然、地理、歷史、社會等很多方面可以說千差萬別，由于這種異質性的存在，相對績效是一個噪音很多的指標，基于相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣，這可以看作是相對績效激勵的第二個弊端。
第三個弊端實際上是第二個弊端的一種形式，鑒于問題的重要性，我們將其拿出來獨立論述。由于各地區之間先天的（自然、地理、歷史、社會等）差異性，或者由于改革后享受的政策的差異性，會出現由收益遞增效應導致的經濟增長差異，即使沒有其他外力，窮的地區也可能相對地越來越窮，而富的地方則相對地越來越富（陸銘、陳釗、嚴冀，2004），這樣就加大了相對績效評估標準中的噪音，中央政府很難區分地方的經濟增長績效是由收益遞增機制造成的，還是地方政府努力的結果。
相對績效評估的第四個弊端來自于如下事實：在基于相對績效評估的錦標賽下，贏家的數量是有限的，而大部分則是輸家。更為重要的是，由于比較富裕的地區更多地享受著先天的優勢和收益遞增機制的好處，這就使得經濟較落后地區的地方官員不能在相對績效評估的機制下獲得激勵，通俗地來說就是，努力了也未必有用，[③]所以相對績效評估對落后地區的官員基本上是沒有作用的。但是官員也是理性人，在晉升的可能性比較小的前提下，他們會尋求替代的辦法進行補償，如，或者“破罐子破摔”。這樣一來，從整個經濟的角度來看，就會加劇落后的地區越來越落后、發達的地區越來越發達的兩極分化現象。
對地方政府官員進行激勵還有一些其他與相對績效評估無關的難題。一方面，與企業的經理相比，地方政府官員的績效更加取決于一個團隊的努力，而不是自己的努力，一個政府目標（如擴大就業）的實現取決于多個政府部門作為一個“團隊”的共同努力，因此，在地方政府的“團隊生產”中，不同的地方官員之間就可能存在嚴重的搭便車現象。另一方面，在企業經理的激勵計劃中，可以比較容易地找到激勵經理追求企業長期目標的手段，比如說給予經理股份或者股票期權，但是，對于地方政府的官員卻很難進行類似的長期激勵，從而使得地方政府的長期目標被忽視，而這又集中體現為地方政府對于環境、收入差距、教育和醫療服務質量這些問題的忽視。
四、經濟分權的代價：一些具體的分析和例證
上一節中，我們提供了一個簡明的框架來分析中國分權式改革的代價，下面將結合現有的實證文獻，為經濟分權的代價提供一些例證。
1.經濟分權與城鄉、地區間收入差距持續擴大
中國經濟改革開放以來所付出的一個代價就是收入差距的持續擴大，特別是，構成收入差距的主要部分的城鄉和地區間收入差距正在擴大（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006；萬廣華、陸銘、陳釗，2005），如果追根溯源的話，城鄉和地區間的收入差距都在一定程度上與經濟分權體制有關。城鄉收入差距與經濟（財政）分權的聯系是非常易于理解的。由于經濟增長的主要來源是城市部門，因此，地方政府存在著優先發展城市、更多考慮城市利益和實施城市傾向的經濟政策的激勵。不少文獻都指出，中國1978年改革開放以后伴隨著經濟快速增長而出現的城鄉間收入差距加劇現象，與中國政府實施的城市傾向的經濟政策有關（Yang，1999；Chen，2002；陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。李實（2003）指出的影響城鄉收入差距的幾點因素都可以作為城市傾向的經濟政策的具體表現：政府對農副產品價格的控制；農村居民承受的不合理的稅費負擔；城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉；社會福利和社會保障的歧視性。除了以上四點，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）還強調了金融體制中系統性的城市傾向，包括通貨膨脹補貼和對城市部門的投資貸款；政府在政治晉升和分權體制雙重約束下也存在減少支援農業公共支出比重的傾向。我們的一系列研究（陸銘、陳釗、2004；LuandChen，2006；陸銘、陳釗、萬廣華，2005）用中國省級面板數據正式地考察了城市傾向的經濟政策對城鄉收入差距的影響，發現中國改革以來的一系列經濟政策（如經濟開放）都使得城市部門獲益更多，具有擴大城鄉收入差距的作用。