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一、公共產(chǎn)品與財政支出的分類
1、公共產(chǎn)品的界定。薩繆爾森在其經(jīng)典論文《公共支出的純理論》一文中給出了關(guān)于公共產(chǎn)品的經(jīng)典描述，認為純公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性兩大特征。國內(nèi)有學者在此基礎(chǔ)上，將公共產(chǎn)品的特征歸納為效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。在實際運用中，學界并沒有嚴格界定公共產(chǎn)品，常常將政府提供的產(chǎn)品和服務統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品。筆者認為，薩繆爾森的經(jīng)典論述很好的界定和描述了公共產(chǎn)品的基本特征，而建立在此基礎(chǔ)上的公共產(chǎn)品理論為政府財政支出活動奠定了良好的理論基礎(chǔ)。按照公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品是完全具備非競爭性和非排他性的產(chǎn)品；而不具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品則為私人產(chǎn)品；不同時具備非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或非排他性和非競爭性不完全的產(chǎn)品則為混合產(chǎn)品。在現(xiàn)實的經(jīng)濟世界中，純公共產(chǎn)品是非常少的，更多的則是私人產(chǎn)品和混合產(chǎn)品?；旌袭a(chǎn)品主要可以分為三類：一是俱樂部產(chǎn)品，即具有排他性和非競爭性的產(chǎn)品。二是擁擠性產(chǎn)品，即具有競爭性和非排他性的產(chǎn)品，如擁擠的橋梁、道路等。要注意的是，僅有開放性的橋梁和道路才能成為擁擠性產(chǎn)品，封閉式的橋梁和道路屬于俱樂部產(chǎn)品，而且開放式的橋梁和道路在不擁擠的時候則屬于純公共產(chǎn)品。三是外部性產(chǎn)品，即收益具有外溢性特征的產(chǎn)品，這種外溢性的收益事實上具有非排他性的特征。
2、財政支出的分類。傳統(tǒng)的財政支出分類辦法主要有：一是按照國家職能將財政支出分為國家行政支出、社會文化教育支出、經(jīng)濟建設(shè)投資支出；二是按照財政支出的有償性分為購買支出和轉(zhuǎn)移支出；三是按照財政管理體制分為中央財政支出和地方財政支出；四是按照財政支出的經(jīng)濟性質(zhì)分為生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出；五是按照財政支出的最終使用結(jié)果分為積累性支出、消費性支出和補償性支出；六是按照財政支出的具體用途可以分為三十類左右，具體用途根據(jù)財政預算科目的調(diào)整類別略有不同。比較特別的是郭慶旺、趙志耘將財政支出分為維持性支出、經(jīng)濟性支出和社會性支出。這些分類方法從不同角度闡釋了財政支出的內(nèi)容，有一定的解釋能力，但卻沒有能夠有效地將公共產(chǎn)品理論反映到財政支出的分類中來。因此，筆者從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，按照財政支出的對象，將財政支出分為純公共產(chǎn)品支出、混合產(chǎn)品支出和私人產(chǎn)品支出。純公共產(chǎn)品支出是對純公共產(chǎn)品的支出，主要包括行政支出和國防支出；混合產(chǎn)品支出是對混合產(chǎn)品的支出，主要包括科教文衛(wèi)支出、農(nóng)業(yè)支出、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支出、社會保障及財政補貼等支出；私人產(chǎn)品支出是對私人產(chǎn)品領(lǐng)域的支出，主要是用于部分私人產(chǎn)品領(lǐng)域的國有經(jīng)濟投資。在我國的財政支出結(jié)構(gòu)中，純公共產(chǎn)品支出所占的份額并不大，而隨著國家經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，競爭性的私人產(chǎn)品支出已經(jīng)大大降低，占絕對份額的是混合產(chǎn)品支出。
3、公共產(chǎn)品分類法的理論意義。按這種分類方法確認我國財政支出的對象，并明確我國應以純公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品作為財政支出的主要內(nèi)容，減少對私人產(chǎn)品性質(zhì)的行業(yè)和部門投資。經(jīng)濟學理論研究表明，凡具有較強排他性的產(chǎn)品應由市場提供，而非排他性的產(chǎn)品則應由公共提供。因此，私人產(chǎn)品的提供應當由市場競爭來實現(xiàn)，市場提供能夠較好地解決效率問題；對于純公共產(chǎn)品，非排他性決定了收費的不可能，而非競爭性則決定了收費的非效率性，因此應由政府來免費提供；而混合產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性不完全的特征，依靠市場和政府都可能產(chǎn)生效率性問題，最佳的方式是由政府和市場共同來提供。在三類混合產(chǎn)品中，俱樂部產(chǎn)品具有排他性，由市場提供將能夠產(chǎn)生最優(yōu)效率；擁擠性產(chǎn)品的非排他性決定了其應由政府來免費提供；而外部性產(chǎn)品具有收益的外溢性，混合提供將是最為有效的選擇，而混合提供的份額則由混合產(chǎn)品的外部性程度來決定。
二、純公共產(chǎn)品類財政支出
行政管理和國防的非競爭性和非排他性特征決定其屬于純公共產(chǎn)品的范疇，其支出則屬于純公共產(chǎn)品類財政支出。首先，每一個社會公眾都能得到行政管理和國防提供的服務，且不會因為社會成員的增加而改變行政管理和國防服務的數(shù)量及其成本，因而具有典型的非競爭性特征。其次，社會公眾只要居住于一國之國境內(nèi)，則難以排斥其享受國家提供的行政管理和國防服務，因而具有典型的非排他性。行政管理和國防所具有的非競爭性和非排他性決定了其所具備的純公共產(chǎn)品屬性，它們無法通過市場交換來提供，因而屬于財政支出優(yōu)先保證的項目。從歷史的角度來看，自國家產(chǎn)生以來，行政管理和國防支出始終同國家的存在和國家政權(quán)的鞏固直接聯(lián)系在一起，成為政府財政支出的基本內(nèi)容。
三、混合產(chǎn)品類財政支出
（一）科教文衛(wèi)類混合產(chǎn)品支出
1、科教文衛(wèi)事業(yè)的混合產(chǎn)品屬性?？平涛男l(wèi)事業(yè)具有一定的競爭性和排他性（或具有不完全的非競爭性和非排他性），而且具有一定的外部性，屬于具有外部性的混合產(chǎn)品?？平涛男l(wèi)事業(yè)所提供的服務，大部分具有一定的競爭性。比如，學生接受學校教育，他們需要占用一定的教學資源；隨著學生數(shù)量的增加，所論文需要的教學資源必須相應增加，否則就難以保證教學質(zhì)量和教學效果。同時，科教文衛(wèi)事業(yè)所提供的服務，能夠在一定程度上實現(xiàn)排他，或排他的難度和成本不高。另一方面，科教文衛(wèi)事業(yè)又具有一定的外部性，其收益不可能為某個消費者所專有。不同科教文衛(wèi)事業(yè)的外部性存在很大差異，而這種差異性是框定科教文衛(wèi)事業(yè)支出的理論依據(jù)。
2、科教文衛(wèi)事業(yè)支出范圍的界定。①科學研究事業(yè)支出范圍的界定。從產(chǎn)品屬性上看，基礎(chǔ)性科技成果具有較強的非競爭性和非排他性，具有較強的公共產(chǎn)品特性，因此各國政府大都通過政府資助的方式來完成基礎(chǔ)性科學研究。與基礎(chǔ)性科學研究相反，應用性研究則具有較強的排他性和競爭性。因此，政府對應用性研究大多采取市場化的策略，讓市場主體自由競爭，從而創(chuàng)造出更多的科技成果。②教育事業(yè)支出范圍的界定。教育具有一定的競爭性和排他性，但其最基本的特征是收益的外溢性，屬于具有較強外部性的混合產(chǎn)品；同時，不同層次教育收益的外部性程度存在較大的差異。通常，初等教育的外部性非常強，高等教育的外部性要小得多，而職業(yè)教育的外部性最小。因此，政府財政支出首先應保障初等教育或基礎(chǔ)教育，花大力氣推行義務教育制度（特別是農(nóng)村義務教育制度），保證每一個公民接受基本教育的權(quán)利。其次，政府應根據(jù)高等教育的特點，保障對基礎(chǔ)性學科建設(shè)和基礎(chǔ)性研究的支持力度；對于應用性學科和應用性研究，則應根據(jù)其收益的外溢性程度給予適當?shù)馁Y金支持。第三，對于職業(yè)教育，政府應當在政策引導和資金資助的前提下，倡導市場競爭性的辦學模式，鼓勵多渠道、多維度的資金籌集模式。③文衛(wèi)事業(yè)支出范圍的界定。在衛(wèi)生事業(yè)內(nèi)部，公共防疫和保健事業(yè)的外部性最強，屬于比較典型的純公共產(chǎn)品，而醫(yī)療事業(yè)的內(nèi)部性則較強，并具有一定的競爭性。因此，政府支出的重點應是公共防疫和保健，并兼顧醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。而不同層次的文化事業(yè)對于社會公眾的影響力亦存在較大的差異，財政支出的重點則要根據(jù)排他性能力和外溢性程度來進行安排。