其中，政府財政支出中用于支持農業生產的支出的比重-——這個指標的下降可以代表地方政府政策的城市傾向-——增加可以顯著地縮小城鄉收入差距，但從趨勢上來看，這一比重卻在急劇地下降。Knight和Song（1993）認為城市傾向政策下存在對農村勞動力向城市的流動的限制，這導致了中國的貧困問題主要體現為農村貧困。在城市傾向的政策下，城市居民在住房、醫療、養老及教育等方面擁有更好的福利，加劇了實際的城鄉收入差距，即使取消了戶籍制度對勞動力流動的限制，這些傾向性政策也會使流動到城市后的農村居民面臨更高的生活成本，所以勞動力的流動依然難以緩解城鄉收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市傾向的經濟政策還有一系列對城鄉收入差距的間接影響。[④]
地區間收入差距的擴大也與財政分權體制有一定的聯系。在財政分權體制下，地方政府之間進行著發展經濟的競爭。中國的各地區之間在歷史、地理和政策等方面的條件差異非常大，在地區間競爭中，東部地區因為有著各方面比較優越的條件而獲得了相對更好的經濟發展績效，而且這種優勢具有自增強的效應，相對發達的地區一旦領先就很難被落后地區追趕。張晏和龔六堂（2005）對中國財政分權與經濟增長關系的實證研究發現，東部地區和發達地區更能獲得財政分權的積極效應，而中西部地區財政分權對經濟增長的影響不顯著或為負，這種財政分權效應的地區差異也加劇了地區差距。從縣級財政數據來看，Zhang（2006）認為地區初始經濟結構特征影響經濟增長，經濟發達的地區有較低的工業稅和較高的土地收益，從而形成良性循環的高增長，而不發達地區對非農部門征收較高的稅收，阻礙了經濟增長。由于中國總體上來說是一個資本相對不足，所以各個地區之間展開了吸引外資的競爭。在這場地區間吸引外資和發展外向型經濟的競爭中，東部地區特別是長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣三大地帶獲得了更多的外資和國際貿易份額，在經濟發展方面獲得了更好的績效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；萬廣華、陸銘、陳釗，2005）。實證研究表明，各地區經濟開放進程的差異所導致的地區間收入差距還與工業集聚有關，東部沿海地區由于擁有歷史、地理和政策等各方面優勢，獲得了更快的工業發展速度，在全國總的工業產出中所占有的份額也越來越高（金煜、陳釗、陸銘，2006）。
地區間收入差距的擴大還與不同地區所獲得的中央財政轉移有關。轉移支付通常有兩種目標，一是出于公平考慮的均等化目標，二是基于發展考慮的激勵目標。按照均等化原則，中央政府的財政轉移支付本應對經濟落后地區給予更多的補貼，而實際的情況是，地區轉移支付不僅沒有達到地區收入均等化的目標，反而加大了地區間的收入差距（Raiser，1998；馬拴友和于紅霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分稅制改革以來的稅制安排和轉移支付體系加大了城鄉差距和地區差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的數據分析了縣級財政不平等的變化趨勢，發現非農業稅收的差異是財政不平等的主要原因，其中所得稅的影響因素大約為21%，而稅收返還和分稅制改革后實施的過渡期轉移支付不僅沒有縮小財政差距，反而占財政不平等的20％。Yao（2005）發現2002年縣級轉移支付數據對城鄉差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應。
2.地區間的市場分割、重復建設與效率損失
在財政分權體制下，地方政府擁有發展地方經濟的激勵。地方經濟的發展既直接關系到當地的財政收入和就業，又影響到對于地方官員的績效評價，還進一步影響當地獲得更多經濟資源的能力。既然完全自由的市場機制在實際上并沒有帶來地區間的平衡發展，那么，地方保護主義和分割市場就成了地方政府的理性選擇。從地方政府的行為邏輯來看，導致地方保護主義和分割市場的原因至少有以下兩個方面：第一，在計劃經濟時期形成的地區間資源誤配置已經成為事實，在市場經濟體制下，違反地方比較優勢的產業和企業是缺乏競爭力和自生能力的（林毅夫，2002），而這些產業和企業在改革開放以后仍然擁有大量的就業崗位，創造著地方政府的財政收入，因此，通過分割市場來保護本地企業就成了地方政府的理性選擇（林毅夫、劉培林，2004）。第二，很多產業（特別是具有一定技術含量的成長性產業）都存在著由“干中學”機制所導致的收益遞增性，因此，在這樣的產業，一些沒有比較優勢的地區如果能夠較早地發展這些產業，在理論上就可能獲得兩種效果：一方面，如果當地的學習速度足夠快，就可能實現在這些產業上的追趕，經過一定時期的發展，可能逆轉地區間的比較優勢；另一方面，即使追趕不能實現，當地也能夠提升本地的經濟獨立能力，從而提高未來分享地區間分工收益時的談判地位，獲得更多地區間分工的利益。在這樣的機制下，各地都會爭先恐后地發展一些所謂的戰略性產業，從而造成一輪一輪的重復建設（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。當重復建設的格局形成之后，各地的相關企業是否能夠在市場上生存下去最終還是要接受市場本身的檢驗，當某些企業競爭能力不足時，地方政府則又有了通過市場分割和地方保護主義政策來獲得短期利益的動機。
盡管當地區間差距擴大的時候，地方政府有通過分割市場的方式保護本地利益的動機，但改革開放以后，促使地區間市場走向整合的力量也是存在的。因此，中國國內市場的整合程度及變化趨勢就成了一個需要通過實證研究來進行判斷的問題。早期的研究發現，中國國內的市場并沒有在改革過程中走向整合，相反，卻存在著嚴重的市場分割的跡象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。這些研究引起了很多的爭議。近年來，越來越多的研究發現，從總體上來說，中國國內市場是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。盡管如此，但幾乎沒有人否認，中國的財政分權體制為地方政府采取市場分割和地方保護主義政策提供了激勵，并造成分工的低效率和社會產出損失（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。同時，國內市場的分割也使得中國經濟增長難以發揮中國經濟本應具有的規模經濟優勢。近來的一項研究還認為，由于國內市場分割嚴重，使得國內企業紛紛轉向國際市場，借助于出口來擴大市場規模（朱希偉、金祥榮，2005），這就是中國國內經濟的規模經濟優勢未得到應有的發揮的一個體現。
3.公共服務市場化改革中的群分效應與動態效率損失
對于一個大國而言，實施財政分權體制之所以重要，一個非常突出的原因就是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。由于中央政府難以掌握地方政府提供公共品的效率的有關信息，也不了解當地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是讓地方政府去提供當地的公共品。在這樣的分權機制下，看上去地方政府是公共品的壟斷者，難以保證公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬遷的機制下，實際上居民就可以通過“用腳投票”的機制來形成地方政府之間的競爭，從而保證地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。
以教育為例，如果地方政府不把當地的學校辦好，大家都會搬離這個地方，于是當地的房地產價格就會下降，當地的人力資源和經濟增長也相應地受影響。因為居民對于居住地的自由選擇，以及房地產市場的存在，地方政府的教育投入和質量通過房地產市場被“資本化”了。在美國，一個地區的居民通過投票的方式決定財產稅的稅率，作為公共教育財政支出的基礎，而學生家長則通過居住地的調整選擇最適合自己需求的教育服務。由于教育財政的稅基是基于地方房產價值的財產稅，因此，教育的投入和質量就通過影響房產價值而與當地的經濟增長和政府的收系起來了，以財產稅為基礎的教育財政也就成了一種激勵地方政府努力辦教育的最優合同的執行機制（Hoxby，1995）。而在中國，雖然政府沒有將財產稅作為教育財政的收入，但居民通過變換居住地來選擇教育并影響房價的機制同樣存在，至少在同一個城市的不同區之間，甚至在不同省區之間變換居住地都是比較自由的，對于高收入者來說更是如此。而房地產價格仍然影響著土地批租收入和房產交易稅，也影響著當地居民的收入和受教育水平，這些都會直接或間接地影響地方經濟的發展和地方政府的收入。來自美國的經驗研究發現，教育財政集權的確對提高教育的生產效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。