（二）農(nóng)業(yè)類財政支出
農(nóng)產(chǎn)品具有競爭性和排他性，屬于典型的私人產(chǎn)品，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不僅影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品消費者，而且影響全社會所有的生產(chǎn)者和消費者，影響整個國民經(jīng)濟的良性循環(huán)和國家經(jīng)濟安全。我國農(nóng)業(yè)人口眾多，"三農(nóng)"問題非常突出，社會生產(chǎn)力還比較落后，農(nóng)業(yè)的影響力遠遠超出其產(chǎn)業(yè)本身，具有非常強的外部性。特別是在我國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)低下，靠天吃飯的現(xiàn)象一直沒有得到有效地改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性比較差。2007年農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲帶動了整個社會CPI的大幅度上漲，集中反映了農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的影響力。農(nóng)業(yè)所具有的外部性要求政府不斷加大投入，增強國民經(jīng)濟抵御風險的能力。鑒于農(nóng)產(chǎn)品的私人產(chǎn)品屬性和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動的混合產(chǎn)品屬性，農(nóng)業(yè)支出的重點應當是著眼于整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，比如改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的條件，而不應將支出重點放在農(nóng)產(chǎn)品本身上。近年來，我國在農(nóng)村大力興建農(nóng)田水利設(shè)施，加速推廣農(nóng)業(yè)機械的使用，改善農(nóng)村居民生活條件，很好地體現(xiàn)了公共產(chǎn)品理論所要求的農(nóng)業(yè)支出范圍。
（三）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支出
基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是指能夠為國民經(jīng)濟的正常運行和持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)性保證的特定經(jīng)濟部門的總稱，通常包括基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)。從屬性上看，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品和服務具有不完全的非競爭性和非排他性，并具有明顯的外部性特征，屬于混合產(chǎn)品領(lǐng)域。在非擁擠的條件下，基礎(chǔ)設(shè)施具有非競爭性，它可以同時供多個經(jīng)濟主體使用而不需要增加供給成本，并且大部分基礎(chǔ)設(shè)施的排他性比較弱，排除他人享受基礎(chǔ)設(shè)施帶來的利益比較困難。基礎(chǔ)工業(yè)所提供的產(chǎn)品具有比較完整的競爭性和排他性，但其外部性特征卻比較明顯。
鑒于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的混合產(chǎn)品屬性，政府需要對其進行投資；但基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)具有一定的競爭性和排他性，全部由政府來投資則沒有必要。其中，基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性比較強，需要政府較多的直接投資，而基礎(chǔ)工業(yè)的競爭性和排他性比較強，政府在解決外部收益內(nèi)部化的前提下應重點考慮推進其市場化。嚴格意義上講，政府財政投資并不需要對所有的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資，而主要是投資規(guī)模大、建設(shè)周期和回收期長、投資效益較低的基礎(chǔ)設(shè)施項目。
由此可見，財政支出的主要范圍應當是純公共產(chǎn)品、擁擠性產(chǎn)品和外部性產(chǎn)品領(lǐng)域，其共同特征是收益的非排他性。盡管政府在私人產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品領(lǐng)域亦會安排一定的財政支出，但這些都不是財政支出的重點。
參考文獻：
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[4]郭慶旺、趙志耘：《財政學》，中國人民大學出版社2002年版；
黨的十六屆三中全會以來，按照市場經(jīng)濟體制要求，財政改革已由過去的以收入管理為中心轉(zhuǎn)向以支出管理改革為重點，財政職能由直接調(diào)控轉(zhuǎn)向宏觀的間接調(diào)控。近幾年政府各部門通過推進部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革，形成了適應市場經(jīng)濟要求的支出管理體制基本框架，有效地促進了財政支出執(zhí)行的監(jiān)督管理和公共財政制度建設(shè)。部門預算、集中支付、政府采購、投資審核是前提和基礎(chǔ)工作，財政支出的“追蹤問效”則是以提高財政支出效率為落腳點。
一、財政支出績效評價的基本概念
財政支出績效評價是指運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，對政府部門為履行職責所確定的目標而使用財政資金的行為、過程及結(jié)果所進行的綜合性考核和評價。政府財政支出績效評價不僅包括政府組織的自我評價、上級評價、權(quán)力機關(guān)的評價，還應當包括相關(guān)專業(yè)的專家評價、中介機構(gòu)進行的評價等。財政支出績效評價的主體是多元并存的，但是具體實施一項評價的主體應按法定程序產(chǎn)生。實施評價的主體應具有相應的資格，具備專業(yè)勝任能力。
二、財政支出績效評價的工作方案案例分析
政府財政支出績效評價在一些西方國家已有了幾十年的發(fā)展歷史，但在我國還處在起步階段。一直處于改革開放的前沿，經(jīng)過多年的實踐，在克服無先例可循、無經(jīng)驗可借鑒的情況下，廣東省在2003年8月至2005年12月先后組織了131個重點項目的績效評價試點，率先設(shè)立全國第一個省級財政支出績效評價機構(gòu)，建立了財政支出績效評價制度。
2003年起，財政部陸續(xù)出臺了《中央經(jīng)濟建設(shè)部門部門預算績效考評管理辦法》（試行）、《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》等財政支出績效評價制度。2004年廣東省財政廳、審計廳、監(jiān)察廳、人事廳聯(lián)合制定了《廣東省財政支出績效評價試行方案》。2006年廣州市財政局制定了《廣州市政府部門財政支出績效評價辦法（試行）》。
依據(jù)政府部門財政支出績效評價辦法，具體部門在進行績效評價時首先要制定自評工作方案，包括自評的目的、范圍、指標、標準、方法及實施。下面以具體一個政府部門的績效評價自評方案為例介紹。
1、自評的目的
（一）為市政府考核本部門履行職責、實現(xiàn)績效目標和財政資金使用、管理的有效性提供參考依據(jù)；
（二）為本部門完善工作機制、提高科學決策水平和使用財政資金的效益提供參考依據(jù)；
（三）為本部門編制下一年度預算以及市財政局審核本部門預算提供參考依據(jù)。
2、自評的范圍
具體為：對基本支出（包括為保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務而使用的各項經(jīng)費支出）和項目支出（包括立法、執(zhí)法監(jiān)督、治理公路“三亂”、行政復議辦案、課題研究、規(guī)章翻譯、執(zhí)法培訓等項目）的目標完成情況實施綜合評價。
3、自評的指標
本次自評采用定量指標與定性指標相結(jié)合的方法進行。
（一）定量指標包括共性指標與個性指標。
共性指標是本部門評價的基本指標，本次采用的共性指標具體包括：（1）財政支出預算完成率；（2）支出預算完成增長率；（3）項目預算完成率；（4）公用經(jīng)費節(jié)支率；（5）項目支出節(jié)支率；（6）固定資產(chǎn)利用率；（7）政府采購節(jié)支率；（8）購買類項目完成率；（9）其他類項目完成率
（二）定性指標是描述和分析部門績效目標完成情況、公共服務效能和資源配置狀況等的非量化指標，根據(jù)部門職能特點和項目支出特性，定性指標選用如下：（1）部門職能目標完成效率；（2）部門基礎(chǔ)管理水平；（3）發(fā)展創(chuàng)新能力。
4、自評的標準
自評以本部門績效總目標和本部門預算作依據(jù)?？冃гu價標準值以本部門評價年度預算、工作計劃績效目標為基礎(chǔ)，如本部門績效目標不夠全面、完整的，可以國內(nèi)同類部門管理標準作參考。
5、自評的方法
由于本部門屬于第一類部門，財政資金支出基本用于履行職責，確保本部門正常運轉(zhuǎn)。因此，對定量指標選用目標評價法，將實際完成數(shù)與預期目標（評價標準）進行比較，分析判斷出績效。而對定性指標采用評分法。設(shè)立自評工作小組，由各處室(中心)認真核實自評數(shù)據(jù)，分析相關(guān)資料，計算自評結(jié)果，并在規(guī)定時間內(nèi)報本辦自評工作小組。在自評的同時，自評工作小組會同部門領(lǐng)導采取征詢、問卷調(diào)查等方式，收集被評價處室(中心)的客觀評議資料并對其自評結(jié)果進行核實，整理和分析形成評價意見并打分。
關(guān)鍵詞：高等教育財政支出績效評價
一、高等教育財政支出績效評價研究的背景與目的
教育能使受教育的人，無論是從思想，學識還是技能方面都得到很大的改善，從而為受教育者提升了人力資本。作為一名財經(jīng)類院校在校大學生，在享受學校的種種優(yōu)惠政策的時候，我也常常會思考國家在高等教育上投入的資金以及這些資金是否發(fā)揮到了最大的作用。這也就是高等教育財政支出的績效評價。
任何組織的運作目標都是要提高績效，因此“績效導向”成為了組織管理的核心觀念?！翱冃А痹从谟⑽闹械腜erformance?？梢姡翱冃А奔壬婕啊皥?zhí)行”和“履行”的過程，同時也包含“表現(xiàn)”和“成績”等結(jié)果。受托經(jīng)濟責任理論認為，隨著人類社會發(fā)展，財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導致了財產(chǎn)委托者對財產(chǎn)受托者進行經(jīng)濟監(jiān)督的需要，這就直接導致了績效評價的產(chǎn)生。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟責任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。所以，高等教育的財政支出績效評價即要考慮資金運用的過程，也要考察資金運用的效果。
高等教育財政支出績效評價體現(xiàn)了績效評價和教育本質(zhì)屬性的統(tǒng)一，即都是旨在提高教育責任和效率。并且它是以國家教育政策為導向，以社會效益為主，經(jīng)濟效益為輔，主要還是對高等教育的一種監(jiān)督和提升，提升高等教育的質(zhì)量。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適用于高等教育財政支出績效的評價工作。
經(jīng)濟性原則是指財政支出績效評價必須首先考慮可操作性。評價的成本不能太高，不能只注重評價的結(jié)果而不注重評價的過程，要充分考慮評價的可操作性和可比性。比如在不同高校的評比中，不能只注重最后的那個結(jié)果，還要考慮他們各自的成本和效率。
效率性原則是指效率是評價的核心，評價的目的就是要提高資金運用的效率，讓資金更充分的利用。如何更大程度的利用資金便是現(xiàn)在高校普遍面臨的問題。提高資金運用的效率不僅可以提高學校的收益，還可以對國家財政支出產(chǎn)生正的外部性。
有效性原則是指高校對資金的分配對將來是否會產(chǎn)生有利的影響。比如學校把資金獎勵給作出卓越貢獻的老師，老師便會更加努力的做科研；學校把資金用于美化校園，學生便會從此受益，學校的口碑自然就會好起來；學校把資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高學校的硬件水平，提高教學質(zhì)量，這便會提高學校自身的水平。有了“3E”原則，高等教育財政支出績效評價工作便有了合理可靠的理論依據(jù)。
二、高等教育財政支出績效評價的現(xiàn)狀及存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下三個方面。
2.1沒有相關(guān)方面的法律和制度保障。雖然我國財政支出績效評價制度建設(shè)一直在進步、一直在發(fā)展，但目前有關(guān)我國高等教育財支出績效評價的相關(guān)法制建設(shè)卻近乎空白，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的進一步發(fā)展，阻塞了前進的道路。沒有相關(guān)法律法規(guī)的支持，就很難順利的制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法。沒有法律的保障，再高的執(zhí)行力也體現(xiàn)不出來。
2.2有效的監(jiān)督機制尚未形成。對高等教育財政支出績效評價的監(jiān)督也是評價工作中很重要的一環(huán)，沒有合適的監(jiān)督機制，績效評價也就不能順利的得到效果。在監(jiān)督方面，我們對高等教育財政支出的評價不能只局限于是否合理合法，而要更多的注重是否有效率，也不能找到問題就算了，還要監(jiān)督有關(guān)部門來整改，分析問題找出原因并得到解決的方法。監(jiān)督過程直到問題被解決了，才能結(jié)束。
2.3高等學校的績效評價氛圍不夠濃厚，財政支出績效意識不夠強烈。許多高校都不注重管理和監(jiān)督，這樣導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，效率低下。比如學校申請到了一筆資金，可能把它分配用于建設(shè)教學樓，但是學校領(lǐng)導只是重視這筆錢是不是決定用在建教學樓上，而沒有重視這筆錢的具體用在了教學樓的哪個地方，這樣就容易引起不必要的浪費，資金便沒有被充分利用。這就是高等學校不重視財政支出績效的現(xiàn)象，使得高校會盲目的申請經(jīng)費，不顧國家財力可能性，盲目制定發(fā)展計劃，浪費國家有限的教育資金。
以上三個方面的問題引發(fā)了諸多高等教育財政支出的不合理的現(xiàn)象。我看到過很多大學，很是注重學校一些外部建設(shè)，總想著把一些“門面”的東西推陳出新。他們申請巨額撥款來改造一些校內(nèi)設(shè)施，用眾多資金所換來的一種宏偉壯觀來吸引師生的眼球。而很少有人對這種做法提出質(zhì)疑，這就是不健全的監(jiān)督機制所帶來的弊端。試想一下，用這些資金來擴大師資，引進先進教學設(shè)備，搞好學校的內(nèi)部建設(shè)，不是更有意義嘛，外部的裝飾不去翻新無關(guān)緊要，可內(nèi)部的建設(shè)如果不加強，那么這所學校還能走多遠呢？
三、高等教育財政支出績效評價的優(yōu)化
針對上面列出來的幾個問題，我們可以從以下幾個方面來對高等教育財政支出績效評價進行優(yōu)化。
3.1在現(xiàn)實可行的基礎(chǔ)上加強法制建設(shè)，盡快建立具體詳細的法律法規(guī)。法制建設(shè)在績效評價中占著至關(guān)重要的位置。所以，要制定合理的法律法規(guī)，合理的對績效評價的有關(guān)政策、制度、方法進行規(guī)定。并且要統(tǒng)一制定有關(guān)高校財政支出績效評價的規(guī)章，對高校的權(quán)利和義務作出相應的界定。
3.2在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上優(yōu)化經(jīng)費核算系統(tǒng)，提高估算和預算的準確性。有效的會計信息是高校財政支出績效評價的基礎(chǔ)，會計系統(tǒng)及其預算機制是績效評價的信息資源平臺。優(yōu)化會計系統(tǒng)，可以加強績效評價的可靠性和真實性，增強它的權(quán)威性。同時也可以優(yōu)化資金的分配，提高資金的利用率，增加預算的嚴肅性。
3.3營造績效評價的氛圍，讓高校都參與進來。可以建立一個信息資源庫，把高校的財政支出績效評價的信息都放在里面，反饋績效評價的效果，通過橫向比較和縱向比較，促使各個高校重視財政支出績效評價。:
建立財政支出績效評價體系，實質(zhì)上是建立一套完整的高校行為約束機制（包括行政約束和輿論約束），使高校各部門以可操作、可量化的形式注重成本與效益；是財政經(jīng)濟管理由粗放型管理向量化指標體系管理轉(zhuǎn)換的重要一環(huán)；有助于增加高校工作與財政資金管理的科學性與公開性，提高理財?shù)拿裰餍耘c社會參與性。高等教育財政支出績效評價為評價國家的財政支出的優(yōu)劣提供了一個有效的指標。它反映了國家在高等教育部分投入的資金是否合適，以及分配的是否合理。對于高校來說，財政支出績效評價可以使他們合理的申請資金，并合理的使用資金。這樣，國家的在教育方面的財政支出變會變得有效率的多，達到用最少的錢辦最多的事的目標！
參考文獻：
[1]宋友春等.財政支出績效評價面臨的問題及對策[J].預算管理與會計.2005.（2）.