但是，在中國由地方財政提供教育和醫療這樣的公共服務的體制下，卻導致了社會公眾對于這些行業的極大的不滿，這又是為什么呢？下面我們來進一步分析在簡單的公共服務財政分權過程中可能存在的公平和效率損失。
首先，地方政府的目標相對于社會目標來說更加短期化，特別是在地方政府的官員根據經濟增長績效來獲得晉升的體制下，地方政府更加會注重能夠很快在經濟增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標則相對忽視，而且也很難找到相應的機制來激勵地方政府追求長期目標。教育和醫療的發展就是對于經濟增長短期效果不顯著，但長期來看非常重要的目標，因此，地方政府對教育和醫療采取了“甩包袱”的做法，進行了大規模的市場化改革。盡管公共品提供的財政分權體制本身并沒有錯，但由于沒有正確有效的激勵機制，就使得像教育和醫療這樣的公共服務提供反而出現了政府投入相對不足的現象。
其次，與計劃經濟時期政府包辦一切相比，政府對于經濟活動的退出本身并沒有錯，但是，政府退出什么領域卻是應該仔細考慮的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理論研究說明，政府和市場的邊界取決于產品的性質。私人部門有充分的激勵降低生產成本，因此，當產品的質量比較容易監督的時候，通過市場來組織生產就比較有效。但是，當產品的質量非常難以監督的時候，如果通過市場來組織生產，私人部門的生產者就可能會犧牲質量而降低成本，這時，由政府來提供這些產品就更加有效。不難理解，教育和醫療這樣的服務之所以比較適合由政府來提供，是因為這類服務的質量非常難以監督。
通過上述分析，我們就不難明白了，在財政分權體制下主要由地方政府來提供當地的公共服務是較為有效的機制，但這并不意味著地方政府可以通過徹底的市場化和私有化來推卸政府責任。而中國的地方官員升遷制度過于強調增長目標則是財政分權體制帶來公共服務提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效機制是在財政分權的大框架下形成正確的激勵機制，并通過中央政府的適當干預來糾正其中可能存在的誤區，而不是從根本上改變地方公共品提供的財政分權體制。
在教育發展中，如果缺乏適當的機制設計和適度的中央政府干預，那么，簡單的教育財政分權體制可能會存在一些直接的效率損失。首先，在勞動力存在可以跨地區流動的情況下，特別是在城市內部可以自由搬遷的情況下，人們會在好學校附近聚居，并且導致周圍的房價上漲。另一方面，那些不居住在好學校附近的家庭也往往愿意花費額外的成本讓子女上好學校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結果都是使得收入較高和社會資源豐富的家庭有更強的實力獲得優質教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會資源來進行教育群分（sorting）的現象，并且在居住方面表現出不同收入水平、職業和社會地位的社區之間的相互隔離，而按居住地段入學的政策大大加快了聚居和群分的現象。在缺乏適當的機制設計和中央政府的適度干預的情況下，產生了基礎教育投入的地區和城鄉間不平衡，于是優質教育資源（如優秀的老師）也在收入的吸引下向經濟發達地區和城市聚集。在勞動力不能完全自由流動的情況下，這也加劇了教育的群分和教育機會的不平等現象（丁維莉、陸銘，2005）。
教育的群分和教育機會的不平等除了有礙公平以外，在人力資本生產上也是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會總的人力資本積累，有利于經濟可持續增長的實現。同時，教育機會的不平等也將進一步加劇社會的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會的底層，成為社會難以醫治的痼疾。在美國，一些大城市內部貧民窟的社會問題與教育群分現象聯系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優質教育資源，已經形成了低收入－低教育－低收入的惡性循環。[⑥]類似的問題也應引起中國社會各界的關注和思考。需要特別強調的是，改變原來的政府包辦教育的模式，實行教育的產業化本身并不是錯誤的，教育財政的分權、學校之間的競爭和優質教育資源在一定程度上的市場定價是提高教育資源利用效率的必要條件，同時，政府應該推動獎學金和教育券制度來減少教育群分中出現的動態效率損失。特別需要加以強調的是，在教育市場上，只要居民能夠自由地搬遷居住地，那么，簡單地通過禁止擇校只不過是使得高收入者更多地借助于買房來獲得優質教育資源，并推動房價的上升，更為合理的政策應該是適度地為低收入家庭提供有利于提供其獲取優質教育資源的機制。[⑦]
五、機制設計與下一步改革的政策建議
如果說中國的前期改革正是充分利用了分權式改革的好處的話，那么下一步改革的重點則是如何減少目前的分權體制的弊端。與俄羅斯等其他轉型經濟相比，中國的分權式改革在很大程度上可以看作中央政府主導和控制下的機制設計問題。在認清中國分權式改革的動力機制和局限條件的基礎上，正確地設計合理的改革方案，對于中國分權式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革階段的目標和面臨的約束條件不同，因此，不同的改革階段需要不同的改革方略。中國的經濟轉型已經進入了新的階段，根據我們前面的分析，下一步的改革方略應該包括以下內容。
1.地方層面的放松管制。通過放松規制和改進公共部門本身的治理來減少公共部門控制的社會經濟資源。給定我們前文刻畫過的中國分權式改革下獨特的政治和經濟結構，公共部門這兩個層面的改革都首先應該在地方的層面上進行，應該減少地方政府所掌握的社會經濟資源，削弱地方政府官員的政治企業家（politicalentrepreneur）地位，從而降低它們在資源配置中的作用。這樣做的好處是可以減少中央政府對地方政府的倚重，從而就無需借重相對績效評估的激勵機制，在此基礎上就可以減少相對績效評估帶來的各種代價。隨著地方政府掌握的社會經濟資源減少，可以在地方性市場化的基礎上促進全國性市場的整合，實現國內統一大市場，這會極大地促進專業化、內生的技術進步和經濟增長。
2.限制地方政府的流動性創造功能。僅僅在地方層面放松規制還不夠，因為從金融的角度來講，地方政府還可以內生地創造出很多流動性和金融資源出來出來。這是因為，雖然財政分權化的改革在一定程度上硬化了地方政府的預算約束，但是由于轉型期間制度上的不完備，地方政府仍然有很多方面來創造流動性。地方政府創造流動性的手段主要有：（1）干預設在地方的銀行的信貸行為，（2）通過各種形式的亂收費行為而創造了大量的預算外收入，（3）在市場化過程中，通過土地批租等方法創造出大量的“資本化”的收入。按照軟預算約束理論的邏輯，流動性創造的對資源配置的影響在一定程度上等價于集權下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，盡管財政分權可以硬化各級地方政府的預算約束，但是內生的流動性創造功能又弱化了這個效果。所以，中國分權式改革下一步改革的成功，很大程度上要取決于對地方政府的流動性創造功能的約束和限制。
如果對這些流動性創造約束不加限制，就有可能導致以下后果：（1）地方政府的預算沒有得到硬化，從而可以繼續保護國有企業和低效率的國有部門（盡管此類現象已經不嚴重），這就使得地方政府沒有充分的激勵來放松規制；（2）在要素市場不完備的時候，土地批租行為會導致資產市場發生很大的扭曲；（3）由于先天條件、政策優惠和規模經濟的原因，不同的地區在流動性創造功能方面存在很大的差異，從而導致地區發展差距的擴大和地方公共品提供的不平衡加劇。[⑧]