從政府支出角度分析教育產(chǎn)業(yè)的融資問題，不能孤立地看待教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運營中的政府支出額，應當從整個國家經(jīng)濟增長變化與公共財政政策的變動中把握教育產(chǎn)業(yè)的地位與融資份額及其演變規(guī)律。
根據(jù)西方國家的財政支出統(tǒng)計，國家財政支出具有絕對增長和相對增長的趨勢。隨著人均收入的增長，公共部門的相對規(guī)模也將增長，政府支出必然以比生產(chǎn)增長更快的速度增長。各國的經(jīng)濟分析表明，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于社會生產(chǎn)與社會生活對公共物品的需求日益擴大，政府公共支出將隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷增長。無論窮國還是富國，各國政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，在最近幾十年來都毫無例外地表現(xiàn)出明顯的增加趨勢。而且，雖然發(fā)展中國家的公共財政相對規(guī)模與發(fā)達國家相比要低得多，但是卻比發(fā)達國家在與之可比的、相應經(jīng)濟發(fā)展階段的相對規(guī)模要高得多。這說明，當今政府在經(jīng)濟發(fā)展中承擔著比過去更多的責任。在從自由競爭市場經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變中，最小的政府不再是最好的政府，政府扮演著資源配置的重要角色，它把更多的資源轉(zhuǎn)移到公共物品的配置和供給方面。
政府支出不僅在總量上具有不斷增長，在國民生產(chǎn)總值中的比率逐漸上升的變化趨向，而且在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上亦呈現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應的變化規(guī)律。美國經(jīng)濟學家羅斯托指出，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段（包括“起飛的準備”和“起飛”階段），為了擴展市場交換的范圍，促進貿(mào)易與生產(chǎn)的發(fā)展，公共部門面臨著開發(fā)國家資源以及將其與市場連接起來的任務，為私人資本的形成創(chuàng)造起碼的條件，因而此時的公共資本形成份額較大，需要由政府來提供這些“社會先行資本”，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生系統(tǒng)以及司法等。羅斯托認為，這些社會基礎(chǔ)資本的先行建設(shè)，是起飛的必要條件，在起飛可能出現(xiàn)之前，從最廣泛的意義上說，必須要有最低限度的先行社會基礎(chǔ)資本建設(shè)，政府財政投資是促進經(jīng)濟起飛到經(jīng)濟發(fā)展的中間階段所必需的。當經(jīng)濟增長得以啟動后，隨著收入水平的上升，民間儲蓄開始增加，在公共資本已經(jīng)搭成的框架內(nèi)，民間資本形成機制得以形成并趨于完善，民間資本存量得以增加并處于不斷上升態(tài)勢，公共資本將處于較慢的增長態(tài)勢，在總資本形成中也處于次要地位。但當經(jīng)濟經(jīng)過一段時期的高速增長后，為整治一些“增長的扭曲”現(xiàn)象，解決產(chǎn)業(yè)災害、污染、交通擁擠、市政建設(shè)、公共安全以及人力資本投入不足等問題，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，滿足公眾消費方式由溫飽型向發(fā)展型與享受型轉(zhuǎn)變過程中補充性公共服務（公共消費性的或者界于公共消費與公共資本形成之間的項目）需求的增加，公共投資會再次上升，公共資本形成在總資本形成中的比率也將再次提高。
此外，美國財政專家理查·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫以及經(jīng)濟學家阿斯喬也都分析了政府公共支出在經(jīng)濟發(fā)展階段上的結(jié)構(gòu)變化趨勢。他們均認為，隨著經(jīng)濟的起步和發(fā)展，社會對基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生健康等方面的要求進一步增加，因此公共支出中對人力資本投資的份額必然會相應增加。
對照政府財政支出及結(jié)構(gòu)變動的規(guī)律，可以發(fā)現(xiàn)我國在這方面是存在不足。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展處于“起飛準備”和“起飛”階段，亟待大力加強基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（當然包括教育產(chǎn)業(yè)）的建設(shè)，但在財政支出結(jié)構(gòu)中都出現(xiàn)了公共投資性支出急劇下降并持續(xù)下降的不正常狀態(tài)。這種格局，顯然是同當前中國的經(jīng)濟發(fā)展階段的基本任務和要求是不相適應的。因此，教育作為一種“社會先行資本”，教育產(chǎn)業(yè)作為“具有全局性、先導性，需要優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)”，要使其能真正滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，保證其穩(wěn)步、健康的發(fā)展，盡快增加政府公共支出中教育投資的比例是勢在必行的。政府教育財政支出始終是教育產(chǎn)業(yè)融資的一個極其重要的渠道。
二、市場經(jīng)濟下政府財政政策功能的有限性
我們強調(diào)政府財政支出在教育產(chǎn)業(yè)融資中的重要地位，并不等于說政府必須通過財政直接撥款的方式來扶植教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是因為：雖然在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，財政制度本身具有內(nèi)在的自動穩(wěn)定器的功能。當經(jīng)濟出現(xiàn)波動時，財政收入和財政支出會自動發(fā)揮作用，以減輕乃至消除經(jīng)濟波動。但是，在商品和貨幣經(jīng)濟發(fā)展了的前提下，財政收支平衡了，社會總供給與社會總需求并不一定平衡。財政政策在調(diào)節(jié)社會總供給與社會總需求的總量平衡方面的功能存在不完全性：
1.政府財政政策的效應大小直接受制于政府的財力。相對于市場經(jīng)濟發(fā)展的總盤子而言，政府財力是有限的，從而制約了財政政策作用的發(fā)揮。況且，從財政支出看，主要包括兩大部分：一部分是非生產(chǎn)建設(shè)支出。這部分支出剛性很強，進行調(diào)節(jié)的余地不大；另一部分是生產(chǎn)建設(shè)支出。這部分主要是投資支出，其增減雖然會在一定程度上影響社會總需求，但由于財政收入在國民收入中的比重降低，國家預算內(nèi)投資在整個社會投資總額中的比重不斷下降，同時新體制下，這部分投資主要用于關(guān)系到國計民生的國家重點建設(shè)工程上，可以講主要是為了保證經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理。因此，若當社會總需求大于社會總供給，需要緊縮需求時就不能依賴削減預算內(nèi)投資，否則會惡化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
2.財政政策對社會總供給與社會總需求總量失衡調(diào)節(jié)的效果并不理想。假如在一定時期內(nèi)，社會總供給大于社會總需求，需要利用擴張性的財政政策，增加需求、抑制供給。其中擴大政府支出對個人消費和社會投資存在“擠出效應”，如果政府投資擠掉了社會投資，則利用財政支出改變需求“瓶頸”的作用會大打折扣；假如在一定時期內(nèi)，社會總需求大于社會總供給，需要運用緊縮型的財政政策抑制需求、增加供給。這時可供實施的手段有增加稅收、發(fā)行公債、減少補貼、平衡預算等等。事實上，這些手段的使用對于社會總需求與社會總供給所施加的作用具有無差別性，即在限制了總需求的同時，也限制了產(chǎn)品的生產(chǎn)。
3.在社會主義市場經(jīng)濟條件下，主要的財政政策手段在調(diào)節(jié)社會總供給與社會總需求總量失衡的機制方面受制于貨幣政策。就拿公債這種一國政府最常用的財政政策手段來說。在市場經(jīng)濟條件下，公債發(fā)行一般通過中央銀行進行，盡管公債的發(fā)行是財政政策的組成部分，但中央銀行所掌握的公債則是作為貨幣政策的一部分，成為調(diào)節(jié)金融市場的重要工具。于是運用公債調(diào)節(jié)社會總需求的主動權(quán)掌握在中央銀行手中，取決于貨幣政策的目標需要。
4.在社會主義市場經(jīng)濟條件下，相對與貨幣政策而言，財政政策與市場機制存在的聯(lián)系較少，而與計劃機制存在的聯(lián)系較多。這樣隨著市場經(jīng)濟的程度加深和對外開放程度的提高，大量、長期地使用財政政策將不利于社會主義市場經(jīng)濟體制正常健康地發(fā)展。在這種情況下，政府如果仍按過去那種財政直接投資的方式來保證、擴大對教育產(chǎn)業(yè)等公共領(lǐng)域的投資，以保證其穩(wěn)定、健康、快速地發(fā)展，顯然是不切合實際的，也是不可能從根本上解決教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金瓶頸問題的。因此，在市場經(jīng)濟條件下，政府應當在明確劃分教育產(chǎn)業(yè)投資主體、靈活選擇提供教育產(chǎn)品方式的基礎(chǔ)上，積極調(diào)整自身的角色，努力介入到金融資本市場中，加大債務融資的力度，利用各種金融手段來為教育產(chǎn)業(yè)融資。