還是從改革的時機（timing）上來看，由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎設施建設，所以如果現在限制地方政府的流動性創造功能，對經濟造成的扭曲就會比較?。ㄔ缙诘牧鲃有詣撛旃δ茉诨A設施建設方面是有好處的）。限制流動性創造功能可以從以下幾個方面入手：（1）限制地方政府對銀行的干預行為；（2）對政府的土地批租行為進行規范化的管理，包括對其進行立法；（3）加強各級政府的預算過程管理和監控，對預算外各種收入進行嚴格打擊；在時機成熟的時候，才給予地方政府發行地方政府債券和其他財政工具的權利。
3.改進地方政府的治理和績效評估機制。通過地方層面的放松規制和限制地方政府流動性創造功能減少了地方政府控制的經濟社會資源和金融資源后，就應該不失時機地推進地方政府的治理和績效評估機制。這是因為，雖然地方政府在“軟件性”公共品（如教育和醫療）的提供方面卻還有很大的改進余地。由于中央政府的信息劣勢，分權的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質量和數量問題。用赫希曼（Hirschman，1970）的話來說，如果說前期的改革主要運用了“退出”（exit）和“用腳投票”機制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應該適當引入“呼吁”（voice）的機制來改進地方政府和基層政府的治理。如果不能適時地推進這兩個方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時間的推移，地方政府會更容易與地方性的有勢力的利益集團合謀或者被他們收買。改進政府治理的一個題中應有之義是，改進對地方政府以GDP為基礎的相對績效評估體系，更多地引入其他目標的權重，如社會發展、環境保護等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負面效果。
以上幾個方面的改革將會改變前期改革中地方政府的激勵結構和行為，從而會從根本上解決內生于前期改革中的諸種問題（收入差距、重復建設與市場分割、公共品供給的公平缺失等）。始于1978年的中國經濟改革是人類歷史上一項偉大而艱巨的社會工程，中國的分權式改革在第一階段已經遠遠地走在了其他轉型經濟的前頭。分權和集權的選擇其實是“激勵與協調”之間的權衡，中國前期的改革的成功之處在于做對了地方政府的激勵，但是在協調方面的問題則越來越凸現出來，所以，現在正是中國調整發展方略的轉折點。正如前期的改革是積極的制度變革和機制設計的結果那樣，在第二階段的改革中，政府同樣也應該考慮到新階段的目標和變化了的約束條件，不失時機地將改革推向前進，走出一條獨特而成功的中國式的分權式改革之路，這種發展道路不僅能夠實現中華民族的偉大復興，而且可能對其他轉型經濟和發展經濟具有普適的意義，從而為全人類的發展提供寶貴的精神財富。
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[①]嚴冀、陸銘（2003）較早地意識到分權體制的代價這一問題，特別是其在地方保護主義和市場分割方面的表現。
[②]對此，不妨參見嚴冀、陸銘（2003）的評論。
[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地區間的差異性，地區間為爭取資本而展開的競爭對不具有先天優勢的地區而言激勵效應較弱。
[④]Carter（1997）的研究認為，城市傾向政策對于農業生產也產生了負面影響，同時，也造成了農產品和農業生產要素市場的扭曲。另外，楊濤認為中國實行的城市傾向政策會由于部門傾斜的收入轉移以及在健康、住房和教育方面的支出，不僅扭曲了這些部門中的工人的激勵，而且也將影響到他們子女的人力資本投資并進一步擴大城鄉收入差距，這些都將對于中國未來的經濟增長不利（Yang，1999）。
[⑤]從省級數據的相對指標來看，盡管分稅制改革后的轉移支付政策沒有明顯地扭轉轉移支付資金分配格局，但東部地區獲得的轉移支付相對于自有收入的份額有所下降，2001年比1995年減少了近12個百分點（張晏和龔六堂，2005）。
[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究發現，群分現象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。