三、教育產(chǎn)業(yè)投資主體的劃分
教育產(chǎn)業(yè)是一個較為龐雜的產(chǎn)業(yè)體系，涉及部門多，內(nèi)部結(jié)構(gòu)十分復雜。因此，在對教育產(chǎn)業(yè)的投融資主體進行選擇時，就需要對教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進行分解，即需要在教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進行盈利性與非盈利性的區(qū)分。這一劃分導源于公共物品與私人物品的劃分，換句話說，公共物品是非盈利性的，私人物品是盈利性的。這一區(qū)分對確定某教育產(chǎn)業(yè)項目是由政府融資，還是由民間投資提供了“分界線”。要真正把握教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的盈利情況，必須有一個基本前提，即必須在市場機制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，判別其盈利與否與盈利程度。只有在這一前提下，價格關(guān)系才是真正合理的，才能為教育產(chǎn)業(yè)的融資及資源配置提供準確的價格信息和投資信息。
在市場機制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，教育產(chǎn)業(yè)可以分為盈利類和雖不能盈利但具有明顯的外部經(jīng)濟效應兩大類。職業(yè)技術(shù)教育、民辦教育、成人教育基本可以看作是盈利類；正規(guī)的三級教育基本上可以看作是非盈利類。對于盈利性的教育產(chǎn)業(yè)項目，盡管可能存在某種壟斷因素，需要政府干預，但由于其所具有的盈利性而帶來的市場競爭性，因此基本上可以看作是“私人物品”，可以由市場來提供，最大限度地引進市場競爭機制，其投資主體不應當是國家，而應當是社會、個人以及大型企業(yè)或企業(yè)集團。對非盈利性的教育產(chǎn)業(yè)項目，由于其具有的競爭性不足，市場提供缺乏動力，所以應當確立其投資主體是國家或政府，并由政府管理機構(gòu)管理。但這并不意味著在此類項目的建設(shè)和運營中，政府必須依靠強制力來規(guī)定資金流向或通過提高和降低教育行業(yè)的最終利益水平以調(diào)整教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和方向，繼續(xù)采取過去那種政府包投資、包建設(shè)、包經(jīng)營的做法。恰恰相反，在市場經(jīng)濟條件下，非盈利性教育項目的發(fā)展資金來源，雖然要以政府融資為主，但同時為了避免“政府失效”和“尋租”等延遲效率的行為，更強調(diào)投資主體的多元化以及投資方式的多樣化，除了政府采取財政撥款或財政融資方式外，還必須積極鼓勵其他融資方式的介入，如吸引民間資金投資，通過政策性金融和金融債券等多種方式進行融資等。
盈利性教育產(chǎn)業(yè)項目基本上屬于競爭性項目，這類項目投資收益較高，基本可以實現(xiàn)社會平均利潤率，市場調(diào)節(jié)比較靈敏，具有市場競爭能力。因此，其投融資可以完全推向市場，通過商業(yè)銀行進行間接融資或通過資本市場進行直接融資。政府對這部分投融資主要是加強政策導向。非盈利性教育產(chǎn)業(yè)項目可以分為兩類：一類是公益性項目，如普及義務教育，對貧困地區(qū)進行教育扶貧等，這部分項目的資金來源主要由政府財政撥款安排；還有一類項目，介于競爭性和公益性之間，主要存在于非義務教育階段，其區(qū)別于公益性項目的特征在于可以實現(xiàn)價值回流，可以保本甚至微利。其區(qū)別于競爭性項目的特征在于規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟效應更加明顯，不能實現(xiàn)社會平均利潤率。因此，此類項目屬于財政投融資范圍，主要由政府集中必要的財力，通過政策性金融，并廣泛吸引和動員民間投資，政府投資起導向、引導和杠桿作用，或給予補貼（如對商業(yè)銀行融資給予貼息）及其他優(yōu)惠政策，以促進這部分項目的建設(shè)和經(jīng)營。
這里需要指出的是，對于教育產(chǎn)業(yè)項目盈利性、非盈利性的劃分，競爭性項目、非競爭性項目以及介于二者之間的項目（姑且稱之為準競爭性項目）的劃分，不應僅僅拘泥在不同學校、不同教育類別、不同教育形式層面上考慮，還應當考慮從教育產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)縱向的角度進行分析，如學校的教學工作（非盈利、非競爭），校辦產(chǎn)業(yè)（盈利、競爭），后勤、物業(yè)管理、師生的住房、教學設(shè)施的生產(chǎn)管理（微利、準競爭）等等。
四、政府提供教育產(chǎn)品方式的選擇
從國際經(jīng)驗及我國改革開放的實踐來看，政府介入教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和運營，大體上可分為兩種類型：（1）政府投資、政府直接生產(chǎn)；（2）政府投資、政府間接生產(chǎn)。前者指政府直接通過財政支出撥款給教育產(chǎn)業(yè)來生產(chǎn)教育產(chǎn)品；后者指政府通過預算安排及其他政策，將教育產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和運營委托給民營。
教育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務無論是純公共物品也好，還是準公共物品也罷，抑或是私人物品，均可以采取公營、民營兩種形式。“政府直接生產(chǎn)”和“政府間接生產(chǎn)”都是政府進行教育產(chǎn)業(yè)建設(shè)并提供教育產(chǎn)品和服務的可供選擇的方式，而且這兩種方式都是正常的、合理的。政府直接生產(chǎn)具有力度大、收效快的特點，其生產(chǎn)方式大致可以分為三種：（1）中央政府直接生產(chǎn)經(jīng)營；（2）地方政府直接生產(chǎn)經(jīng)營；（3）地方公共團體經(jīng)營。政府間接生產(chǎn)一直以來為我國所忽視，雖然改革開放以來，政府開始逐步地運用間接生產(chǎn)的方式來促進教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但在運用方式上還遠不能得心應手。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對政府間接生產(chǎn)方式的選擇和運用也必將靈活多樣，歸納起來，這些方式主要有：（1）法律保護私人進入；（2）授予經(jīng)營權(quán)，其重要內(nèi)容就是允許經(jīng)營者收費；（3）簽定合同；（4）財政資助，主要有直接投資、減免稅收、無償贈款、低息貸款、財政貼息、價格補貼、以及土地、設(shè)備所有權(quán)的無償轉(zhuǎn)讓等方式。
教育產(chǎn)品的供給，既可以采取政府直接生產(chǎn)的方式，也可以采取政府間接生產(chǎn)的方式，而且這兩種方式都是必須的，從總體上看，它們各有所長，不可替代。但在具體的教育產(chǎn)品的供給上，都有選擇何種方式的問題。如何選擇？總的原則是按照資源有效配置的要求，看何種方式能夠?qū)崿F(xiàn)以較低的成本滿足人們對教育產(chǎn)品的有效需求。
（一）注重專項審計調(diào)查，忽視項目審計
從目前具體的審計結(jié)果進行分析，高校內(nèi)部大部分的財政支出審計工作都是進行專項審計調(diào)查，對于全面審計調(diào)查非常少見，主要原因是因為審計機關(guān)所有的工作人員比較匱乏，但是審計具體的工作量逐漸增多，這就導致審計人員無法對所有的高校都進行比較全面具體的審計工作，因此，對于我國高等院校具體的教育經(jīng)費進行的審計工作只能是專項審計調(diào)查。雖然審計人員比較少，審計的范圍非常窄，無法實現(xiàn)對所有高等院校都完成全面的審計工作，但是不進行項目審計調(diào)查的工作，無法深入的評價高校的具體情況，因此，不能提供具體的整改意見。
（二）沒有完善的績效評價指標規(guī)范體系
高校內(nèi)部財政支出績效具體的評價，一般都是利用通用的一些財務規(guī)則并設(shè)立具體的指標，對財政支出具有的合理性進行評價，依然存在較多的問題。例如，我國廣東省制定的財政支出具體的績效評價指標將總資產(chǎn)反映出的增長率作為具體的發(fā)展?jié)摿χ笜?，并沒有充分的考慮到資產(chǎn)整體的利用效率，按照這樣的趨勢，如果大部分高校只是盲目的進行擴張，蓋一些并不實用的豪華大樓，這種情況會使總資產(chǎn)增長的速度逐漸增加，但是，股東資產(chǎn)具體的利用效率如果比較低，這就不能證明財政資金具體的最終利用效率比較高。因此，財政支出具體的績效評價仍然存在許多問題。
（三）指標評分方法不夠完善
想要得到最終具體的評價結(jié)果，需要對所有的指標值都進行科學合理的評價，最終進行綜合。這就會涉及到無量綱化等內(nèi)容。具體的無量綱化是指利用各種數(shù)字變化完全抵消原始指標影響，從而有效的解決指標具體的綜合問題。但是，這種無量綱化具體的指標并不能代表最終的總評分。但是，在我國所有的評價工作中，最后的指標評分只是根據(jù)標準對照最終的得分，其中的評價標準并沒有科學規(guī)范的制定，并且最后的結(jié)果大多都是利用工作人員日常的工作經(jīng)驗，具有較強的隨意性，并不準確。
二、完善我國高校內(nèi)部財政支出具體的績效審計評價
高校內(nèi)部的財政支出具體的績效審計評價屬于一個非常復雜繁瑣的系統(tǒng)，并且是多指標進行綜合性評價的繁瑣系統(tǒng)，建立科學完善的綜合評價體系需要滿足以下幾個過程。第一，評價目標的選定，其中主要包括對總體目標的選擇與確定，并對目標進行細致劃分。第二，建立科學完善的評價指標體系，首先需要確定好需要建立的指標體系，然后，對評價指標體系進行檢查并合理的優(yōu)化。第三，評價方法以及評價模型的具體選定，其中包括選擇合適的評價方法，并確定評價的標準規(guī)則等。第四，進行綜合評價，包括采集具體的數(shù)據(jù)資料，對數(shù)據(jù)進行合理的評估，對模型參數(shù)進行適當?shù)脑u價等。第五，對確定的評價結(jié)果進行合理的檢測，從而有效的判斷評價模型以及各種評價的具體標準是否合理，是否符合具體的要求，如果最終的結(jié)果表明并不符合相應的要求，需要進行及時的修改調(diào)整。第六，對評價結(jié)果進行分析，并制定評價報告，包括對評價結(jié)果進行公正的書面分析，撰寫具體的評價報告，最終將評價得出的最后結(jié)果進行公布，將得到的各種數(shù)據(jù)資料進行存儲。其中，在前三個過程中，雖然我國仍然沒有比較健全完善的高校內(nèi)部財政支出具體的績效評價體系，不過，部分財政部門已經(jīng)開始相關(guān)的評價指標體系的具體內(nèi)容，并進行了深入的研究。
三、結(jié)束語
財政支出規(guī)模是一定財政年度內(nèi)地方政府通過預算安排的地方財政支出總額，是衡量一定時期內(nèi)地方政府支配社會資源的多少，滿足公共需要能力高低的重要指標。因而比較西部大開發(fā)前后，西部地區(qū)財政支出規(guī)模的變化，可以反映西部地方政府對社會經(jīng)濟影響能力的變化。
總的來看，從1995年到2004年，伴隨著GDP絕對量的逐年增長，地方財政支出的絕對量在不斷增加，并且保持了較快的增長速度，開發(fā)后比開發(fā)前翻了幾翻。此外，地方財政支出占地方GDP的比重也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但是1995年到1999年的增幅較小，而從2000年開始，地方財政支出占地方GDP的比重突破了15%，增幅較明顯，只是2003年和2004年的比重較前年有所下降，不過仍然比西部大開發(fā)前五年的最高水平高出4個百分點。從人均財政支出來看，1995年只有350.2元，到1999年為604.35元，五年的增長不到300元，而2004年西部的人均財政支出達到了1382.58元，即是西部大開發(fā)之后的五年一共增長了700多元。表明隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革的深入，中央政府對西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展十分重視，西部大開發(fā)各項政策、措施得到有效落實與實施，中央不斷加大對西部的財力扶持，顯著提高了西部地方政府財政支出規(guī)模，使得西部地方政府在地區(qū)經(jīng)濟中發(fā)揮了越來越大的作用。二.西部大開發(fā)前后的財政支出結(jié)構(gòu)總體比較
孫鑫：西部地區(qū)大開發(fā)前后財政支出比較研究財政支出結(jié)構(gòu)是地方政府財政支出總額中各項支出的組合，以及各項支出在支出總額中的比重，財政支出結(jié)構(gòu)及其變化反映一定時期地方政府政策的方向和政府職能轉(zhuǎn)換的進程，關(guān)系著地方政府能否在一定財力約束下有效的履行其職能。本文選用主要的財政支出項目(基本建設(shè)支出、科技三項費和科學事業(yè)費、廣播事業(yè)費和教育事業(yè)費、行政管理費)來進行比較分析。
根據(jù)表中數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，從1995年到2004年，西部地區(qū)在基本建設(shè)、科技投入、文教事業(yè)費和行政管理四個方面支出的絕對量都呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，但各方面增長的程度各不相同，各項支出在財政支出中所占比重的變化情況也不相同。從絕對量及其比重來看，西部地區(qū)財政支出中增長最快的是基本建設(shè)，1995年只有996922萬元，以1999年作為分界點，1995年到1999年，基本建設(shè)在財政支出中所占比重較小、只有1999年超過了10%達到11.34%，從1999年國家決定實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以后，同年開始出現(xiàn)基本建設(shè)支出顯著增長，2002年投入最高(7248707萬元)，2004年投入5775563萬元，基本建設(shè)支出在財政支出中所占比重除2004年為11.25%外，其余各年均在13%以上.主要是由于，中央認為交通、信息閉塞是制約西部發(fā)展的主要因素，把改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為促進西部地區(qū)發(fā)展和擴大對外開放的重要基礎(chǔ)，力爭用5-10年時間使西部地區(qū)基本設(shè)施得到明顯改善。西部大開發(fā)后的五年，雖然基本建設(shè)支出的絕對量明顯增加，但是在經(jīng)歷了2002年的最高點后，開始逐漸回落，基本建設(shè)支出在財政支出中所占比重也逐漸下降。其次是文教事業(yè)費、行政管理費和科技投入，在絕對量上都有所增長，但其比重卻呈現(xiàn)下降趨勢。
三.財政支出對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響分析
1.財政支出對經(jīng)濟發(fā)展的影響分析
政府宏觀經(jīng)濟的目標之一是經(jīng)濟增長，近代公共財政理論普遍認為財政支出對一國的經(jīng)濟具有重要的作用，與此相對應，財政支出的主要目的是保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，財政支出對經(jīng)濟的影響一直是宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域關(guān)注的問題，經(jīng)濟學家認為，財政支出對經(jīng)濟增長具有正效應。由表三知：西部地區(qū)GDP與財政支出所建的回歸模型均通過了T檢驗和F檢驗，表明西部地區(qū)財政支出對經(jīng)濟增長確實有明顯的影響作用，開發(fā)前后的財政支出對地區(qū)經(jīng)濟都有正向推進作用。西部大開發(fā)是我國進入21世紀的一大區(qū)域開發(fā)舉措，經(jīng)歷了五年多的開發(fā)實踐，政策效果是否顯現(xiàn)、西部地區(qū)經(jīng)濟是否增長得更快?通過建立GDP與財政支出的雙對數(shù)回歸模型，我們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)前后經(jīng)濟都有一定程度的增長，財政支出每增加1%，GDP分別增長0.647%和0.724%，開發(fā)后比開發(fā)前多增長0.077%，由此可以判定西部大開發(fā)的財政支出政策效果已初步顯現(xiàn)。2.財政支出對社會發(fā)展的影響分析
從以人為本原則出發(fā)，西部大開發(fā)達到在經(jīng)濟增長的同時，人民的生活水平是否同步提高、城市與農(nóng)村居民的生活差距狀況是否有所改善?衡量人民生活水平的一個常用指標是人均收入，綜觀1995～2004年城鄉(xiāng)居民的人均收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)：西部地區(qū)財政支出數(shù)量不斷增加，同時，城市人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入都逐年遞增，只是城鄉(xiāng)居民的收入仍然存在差距，并且差距有擴大的趨勢(見圖一)，說明財政支出增加帶來了人民生活水平的不斷提高，此外也加劇了城鄉(xiāng)收入差距。孫文祥與張志超在《財政支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長與社會公平的影響》一文中提及，鑒于城鄉(xiāng)居民收入差異是目前最大的社會不公平問題，他們將城鎮(zhèn)對農(nóng)村居民的人均收入差額與農(nóng)村居民人均純收入的比值定義為社會不公平指數(shù)，該指數(shù)越高，表明社會公平程度越差。這種做法簡單易行，并且避免了采用基尼系數(shù)的爭議，因此，本文采用社會不公平指數(shù)用于分析財政支出對社會發(fā)展的影響。西部地區(qū)財政支出占全國財政支出的比重從1995年到1998年以來，持續(xù)維持在17.1%～17.7%之間，1999年開始下跌，2000年跌到最低點16.373%，之后財政支出比重均超過了17.6%，再觀察社會不公平指數(shù)，1995年到1998年，社會不公平指數(shù)降低了0.3351，1999年到2003年又提高了0.4723，2004年只有很小幅度的降低。從總的變化趨勢來看，西部開發(fā)前后，財政支出比重經(jīng)歷了先下降后上升的變化，而社會不公平指數(shù)則是先降低后增加，表明西部開發(fā)增加了國家對西部地區(qū)發(fā)展的重視，但是經(jīng)濟與社會的發(fā)展并非同步而行，經(jīng)濟發(fā)展了，社會不公平程度卻加深了。
四.西部地區(qū)財政支出趨向分析
西部大開發(fā)是關(guān)系中華民族偉大復興的長期發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)其預期的發(fā)展目標，是一個分階段分重點的長期不懈的努力過程。經(jīng)過五年多的發(fā)展，政策效果已初顯端倪，本文基于上述分析，試圖探析今后財政支出的變化趨勢。
1.從基本建設(shè)看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入從2002年開始減少，主要歸因于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點仍然是在城市，一方面說明城市的基礎(chǔ)設(shè)施得到一定改善，另一方面表明農(nóng)村的投資增長較慢，出現(xiàn)了西部整體經(jīng)濟發(fā)展加快，城市與農(nóng)村都有發(fā)展，但農(nóng)村與城市發(fā)展水平的差距也在增加，社會不公程度有增無減。此外，西部開發(fā)的前五年，根據(jù)國家規(guī)劃，在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資已有一定規(guī)模，但主要是著力改善西部的交通、通信、水利、能源等生產(chǎn)服務的經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施，而缺乏與人民生活密切相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等社會性基礎(chǔ)設(shè)施投入。在科技迅速發(fā)展的時代，要根本改變西部人民思想落后的狀況，應該加強西部與外界交流、學習，充分運用現(xiàn)代科技，增加基礎(chǔ)設(shè)施的科技含量。因此，今后一段時期基本建設(shè)的方向是：由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大，周期長，效益低，資金回收慢的特點，應該繼續(xù)完成重大項目的建設(shè)和部分項目的提前建設(shè)，同時應加強信息高速公路和信息網(wǎng)絡等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為西部科技文化事業(yè)的發(fā)展提供基本條件。從城鄉(xiāng)投資的力度看，要協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的建設(shè)，加強農(nóng)田水利建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強農(nóng)村傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.從科技投入看，大力發(fā)展科技事業(yè)，可以為經(jīng)濟增長和發(fā)展提供科技支撐，優(yōu)先發(fā)展科技事業(yè)是西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的核心部分。西部開發(fā)五年來，中央和地方政府制定了一系列科技教育的發(fā)展規(guī)劃和政策，加大了對西部科技教育的投資，累計安排科技開發(fā)項目2100多個，建設(shè)科研基地18個，支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范項目230個。科技投入的絕對量雖有所增加，但其在財政支出中所占比重卻在下降，要滿足西部大開發(fā)的需要，形勢十分嚴峻，主要體現(xiàn)在西部科技教育薄弱、人才總量不足、高層次人才缺乏，科研經(jīng)費短缺、創(chuàng)新能力不強，城鄉(xiāng)科技發(fā)展差別巨大。西部未來經(jīng)濟社會的發(fā)展要靠西部科技的發(fā)展，在必須適應正在轉(zhuǎn)換中的經(jīng)濟體制的同時，要把政府的政策支撐與市場配置資源結(jié)合起來，重視科技投入對經(jīng)濟發(fā)展的作用，增加科技投入，主動尋求適合西部特點的新的開發(fā)模式，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，加強科技培訓和科學普及，配合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強西部吸引力、大力引進人才與技術(shù)，同時考慮到為農(nóng)村居民提供技術(shù)培訓、技術(shù)支持，增強新技術(shù)的推廣與運用，以科技帶動城鄉(xiāng)的發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量，以科技力量縮小城鄉(xiāng)差距，減輕社會不公平程度。
中國農(nóng)民的數(shù)量大、底子薄。改革開放以來，雖然農(nóng)民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也越來越明顯，越來越嚴重。農(nóng)民的收入與城鎮(zhèn)居民的收入也越來越大。
九億農(nóng)民和其余五億城市居民的貧富差距越拉越大，這無疑不僅僅是一個嚴重的經(jīng)濟問題。按照邊際效用遞減的原則來看，就現(xiàn)在而言，相同數(shù)目的財政支出，政府投入到農(nóng)村所獲得的福利，滿意度及社會效益很可能比投入到城市多很多。
二、中國的公共財政的支出狀況
中國目前處在中低收入的國家的階段，需求的無限性和財政收入的有限性之間存在矛盾，中國政府對財政這種經(jīng)濟資源的使用的取舍十分艱難。目前的中國，財政支出總是偏好城市，并且一直以來未得到很大的改善。
我國的財政收入的增長卻主要用于公務人員的新增工資分配和投資城市建設(shè)，包括用于消除城市貧困現(xiàn)象，使城市得到較大的發(fā)展。這時財政分配仍然嚴重的向城市傾斜。顯然，上述財政支出狀況不僅造成了城鄉(xiāng)居民嚴重的不公平，而且在一方面上促進了城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，加大了居民的收入差距，不利于實現(xiàn)全面小康的宏偉目標。
三、與發(fā)達國家的比較以及對我國的啟示
我國與美國農(nóng)業(yè)自然資源相當，現(xiàn)在我國也是農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，怎樣能像美國一樣實現(xiàn)成功的轉(zhuǎn)變呢？以下不妨從從財政支農(nóng)方面探討一下美國的發(fā)展以及對我國的啟示。
1.美國實行對農(nóng)業(yè)農(nóng)民的各種優(yōu)惠政策和農(nóng)業(yè)補貼制度。美國對農(nóng)業(yè)實行關(guān)稅保護以及各種增值稅和所得稅的優(yōu)惠政策。在生產(chǎn)、限產(chǎn)和各種農(nóng)業(yè)設(shè)施上給予農(nóng)民的補貼有的甚至超過了自身種植的收入。這些都大大減輕了農(nóng)民的負擔，給農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了良好的機。
2.美國極其重視對農(nóng)業(yè)科研的進行。目前美國政府已經(jīng)建立起來了以農(nóng)干部為主干的、融教科產(chǎn)三位一體的“農(nóng)業(yè)科學、教育和推廣體系”。我國在農(nóng)業(yè)的科技發(fā)展和推廣上有極大的欠缺。
3.美國的社會福利普遍比較高，在農(nóng)村也不例外。而我國社會保障體系顯然還沒有覆蓋到農(nóng)村來，在這一方面的差距是不言而喻的。
四、一些建議和解決的方案
經(jīng)過以上的分析和討論，對于中國財政對農(nóng)村和農(nóng)民的支出，筆者提出以下的建議：
1.提高對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的重視，加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支出。
我國面對如此龐大的農(nóng)業(yè)體系很農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是十分嚴重的經(jīng)濟、政治和社會問題，三農(nóng)問題就顯得尤為重要。當前從總體倆說，財政對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投入有巨大的不足，尤其是財政在農(nóng)村和城市的分配上存在巨大的不公平。
2.加大對農(nóng)業(yè)教育科研投入，加強科研推廣
中國現(xiàn)行的科研教育經(jīng)費存在明顯欠缺的問題。在美國超過一半的科研投資是企業(yè)進行的，聯(lián)邦政府和州政府僅占了不到47%。而我國中國對農(nóng)業(yè)科研大多是政府獨自承擔。但是中國政府的財力不足，顯然造成了農(nóng)業(yè)科研的巨大資金缺口。所以中國可以結(jié)合企業(yè)進行有限度的一對一的科研，使得資金收集渠道暢通。
3.建立和完善農(nóng)村的社會保障制度
就目前而言，我國不可能一蹴而就的建成完善的農(nóng)村社會保障，但是我們要一步一步建立起來。這無疑對我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行有巨大的好處。所以，國家級應該在這個方面提高重視程度，并且加大投入。
參考文獻：
[1]何菊芳.公共財政與農(nóng)民增收[M].上海：上海三聯(lián)書店，2005.
摘要：改革開放以來，雖然農(nóng)民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也越來越明顯，越來越嚴重。農(nóng)民的收入與城鎮(zhèn)居民的收入也越來越大。
受托經(jīng)濟責任理論認為，隨著人類社會發(fā)展，財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導致了財產(chǎn)委托者對財產(chǎn)受托者進行經(jīng)濟監(jiān)督的需要，這就直接導致了績效評價的產(chǎn)生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經(jīng)濟資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟責任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經(jīng)費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經(jīng)費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復一年地進行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發(fā)展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經(jīng)費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權(quán)責脫節(jié)、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經(jīng)濟節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。
二、高等教育財政支出績效評價存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監(jiān)督和評價，加上財經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正常現(xiàn)象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。
（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發(fā)展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)常化。
（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監(jiān)督機制。目前高等教育財政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監(jiān)督和事后評價的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現(xiàn)既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。
（四）未建立科學、規(guī)范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規(guī)范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設(shè)主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。
三、高等教育財政支出績效評價的對策分析
在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執(zhí)行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。
（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財支出評價規(guī)章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務進行界定等。
（二）構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執(zhí)行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎(chǔ)，會計系統(tǒng)及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于收付實現(xiàn)制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構(gòu)建基于績效導向的高校會計系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優(yōu)化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執(zhí)行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執(zhí)行考核結(jié)果的應用，切實提高預算的管理水平。
（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作?？紤]到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經(jīng)驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關(guān)評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。
（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計核算信息的網(wǎng)絡平臺，以便于監(jiān)測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結(jié)果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統(tǒng)一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。
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教育支出不僅是一個有利于個人的支出項目,也是一個有利于國家與社會的支出項目。如果完全由市場提供,教育的投資主體由于不可能獲得教育的外在收益,他們所提供的教育數(shù)量必然低于社會期望水平,因而必須有政府的介入,將市場收費與政府撥款結(jié)合起來,并根據(jù)不同層次教育的邊際社會效益與邊際社會成本的對比關(guān)系來決定政府參與的份額,使教育的提供在最大程度上滿足社會的需要。
一、我國財政教育支出存在的主要問題
1、教育支出總量不足
從表1中我們看到，雖然從1995年以來我國的財政性教育經(jīng)費占GDP的比重逐年遞增，但總體水平還很低。
2、教育支出結(jié)構(gòu)不合理
教育支出結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在兩個方面:一是初等教育、中等教育和高等教育的支出不合理。這三種教育的收益率是不同的,其外部性也不同,應該根據(jù)其特點安排教育支出的比重。國際上普遍的做法是加大對初等和中等教育的支出,減少對高等教育的支出。我國在最近幾年雖然加大了對大學等高等教育的收費力度,但是對中小學的撥款卻仍然不足,低于世界平均水平;二是地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的義務教育支出結(jié)構(gòu)不合理。教育具有正的外部性,并且這種正的外部性不會因為受教育者所處地區(qū)的不同而有所改變,國家對各個地區(qū)的義務教育水平應該是相當?shù)?。而我國目前各地區(qū)與城鄉(xiāng)之間義務教育支出水平嚴重不平衡,發(fā)達地區(qū)和城市的水平遠遠高于落后地區(qū)和農(nóng)村的水平,這就進一步加大了收入差距,不利于國民經(jīng)濟健康發(fā)展。從政府對東、中、西部小學和初中生人均撥款來看，經(jīng)濟發(fā)達的京津滬地區(qū)和東部地區(qū)的政府撥款遠遠高于中、西部地區(qū)，而人均GDP最少的西部地區(qū)小學和初中生人均政府撥款并不是最少的，中部地區(qū)的小學生，初中生人均政府撥款，都低于西部地區(qū)。
3、教育支出方式不合理
教育支出主要采取三種形式，即學費補助、收入補助和定額補助。學費補助不是直接補助給學生本人,而是補助給學校。收入補助實際上是政府轉(zhuǎn)移性支出的一部分,它是通過福利性開支增加某些低收入家庭的收入水平，以相應提高其教育方面的消費。定額補助的目的，是讓居民享受到一定數(shù)額的免費教育。
不同的形式對教育支出的效率產(chǎn)生不同的結(jié)果。對義務教育而言,最理想的方式自然是定額補助,這樣可以使適齡兒童接受免費義務教育。而我國目前對中小學教育撥款明顯不足,家庭負擔仍然沉重,尤其是經(jīng)濟落后地區(qū),還存在失學兒童;對非義務教育而言,我國對高等教育的學費補助與其他國家相比仍然較高,國家應逐步減少對高等教育的補助,把節(jié)余下來的經(jīng)費用于義務教育。
二、教育支出不足的主要原因
第一，從教育支出總量來看，總量投入受中央和地方政府財力約束。雖然近幾年GDP絕對數(shù)額直線上升，但由于我國正處于轉(zhuǎn)軌時期，需要政府投入資金的項目很多，中央和地方政府在安排財力時也難免“捉襟見肘”。此外，重復建設(shè)、政府機構(gòu)臃腫，大量政府外收入游離于預算外，造成我國財政收入占GDP比例不高，這些都是教育經(jīng)費總量投入不足的原因。
第二，從投入結(jié)構(gòu)來看，存在著三級教育結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)投入比重不均衡等問題。從三級教育結(jié)構(gòu)來看，基礎(chǔ)教育涵蓋了我國最廣泛的受教育人口群體，它在整個教育體系中占據(jù)十分重要的地位，而高等教育更注重的是在此基礎(chǔ)上的質(zhì)的提升，是所謂的“精英教育”。在實際執(zhí)行中，對基礎(chǔ)教育投入過少，政府更多的看到的是高科技、信息化給社會帶來的收益，并且期冀能在短時間內(nèi)迅速達到發(fā)展中國家領(lǐng)先水平，甚至超過部分發(fā)達國家，在這種目光和理念下，我們的教育正走向一個難以突破的“瓶頸”。
第三，從地區(qū)差異來看，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對教育投入的大小也不同。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，投入教育的經(jīng)費相應較多，同時經(jīng)費的其他來源也較為充裕。中西部地區(qū)，經(jīng)濟相對落后，教育經(jīng)費主要由財政進行撥款，而財政收入本來就不足，使得經(jīng)費嚴重短缺，進一步拉大地區(qū)間教育投入的差距。
第四，從義務教育領(lǐng)域來看，轉(zhuǎn)移支付的平衡效應十分有限。為了緩解區(qū)域間義務教育投入和發(fā)展的不平衡，中央政府和省級政府紛紛加大對貧困地區(qū)義務教育支出的力度。但是由于原體制的一些弊端使得發(fā)達地區(qū)受益頗豐，貧困地區(qū)的問題仍然沒有得到解決。此外，中央和地方政府事權(quán)范圍劃分不清，導致貧困地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付應有功能沒有充分發(fā)揮。
三、完善我國財政教育支出的對策建議
1、從總量上加大對教育的投入。應加強稅收征收工作，嚴格稅收執(zhí)法力度，避免逃、漏稅，保證國家稅收的足額穩(wěn)定。
可以通過發(fā)行公債等方式擴大籌集教育資金的渠道，從總量上加大對教育的投入。
2、優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。在保證財政性教育投入規(guī)模不斷增長的情況下，加大初、中等教育的投資力度，與此同時，高等教育的投資也不能減少，即必須在擴大財政性教育投資規(guī)模的同時調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)。政府用于教育投資的財政資源是有限的，在財政教育投資重點逐步轉(zhuǎn)向初、中等教育的前提下，政府用于高等教育投資的財政資源必然會相應減少。這就要求我們必須采取各種方式，促進高等教育投資實現(xiàn)多元化。
